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Tamaño, estructura y eficiencia del gasto público en Bolivia




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UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL POLITÉCNICA “ANTONIO JOSÉ DE SUCRE” VICE-RECTORADO PUERTO ORDAZ DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL INGENIERÍA FINANCIERA SECCIÓN M1 PROFESOR: MSc. ING. IVÁN TURMERO INTEGRANTES: - CARRIZO, RAFAEL. - FERRER, CARLOS. - LUJAN, CÉSAR. - MARTÍNEZ, MARÍA. - MARTÍNEZ, ONY. - TORRES, JOHANNY.   CIUDAD GUAYANA, MARZO DE 2017 GRUPO 3 TAMAÑO, ESTRUCTURA Y EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO EN BOLIVIA
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CAPÍTULO TAMAÑO, ESTRUCTURA Y EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO EN BOLIVIA
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El sector público boliviano está estructurado en diferentes niveles de gobierno. El Sector Público No Financiero (SPNF) está compuesto por el Gobierno General y por las empresas públicas. El Gobierno General por su parte comprende al Gobierno Central, las prefecturas, los gobiernos municipales y la seguridad social. El Gobierno central además comprende al Tesoro General de la Nación (TGN), el Servicio Nacional de Caminos (SNC), el Fondo de Desarrollo Regional (FNDR) y las universidades estatales, entre las más importantes (UPF, 2006). A pesar de las reformas ejecutadas a partir de 1985, dirigidas a racionalizar el tamaño del sector público en Bolivia, la participación del gasto público en la economía es una de las más elevadas de América Latina. De acuerdo al informe del Banco Mundial (2006), entre 1997 y 2005 el gasto total del sector público en Bolivia llegó a ser en promedio un 31por ciento del PIB. Solamente Colombia, entre los países seleccionados, tiene un mayor nivel de gasto que Bolivia. ESTRUCTURA DEL GASTO PÚBLICO
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GASTO TOTAL El gasto público en Bolivia se mantiene elevado, a pesar de las significativas reducciones observadas en los últimos 16 años, como consecuencia de las reformas estructurales ejecutadas en la década de los 9. El gasto público representaba en promedio un 43,2 por ciento del PIB. Este porcentaje se redujo en forma continua hasta llegar a 29,7 por ciento en el periodo 2001-2006. La caída en el gasto se explica en forma casi exclusiva por la reducción del gasto de las empresas públicas, las cuales fueron transferidas al sector privado a través de los procesos de privatización y capitalización. De esta forma, el gasto total de las empresas públicas, como porcentaje del producto, se redujo de 43,2 por ciento para el periodo 1990-1993 a solamente 4 por ciento para los años 2001-2006. El otro componente del gasto público que experimentó un cambio importante en el periodo bajo análisis ha sido el ejecutado por los municipios. Debido a las reformas de descentralización y participación popular, los municipios obtuvieron una mayor participación en la ejecución del gasto público, habiendo aumentado el gasto municipal de 1,4 por ciento del producto en el periodo 1990-1993 a 5 por ciento en el periodo 2001-2006.
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EL ESTADO EMPRESARIO Las empresas públicas en Bolivia han jugado un rol importante en el modelo de desarrollo aplicado a partir de 1952, en el cual se le asignó al Estado un rol fundamental en la producción, inversión y en la generación de empleo en sectores productores de bienes y servicios. De esta forma, el sector público boliviano se constituyó, a través de distintos mecanismos, en propietaria de alrededor de un centenar de empresas que operaban en diferentes sectores de la economía, como es el caso de los hidrocarburos, minería, transporte aéreo, ferrocarriles, telecomunicaciones, electricidad, manufacturas, hotelería, agua potable, servicios financieros, etc. En los sectores monopólicos productores de recursos naturales para la exportación, operaban empresas tales como YPFB (hidrocarburos) y COMIBOL (minería). También en los sectores monopólicos, el sector público participaba en actividades industriales que añadían valor agregado a la producción de materias primas exportables, como es el caso de la fundición de minerales (Vinto) y la refinación de productos derivados del petróleo (YPFB).
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EL ESTADO EMPRESARIO IMPACTOS DE LA EMRPESA En esta sección se analiza el impacto de las reformas desde un punto de vista macroeconómico y sectorial. La transferencia de las empresas públicas a manos privadas ha tenido una serie de impactos macroeconómicos, siendo los más destacados los impactos sobre el déficit y deuda pública, y sobre la inversión. la transferencia de las empresas al sector privado tuvo un impacto sobre el tamaño del déficit fiscal y sobre el monto de la deuda pública. Las empresas públicas presentaban, antes de la capitalización, serios problemas de gestión administrativa-financiera, lo que se tradujo en constantes situaciones de déficit como resultado de la capitalización de las empresas públicas, los niveles de inversión en las mismas se incrementaron considerablemente. Los montos de inversión comprometidos por los inversionistas estratégicos durante el proceso de capitalización alcanzaron a US$ 1.671 millones En esta sección se analizan los aspectos más importantes de los marcos de regulación y supervisión sectoriales creados a partir de las reformas estructurales ejecutadas y los impactos sectoriales del proceso en términos de la ampliación de la capacidad productiva sectorial y de la oferta de bienes y servicios para cada uno de ellos. Como se explicó anteriormente, la estrategia de capitalización de las empresas públicas requirió la creación y reingeniería de los marcos de regulación que deberían normar el funcionamiento de los sectores con posterioridad a la reforma. Estos marcos regulatorios deberían adecuarse a la nueva organización industrial creada para cada uno de los sectores, mediante las leyes sectoriales y decretos reglamentarios correspondientes. b. Impactos sectoriales de las reformas a. Impactos macroeconómicos de las reformas
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EL ESTADO EMPRESARIO YACIMIENTOS PETROLÍFEROS BOLIVIANOS YPFB fue creada en 1936 para cumplir las actividades de exploración, explotación, transporte, refinación y comercialización de hidrocarburos. Al momento de su capitalización, YPFB dominaba el comportamiento del sector de hidrocarburos en Bolivia, aunque la inversión privada se había incrementado a través de contratos de operación y riesgo compartido. Sin embargo, el sector en su conjunto enfrentaba problemas de bajos niveles de inversión, la producción de petróleo era apenas suficiente para abastecer la demanda interna, y la producción de gas insuficiente para satisfacer la creciente demanda interna y los volúmenes de exportación comprometidos en el contrato de compra-venta de gas natural al Brasil. Para el traspaso de YPFB al sector privado, la empresa fue dividida en 3 partes, creándose para este efecto dos empresas de exploración y explotación (Chaco y Andina), y una de transporte (Transredes). Las actividades de refinación y distribución quedaron inicialmente en poder del Estado, pero fueron posteriormente transferidas al sector privado a través de privatizaciones directas. Como parte complementaria de la capitalización, se aprobó la Ley de Hidrocarburos (Ley Nº 1689), la cual establecía las reglas que regulaban la otorgación de concesiones para exploración y explotación de campos, obligaciones tributarias, fijación de precios y tarifas, sistema de supervisión sectorial, etc.
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EL ESTADO EMPRESARIO EMPRESA NACIONAL DE ELECTRICIDAD (ENDE) Antes de la aplicación de la capitalización del sector eléctrico, ENDE y la empresa privada Corporación Boliviana de Electricidad (COBEE) se constituían en las dos empresas más grandes del país encargadas de la generación y transporte de electricidad. La distribución era realizada por empresas locales que operaban en forma monopolista. Las operaciones de ENDE incluían la generación y transmisión dentro del Sistema Interconectado Nacional (SIN), el cual proveía de electricidad a ocho compañías distribuidoras regionales en las ciudades capitales de departamento. ENDE también proveía de electricidad directamente a empresas mineras en varios departamentos. Las operaciones de COBEE incluían la generación de electricidad en los departamentos de La Paz y Oruro. La nueva organización industrial creada por la Ley de Electricidad dividió el sector en tres sectores: generación, transporte y distribución, no pudiendo participar ninguna empresa en más de una de estas actividades, con el objeto de evitar subsidios cruzados. Además, en la etapa de generación, ninguna empresa puede participar con más del 30 por ciento de la generación total de electricidad del país. La Ley también establece la existencia de un monopolio regulado en la fase de transmisión y distribución, estableciéndose por ley las forma de fijación de las tarifas de transmisión y distribución.
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EL ESTADO EMPRESARIO EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES S.A (ENTEL)
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EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE SERVICIOS PÚBLICOS Las actividades estatales se han concentrado principalmente en las siguientes áreas:
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EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE SERVICIOS PÚBLICOS REGULACIÓN SECTORIAL Y FINANCIERA A partir de 1985, se ha creado un sistema de normativa y supervisión que regula las actividades empresariales, tanto en los sectores productores de bienes y servicios (SIRESE), así como en los de intermediación financiera (SIREFI). A continuación se analizan los aspectos más importantes de ambos sistemas. (Gp:) SISTEMA DE REGULACIÓN SECTORIAL (SIRESE) (Gp:) SISTEMA DE REGULACIÓN FINANCIERA (SIREFI)
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EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE SERVICIOS PÚBLICOS SERVCIOS DE FOMENTO A LA PRODUCCIÓN Y AL DESARROLLO COMPETITIVO En esta sección se presentan las instituciones públicas que operan en cada una de estas áreas de apoyo al sector privado, analizándose el ámbito de acción de cada una de ellas. Para ampliar el acceso al financiamiento de actividades públicas y privadas, el Estado ha contado y cuenta con diferentes instituciones que financian proyectos de inversión bajo diferentes modalidades. Los fondos de desarrollo, como es el caso del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS), financian actividades de entidades públicas, como ser municipios, prefecturas y empresas estatales. (Gp:) FNDR (Gp:) FPS (Gp:) FONDESIF a. ACCESO A FINANCIAMIENTO
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EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE SERVICIOS PÚBLICOS SERVCIOS DE FOMENTO A LA PRODUCCIÓN Y AL DESARROLLO COMPETITIVO El Estado también es proveedor de una amplia gama de servicios dirigidos a apoyar el desarrollo tecnológico de sectores productivos, como es el caso de los sectores agropecuario e industrial. Para este efecto han sido creados diferentes programas de apoyo a la producción agropecuaria, como es el caso del Programa Nacional de Riegos (PRONAR) y el Programa Nacional de Semillas (PNS), el Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria (SIBTA) y Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG). b. INVESTIGACIÓN TECNOLÓGICA EN SECTORES PRODUCTIVOS PNS SIBTA SENASAG
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EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE SERVICIOS PÚBLICOS SERVCIOS DE FOMENTO A LA PRODUCCIÓN Y AL DESARROLLO COMPETITIVO c. FOMENTO A LAS EXPORTACIONES Y PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN En el área de la promoción de exportaciones, el Estado cuenta con el Centro de Promoción Bolivia (CEPROBOL), que es una institución descentralizada dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico, encargada de la ejecución de la política de promoción de exportaciones. Para este efecto, el CEPROBOL cuenta con una Red Externa de oficinas comerciales propias, una Red Interna de oficinas regionales y un conjunto de técnicos encargados de la gestión de los programas de promoción El estado cuenta con la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), creada sobre la base del Servicio Nacional de Caminos (SNC), que es una entidad de derecho público, autárquica, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y con autonomía de gestión técnica, administrativa y económico-financiera, de duración indefinida bajo tuición del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda. La ABC tiene la función de planificación y gestión de la Red Vial Fundamental, y la participación en la ejecución de obras en los caminos de acceso a la misma. Las diferentes instituciones a través de las cuales el sector público cumple con su función de proveedor de servicios públicos, presentan en términos formales algún grado de autonomía de gestión, financiera y técnica. Sin embargo, en la práctica, la mayor parte de ellas está expuesta a los frecuentes cambios políticos por los que atraviesa el país, que restringe sustancialmente un funcionamiento eficiente de las mismas d. INFRAESTRUCTURA PÚBLICA DE TRANSPORTE e. INSTITUCIONES DE CAPACITACIÓN
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EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE SERVICIOS BÁSICOS Otras de las funciones fundamentales que cumple el Estado es la de proveer servicios básicos, sobre todo a los segmentos más pobres de la población. Bolivia ha asignado más recursos a los sectores sociales en los últimos 10 años y ha logrado avances significativos en la obtención de mayor equidad en el gasto social (ver cuadro 11). El crecimiento del gasto social ha sido particularmente importante en el periodo 1995-2002, pasándose de una participación del gasto social en el PIB de 12,4 por ciento en 1995 a uno que representaba el 19,9 por ciento del PIB en 2002. En el periodo 2003 a 2005 se observa una caída en el gasto social hasta 18,4 por ciento del PIB en 2005. Como resultado de esta tendencia, la participación del gasto social en el total del gasto público se incrementó de 36,3 por ciento a 55,4 por ciento, en parte también por la significativa caída del gasto de las empresas públicas, como resultado de la capitalización y privatización.
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EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE SERVICIOS BÁSICOS EDUCACIÓN Como se vio anteriormente, el sector de educación es el que tiene una mayor participación en el gasto social total del sector público, alcanzando a poco más de un 7 por ciento del PIB en el 2005. Aproximadamente, el 86 por ciento de este gasto es destinado a los salarios de los maestros y es administrado por el gobierno central. En total, los empleados del sector educativo representan más del 50 por ciento de todos los empleados del sector público, siendo maestros entre un 80 por ciento a 90 por ciento de los mismos. Bolivia está cerca de lograr la educación primaria universal, lo cual constituye un logro importante que contribuirá a reducir la pobreza del país en el largo plazo. Sin embargo, a pesar que el acceso a la educación primaria se ha incrementado enormemente en Bolivia, la asistencia a la escuela primaria sigue siendo baja en algunos municipios pobres y aislados geográficamente; las tasas de abandono y repetición de cursos siguen siendo altas y la calidad del aprendizaje en la escuela primaria es baja.
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