El derecho urbanístico como instrumento de inclusión social

Muchas de las ciudades de hoy, como Rosario, entre otras, tienen problemas comunes en materia de urbanización como, el déficit de infraestructura urbana y de vivienda, la pobreza y marginación, la existencia de servicios públicos deficientes y de baja accesibilidad.

El derecho como regulador de la vida en sociedad, debe crear normas que contribuyan a la disminución o superación de esos problemas. En ese sentido, más concretamente el derecho urbano, que contiene normas que actúan sobre el desarrollo de la ciudad, debe perseguir objetivos de reconstrucción y rehabilitación urbana, revalorizándolas como medio físico, ambiental y arquitectónico, en miras a reequilibrar el territorio y lograr así una planificación general efectiva y un uso más racional del escaso suelo disponible.

El derecho urbano.

Para el logro de esos objetivos, podemos sentar como premisas que el derecho urbano:

1.- DELIMITA LAS COMPETENCIAS DEL ESTADO.

El derecho urbano define la aptitud para obrar de la administración pública, la cual surge del ordenamiento urbanístico expreso o en forma razonablemente implícita y bajo la regla de la especialidad,[1] en el sentido que el ámbito de libertad de la administración pública va a estar acotado por el fin que emana de la norma urbanística y por el que surja de la voluntad del funcionario: una vez determinada la especialidad y dentro de sus límites, la competencia en materia urbana es la regla, fuera de ella la competencia es la excepción.

En síntesis, la regla de la especialidad se vincula con el objetivo de la competencia de cada órgano o ente administrativo y es derivación de la enunciación de objetivos, principios de formación (como las atribuciones genéticas) y de las facultades inherentes, que fundamentan la creación y subsistencia del órgano; podemos decir que en materia urbanística la administración puede regular sobre lo expresa o implícitamente permitido y para el cumplimiento de sus fines.

La administración pública para poder realizar sus funciones y los cometidos estatales dirigidos a la satisfacción del los intereses generales, necesita de manera indispensable disponer de los medios jurídicos correspondientes.

Tales medios, que integran la competencia, conforman el conjunto de prerrogativas que le permiten cumplir los fines públicos y que, técnicamente se las denominan potestades de la administración.

Estas potestades administrativas, están integradas por el conjunto de atribuciones, derechos o prerrogativas que posee la administración pública para el cumplimiento de los fines de interés público, es en definitiva un "poder de actuación" que ejercitada de acuerdo al ordenamiento jurídico puede generar situaciones jurídicas que obliguen a otros sujetos, teniendo su origen en la norma jurídica en sentido amplio, que la configura y atribuye, sujetando el accionar de la administración al principio de legalidad.

Las potestades[2]son: a) inalienables e intransferibles de un ente u órgano a otro; sin perjuicio de la posibilidad de su delegación, si se encuentra expresamente permitida por el ordenamiento jurídico; b) irrenunciable e c) imprescriptible.[3]

Las potestades en materia urbanística las podemos diferenciar en:

a) Reglamentaria: Es la facultad de emitir actos administrativos de alcance general, abstractos, generales, objetivos y obligatorios. La potestad de la administración pública para regular el derecho de propiedad, el derecho a edificar, entre otros, nace del ordenamiento jurídico, que describe su contenido y extensión, otorgándole así la facultad de generar relaciones jurídicas y deberes con los destinatarios de su accionar. Desde el punto de vista cuantitativo el reglamento es la fuente más importante del derecho urbanístico.

En nuestra disciplina gran parte de la potestad reglamentaria se expresa a través de las ordenanzas, término especialmente reservado para los actos normativos de contenido general, emitido por los órganos deliberativos de las municipalidades, a través de un procedimiento similar al regulado para la sanción de las leyes.

b) De planeamiento: Es una manifestación de la potestad reglamentaria y se expresa como la autoridad de dividir el territorio provincial o municipal en áreas de suelo, rural, urbano, urbanizable (o apto para urbanizar), no urbanizable, de conformidad a la legislación vigente.

En este aspecto, el obrar administrativo ha de ser racional y derivar de criterios coherentes de planificación; de allí que en la formulación de los planes, es recomendable emplazar las zonas residenciales (viviendas, principalmente), de servicios (oficinas públicas establecimientos educativos y de salud, etc.) y de producción (industrias), de la manera más conveniente para el mejor desarrollo del hábitat y del logro de la satisfacción de las necesidades de la población, respetando los estándares urbanísticos.

c) De gestión o ejecutiva: Es el ejercicio concreto de su obrar administrativo. Se manifiesta en la ejecución de cumplimiento de la ley, de los reglamentos; es la realización de lo decidido en la planificación. La gestión urbana, es la realización de prácticas necesarias, de carácter técnico-jurídicas que posibilitan ejecutar los planes urbanísticos. Esta gestión explicita y concreta las tareas de los diferentes actores que intervienen en la planificación: Administración Pública, propietaria, urbanizadora y promotora.

d) De mando o imperativa: Se vincula con la atribución de emitir órdenes. Esta manifestación de mando la ejercen los órganos administrativos, tanto en el orden interno como externo, y de ella deriva la potestad sancionadora disciplinaria y correctiva, respectivamente, y es consecuencia necesaria del carácter ejecutivo de los actos administrativos que dicta la autoridad pública administrativa. Esta facultad es la expresión más directa del principio de autoridad. En nuestra materia se pone de manifiesto por ejemplo, en una orden de demolición de una obra antirreglamentaria o de clausura de una obra que se construye en violación a la normativa vigente.

e) Sancionadora: Es la potestad que le compete a la Administración Pública para imponer correcciones a los ciudadanos y administrados, como consecuencia de actos realizados por aquellos, contrarios a lo regulado por el ordenamiento urbanístico vigente y, sanciones disciplinarias a los funcionarios o empelados por las faltas cometidas en el ejercicio de su cargo; todo ello sin perjuicio de la acción ante los tribunales judiciales si correspondiere por la entidad del incumplimiento.

El legítimo ejercicio de esta potestad requiere: a) de la existencia de una infracción urbanística por parte de un administrado, b) que la conducta del mismo esté incluida en el precepto legal aplicable y que c) la sanción, en cuanto a su alcance y contenido, respete la garantía de la razonabilidad y el principio del debido proceso adjetivo.

f) Jurisdiccional: Se traduce en la competencia de la administración de decidir en un caso concreto y en base a lo normado por el ordenamiento jurídico, los conflictos de intereses que se suscitan con los particulares como consecuencia de la aplicación de las normas urbanas.

2.- ES UNA GARANTÍA A FAVOR DE LOS CIUDADANOS.

En la actualidad es doctrina generalizada que los derechos de los particulares no son absolutos y están sometidos a las limitaciones que la ley formal establezca con apoyo efectivo suficiente, pero en un Estado de Derecho el principio general establecido son los derechos individuales (como el derecho de propiedad), a los que luego, en los casos concretos y por expresa determinación de la ley, se les impondrán restricciones y limitaciones.

Partiendo de estas premisas el derecho urbano habilita a la administración pública a actuar avanzando sobre la esfera individual de los particulares cuando una ley, en forma expresa o razonablemente implícita, le otorga competencia para hacerlo.

Aparecen entonces los principios, que se exponen como técnica jurídica del derecho en general y del derecho urbano en particular, el criterio que la administración pública no puede actuar sin una fundamentación legal.

Estos principios funcionan en el derecho urbano como orientadores, informadores e integradores de éste y como garantía para los administrados frente al accionar público.

Los principios que forman parte del orden jurídico, son soporte estructural del sistema normativo urbano, y son las pautas de orientación jurídica de los actos, reglamentos, contratos administrativos, que emite la administración.

Estas máximas o preceptos que informan la disciplina urbanística, sirven para resolver problemas concretos que se presentan en la creación, desarrollo y transformación de las ciudades e impiden que se avasallen los derechos de los particulares. Muchos de los principios aplicables a esta materia son de aplicación a todo el ordenamiento jurídico –principios generales de derecho, como la buena fe, la igualdad, la razonabilidad- y otros son compartidos con el derecho administrativo -presunción de legitimidad, informalismo a favor del administrado, autotuela administrativa-.

Por lo demás los principios generales y específicos permiten también ajustar las relaciones entre la administración pública y los particulares destinatarios de las limitaciones impuestas por esta a aquellos en el ejercicio del derecho de propiedad, de comerciar, ejercer industria lícita, etc.

Principios del derecho administrativo, aplicables a la regulación urbanística.

Principio de legalidad

Este principio que es la columna vertebral de la actuación administrativa, se extiende al llamado "bloque de legalidad", en el cual queda incluida la ley formal, los decretos y las decisiones de carácter general -reglamentos- o particular -acto administrativo- que emanan de los órganos del Estado en ejercicio de función administrativa[4]y los comportamientos materiales u obrar administrativo –hechos administrativos-. Es de la esencia del Estado de derecho y se encuentra consagrado en los artículos 16 a 19, 28 y concordantes de nuestra Constitución Nacional. En suma es el respeto a las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurídico y la abstención del ejercicio de las facultades (competencias) no asignadas.

Este principio de legalidad determina que toda la actividad administrativa debe sustentarse en normas jurídicas –reserva legal-, cualquiera sea su fuente: constitucional, legislativa o administrativa; que prima la jerarquía del orden constitucional, consagrado en el art. 31 de la Constitución Nacional; que la administración tiene le deber de ejercer su competencia -respeto a la ley de creación del órgano- y, que los actos que emite deben encontrar justificación en la norma jurídica o en hechos que lo causan.

Principio de razonabilidad

Este principio de consagración constitucional dispone que los derechos de los particulares no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio -artículo 28 de la Constitución Nacional-.

En el campo del derecho urbano, el respeto a dicho principio se materializa con la adopción de restricciones al derecho de propiedad que sean proporcionales a la finalidad que con ellas persigue la autoridad pública, pues donde haya proporcionalidad no habrá arbitrariedad. Por ello cuando los agentes públicos adoptan medidas que limitan el ejercicio del derecho de propiedad de los individuos deben valorar razonablemente las circunstancias de hecho y el derecho aplicable y disponer aquella que resulte proporcionalmente más adecuada al fin perseguido por la legislación urbanística.

Principio de igualdad

De raigambre constitucional -artículo 16 de la Constitución Nacional- ordena a la autoridad pública a dispensar igual tratamiento, a los sujetos que se encuentren en la misma situación, de ahí que no resulta discriminatorio el trato desigual a quienes se encuentren en distintas categorías, siempre que se mantenga el trato igualitario entre quienes las integran.

Mediante este principio se exige uniformidad normativa urbanística zonal o distrital, de manera que las restricciones al dominio (retiro de jardín, parquización) o una disminución de la propiedad (máximo de altura y prohibición non altius tollendi), se apliquen de la misma manera, a todos aquellos que se encuentren en la misma situación.

Principio de ejecutoriedad

La Administración Pública, para el cumplimiento de sus fines, tiene la capacidad para obtener el cumplimiento de sus propios actos, sin necesidad de que el órgano judicial reconozca su derecho y la habilite a ejecutarlos. La ejecutoriedad es un elemento inescindible del poder, hace a la esencia de la actividad administrativa y es corolario de la relación de mando-obediencia, de prerrogativa-garantía.

En un Estado de Derecho, como el nuestro, en donde la relación autoridad-libertad, mando-obediencia se desenvuelve con un razonable y justo equilibrio, el ordenamiento jurídico reconoce a la autoridad el privilegio o prerrogativa de obtener el cumplimiento del acto sin recurrir al órgano judicial,[5] salvo que la naturaleza del acto o la ley, imponga la participación judicial.

En suma, la ejecutoriedad administrativa es el modo propio y ordinario de ejecución de los actos, reglamentos -ordenanza- etc.; así la Administración Pública, por las leyes de policía, códigos de falta, de tránsito, de edificación, etc. aplica por sus propios medios sanciones como multa, clausura, decomiso, demolición, inhabilitación, etc.

Las regulaciones urbanísticas poseen ejecutoriedad, desde que imponen a los particulares un deber jurídico y en caso de incumplimiento, una sanción que la misma autoridad pública aplica.

Principio de no indemnizabilidad

Las técnicas que utiliza el derecho urbanístico a los fines de la planificación urbana, para el ordenamiento de la ciudad, reconducen a la figura de las "restricciones administrativas" impuestas a la propiedad privada.

Estas restricciones son las condiciones legales del ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad, nacen con él, son de su naturaleza y esencia y tan solo disminuyen el carácter absoluto de aquél pero sin afectar a la propiedad que queda indemne.

Estas restricciones, manifestación del poder de policía urbanístico de los municipios, se establecen para el mejor condicionamiento del ejercicio de los derechos dentro de la ciudad, para una mejor convivencia social. En este sentido se traducen en una tolerancia general que el titular del dominio debe soportar, no existe un sacrifico especial ni extraordinario, es una simple limitación regular y común al ejercicio del derecho de propiedad.

Ante la ausencia de menoscabo especial, se excluye la posibilidad de reparación, los leves perjuicios que sean consecuencia de la imposición normal de una restricción no son indemnizables.

Como principio entonces, las restricciones no implican una carga, sacrificio o perjuicio especial que merezca ser indemnizado, salvo que por culpa de la Administración o de un tercero, durante un proceso edificatorio, y como consecuencia directa, de la restricción, se ocasione un daño especial (rotura de una pared, de cables, etc.) al bien del propietario que soporta la limitación de su derecho.

Principio de publicidad

Para que los planes urbanísticos -plasmados en leyes o reglamentos de alcance general-, constitutivos de normas jurídicas obligatorias -ordenanzas- adquieran eficacia deben ser objeto de publicidad. Toda norma jurídica de alcance general -ley en sentido formal o material-, para adquirir eficacia y obligatoriedad requiere de la publicación.

La publicación como requisito sine qua non de eficacia se corresponde, por naturaleza, a los actos de alcance general que los tengan por destinatario a una pluralidad indeterminada o determinable de sujetos.

La publicación en materia de planeamiento urbano es la forma solemne en que la administración pública da a conocer su voluntad a los propietarios inmobiliarios alcanzados u afectados por los mismos y a los particulares interesados.

Una vez publicadas las ordenanzas o reglamentos que tienen por objeto regular el orden de la ciudad, su desarrollo y dinámica, el uso del suelo y el ordenamiento territorial, se reputan conocidos por la población, conforme lo prescribe el artículo 2 del Código Civil. Esta presunción permite constatar a la autoridad pública, desde cuando ha de considerar conocida por la población la normativa urbanística para hacerla exigible.

El Reglamento de Edificación de la ciudad de Rosario, dispone en el punto 1.4.1. del mismo que, su publicación íntegramente y que, en las sucesivas ediciones no podrá ser alterada la continuidad de su articulado. Esta exigencia se complementó con el dictado de la Ordenanza Nº 7.331, modificada por la Ordenanza Nº 7.451, ambas sancionadas en el años 2002, que dispone que a partir su sanción las modificaciones normativas del Código Urbano, Ordenanzas de Urbanizaciones, Reglamento de Edificación o Códigos de Usos, entrarán en vigencia trimestralmente, en fecha y forma a determinar en la reglamentación, quedando exceptuadas de esta exigencia, todas aquellas modificaciones que impliquen cuestiones de seguridad y/o salubridad, las que entrarán en vigencia al momento de su promulgación.[6]

Principios específicos del derecho urbano.[7]

Principio de remisión e integración

Las instituciones jurídicas urbanísticas -planeamiento urbano, planes generales, directores, reguladores, particulares o específicos, uso del suelo, etc.- son producto de la integración de normas jurídicas que comprenden distintos niveles del ordenamiento jurídico: leyes, reglamentos, ordenanzas, actos administrativos, y del ejercicio de la función legislativa de distintos órganos estatales –Nación, provincia, municipio, comunas, entes regionales o metropolitanos-.

A esta integración normativa y de actuación se suma la remisión a las normas superiores -ley de suelo provincial o planes generales- que fijan el límite de la competencia material de los órganos inferiores dentro de cada jurisdicción y que a su vez, establecen de manera previsora los estándares urbanísticos a los cuales deben sujetarse la autoridad administrativa en el ejercicio de su potestad planificadora.

Principio de delimitación de competencia

El ordenamiento jurídico urbanístico asigna a los órganos de nivel nacional, provincial o municipal atribuciones específicas que no pueden ser asumidas por otros órganos aunque fueran de jerarquía superior.

El objetivo de este principio es reducir el ejercicio de la discrecionalidad de los órganos de la administración pública y facilitar el control jerárquico o administrativo, de los superiores o reparticiones creadas al efecto y también de los ciudadanos u organismos no gubernamentales, con legitimación suficiente para ello.

Principio de compatibilidad

Este principio no hace referencia a la compatibilidad que deriva de la sujeción al principio de legalidad –coincidencia o afinidad entre las decisiones en materia urbanística y el ordenamiento jurídico vigente- sino a la adecuación, coordinación e integración de los planes urbanísticos dentro de la misma jurisdicción territorial como con relación a aquellas cuya ejecución pueda afectar de manera directa o indirecta.

A modo de ejemplo se señalan los efectos o intercomunicaciones que un plan de utilización de superficies puede crear entre municipios vecinos.

En materia de regulación del uso del suelo u ordenamiento territorial las medidas a adoptar deben ser consecuencia de una mirada integran de la región, ningún municipio o comuna puede ser considerado aisladamente y con independencia de los demás.

El derecho urbano debe desarrollar una gestión integral y conjunta de las diversas problemáticas y oportunidades que encierra una región, para integrar las distintas realidades territoriales al proceso de toma de decisiones de las políticas públicas para poder valorizar los recursos comunes y enfrentar los grandes temas metropolitanos y promover un ordenamiento territorial que contribuya a generar condiciones para un desarrollo equitativo, competitivo y sustentable.

Principio de perdurabilidad

Este principio que algunos autores[8]destacan como específico del derecho urbano es irreconciliable con la dinámica y flexibilidad, características propias de ius in fieri, que identifica a este derecho.

Para ese sector de la doctrina, las regulaciones urbanísticas en el derecho argentino adolecen de perdurabilidad o permanencia en el tiempo, perdurabilidad que sólo se alcanza si de manera previsora se plantean y resuelven los problemas urbanos, dejando de lado soluciones inconsultas y carente de fundamentación y razonabilidad.

Las reglamentaciones o intervenciones urbanas, al modificar los usos admitidos, los índices edilicios –capacidad edificatoria- , etc. no puede de manera arbitraria causar perjuicios concretos o eventuales a los propietarios del suelo.

El titular del derecho de propiedad, restringido y limitado en su ejercicio por las normas urbanísticas debe conocer de forma cierta cual es la extensión de su derecho en cuanto a las posibilidades de uso del suelo y de edificación sobre el mismo.

Las normas urbanísticas deben ser lo suficientemente perdurables en el tiempo para que no sólo la autoridad pueda planificar de manera previsora sino el titular del domino o los operadores del suelo inmobiliario, sepan con claridad el destino posible que puedan asignarle a sus parcelas.

Principio de edificabilidad

Todo inmueble urbano tiene como destino específico el de la edificabilidad, salvo en los espacios reservados para circulación y verdes. Por ello, las leyes que regulan el uso del suelo, determinan como principio rector que los espacios destinados a parcelas urbanas, dada su finalidad se denominan espacios edificables.

Como derivación de la aplicación de este axioma podemos enunciar los siguientes:

1. Limita el destino de los inmuebles urbanos e imposibilita alterar el uso de estos, reservándolo por ejemplo para explotaciones agrícolas, forestales o análogas.

2. Los solares urbanos son el ámbito para receptar los asentamientos humanos intensivos y permitir el desarrollo de las actividades de servicio y producción compatibles.

3. Faculta al propietario del terreno urbano a mantenerlo sin edificación, en condición de baldío.[9] Para este supuesto la autoridad de aplicación fija las obligaciones del propietario en relación a la conservación del mismo, y las penalidades en caso de incumplimiento, como así mismo el pago de una sobretasa en tal concepto, por no cumplir el propietario con en el principio en tratamiento.[10]

Por supuesto que esta regla admite excepciones y es en los casos donde, aunque el titular del dominio quiera edificar, las condiciones físicas o de saneamiento impiden que el terreno sea apto para ser destinado a viviendas -terrenos inundables de baja cota, con napas contaminadas, terrenos en dunas o médanos vivos-. Así, en la Provincia de Santa Fe, el Decreto Nº Decreto 7317/1967, al regular sobre las normas generales sobre uso de tierras urbanas y su parcelamiento, determina condiciones y prohibiciones para la extensión de núcleos urbanos y posibilidades de edificación.[11]

El derecho urbano, entonces puede imponer obligaciones a los titulares del dominio pero sin afectar o quitar alguno de los atributos esenciales del dominio, salvo el carácter absoluto de este pero siempre que la restricción cumpla con los recaudos de:

1. generalidad e igualdad en la imposición para todos los propietarios en igualdad de condiciones,

2. obligatoriedad, de hacer, no hacer, dejar hacer o dar, que surja del ordenamiento jurídico vigente,

3. razonabilidad, es decir adecuada a las necesidades que han de satisfacer; que no haya desproporcionalidad entre el medio empleado y el fin perseguido, por ejemplo, el indicador urbanístico no puede hacer impracticable la utilización del inmueble para su uso normal.

4. legitimidad, el acto legislativo o administrativo de imposición debe reunir con los recaudos de validez y eficacia y no causar daño, lesión al derecho de propiedad.

5. finalidad, debe haber fin público en la actuación de la administración pública o del legislador; habrá de cumplir con la finalidad que resulte de las normas que otorgan la competencia al órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto.

3.- COMPRENDE TÉCNICAS DE RECUPERACIÓN O DISTRIBUCIÓN DE PLUSVALÍA.

El derecho urbano, a través del ordenamiento territorial persigue obtener un desarrollo metódico y solidario de la ciudad preservando el justo equilibrio entre las cargas y beneficios, como consecuencia del principio constitucional de la igualdad y sobre la base que toda planificación urbana redistribuye riqueza.[12]

El Estado, al regular el uso del suelo debe contemplar que dicha ordenación no confiera a los propietarios[13]de los terrenos, más derechos que los derivados del propio uso de aquél y que, los beneficios derivados de las actuaciones urbanísticas no se generen única y exclusivamente para los propietarios de los terrenos; debe procurar repartir los beneficios entre los propietarios y la comunidad.

Este deber del Estado de repartir los beneficios generados como consecuencia de decisiones administrativas que implican un esfuerzo de la comunidad y que incrementan el patrimonio de los propietarios del suelo que no añaden esfuerzo alguno para apoderárselo, encuentra su fundamento en el "enriquecimiento sin causa" (principio general del derecho que expresa que existe enriquecimiento ilegítimo cuando un patrimonio recibe aumentos a expensas de otro, sin una causa que lo justifique) en detrimento del patrimonio del Estado (es decir, de la comunidad) y que debe ser recuperado en pro de la equidad y la justicia social. Podemos preguntarnos entonces, si puede nacer a favor de la comunidad un derecho a participar en las plusvalías (incrementos del valor de los terrenos) resultantes de decisiones o actuaciones administrativas, que adoptadas como consecuencia del ordenamiento territorial que regula el uso del suelo, posibilitan al clasificar el suelo de manera concreta para que la ciudad se desarrolle en función del interés general, que el propietario de los mismos, sin haber hecho nada para merecerlo, recibe una ganancia derivada de la esa regulación legal.[14]

Resultaría posible, por aplicación conjunta de los derechos de igualdad y de equitativo reparto de las cargas y beneficios esa captación de ganancia en beneficio de la comunidad, máxime cuando el ordenamiento urbano es en concreto una regulación del derecho de propiedad inmobiliaria.[15]

A partir de lo dicho, pasamos a definir al Derecho urbano, como el conjunto de principios y normas jurídicas -de contenido político, administrativo, financiero, económico, social o técnico-, de derecho público interno reguladoras de los procesos de ordenación del territorio y su transformación física, y de las relaciones jurídicas entre la administración y los propietarios del suelo; identificando como Objeto de regulación de aquél:

1.- EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El ordenamiento territorial conforma, también el contenido del derecho urbanístico y es objeto de estudio por parte de este. Si bien no es fácil formular una definición de ordenamiento territorial en función de los preceptos constitucionales, de los presupuestos económicos, sociales y culturales, podemos entenderlo como la expresión normativa, que regula el destino, uso, transformación y aprovechamiento del suelo, y sus recursos, tendiente a lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio.

Como consecuencia de ello, el ordenamiento territorial es la proyección en el espacio de la política global de la autoridad pública, en función de esos los presupuestos constitucionales, socioeconómicos y culturales antes señalados.

El objetivo del ordenamiento es lograr una ocupación racional del territorio, mediante la aplicación de una normativa que permita o prohíba determinados usos del suelo; cuando este ordenamiento está orientado a las áreas urbanizadas o en proceso de urbanización, se lo suele denominar ordenamiento urbano.

Desde el derecho urbanístico se lo aborda como un instrumento que forma parte de la política de Estado sobre el desarrollo sustentable, que involucra decisiones que son producto de un proceso técnico administrativo orientado a la regulación y promoción de la localización y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades económicas, sociales y del desarrollo físico espacial, sobre la base de criterios ambientales, económicos, socioculturales, institucionales y geopolíticos, a fin de hacer posible el desarrollo integral de la persona como garantía para una adecuada calidad de vida.

En síntesis, el ordenamiento territorial permite conocer las características del territorio valorando los recursos naturales con el fin de orientar sus posibles usos, estableciendo áreas de oferta y prioridades, de modo que el uso del territorio sea el más adecuado a sus características, permitiendo la conservación de los recursos y una mejor calidad de vida para la población en forma sostenible. Sus objetivos son: la mejora de la calidad de vida, la utilización racional del territorio, el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones, la gestión responsable para lograr una distribución equitativa de cargas y beneficios derivados del ordenamiento territorial.

2. – EL USO DEL SUELO

El llamado derecho urbanístico tiene también por finalidad regular el suelo. Desde el punto de vista del urbanismo y de la planificación territorial, el suelo es el espacio físico, sobre el que se construyen los edificios y las infraestructuras.

La regulación y planificación urbanísticas definen distintas categorías de suelos, según la tipología de iniciativas que se autoriza sobre ellos, tales como construcción de viviendas y equipamientos públicos (suelo edificable), construcciones industriales (suelo industrial), vías de transporte, áreas de recreo o de protección ambiental, explotación agraria (suelo agrícola), etc.

El suelo así entendido es una categoría económica importante para la descripción del mercado de la vivienda y la determinación del valor de las inversiones, donde el suelo es escaso aparece la ocasión para la actividad financiera especulativa y la corrupción política.

Por Régimen del Suelo ha de entenderse "el conjunto de derechos y deberes que configuran los procesos de urbanización y edificación sobre las propiedades inmobiliarias".[16]

3.- LA CIUDAD -URBANIZACIÓN/EDIFICACIÓN-

Cuando en la definición que ensayamos individualizamos a la ciudad, como objeto de estudio de la disciplina urbanística, la señalamos como el espacio de lo urbano, cuya creación y desarrollo es captado por el urbanismo.

En este sentido, entonces podemos asentir que el urbanismo[17]estudia la creación, desarrollo y orden de las ciudades, desde una perspectiva holística.[18] En este contexto, el derecho urbano o urbanístico resulta ser la conceptualización normativa de un fenómeno común a cualquier lugar o época, que tiene como finalidad orientar y dirigir el ordenamiento territorial conforme el grado de desarrollo y especialización de la región y asignar a los órganos del Estado la competencia para tal fin.

La complejidad propia de su objeto de estudio, la ciudad, explica la complejidad de enfoques del urbanismo según se ponga el énfasis en la forma y disposición de la ciudad o en la dinámica de las actividades económicas, sociales y ambientales que se desarrollan en ella.

Frente a esta dinámica, el contenido del derecho urbanístico va más allá de lo jurídico, pues incorpora elementos políticos, económicos, sociales, ambientales y culturales que definen un proyecto de ciudad.

Por ello, se dice que el urbanismo actúa a diversas escalas, desde el Diseño Urbano[19](encargado de diseñar el espacio público y los elementos que lo configuran: desde la escenografía edilicia al mobiliario urbano), hasta la Planificación Urbana;[20] que define el modelo de desarrollo de la ciudad, pasando por la Gestión Urbana,[21] que define cómo se ejecuta lo planificado, en base a los sistemas urbanos existentes, que son el conjunto de componentes dinámicos que conforman la ciudad y sus interrelaciones.

Estos componentes dinámicos se caracterizan generalmente, en dos grandes conjuntos: 1) La sociedad con sus necesidades, hábitos y cultura; y 2) el medio ambiente con sus posibilidades, para satisfacer las necesidades del hombre en sociedad. En sociedades evolucionadas y donde es posible desagregar aún más los componentes o variables de análisis, por ejemplo en relación al medio ambiente, se complejizan las múltiples variables que conforman los componentes dinámicos para ejecutar lo planificado: tales como suelo, subsuelo, aire, agua, vegetación y clima.

Dentro del sistema sociedad, también existen variables como consecuencia de lo construido por el hombre para satisfacciones sus necesidades, como las viviendas, calles, hospitales, escuelas, es decir, todos aquellos componentes físicos requeridos para cubrir sus carencias de hábitat.

La dimensión jurídica del urbanismo es importante, desde que en su ámbito de actuación se incluyen tanto los bienes públicos de la administración como los privados, perteneciente a los particulares, que gozan de diferentes status jurídico y por ende requieren de distinto tratamiento normativo.

4.- LAS RELACIONES CON LOS PROPIETARIOS INMOBILIARIOS

La situación jurídica subjetiva de los habitantes de una ciudad (ya como administrado, contribuyente, usuario, consumidor, oferente, contratista, vecino, etc.), con las autoridades públicas de la misma, puede ser consecuencia de la titularidad de aquel, de derechos o deberes jurídicos.

En relación a los derechos, según la intensidad de su protección o exclusividad con que se confieren se han clasificado tradicionalmente, en:

Derecho subjetivo: implica la predeterminación normativa de la conducta administrativa debida a un individuo en situación de exclusividad. La actividad desarrollada por el individuo está plenamente protegida. Es el reconocimiento de una facultad a favor de un sujeto concreto con respecto a otro, imponiéndole a éste último obligaciones o deberes que el primero puede exigir hasta judicialmente. El derecho subjetivo es una situación de hecho, ante cuyo incumplimiento o violación corresponde una consecuencia jurídica que puede invocar el titular de este interés más intensamente protegido. Quien es titular de un derecho subjetivo cuenta con protección jurisdiccional tanto administrativa como judicial.

Interés legítimo: en esta situación jurídica no hay un interés protegido en exclusividad sino un interés concurrente o compartido con otros sujetos, quienes se encuentran en el mismo círculo definido y limitado. Este interés se caracteriza por la ausencia de una norma jurídica, que describa e imponga concretamente como debería ser el comportamiento administrativo ante el individuo, sin perjuicio que, por imperio del principio de legalidad, la administración pública debe someterse a los límites impuestos por aquél y a los de la razonabilidad para evitar la desviación de poder; porque los particulares que invocan el interés se encuentran en una situación de exclusividad pero al mismo tiempo de concurrencia y por ser un interés personal y directo de cada uno de los concurrentes. Los titulares de un interés legítimo también pueden reclamar el reconocimiento de su situación ante la Administración por vía administrativa y según los ordenamientos jurídicos, solicitar también protección judicial, aunque a diferencia del titular de un derecho subjetivo tan sólo pueden obtener la anulación o revocación el acto que los afecta pero no la indemnización de daños y perjuicios.

Interés simple: este interés pertenece a las necesidades y conveniencias de toda la comunidad; es el interés de todo individuo, cualquiera fuera su condición frente a la Administración Pública, para que ésta cumpla con la ley. Si bien aquí hay una situación de concurrencia no existe por parte de quienes lo invocan un interés personal y directo, el interés es colectivo. Su protección es a través de la denuncia en sede administrativa, protección debilitada pues no puede pretender a través de ella ni la anulación ni la revocación del acto y menos aún un resarcimiento indemnizatorio; sin perjuicio de ello, existe en algunos ordenamientos jurídicos locales, protección judicial para estas situaciones jurídicas, por ejemplo la Ley Nº 10.000, de protección de intereses difusos en la Provincia de Santa Fe.

Estas distintas situaciones jurídicas se encuentran reguladas también en las normas que integran el derecho urbanístico y reciben distinto tratamiento según la relación jurídica existente entre el propietario del suelo y la autoridad administrativa, la cual puede ser reglamentaria (la que nace de la ley, el reglamento, el acto administrativo) o contractual (la que nace de la celebración de convenios urbanísticos), dando lugar así, a distintos derechos u obligaciones jurídicas.

Con relación a las obligaciones de los administrados para con la Administración Pública, son en su mayoría derivación de las restricciones al dominio que en orden a satisfacer el interés público, se les imponen a los propietarios inmobiliarios, como una clara expresión del poder de policía urbanístico, habida cuenta que las limitaciones impuestas a la propiedad privada, son una expresión de las prerrogativas del estado de regular el ejercicio de los derechos subjetivos constitucionalizados, en el caso en análisis, el derecho a usar y disponer de su propiedad (artículo 14 de la Constitución Nacional, Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: … de usar y disponer de su propiedad;…).

En este sentido, se sostiene que el tema de las restricciones administrativas se presenta también, como un capítulo del derecho urbanístico y es una variación de la actividad administrativa de policía de la administración pública, en el ámbito local, con más acentuada presencia en el ámbito municipal.

Estas obligaciones impuestas a los titulares de los predios tanto urbanos como rurales, como consecuencia de las limitaciones o restricciones administrativas, que sólo inciden en el carácter absoluto del derecho de propiedad y en modo alguno sobre los caracteres de exclusivo y perpetuo del mismo, pueden consistir en: una obligación de dar (cesión de terrenos para espacios verdes o vías de circulación), en una obligación de hacer (mantener en buenas condiciones de higiene y seguridad tanto los edificios habitables como no habitables y baldíos), en una obligación de no hacer algo (no excederse en las alturas permitidas o índices de edificación) y en una obligación de dejar hacer o tolerar ( permitir que el propietario del terreno contiguo a una pared divisoria la destruya cuando le sea indispensable o para hacerla más firme o para hacerla de carga, sin indemnización alguna al propietario o condómino de pared o permitir la colocación de andamios, cuando fuere indispensable u otro servicio provisorio en el inmueble del vecino, no teniendo el dueño de éste derecho para impedirlo, siendo a cargo del que construyese la obra la indemnización del daño que causare).

Ciclos a regular.

La legislación urbanística es en gran medida una legislación de procedimiento, por cuanto establece los recaudos, trámites y competencias para la aprobación de los instrumentos de planeamiento; pero también contiene regulaciones sustantivas -limitativas del derecho de propiedad de los particulares-sobre el uso del suelo.

Este régimen debe responder claramente a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto ambiental, la segregación social y la ineficiencia económica de ciertas regiones, entendiendo fundamentalmente al suelo no sólo como un recurso económico, sino también como un recurso natural, escaso y no renovable.

Este régimen es necesario para protección de la calidad del habitat y para preservar parte del territorio de la transformación urbana. Por medio de este régimen se podrán delimitar áreas de especial protección en las que estará prohibido cualquier utilización que implique la transformación del destino dado al suelo, o que afecte su valor; incluso debe entenderse que a través de un régimen adecuado del uso del suelo las autoridades públicas pueden propender a la reversa de suelo para la promoción de viviendas accesibles,[22] determinando la guarda de tierras a tales fines.

En resumen, toda política pública relativa a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tiene como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general, entendido como bien del público, en general y no sólo de una parte, aunque sea la mayoría.

Par lograr la satisfacción del interés colectivo, el derecho urbanístico debe contener normas que propicien el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la salud, la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente.

Para el logro de estos objetivos se regulan distintos ciclos, a saber:

1) DELIMITACION PRELIMINAR DE ÁREAS.