Gobernabilidad – desarrollo sostenible

Introducción

Se utiliza el concepto de gobernanza para el desarrollo sostenible (GDS) con el fin de referirnos al proceso y a la estructura de actores y reglas formales e informales que han de permitirnos alcanzar el desarrollo sostenible. La gobernanza viene a ser la variable independiente que explicaría por qué unas sociedades se autoorganizan y transitan con más eficacia que otras por el camino que tiene que llevarlas hacia la sostenibilidad.

Una buena gobernanza para el desarrollo sostenible será, por lo tanto, aquella que nos acerque a este modelo de desarrollo. Es en este sentido que puede hablarse de gobernabilidad, ya que este término hace referencia a una característica de las sociedades: la gobernabilidad viene a ser un atributo de los sistemas sociopolíticos que depende del ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades (los requisitos institucionales para una buena gobernanza) y las capacidades organizativas, de gestión, políticas y sociales para alcanzar los objetivos planteados.

Podemos considerar que muchos de los problemas que tenemos actualmente a nivel económico, social y ambiental tienen su origen en las pautas institucionalizadas de producción y consumo, que cuestionan la sostenibilidad del actual modelo de desarrollo. Conseguir la sostenibilidad no es un problema técnico. Las tecnologías podrán ayudar mucho en la medida en que el proceso sociopolítico despliegue las capacidades de acción colectiva necesarias para avanzar hacia el desarrollo sostenible.

Aunque hoy mismo los gobiernos y la sociedad quisieran evolucionar decididamente hacia la sostenibilidad, no podrían hacerlo dado que las capacidades de acción colectiva necesarias para hacerlo distan de las que existen hoy en día. Este déficit de capacidades institucionales es un problema generalizado, que se ha convertido en una prioridad en la agenda internacional sobre la sostenibilidad.

Marco conceptual

Conceptos Claves: Gobernanza Y Gobernabilidad

Cada sistema de gobernanza está integrado por las reglas y procedimientos (formales e informales) que configuran un marco institucional en el cual los diversos actores implicados tienen que operar. Este sistema tendrá más gobernabilidad cuanto más previsible, transparente y legítimo sea este marco.

La gobernabilidad es una calidad que proponemos que emane de la sociedad o de los sistemas sociales, no de los gobiernos. La gobernabilidad hace referencia a la capacidad de un sistema social para reconocer y hacer frente a sus desafíos, que se concreta en la calidad del sistema institucional para generar una acción colectiva positiva al respeto. En este sentido, hacemos referencia a capacidades institucionales (públicas, sociales o privadas) como el liderazgo, la participación social, la coordinación y cooperación, la prevención y gestión de conflictos, el acceso a la información y al conocimiento útil.

En este sentido, utilizamos el término gobernanza para el DS (GDS) para identificar y describir el conjunto de procedimientos, actores y procesos configurados para que una sociedad avance hacia el DS. En cambio, es más adecuado utilizar el término gobernabilidad hacia el DS cuando se evalúa el sistema de gobernanza que incide sobre el DS. Es decir, la gobernabilidad es una cualidad, un atributo de una sociedad, que se infiere cuando se evalúan las capacidades existentes de acción colectiva en tanto que proporcionen una eficiente transición hacia el DS. La evaluación de una sociedad y de su sistema de gobernanza, es decir, la diagnosis de su gobernabilidad en relación al DS, se realiza contrastando los requisitos institucionales con el marco institucional existente en el ámbito del DS.

Supuestos teóricos

El significado concreto del desarrollo sostenible (DS), los retos, los objetivos y las actuaciones que suponen aproximarse a él, tienen que estar determinados por cada sociedad, colectivamente y a través del proceso político. Se entiende, pues, por proceso político el medio a través del cual las sociedades y los miembros que forman parte de ella define y construyen el significado colectivo de lo que es un futuro sostenible. Hay que dejar claro que el proceso político al que hacemos referencia requiere un liderazgo, una movilización de esfuerzos y una conducción del proceso que corresponde, sobre todo, a los actores públicos legitimados democráticamente.

Las capacidades de acción colectiva no pueden darse por supuestas. No derivan necesariamente de la democracia y tampoco puede esperarse que surjan por prueba y error. Hace falta una intervención consciente de los ciudadanos y de los actores del proceso político, es decir, una buena gobernanza.

La gobernanza presupone que la gobernabilidad, hoy, no puede estar garantizada sólo por los gobiernos, sino por el funcionamiento eficaz de redes más o menos institucionalizadas de actores estratégicos que disponen de su propia autonomía y de su agenda estratégica. El buen gobierno, es hoy aquel que es capaz de construir una buena gobernanza y proporcionar, así, la gobernabilidad.

En materia de sostenibilidad, la racionalidad de proceso es más importante que la racionalidad de contenido. En los contextos turbulentos característicos de nuestro tiempo, el proceso de aprendizaje colectivo depende más del diseño institucional de los procesos referentes a los actores, a la información y a sus interrelaciones, que del diseño previo de soluciones técnicas.

Requisitos Institucionales

A continuación se formula una primera aproximación sobre qué requisitos pueden considerarse componentes de la gobernanza para el DS; los llamamos requisitos institucionales en tanto que definen de manera normativa cómo tendrían que caracterizarse ciertos arreglos institucionales de una sociedad en lo que concierne implantar la transición hacia la sostenibilidad.

Los requisitos apuntados hacen referencia a los actores y procedimientos de interacción entre organizaciones e individuos tanto de la esfera gubernamental como de la no gubernamental. La tarea de tomar decisiones y gestionar la transición hacia el DS está más allá de las capacidades de los gobiernos y las administraciones públicas que actúan individualmente. Las funciones y capacidades de las dos esferas tienen que complementarse.

• Disponer de información de calidad y conocimientos adecuados

Es necesario que todos los actores puedan participar de manera informada en los procesos de toma de decisiones. Por eso mismo hay que disponer de información y conocimientos adecuados y que estos estén al alcance de las personas que puedan estar interesadas. Estos dos elementos son un medio indispensable para avanzar en la consecución de los requisitos tanto procedimentales como de contenido del DS.

Una información y un conocimiento accesible, de calidad, fiable, suficiente y útiles no es tanto un fin en sí mismo como un tipo de recurso (cognoscitivo en este caso) que debe ser utilizado por los diferentes actores. La creación y difusión de información es una tarea que corresponde, por ley y por capacidad, a las administraciones públicas.

• Coordinación intergubernamental en el eje local – global (integración vertical)

La transición hacia la sostenibilidad plantea la necesidad de estructurar un sistema de relaciones intergubernamentales en el eje local-global que sea ágil y eficiente en lo que concierne a:

• Asignar de forma eficiente la autoridad reguladora del eje local – global de gobernabilidad.

• Desarrollar sistemas eficientes y capacidades de gestión de las relaciones intergubernamentales imprescindibles en este ámbito.

Por lo tanto, hay que pasar de una política centralizada a otra multicéntrica, es decir, de una perspectiva en la que los estados tienen un rol central en el DS a otra en la que todos los niveles de gobierno participen y se corresponsabilicen del proceso hacia el desarrollo sostenible. Por lo tanto, no se trata tanto de aplicar el principio de subsidiariedad en el sentido que se delegue siempre la gestión de la sostenibilidad a niveles más locales de gobierno, sino de hacer una política coordinada entre las diversas escalas territoriales.

La vía para alcanzar la integración vertical, es decir, para que el diseño y la implantación de las políticas sea coherente (y, cuando sea necesario, complementaria) reside en el compromiso y la voluntad política por instaurar mecanismos de comunicación, consulta, cooperación y coordinación intergubernamentales de carácter permanente. Si bien es cierto que determinados aspectos del DS (por ejemplo el mantenimiento de la biodiversidad, las regulaciones para implantar la disminución de emisiones de CO2, etc.) tendrán que ser promovidos principalmente a escala regional, estatal o global, éstas y otras temáticas también requieren del diálogo entre los diferentes niveles territoriales.

Aparte de la necesidad de que las políticas de los diferentes niveles territoriales estén coordinadas y sean coherentes, también hace falta una coordinación institucionalizada de las políticas formuladas desde niveles territoriales del mismo orden.

• Coordinación entre políticas sectoriales (integración horizontal)

La sostenibilidad hace referencia al acceso y distribución de bienes públicos. Los bienes públicos no quedan adscritos a una o unas pocas áreas de políticas públicas, sino que configuran un marco para formular muchas políticas sectoriales. El DS plantea una fuerte exigencia de coherencia e integración a la hora de formular y gestionar las diferentes áreas de actuación. Es necesaria, pues, una aproximación integradora (polifacética) tanto en la prevención como en la solución de problemas.

La sostenibilidad no puede ser una cuestión que solamente se trate desde ministerios, departamentos o concejalías de medio ambiente. El DS supone un reto para el proceso de toma de decisiones, que se ha caracterizado por ser analítico-instrumental, y pone énfasis en reestructurar todo este proceso con el fin de que se evite la marginación del medio ambiente en relación a otras cuestiones tradicionalmente importantes como, por ejemplo, el desarrollo industrial, el trabajo o el planeamiento urbanístico.

La integración de las cuestiones ambientales significa algo más que considerar el medio ambiente como un factor, más o menos importante, a añadir en el proceso de formulación de políticas. Tal y como se infiere del término DS, un elemento central para avanzar hacia un futuro sostenible es la habilidad de integrar de una manera coherente y efectiva consideraciones económicas, sociales y ambientales en los procesos de toma de decisiones.

Es necesario que se pueda realizar esta integración y coordinación entre los diferentes sectores o áreas de actividad. Esencialmente, para alcanzar la integración sectorial hace falta aplicar reglas y procedimientos de ejecución, coordinación y seguimiento. Para conseguir la coherencia que persigue una mayor integración de las políticas sectoriales hace falta mayor transparencia, es decir, hace falta que se presenten claramente los costes y beneficios económicos, sociales y ambientales de diferentes políticas. Es decir, hace falta realizar, difundir y debatir sobre evaluaciones integradas. Y, al mismo tiempo, con el fin de que se puedan diseñar e implantar medidas integradas para avanzar hacia un futuro más sostenible, tanto la sociedad como los políticos deben mejorar sus conocimientos sobre las causas, los efectos y las interacciones entre aspectos sectoriales, y sobre las consecuencias sociales y ambientales de los actuales patrones de producción y consumo.

Para que un desarrollo institucional con esta finalidad sea robusto, es necesario contar con el apoyo de los ministerios o departamentos de economía y de la estrategia política en materia económica. Esto significa que la estrategia económica y social y la agenda ambiental tienen que reforzarse mutuamente. A tal efecto hace falta, por una parte, el apoyo desde la esfera política superior y, por otra, son necesarias tanto la voluntad por parte de los principales departamentos que tratan cuestiones socioeconómicas como la fortaleza política de los departamentos de medio ambiente. Además de desacoplar los beneficios del desarrollo económico de los impactos y costes ambientales, la integración sectorial precisa considerar elementos de desarrollo social como son la salud pública, la calidad de vida y los elementos esenciales para el bienestar de todos los ciudadanos.

La integración de políticas requiere la existencia de coaliciones de intereses y una maquinaria de implantación que coordine la diversidad de actores gubernamentales y no gubernamentales que están implicados en los diversos ámbitos que comprenden la sostenibilidad. La base de la coherencia entre las políticas sectoriales radica en un compromiso y en un liderazgo que pueda arbitrar de una manera consistente cuando se den situaciones de conflicto de intereses, siempre con la visión de que el objetivo final es el interés general y la compatibilidad de intereses.

• Aplicación de un amplio e innovador abanico de instrumentos de políticas

Con el fin de conseguir un patrón sostenible que oriente las actividades socioeconómicas, es preciso utilizar un abanico de instrumentos políticos amplios e innovadores. Los patrones de regulación directa del tipo de arriba abajo y de cariz controlador tienen que ser sustituidos por la aplicación de instrumentos motivadores (de información, de educación, económicos, etc.) diseñados para estimular tanto la capacidad de los actores sociales para su autorregulación como la capacidad de las fuerzas del mercado económico para impulsar la consecución de los objetivos del DS.

En las nuevas e intensas formas de conflicto que afectan a las decisiones en temas relativos a la sostenibilidad (tanto entre las mismas administraciones como con grupos sociales), hace falta utilizar instrumentos para gestionar y resolver estos conflictos de manera que se consigan soluciones de consenso.

• Cultura administrativa y calidad burocrática de la acción política

La transición hacia la sostenibilidad también requiere cambios en la cultura administrativa. Entendida como un conjunto de procedimientos, pautas y valores en el ejercicio de la administración, esta cultura tendría que estar orientada a la eficacia y eficiencia, teniendo en cuenta los intereses generales y también el derecho a la calidad de vida de las futuras generaciones.

En términos generales, hace falta que se produzca un cambio en el objetivo tradicional de hacer políticas, convirtiendo una política reactiva o paliativa de los problemas en preventiva y proactiva, siempre siguiendo el principio de precaución. Por eso hacen falta soluciones institucionales y de gerencia que sean innovadoras, ya que las soluciones políticas y administrativas usuales tienden a ser inapropiadas cuando el objetivo es el DS. Cuando se trata de decisiones que conciernen a la sostenibilidad, los valores de gestión pública (la transparencia, la información y el rendimiento de cuentas) son más difíciles de realizar y por ello se requiere un cambio en la cultura administrativa.

Las aproximaciones a corto, medio o largo plazo de la actividad a través de la cual la sociedad avanza hacia un DS tienen que estar coordinadas y contrastadas las unas con las otras con el fin de evitar la inconsistencia entre plazos temporales y conseguir así un efecto acumulativo de sostenibilidad. Es precisa, pues, una perspectiva de gestión a largo plazo que no esté basada en los ciclos electorales y que se complemente con objetivos y medidas graduales a medio plazo.

Además de la importancia de incorporar una escala temporal más amplia, también se deben considerar efectos de las decisiones que no son directamente evidentes. En muchas de las problemáticas que afectan al medio ambiente y a la sostenibilidad hay una diferencia en la distribución de los costes y los beneficios de las actuaciones o de la inacción. Por una parte, los costes por actuar en ámbitos que causan un impacto negativo en el medio son más visibles y hasta los grupos o individuos afectados son conscientes de los costes que les supondría tal actuación. Por otra parte, los beneficios que supone actuar son más difíciles de medir, están repartidos a lo largo de diversos años y los beneficiarios son grupos o individuos difusos. Por todos estos motivos, es usual que los que recibirían los costes por solucionar o evitar un problema se dejen oír, mientras que los beneficiarios no se movilizan tan fácilmente. Las administraciones tienen que contar con una cultura y unos procedimientos de evaluación que incorporen estas consideraciones con el fin de poder proceder a la toma de decisiones, sopesando las distribuciones de costes y beneficios económicos, sociales y ambientales en las diversas escalas temporales y territoriales.

Por otra parte, para algunas temáticas concretas sería preciso constituir una autoridad externa que evaluara o diera apoyo en los procesos decisorios. Esta institución tendría que contar con la legitimidad suficiente para poder rendir cuentas. Al mismo tiempo, hace falta que se disponga de una cultura administrativa, una manera de proceder, que sea suficientemente flexible como para adaptarse a los cambios y a la aparición de nuevas barreras o nuevas oportunidades. Por estas razones es necesaria también una capacidad institucionalizada por su acumulación de aprendizaje que haga posible discernir y adoptar los procedimientos más eficientes.

• Cultura política participativa

La ausencia de un proceso político participativo puede contribuir a un posible déficit de legitimidad y de eficacia de las decisiones que se tomen en relación a diversos asuntos de carácter colectivo. En este contexto, los conocimientos científicos y técnicos son totalmente necesarios (y, hoy por hoy, insuficientes). Es imprescindible que la cultura política (entendida como el conjunto de orientaciones subjetivas hacia la política que afectan a la manera en que los ciudadanos interactúan con el proceso político) sea de cariz participativo.

Tradicionalmente, el contexto en que los actores suelen actuar es un marco institucional de cariz formal y poco flexible que, en términos generales, no favorece la emergencia de redes de políticas públicas potentes y positivas. Los actores, tanto los gubernamentales como los no gubernamentales, son en gran medida interdependientes, sin embargo tienen mapas mentales muy distintos, con fuertes asimetrías en lo que concierne a los costes y beneficios de organización y participación.

Por otra parte, dado que las redes de políticas están constantemente haciéndose y deshaciéndose, una adaptación institucional exitosa requiere vínculos de coaliciones de políticas, de nuevas agrupaciones de intereses que hagan posible que el apoyo cooperativo dé lugar a un número de innovadores y ejecutores de políticas en diferentes niveles de actuación.

Para avanzar hacia la sostenibilidad hace falta un proceso sociopolítico que nos posibilite avanzar conjuntamente. Un sistema de gobernanza adecuada para la transición hacia la sostenibilidad se caracteriza por un alto grado de participación de los diversos elementos de la sociedad, así como por un alto grado de capacitación de estos. La implicación de los actores sociales como parte del proceso de decisión permite que estos se impliquen en él, consiguiendo que las soluciones adoptadas estén más legitimadas y tengan una calidad más elevada. Esto último sucederá si son integradoras e incorporan los conocimientos, los valores y las visiones de los diversos actores implicados.

El tipo de participación al que hacemos referencia no consiste en procesos puntuales de consulta pública (por ejemplo a través de encuestas de opinión o referendos puntuales) sino que hace falta una cultura política participativa que permita que procesos decisorios permanezcan donde tenga cabida el debate, la deliberación y, sobre todo, la reflexión conjunta que posibilita el aprendizaje mutuo y la adopción de decisiones consensuadas.

Para disfrutar de una cultura política participativa hace falta también aplicar medidas de capacitación para que tanto la sociedad como las redes de políticas accedan y puedan interpretar la información, accedan a los recursos sepan utilizarlos, y dominen las aptitudes indispensables para participar de manera competente y efectiva. Sólo de esta manera las capacidades totales de la sociedad como conjunto pueden ser explotadas y movilizadas.

Es preciso que las autoridades públicas sean activas a la hora de estimular la implicación y colaboración de la variedad de actores en un esfuerzo común para definir y conseguir los objetivos del DS.

El concepto de cultura política está muy relacionado con el estilo político de los gobiernos en tanto que el estilo determina el tipo de relación de estos con la sociedad; el estilo debe ser abierto y activo y que evolucione hacia nuevas maneras de partenariado y cooperación entre los actores públicos y privados.

• Cultura de la sostenibilidad

Un sistema de GDS requiere que este sistema esté inmerso en una cultura que proporcione los inputs cognoscitivos, afectivos y normativos que comporta en última instancia y expresa el DS. La cultura, entendida en términos generales, comprende las creencias, los valores y las normas que guían las actitudes, las decisiones y los comportamientos. La institucionalización de los valores del desarrollo sostenible es, pues, un requisito, es decir, es preciso que los valores de la sostenibilidad sean reglas permanentes para el conjunto de actores de la sociedad.

Es importante que tanto los ciudadanos como la diversidad de actores adscriban una cultura de cariz sostenibilista, que respete los límites del medio natural y las necesidades socioeconómicas del resto de ciudadanos (tanto si estos son próximos, lejanos como si nos referimos a las futuras generaciones). La transición hacia el DS implica que los individuos tendrán que actuar como ciudadanos social y ambientalmente responsables.

Es necesaria una cultura sostenible, porque ésta permite que cuajen los cambios de comportamiento, la manera en que se organizan las actividades socioeconómicas y los cambios en los estilos de vida. Sin unos valores de sostenibilidad arraigados en las conciencias, difícilmente se definirán (ni prosperarán) las decisiones para implantar el DS. Los individuos ejercemos una diversidad de funciones en la organización social, por lo tanto, las diferentes rutinas diarias que comportan una interacción con el medio, con los recursos, tendrían que incorporar los valores del DS. Nos referimos, por ejemplo, a las actividades ejercidas por productores, comerciantes, constructores, científicos, consumidores, etc.

La consecución de una conciencia de la sostenibilidad requiere que las autoridades públicas se impliquen con todos los recursos que tienen al alcance con el fin de dar a conocer y hacer comprensibles los principios del DS. Estos mecanismos tendrán que comprender medidas para difundir la información; pero son tanto o más necesarias las medidas efectivas que doten de conocimientos y valores a la ciudadanía, y las medidas para informar a los diferentes grupos de profesionales. Por todos estos motivos, es preciso que la sociedad cuente con procedimientos que lleven a la institucionalización de la cultura de la sostenibilidad.

• Fortaleza del capital social

Un buen sistema de gobernanza para el DS requiere que la sociedad (y las diferentes comunidades que la conforman) disponga de un cierto nivel de capital social, es decir, de conductividad, comunicación, confianza, reciprocidad, sentimiento de pertenecer a una comunidad, colectivo y cooperativo, habilidad de actuar, etc. Cuando se dan todas estas condiciones la penetración de los valores del DS es más favorable, no solos por la existencia de la conductividad, que facilita la comunicación y difusión, sino también porque el DS apunta a intereses colectivos.

El capital social hace referencia a un atributo de los actores sociales ya que los caracteriza por su capacidad de mantener una pauta de interacción con potencialidad de conseguir intereses compartidos.

El capital social se verá incrementado cuando los individuos y los colectivos vean reforzadas sus capacidades, aptitudes y pericia necesarias para interactuar y actuar en beneficio propio, y cuando, al mismo tiempo, se refuerce la capacidad de cooperación y de construcción de consensos entre los diferentes actores. Es pues imprescindible que se promueva y refuerce el capital social.

COMPREHENSION DE LA GOBERNABILIDAD SOSTENIBLE

No sólo el desarrollo sostenible debería ser comprehensivo en su sustancia funcional, sino que también debería ser global en su alcance territorial. Su principio más básico es que el mundo ha llegado a ser uno solo. Existe únicamente un ecosistema y una economía cada vez más integrada. La conciencia de esto ha aumentado, pero el mundo no está más cerca de poseer un mecanismo político a nivel global para identificar las prioridades de política, establecer estándares relevantes, recaudar los recursos necesarios, apoyar los esfuerzos colectivos y, cuando todo lo demás falla, castigar las deserciones del bien común. Los Estados nacionales todavía tratan de hacer esto y necesariamente lo hacen de una forma altamente desigual y autorreferente.

Aproximación Al Concepto De Desarrollo Sustentable

El desarrollo sustentable tiene que ver con el incremento de la calidad de vida y no con el incremento del PBI, por lo tanto, no debe entenderse el desarrollo como sinónimo de crecimiento económico. Este último es un medio para conseguir el primero. El incremento de la calidad de vida involucra la satisfacción de necesidades no sólo materiales sino también inmateriales. A su vez, el medio por el cual estas necesidades pueden ser satisfechas implica una serie de respuestas tanto materiales (productos), como no materiales (trabajo, justicia, respeto, aceptación, etc.). A partir de lo dicho, sería acotado pensar que el crecimiento económico puesto en marcha para satisfacer necesidades humanas

Tenga que ser necesariamente sinónimo de crecimiento material (Gallopín, 2001).

Una de las definiciones más citadas de desarrollo sustentable es la propuesta por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (más conocida como Comisión Brundtland) en 1987. La misma definió desarrollo sustentable como "el desarrollo que satisface las necesidades de las presentes generaciones sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer las suyas propias".

De este párrafo y del anterior podría entonces decirse que, el desarrollo sustentable es "el desarrollo cuyo crecimiento económico, no necesariamente sinónimo de crecimiento material, puesto en marcha para satisfacer las necesidades de las presentes generaciones, no comprometa la capacidad de crecer económicamente a las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades".

En el último tiempo, la relativa desmaterialización de la economía ha ido en aumento a través del crecimiento de los servicios, de la eficiencia energética y de las tecnologías emergentes intensivas en conocimiento, abriendo nuevas expectativas para la sustentabilidad de un nuevo modelo de desarrollo.

Así, la sustentabilidad, en principio, se obtiene a través del eje: crecimiento económico material – crecimiento económico no material. A partir de esta afirmación, podría inferirse que el subdesarrollo tiene lugar cuando ni el incremento de la calidad de vida ni el crecimiento económico pueden lograrse. Esta situación es la que afecta actualmente a muchos países de América Latina. En los casos en donde se registra crecimiento económico material, pero no aumento de la calidad de vida, puede hablarse de mal desarrollo. La combinación del incremento de la calidad de vida con crecimiento económico material, es lo que comúnmente se denomina desarrollo.

Según Gallopín (2001), el único trayecto realista apropiado para que los países en vías de desarrollo alcancen el desarrollo sustentable es el que va desde el subdesarrollo hacia el desarrollo con crecimiento económico material (también llamado "mal desarrollo") y, finalmente, hacia el desarrollo con crecimiento económico no material. Es decir, que los países rezagados estarían condicionados a seguir el mismo trayecto que los países industrializados. Sin embargo, no hay evidencias que prueben que los países menos industrializados vayan a seguir la misma trayectoria de crecimiento económico para alcanzar el desarrollo de los países industrializados.

Entre otras razones, se estima que la investigación en tecnologías ambientales en los países desarrollados se concentrará crecientemente en las áreas vinculadas al enfoque de prevención de la contaminación.

Los factores que impulsan esta tendencia son: los nuevos marcos regulatorios que enfatizan la prevención antes que el clean up; el aumento en la adopción de los nuevos estándares internacionales ambientales

desarrollados por instituciones como la ISO; y los beneficios económicos resultantes de procesos manufactureros más eficientes que, en parte, son estimulados por los costos crecientes asociados a la contaminación y a los costos de la energía (López, 1996). Por lo que el potencial innovador del área de las tecnologías ambientales, abre un nuevo panorama de posibilidades para la inmensa mayoría de países en vías de desarrollo en plena fase de industrialización vía IED. Sin embargo, a la hora de adoptar las tecnologías extranjeras existen una serie de factores importantes a tener en cuenta para promover un verdadero desarrollo, que serán expuestos más adelante.

Principios De Diseño Para Los Acuerdos De Gobernabilidad

Si uno acepta la siguiente definición genérica: la gobernabilidad es un método o mecanismo para lidiar con una amplia variedad de problemas o conflictos en los cuales los actores con regularidad llegan a decisiones mutuamente satisfactorias y vinculantes mediante la negociación de los unos con los otros y la cooperación en la implementación de estas decisiones, entonces hay tres tareas que deberían cumplirse si tales acuerdos han de ser considerados como legítimos por aquellos que van a verse afectados por sus decisiones: (1) tienen que ser establecidos por alguna autoridad reconocida y preexistente y se les debe dar un mandato específico dentro del cual operar (constitución); (2) los actores que participan regularmente en ellos y que se presume representan a públicos más amplios tienen que ser elegidos (composición), y (3) estos actores tienen que ser instruidos acerca de cómo negociar, lograr acuerdos consensuados sobre políticas y cómo implementarlos (toma de decisiones). Lo que es crítico en relación a estas tres dimensiones es que las soluciones que requieren no corresponden a las normas que prevalecen en la mayoría de los gobiernos democráticos liberales "realmente existentes". Los acuerdos de gobernabilidad no son autoestablecidos "por la voluntad del pueblo"; no están abiertos a la participación de todos los ciudadanos, sino sólo a un seleccionado y privilegiado

subconjunto de ellos, y no toman sus decisiones sobre la base de la votación de mayoría, o incluso de la votación en absoluto. Incluso menos convencional es el hecho de que estos acuerdos de gobernabilidad regionales puedan ser policéntricos y, por tanto, no estar sujetos al control jerárquico o soberano de una sola institución tal como el Parlamento o el Poder Ejecutivo.

Constituyendo Acuerdos De Gobernabilidad

En primer lugar, uno debería comenzar con la noción de constitución, esto es, de cómo un acuerdo de gobernabilidad (en adelante AG) se establece a nivel regional para hacer frente a una tarea particular. Esta pregunta de "¿por qué estos actores están tomando decisiones sobre este asunto?" debería resolverse a través de una delegación explícita de autoridad desde una institución preexistente legítima, es decir, por medio de una escritura de constitución.

Esta noción de escritura de constitución descansa en la presunción de que un asunto o arena de política particular es "apropiada" para tal acuerdo, ergo, no es mejor manejada por una buena competencia de mercado o regulación gubernamental, y que (subsidiariedad obliga) debería abordarse al nivel supranacional. Lo que tiene que ser demostrado y defendido es la noción de que algún conjunto particular de actores, cada uno actuando autónomamente, es capaz de tomar decisiones que resolverán los conflictos involucrados y proporcionarán los recursos necesarios para lidiar con el asunto predesignado por su escritura de constitución.

Es más, estas decisiones una vez implementadas serán aceptadas como legítimas por aquellos que no participaron y que han sufrido o disfrutado de sus consecuencias. Y, si esto no fuera suficiente, un AG exitoso también tendría que demostrar que su capacidad para resolver conflictos y proveer recursos es superior a cualquier cosa que un acuerdo nacional o subnacional pudiera haber hecho. Visto desde esta perspectiva, ¡podría no haber demasiadas arenas de política que debieran adquirir "sus" respectivos AG s!

Seis Principios Para Constituir AGs

• El principio de la "autoridad mandatada": Ningún AG que no tenga un mandato claro y circunscrito que le sea delegado por una institución apropiada debería ser establecido. Los que no participan, pero son afectados por un AG deberían tener la confianza de que éste ha sido establecido por una autoridad que ellos reconocen como legítima y que su mandato es públicamente proclamado y justificado.

• El principio del "ocaso": Ningún AG debería ser constituido por un período indefinido, independiente de su desempeño. Mientras que es importante que los participantes en todos los AG s debieran esperar interactuar entre sí sobre una base regular e iterativa (y es importante que el número e identidad de los participantes permanezca lo más constante como sea posible), cada AG debería tener una fecha preestablecida en la cual expirar. su escritura de constitución puede ser renovada y extendida, pero de nuevo sólo por un periodo definido. Nuevamente los ciudadanos que en el mejor de los casos son representados de manera indirecta y desigual deberían tener confianza en que estos acuerdos entre tomadores de decisiones privilegiados no los perpetuarán en el poder más allá del período necesario para el cumplimiento de su mandato. Además, ya que los AG s a menudo se arrogan a sí mismos un rol en el monitoreo de la implementación posterior de sus decisiones, la tentación de la autoperpetuación puede ser especialmente, fuerte.

• El principio de la "separabilidad funcional": Ningún AG debería ser constituido para cumplir una tarea que no está suficientemente diferenciada de otras tareas que ya están siendo logradas por otros AG s y que no pueda ser factiblemente alcanzada mediante su deliberación y decisión independiente. De hecho, con tantos Estados miembros "soberanos" y tan poca autoridad centralizada, existe una tendencia inevitable a resolver los conflictos a través de compromisos que en consecuencia producen instituciones adicionales para ser distribuidas. Algún principio tiene que ser introducido para resistir esta tentación, aunque cómo se puede hacer cumplir y por quiénes no resulta evidente.

• El principio de la "suplementariedad": Ningún AG debería ser constituido (o permitírsele el cambio de sus tareas) en una vía que duplique, desplace o incluso amenace las competencias de las instituciones regionales existentes.

• El principio del "borde alto" o del "antiderrame": Ningún AG debería ser autorizado por su institución mandante para exceder las tareas que le fueron delegadas originalmente.

• Si, como sucede a menudo en el curso de las deliberaciones, un AG concluye que no puede cumplir con su mandato original sin asumir nuevas tareas, debería exigirse obtener un cambio específico en su mandato a fin de hacer esto. De acuerdo con la teoría neofuncionalista de la integración regional, uno tiene todos los motivos para sospechar que los funcionarios, expertos y representantes de intereses que se agrupan alrededor de un AG dado harán todos los esfuerzos por ampliar sus tareas, tanto en su alcance como, tal como hemos visto anteriormente, en tiempo. Si no lo hicieran, el proceso se estancaría en un conjunto de instituciones "autoencapsuladas" que poca o ninguna contribución hacen al proceso general de integración. Paradójicamente, en aras de la legitimidad, el diseño de los AG s debería resistirse a estos esfuerzos de "intercambio de favores" y "concesiones mutuas".

Componiendo Acuerdos De Gobernabilidad

Una vez que el AG ha sido constituido, ahora debe ser compuesto, es decir, aquellos que tienen derecho a participar en él deben ser seleccionados (y no elegidos).

La palabra clave en el actual debate en torno al concepto de gobernabilidad es la de partes interesadas. A diferencia de un gobierno democrático donde se presume que todos los ciudadanos tienen el mismo derecho a participar, en los

AG s sólo un subconjunto de estos ciudadanos, esto es, aquellos que han expresado una mayor preocupación o que se considera que es más probable que sean afectados, pueden participar. El cálculo parece ser que si las partes interesadas pueden alcanzar un consenso respecto de lo que tiene que hacerse y, aún más, si continúan estando de acuerdo en cómo implementar lo que ha sido elegido, sus conciudadanos se someterán como si ellos mismos hubieran tenido la oportunidad de participar.

Cuatro Principios Para Componer Ags

• El principio del "umbral mínimo": Ningún AG debería tener más participantes activos que los que son necesarios para el propósito de cumplir con su tarea encomendada. La decisión por consenso requiere, como mínimo, de tres cosas: (1) un número restringido de participantes

• debido a que el acuerdo se torna exponencialmente más dificultoso de alcanzar a medida que crecen en número; (2) aquellos que participan deberían poseer algún tipo o grado de "especificidad de activos" que significa recursos materiales, intelectuales o políticos que son apropiados para las tareas a cumplir, y (3) como personas u organizaciones, los participantes deberían tener la capacidad no sólo de representar categorías relevantes sino también de entregar su conformidad a cualesquiera decisiones que sean tomadas. Restringir su número es un prerrequisito para las otras dos.

• El principio del "interés": Ningún AG debería tener, como participantes activos, a personas u organizaciones que no tengan un interés significativo en los asuntos que rodean a la tarea que le fue asignada. Debería considerarse que los conocedores (expertos) que se especializan en tratar con la tarea tengan un interés, incluso si profesan no representar los intereses de ninguna parte interesada en particular. gracias a la creciente interdependencia de los dominios de política– el número de representantes y expertos que pueden hacer tal reclamación es potencialmente ilimitado. Como una línea directiva aproximada, una parte interesada relevante podría ser definida como una persona u organización cuya participación es necesaria para la toma de una decisión por consenso (potencialmente) vinculante y cuya colaboración es necesaria para la implementación exitosa de dicha decisión.

• El principio del "adversario": Los participantes en un AG deberían ser seleccionados para representar circunscripciones que se sabe que tienen intereses diversos y, especialmente, opuestos. Ningún AG debería ser compuesto de una preponderancia de representantes que son conocidos por tener una posición similar o que ya han formado una alianza para un propósito en común. En el caso de los "conocedores" de los que se presume que no tienen circunscripciones sino ideas, ellos deberían ser elegidos para representar cualesquiera diferentes teorías o paradigmas que puedan existir con respecto a una tarea particular. Para respetar este principio, puede ser necesario para los diseñadores de tales acuerdos el jugar un rol proactivo en ayudar a los intereses peor dotados o más dispersos de tal modo de que se organicen y se motiven lo suficiente para participar contra sus adversarios "privilegiados". Lo que es crucial sin embargo acerca de este aspecto de la composición de los AG es que los no-participantes tengan confianza de que sus deliberaciones y negociaciones incluyen un rango suficientemente amplio de participantes y opiniones actuales. Sólo entonces estos outsiders creerán que han sido representados indirectamente en sus actividades y acordarán legitimidad a sus decisiones.

Toma De Decisiones En Los Acuerdos De Gobernabilidad

Ahora que el AG ha sido constituido y compuesto, debe tomar e implementar decisiones. Como hemos visto arriba, las reglas habituales que dominan las organizaciones intergubernamentales (unanimidad) o las federaciones democráticas (mayoría simple o calificada) no son apropiadas. Más bien, una "metanorma" deliberadamente vaga debería aplicar, a saber, el consenso. Pero ¿cuáles son los principios operativos que enmarcan este proceso de formación de consenso?

Siete Principios Para La Toma De Decisiones En Los AGs