Superando el nacionalismo teórico en estudios de políticas
El número de expertos en educación comparada que realiza investigaciones sobre la transferencia de políticas, está creciendo rápidamente. Tengo tres explicaciones de este desarrollo tan positivo. Primero, el campo de educación comparada e internacional se ha expandido considerablemente en los últimos 10 años, y como corolario, una de sus áreas clave de investigación –la que se refiere a la transferencia educativa— ha tenido, también, un despegue. Segundo, la nueva manera de regular, basada en conocimiento científico y estadístico, y el nuevo rol del estado –o, lo que los sociólogos francófonos de la educación llaman el estado post-burocrático– ha provocado un profundo interés en las teorías que ayudan a explicar el cambio en las políticas y el aprendizaje de los errores de políticas previas (Pons
& van Zanten, 2007; Maroy, 2009). Finalmente, en una era de globalización, y con el auge de los policyscapes (Carney, 2009), hay un incremento en la curiosidad académica referente a la transferencia transnacional educativa. Este interés nace del miedo de estar abandonando nuestras concepciones idiosincráticas de una buena educación, y convergiendo, gradualmente, en un modelo internacional de educación.
En los 1990s y la primera década del milenio, existían tres lugares principales donde se enseñaban cursos y se producían tesis doctorales, sobre transferencia educativa: la Universidad Humboldt, en Berlín; la Universidad de Oxford, en Inglaterra; y Teachers College, Universidad de Columbia, en Nueva York. Mi trabajo sobre la transferencia de políticas en Teachers College, hace uso del marco interpretativo de externalización –un concepto sociológico que Schriewer (de la Universidad Humboldt) introdujo, hace veinte años, en el mundo de la investigación de educación comparada (Schriewer, 1990; ver, también, Schriewer & Martínez, 2004). Además, conceptos como atracción hacia políticas transnacionales, propuestos por David Phillips (Universidad de Oxford), nos han ayudado a mí y a mis estudiantes a pensar de manera más amplia (Phillips, 2004; Phillips & Ochs, 2004). Mientras tanto, más centros académicos han centrado su atención en la transferencia de políticas.
A pesar de que la comunidad de investigadores que analizan críticamente –en lugar de recomendar— dichas transferencias, es cada vez mayor, nuestro impacto en los estudios de políticas es, todavía, mínimo. La teoría de políticas es fuertemente nacionalista y está dominada por expertos estadounidenses, con formación en políticas públicas, sociología, o ciencia política comparada. El término "políticas" (policy) no se traduce fácilmente en otros idiomas. Por ejemplo, en alemán y en francés, el término puede darse sólo en inglés o ser traducido como regulación del Ciclo de Producción de Políticas8 (Howlett & Ramesh, 2003); el segundo, es el Marco de las Coaliciones Promotoras9 (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993; Sabatier & Weible, 2007); y el tercero, es la Teoría de los Flujos Múltiples10, de John Kingdon (2003).
El Modelo del Ciclo de Producción de Políticas muestra un enfoque de sentido común: aplicar las distintas etapas de la resolución de problemas al ciclo de producción de políticas, como lo muestra la Tabla 1 (Howlett & Ramesh, 2003, p. 13).
TABLA 1. Cinco etapas del ciclo de producción de políticas y su relación con la aplicación de la resolución de problemas
Etapas del ciclo de producción de políticas | Aplicación de la resolución de problemas |
1. Establecimiento del programa | 1. Reconocimiento del problema |
2. Formulación de la política | 2. Propuesta de solución |
3. Toma de decisiones | 3. Elección de solución |
4. Implementación de la política | 4. Puesta de solución en efecto |
5. Evaluación de la política | 5. Monitoreo de resultados |
Fuente / Howlett & Ramesh (2003, p.13).
La teoría del Ciclo de Producción de Políticas fue criticada por varias razones, incluyendo su falta de complejidad y su linearidad implícita. Una de las críticas principales es que el modelo asume que, los que diseñan las políticas, resuelven problemas públicos de manera racional. Los escépticos han argumentado, también, que el enfoque comprime dos o tres etapas en una sola, o que de plano se salta algunas por completo. Esta teoría presenta, al diseño de políticas, como un asunto racional, una iniciativa de resolución de problemas, donde las intervenciones de nivel político se consideran ruido que distrae de la tarea de encontrar la mejor solución a un problema. Sin embargo, una crítica completamente ausente en los debates de estudios de políticas, es la que se refiere a la secuencia de las etapas del modelo. Desde una perspectiva de la globalización, que toma en cuenta la existencia de políticas itinerantes, paquetes de reforma global, y las mejores prácticas transnacionales, podemos detectar la siguiente paradoja: muy a menudo, la decisión ya está tomada (etapa 3), antes de que se formule el programa (etapa 1). En otras palabras, la etapa del reconocimiento del problema (etapa 1), y la propuesta de soluciones (etapa 2), son construidas retroactivamente de manera que embonen con la elección de la solución de una política ya establecida (etapa 3).
No soy la primera en notar esto. Joel Samoff (1999) demuestra, enérgicamente, la superposición entre análisis (reconocimiento del problema), y la prescripción (la solución del problema), en reseñas de sectores educativos de países africanos. De la misma manera, en el contexto europeo, Frank-Olaf Radtke (2009, n. 14), sostiene: "Damos por hecho que los puntos de referencia o las mejores prácticas existen y proveen soluciones… pero la pregunta es: ¿Para qué problemas locales?"
La importancia de la perspectiva de la globalización para el diseño de políticas domésticas, no debe ser subestimada. Lo que ocurre en la práctica, tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo, es que la formulación del problema (local) se alínea con una solución (global) que ya existe. Los problemas tienden a ser redefinidos en términos de su rendición de cuentas, estándares, equidad –esto es– usando las palabras de moda que circulan en ese momento. El lenguage cambia pero el enfoque –alinear el análisis de problemas locales con soluciones globales disponibles y/o con fuentes internacionales de financiamiento– permanece constante. Hace 10 ó 15 años, las propuestas de proyectos tenían que abordar el tema de la construcción de la sociedad civil. Y así como hoy, se contrataban consultores internacionales para formular reseñas de sectores educativos y estrategias apropiadas para asegurar que los países recibieran financiamiento.
Uno de los esquemas más persuasivos para explicar el cambio que sufren las políticas, es el de Paul A. Sabatier: el Marco de las Coaliciones Promotoras –o ACF por sus siglas en inglés (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993; Sabatier & Weible, 2007). Sabatier describe la importancia de las redes interpersonales y de las convicciones políticas en lo que se refiere a la creación de programas. Individuos que piensan igual se establecen como una coalición promotora de alguna política particular. Usualmente, comparten las mismas creencias básicas (e.g., el papel adecuado de los gobiernos contra los mercados), las mismas conviccciones básicas con respecto a un sector particular, así como convicciones secundarias, estrechamente definidas de acuerdo a una reforma o a un programa dado.11 Una vez que los individuos se identifican con una coalición promotora, tienden a distanciarse de grupos o coaliciones opuestos. La pregunta, entonces, se convierte en: ¿Cómo se puede revertir la tendencia, de participantes de políticas, de ver a sus oponentes como menos confiables pero más poderosos?12 (Sabatier & Weible, 2007, p. 194). ¿Qué se necesita para que dos grupos hostiles cooperen para facilitar el cambio?
pueden hacer que esto suceda. El ACF también admite la importancia de los negociadores de políticas en lo que se refiere a tratar de reunir a dos coaliciones promotoras que están, inicialmente, en lados opuestos. Lo que está visiblemente ausente es la externalización como el factor que genera consenso. Varios estudios sobre lo político de la transferencia de políticas demuestran cómo, el hacer referencia a lecciones aprendidas en otros países, o a estándares internacionales (definidos en líneas muy generales), tiene un efecto benéfico en la formación de coaliciones de políticas (Steiner-Khamsi, 2004). La introducción de una perturbación cuasi-externa ayuda a disminuir el conflicto prolongado entre dos o más coaliciones promotoras de una política o a contrarrestar su estancamiento. Es importante recordar que las referencias a la globalización, a los estándares internacionales, o a las mejores prácticas, funcionan como las mencionadas perturbaciones cuasi-externas. Y son cuasi porque, aún cuando claramente fueron inducidas internamente, aparecen como si hubieran sido impuestas externamente .
Un tercer marco, frecuentemente citado, para entender el cambio que sufren las políticas, es el de Flujos Múltiples (Kingdon, 2003). Kingdon está interesado en identificar ventanas de políticas u oportunidades percibidas para el cambio. Metodológicamente, este marco requiere una investigación de eventos críticos que ocurrieron en algún sector dado. Nos ayuda a entender –después del hecho– porqué se dieron ciertos desplazamientos y cambios. La teoría coincide en que, los siguientes tres flujos, convergen en momentos críticos:
Un flujo del problema: información acerca de varios problemas
Un flujo de políticas: soluciones a problemas de políticas
Un flujo político: elecciones, administración
Aún cuando los análisis de eventos críticos parezcan útiles para reconstruir las razones del cambio, es difícil adoptar el supuesto de que los tres flujos de Kingdon son tan distintos el uno del otro, como él sugiere. En política educativa, por ejemplo, el flujo del problema y el flujo de políticas están estrechamente ligados, especialmente cuando se trata de la planeación de políticas basadas en evidencia (para usar el lenguaje de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, de 2005) para administrar basándose en resultados. Como mencioné anteriormente, las soluciones, usualmente, han sido ya formuladas de acuerdo a las mejores prácticas y se contrata a los investigadores sólo para generar evidencia de que existe una crisis. El planteamiento del problema, real o inventado, es indispensable para justificar la movilización de recursos y asegurar el apoyo. En los trabajos de desarrollo, la evidencia científica (información de base) ayuda, de manera rutinaria, a identificar crisis educativas, a justificar financiamiento externo, y a promover la adopción (a menudo) de referencias y reformas pre-empaquetadas.13
Las menciones de crisis han probado ser una herramienta eficaz para acelerar el cambio en países ricos (ver, por ejemplo, Takayama, 2007). Sin embargo, en lugar de descartar la teoría de los flujos múltiples, como poco realista o inocente, podríamos usarla para entender porqué algunos flujos problemáticos se convierten en ríos embravecidos. En este punto, podemos preguntar: ¿Ha inundado, de verdad, el flujo del problema a los otros flujos? ¿La racionalidad, de verdad inunda a lo político cuando se trata de algún cambio en las políticas? Estas preguntas surgen cuando usamos el marco de los flujos múltiples para entender regulaciones basadas en conocimiento científico y estadístico. Tal como sucede con las dos teorías anteriores, la dimensión internacional está ausente de la teoría de flujos múltiples. Lo que falta, específicamente, es la enorme influencia que los bancos de conocimiento internacional tienen en la creación de programas domésticos. Dichas reformas son producidas por la OCDE, el Banco Mundial, la UNESCO y una serie de agencias internacionales gubernamentales y no-gubernamentales.
No hay otro lugar donde la indiferencia ante la dimensión internacional en políticas educativas sea, quizás, más obvia, que en los Estados Unidos. Comparado con otros países, los analistas de políticas estadounidenses están más interesados en reformas que fueron introducidas en distintos estados al interior del país, que en las reformas que se han aplicado en el extranjero. Mientras tanto, los países en desarrollo y los profesionales de la educación en Europa y en otros lugares, ven al Panorama de la educación (OCDE), al Informe sobre el desarrollo mundial (Banco Mundial), y al Informe de monitoreo global (UNESCO), como fuentes importantes y las usan para generar y aliviar las presiones de reforma que se generan domésticamente.
Un breve programa para investigación y acción futuras
Me gustaría concluir este informe presidencial con una invitación a internacionalizar el vasto campo de estudios de políticas al introducir la perspectiva de la globalización al estudio de las reformas educativas domésticas. Investigadores y profesionales de la educación comparada e internacional parecen estar predispuestos a hacerlo. Después de todo, nuestro campo de estudio ha estado enamorado, por una buena razón, del estudio de las reformas que viajan de un país a otro. Debemos estar familiarizados con dos o más sistemas educativos para notar que las mismas reformas aparecen una y otra vez en distintas partes del mundo. Por encima de todo, necesitamos comparar. Sin una comparación contextual, es imposible entender las razones políticas y económicas del porqué se transfieren
1 Este artículo fue publicado, anteriormente, en la revista de la Sociedad de Educación Comparada e Internacional (CIES, por sus siglas en inglés), Comparative Education Review (volumen 54, número 3) y representa el Informe Presidencial que dí cuando fui presidenta de dicha sociedad. Quisiera darle las gracias a Lucía Cárdenas por la traducción profesional de este texto.
2 Comunicación personal con Stephen Carney, durante la reunión sobre Globalización y Educación del Grupo de Intereses Especiales (SIG, por sus siglas en inglés), durante la conferencia anual de CIES, 2010.
3 Es importante recordar que el término experimental en el contexto del desarrollo, algunas veces quiere decir: proyectos financiados externamente (ver Steiner-Khamsi, 2009). La relación desigual, en cuestión de financiamiento, ha creado una situación absurda en la que se gasta más dinero en la evaluación del grupo experimental (hecha por expertos internacionales) que en el experimento mismo (implementado por expertos nacionales).
4 N.del T. Este es un neologismo basado, en gran parte, en las ideas de Appadurai –desarrolladas en su libro Modernidad Desbordada— sobre paisajes o scapes.
5 Por ejemplo, el método de etnografía multivocal en video (video-cued multivocal ethnography), presentada por Tobin et al. (1989 & 2009; ver, también, Bjork, 2009), es una obra maestra en lo que se refiere a cómo usar el método de la comparación contextualmente. El acercamiento metodológico a la comparación, de Tobin, ayuda a resolver uno de los principales problemas con respecto a la descripción y el entendimiento de las diferencias culturales: la tendencia a, innecesariamente, constrastar, estereotipar, y enfatizar de más, las diferencias. En la secuela (2009), Tobin introdujo un lente global que le permite elaborar sobre si los sistemas de educación preescolar, en los Estados Unidos, Japón y China, convergen
–retórica o prácticamente, o ambas– en un modelo internacional.
6 Trends in International Mathematics and Science Study.
7 Programme for International Student Assessment.
8 Policy Cycle Stage Model.
9 Advocacy Coalition Framework.
10 Multiple Streams Theory.
11 En ciencia política comparada, por ejemplo, el concepto de aprendizaje de los errores de políticas anteriores (policy learning) está estrechamente vinculado con el trabajo seminal de Peter A. Hall (1993), y se ha expandido, en los últimos años, para incluir una variedad, fascinante e interdisciplinaria, de trabajos analíticos que lidian con actores, procesos, y efectos del cambio en las políticas. El distingue entre cambios de primer, segundo y tercer orden. Los cambios de primer orden o incrementales, representan el tipo más común de aprendizaje. Los instrumentos y objetivos de las políticas se conservan, pero se aplican con mucho más vigor, eficiencia y eficacia. En los cambios de segundo orden, los instrumentos de la política se alteran pero se conservan los objetivos de ésta. Y, finalmente, describe los cambios de tercer orden que son radicales y fundamentales.
12 Llama, a esta tendencia: devil shift.
13 Por ejemplo, Joel Samoff (1999) encontró que todos y cada uno de los análisis del sector educativo que él analizó en países africanos, o comienzan con o incluyen una referencia a que la educación africana está en crisis. Esta misma frase, de un estado de emergencia y crisis, está presente en otros continentes donde aparece el llamado para obtener financiamiento externo, incluyendo, por ejemplo, países del Cáucaso, Asia central, y la región de Mongolia (ver Silova & Steiner-Khamsi, 2008).
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Datos del autor
Gita Steiner-Khamsi es profesora de Educación Comparada e Internacional en Teachers College, Columbia University, en la ciudad de Nueva York. Fue presidenta de la Sociedad de Educación Comparada e Internacional (CIES, por sus siglas en inglés) y, actualmente, es Co-Presidenta del Comité Permanente de Admisiones y Nuevas Asociaciones, del Consejo Mundial de Asociaciones de Educación Comparada (WCCES, por sus siglas en inglés). Ha publicado siete libros y numerosos artículos y textos. Ha escrito, extensivamente, sobre globalización, importación/exportación de modelos educativos, y transferencia educativa. Su libro más reciente, co-editado con Florian Waldow, se titula Policy Borrowing and Lending (Routledge, 2012). Es, también, co-editora, con Jenny Ozga (Universidad de Oxford) y Terri Seddon (Universidad Monash), de la serie de libros titulada World Yearbook of Education.
Gita Steiner-Khamsi / Teachers College, Columbia University / Estados Unidos
Revista Latinoamericana de Educación Comparada. RELEC.
– ISSN 1853-3744 Sociedad Argentina de Estudios Comparados en Educación
(SAECE)
Enviado por:
César Agustín Flores
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