Ventanilla única de trámites – Una aproximación conceptual

Introducción

La administración electrónica, comúnmente denominada Gobierno Electrónico, o E-Government, constituye un instrumento esencial para la prestación de servicios públicos más eficaces y de mejor calidad, reducción de los plazos de espera de los usuarios y mejoramiento de la transparencia y la rendición de cuentas. En ese contexto, la "Ventanilla Única", conjuntamente con la "simplificación registral", constituyen principios fundamentales del Gobierno Electrónico.

El principio de ventanilla única refiere a que el sector público –en su sentido más amplio–, debe presentarse ante la sociedad como una única entidad, independientemente de su estructura interna y sus divisiones políticas o territoriales. A modo de ejemplo, cuando una persona quiere registrar a su hijo en la escuela, poco le importa si ésta depende del municipio, del gobierno provincial o del nacional o si el Registro Civil depende del Ministerio del Interior de la Nación o de otro provincial o si los impuestos son tasas municipales, rentas provinciales o tributos federales. Bajo este principio, el sector público asume él mismo el costo de su complejidad y se muestra como una sola entidad, simplificando así la vida de la sociedad a la que debe servir. Es decir, la Ventanilla Única implica, desde la perspectiva del público, la transición desde una lógica de funcionamiento horizontal a una lógica de integración vertical, permitiendo que todos los pasos se cumplan en un solo mostrador y mediante un trámite unificado. Esto genera, por un lado, una importante concentración pero, a la vez, una segura perspectiva de simplificación.

El principio de simplificación registral conlleva la idea
de que si alguien ya ha entregado cierta información al Estado, éste
no debería volver a pedirla, salvo que sea preciso actualizarla. Esto
implicaría que cuando un ciudadano se identifica ante un organismo público
(y se autentica presentando el DNI, por ejemplo) su domicilio ya debería
ser conocido por el organismo y a lo sumo le debería preguntar si no
ha cambiado. Lo mismo debería pasar con todos los datos que el Estado
administra de la sociedad, ya sean personas o empresas. Por ejemplo, si uno
se casa y es el registro civil correspondiente a su domicilio el que lo realiza,
registra y certifica, los organismos responsables del registro electoral, la
seguridad social, los impuestos, etc, deberían informarse automáticamente
de la novedad y, eventualmente, actuar en consecuencia.

Estas consideraciones nos permiten comprender, en principio, para qué sirve una Ventanilla Única. Pero para comenzar a esbozar algunos lineamientos que nos permitan elaborar una conceptualización sobre ella es necesario distinguir entre la acepción de Ventanilla Única como concepto de orientación al ciudadano y principio fundamental del Gobierno Electrónico (a la que se hizo referencia anteriormente), y la noción de Ventanilla Única como espacio de integración físico o lógico, como integración física o electrónica entre las principales entidades que participan de un proceso.

Desde esta nueva perspectiva, el concepto básico de Ventanilla Única la define como una herramienta que permite unificar trámites en un solo lugar, que puede ser físico o virtual, ya sea que se trate de una oficina (mostrador real, o ventanilla única institucional, donde los ciudadanos pueden acercarse personalmente para concretar todas las etapas correspondientes a uno o más trámites), o de un portal de trámites de interfaz con los ciudadanos (mostrador virtual o ventanilla única electrónica). En cualquiera de estas dos modalidades permite a los ciudadanos vincularse con la administración pública a través de un único espacio, una única interfaz, para informarse y/o realizar gestiones, lo que requiere de un importante ejercicio de coordinación entre diferentes jurisdicciones (nacional, provincial y local), e inclusive con organizaciones de la sociedad civil (en caso de que fuera pertinente). Porque en un país federal no sería viable en el largo plazo diseñar un esquema de Ventanilla Única que se limitara a una sola jurisdicción estatal. Por eso es esperable que la visión presentada llegue a integrar a todas las jurisdicciones, y que pueda abarcar inclusive a aquellas organizaciones que no forman parte del Estado (empresas, organizaciones de la sociedad civil, asociaciones vecinales, entre otras múltiples estrategias de asociación).

Sin embargo, desde la perspectiva de la implementación, se observa que en Argentina los distritos que más se han ocupado en impulsar diversas experiencias de ventanilla única son los municipios. Es probable que ello suceda en virtud de que la dimensión local de gobierno es la más próxima al ciudadano, y es la primera institución a la que se le demandan respuestas de gestión concretas. Pero por otra parte, cabe recordar que los municipios fueron los primeros en nuestro país en incorporar las herramientas de modernización de la gestión, tal como lo propugnaba la "Segunda generación de reformas" desde mediados de la década del "90, con un conjunto de acciones orientadas a fortalecer la capacidad institucional de los aparatos estatales, a través de la reestructuración organizativa, la profesionalización de la función pública, la desburocratización de normas y/o procedimientos, y la introducción de nuevas herramientas de gestión que impulsen el uso de las tecnologías de información y comunicación (TICs).

Este trabajo pretende articular dos cuestiones que se vinculan con el e-government: la primera involucra el abordaje conceptual, a través del desarrollo de modelos de simplificación de trámites que permitirían arribar a un metamodelo para definir qué es Ventanilla Única; la segunda se centra en el análisis de las estrategias de implementación concretas que se impulsan actualmente desde los ámbitos de gestión más próximos a los ciudadanos, los municipios.

En la primera parte, entonces, se desarrolla un modelo conceptual para la Ventanilla Única, que describe un conjunto de ideas y conceptos que fundamentan la necesidad de implementar esta herramienta en el ámbito de los organismos de la administración pública nacional como parte de un proceso de calidad de la gestión orientado al ciudadano. En la segunda parte, se reseñan algunas características comunes a los modelos de implementación de VU en la administración pública y se analiza por qué se ha generalizado el uso de la denominación "ventanilla única" para experiencias de muy diversa índole a nivel de gestión local. Finalmente, las conclusiones reseñarán el potencial y los eventuales límites de la Ventanilla Única como herramienta de la gestión, con especial énfasis en el caso municipal.

Aproximándonos al concepto de Ventanilla Única

Hasta aquí hemos visto que la Ventanilla Única involucra un sistema de información y gestión de los procedimientos administrativos que permite incorporar vías novedosas de comunicación entre la Administración y los Ciudadanos, y en el que se debe tender a la participación de todos los niveles jurisdiccionales de la Administración Pública y de todos los organismos al interior de estos niveles, los que mediante convenios, pueden crear un sistema intercomunicado de registros entre distintas administraciones territoriales, evitando desplazamientos e inconvenientes a los usuarios. Este sistema de Ventanilla Única presenta grandes perspectivas, pues no sólo permite acceder a un sistema registral intercomunicado, sino que también posibilita la conexión con otras bases de datos relacionadas, ofrece información general y específica sobre la tramitación de procedimientos, proporciona los impresos normalizados necesarios para iniciarlos, y presenta las características técnicas fundamentales para agilizar la gestión de los procedimientos y mejorar la información a los administrados[1]

La Ventanilla Única pretende mejorar la atención al público eliminando los márgenes de incertidumbre que en ocasiones impiden saber dónde y cómo realizar un trámite: a través de esta herramienta todos los trámites quedan al acceso del ciudadano, ya sea en el punto de atención más cercano a su domicilio o a través de un portal de Internet. De esta manera, estas ventanillas de recepción para múltiples objetos acercan la administración al ciudadano y permiten que la institución pública responda con un único criterio determinado centralmente, independientemente de quién reciba el trámite, o de dónde lo haga. Por ello se basa en criterios de descentralización operativa y centralización del control.

Con el objeto de precisar un poco más el término, se recurrirá a la definición de Criado y Ramilo, quienes definen a la Ventanilla Única como un "…conjunto de técnicas y procesos normalizados que permiten ver un espacio registral único y presentar documentación específica para su tramitación, proceso y ejecución en una o más instancias públicas, con validez jurídica".[2]

Sin embargo, debe tenerse presente que los alcances de las iniciativas de simplificación de trámites en el ámbito de la gestión pública atraviesan una suerte de confusión conceptual, generando toda suerte de enfoques que terminan orientando los esfuerzos hacia direcciones distintas. Se vuelve necesario, entonces, superar este impasse técnico, proponiendo un alcance estándar que permita lograr un entendimiento común de lo que implica la puesta en marcha de proyectos de Ventanilla Única orientados a la simplificación de trámites en áreas de gestión determinadas.

El marco conceptual que aquí desarrollamos describe un conjunto de ideas y conceptos que fundamentan la necesidad de implementar la Ventanilla Única en el ámbito de los organismos de la administración pública con el objetivo de repensar las estructuras de gestión orientadas hacia el e-government a través de la formalización de instancias de coordinación administrativa y de articulación de políticas. Ahora bien, uno de los principios subyacentes de la metodología de elaboración del marco conceptual es el uso de metamodelos[3]Por lo general, ello sucede en virtud de una serie de factores que inciden en la definición del esquema de intervención de un proyecto de esta envergadura. Esos factores están en directa relación con la variabilidad que tiene lugar en razón de:

• a) el alcance transversal de las Ventanillas Únicas;

• b) la diversidad de entornos informáticos presentes –o ausentes– en los organismos estatales;

• c) los diferentes tipos de procesos, registros y trámites involucrados;

• d) la diversidad en los tipos de aplicaciones a desarrollarse;

• e) las transformaciones constantes en el entramado institucional de los organismos estatales, y

• f) el hecho que no es posible –ni se pretende— realizar un relevamiento exhaustivo de la situación de todas las jurisdicciones e instituciones involucradas (dado que, por otra parte, el marco conceptual no puede limitarse a elaborar requerimientos específicos para cada institución, cada registro y cada trámite).

Cabe aclarar que en la mayoría de los casos se prevé en el diseño el enlace de los tres niveles territoriales, aunque en la práctica ello conlleve desempeños parciales y/o desparejos en la implementación, encontrando barreras en alguno de los niveles del proceso. Esto significa que la meta en el diseño del modelo, el punto de llegada propuesto para la Ventanilla Única debe contener a las distintas jurisdicciones, pero esto no debe hacer perder la perspectiva de las complejidades involucradas en el desarrollo y el hecho de que los ritmos de avance y los recursos involucrados serán, seguramente, diferenciales en todos los casos.

Por lo tanto, debe pensarse en un modelo que pueda construirse y, sobre todo, implementarse, de manera secuencial, permitiendo que cada nivel del estado, e incluso los distintos organismos al interior de cada uno de estos niveles, se puedan integrar al sistema en la medida en que vayan accediendo al piso de requerimientos necesario para ello. Como ocurre con todos los procesos de calidad en la gestión, la Ventanilla Única debe pensarse como un proceso de mejora continua. En este caso, como una secuencia de ampliación de servicios, a medida que los distintos organismos puedan incorporarse al sistema.

La Ventanilla Única como parte de un modelo de gestión orientado al ciudadano

En este punto, antes de avanzar en cuestiones más específicas, consideramos que se hace necesario introducir una reflexión en torno al modelo que estamos construyendo, y que lo hace distintivo respecto de otras experiencias.

Como se puede advertir en las experiencias internacionales, en la mayoría de los casos (si no en todos) las ventanillas únicas han sido diseñadas para ser puestas al servicio de la actividad empresarial en general, y de aquellas orientadas al comercio internacional en particular.

Por supuesto, no se trata de cuestionar la relevancia que tiene la introducción de cualquier sistema que tienda a facilitar, favorecer o, directamente, desarrollar la actividad empresarial. Mucho menos en el caso de sociedades y estados que, como los argentinos, se encuentran en una situación rezagada en el camino del desarrollo económico y social. Por el contrario, entendemos que la visión empresarial debe ser tenida en cuenta a la hora del diseño e implementación de un sistema de Ventanilla Única para la Administración Pública Nacional y, de hecho, los avances que se han producido en algunas jurisdicciones apuntan en esa dirección. Por otra parte, tampoco sería razonable desconocer que el sector empresarial posee una dinámica propia que es la que le permite tener una mayor adaptabilidad a los cambios y desarrollos que demanda un sistema de Ventanilla Única y, correspondientemente, ser quien primero y mejor puede aprovechar las mejoras que brinda.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que, sin perder de vista las particularidades sectoriales, el Estado debe fortalecer su relación con la ciudadanía y, a su vez, ésta debe sentirse bien servida por el Estado, consolidando el mutuo compromiso entre ambos. Las particularidades sectoriales, siendo importantes, no deben permitir que se abdique de la idea de una Administración para todos los ciudadanos.

Desde este compromiso, es que entendemos que el sistema de Ventanilla Única que se adopte para la Administración Pública Nacional debe inaugurar un camino que constituya un salto de calidad en la gestión de servicios para todos los ciudadanos, desde el exportador que genera divisas genuinas para inyectar en la economía, hasta las familias que buscan una alternativa de turismo social, los mayores que tramiten un beneficio jubilatorio, o quienes estén en condiciones y necesidad de acogerse a cualquier cobertura social que brinda el estado, en cualquier instancia. La Ventanilla Única debe estar orientada a toda la ciudadanía, tanto en su conjunto como en sus particularidades.

Desde luego, esta no será la situación al inicio. Pero no debe perderse de vista que es la meta. Y el principio que rige toda la construcción del modelo.

Modelos de simplificación

Existen diversos enfoques en cuanto al modelo de simplificación. En términos generales, todos utilizan de modo indistinto la acepción "Ventanilla Única" dentro de la formulación, cuando no siempre lo son en sentido conceptual o técnico de la expresión. Cada modelo depende en realidad de la naturaleza del grupo de trámites-objetivo, porque se debe tener en cuenta que no todos los trámites son susceptibles de incorporar a un modelo de esta naturaleza. Este es uno de los puntos que condicionan tanto el enfoque técnico del proyecto como la asignación misma de recursos e, incluso, los plazos de ejecución a estimar. El éxito en la definición de una estrategia de simplificación reside en la capacidad para establecer un modelo de intervención acorde a la especificidad y realidad de cada proyecto, dado que no sería recomendable tener preconceptos sobre la materia ni crear una "camisa de fuerza" que sesgue el análisis o las propuestas de modificación, reforma o simplificación en cada caso. Por ese motivo, el desafío de generar un intento de conceptualización involucra el diseño de un enfoque básico sobre modelos de simplificación a incorporar dentro de una estrategia, que permita aproximarnos a una definición de Ventanilla Única acorde a la especificidad y posibilidad de concreción de un proyecto específico determinado.

El concepto de ventanilla única sobre el que trabajaremos no se
refiere sólo a facilitar a través de un único punto de
contacto toda la información relativa al acceso y ejercicio de una actividad
de servicios, sino que exige a las Administraciones Públicas que garanticen
la posibilidad de desarrollar y cumplimentar todos los trámites necesarios
para el acceso y ejercicio de sus actividades de servicios a través de
dicho punto único. Es decir, involucra tanto los procesos que se
unifican en el punto de contacto, como a la abarcabilidad concreta de los trámites.
En los párrafos que siguen se propone un alcance estándar para
lograr un entendimiento común de lo que implica la puesta en marcha de
proyectos de Ventanilla Única orientados a la simplificación de
trámites[4]

Como decíamos anteriormente, el éxito en la definición
de una estrategia de simplificación reside en la capacidad para establecer
un modelo de intervención acorde a las características específicas
de cada proyecto, evitando sesgar el análisis y las propuestas de modificación,
reforma o simplificación hacia casos particulares. En esa línea,
podrían considerarse cuatro modelos "macro", que se explicarán
detalladamente a continuación:

a. Modelo Ventanilla Única

b. Modelo Centro Multiservicio

c. Modelo Virtualización

d. Modelo Externalización

1) VENTANILLA ÚNICA. Este modelo busca la concentración
del "Front Office"[5] de los trámites en una
sola instancia, capaz de constituirse en la gestora de la circulación
de la solicitud ante las demás entidades competentes. Una estrategia
de Ventanilla Única puede tener dos variantes:

– Ventanilla Única Institucional: para este primer caso, una entidad decide concentrar sus múltiples espacios de atención al público o diferentes trámites en un único espacio físico de atención. O, como alternativa, mantiene activos diversos mostradores (incluso puede ampliar su número), pero habilitados para la recepción y realización de todos los trámites que involucran a la institución. No existen mayores niveles de complejidad, por cuanto la Ventanilla Única de la entidad recibe solicitudes que ella misma resuelve y por ende, está en capacidad de responder la petición por sí misma, generando así un flujo más que nada interno entre las zonas de atención al público que atienden el "Front Office" del proceso y las áreas competentes para pronunciarse sobre el trámite en el "Back Office"[6] del mismo.

– Ventanilla Única Interinstitucional: Para este caso, se habla de un mecanismo de integración de las gestiones del "Front Office" de múltiples trámites gestionados por múltiples entidades. El mismo criterio de integración se aplica para un único trámite que requiera la intervención de varias instituciones o jurisdicciones. El desafío en este sentido es lograr la unificación en un proceso unitario, que garantice un único vínculo del peticionario con la Ventanilla y, a su vez, que sea el único canal de entrada de las solicitudes. El nivel de complejidad aquí aumenta porque involucra múltiples instituciones, cada una manteniendo su nivel de competencia. De este modo, la Ventanilla Única Interinstitucional debe garantizar flujos de información adecuados hacia todas las áreas competentes para pronunciarse sobre el trámite y a su vez, tener la capacidad de retroalimentar esa información hasta lograr que la resolución del trámite culmine en el mismo punto de entrada.

Existen algunas condiciones para que un modelo de Ventanilla Única funcione, que deben incluir, como mínimo:

* Simplificación máxima del expediente de solicitud: No es funcional que una Ventanilla Única opere con densos expedientes ni mucho menos, que ésta se constituya en el intermediario entre el peticionario y las entidades a través de la remisión física de solicitudes. Acoger la Ventanilla Única como alternativa supone, por tanto, una tarea de máxima reducción del expediente y unificación de toda la solicitud en un solo formulario, que responda a las necesidades de la información de todo el proceso. A su vez, que el curso de este expediente se dé, al menos prioritariamente, a través de transacciones electrónicas. Supletoriamente, esta condición redunda en una reducción de la gestión "con papeles" y un mejor aprovechamiento de los recursos.

* Unificación del canal de entrada del trámite: Este modelo implica que no exista paralelismo entre trámites gestionados a través de la Ventanilla Única y trámites gestionados por otras agencias. Es decir que el modelo debe ser totalmente consistente y, por tanto, las agencias deberán obligarse a desmontar sus sistemas de recepción y ventanillas de atención del trámite una vez éste se ha integrado a la Ventanilla Única. Lo anterior resulta fundamental, porque no sería lógico que existan dos canales que, a la postre, terminen generando la ruptura de los flujos de información, o confusión en el ciudadano. El efecto de ello sería que una solicitud recibida por Ventanilla Única tendría unos alcances y resultados distintos a los de la solicitud que fuera recibida por la institución en sus ventanillas paralelas. Esto conlleva la necesidad de configurar un formulario único de entrada del trámite, a ser recibido y tramitado por la instancia administradora de la ventanilla única.

* Estándares de respuesta entre las diferentes instituciones:
La Ventanilla Única se justifica en la medida que, al integrar los trámites
en un proceso único la respuesta a todos ellos se otorgue en un tiempo
estándar determinado. Por supuesto, como cada entidad conserva su competencia
sobre cada trámite, el éxito del modelo dependerá de que
cada una de ellas reciba la información de la Ventanilla Única
y se pronuncie sobre lo pertinente, dentro de tiempos que aseguren la resolución
final de la solicitud en un plazo determinado, definido para el proceso en su
conjunto. Lo normal será entonces que esta estrategia conduzca obligadamente
a la definición de acuerdos de servicio entre las entidades.

* Integración de todas las instituciones involucradas en el Proceso Único: Este aspecto es fundamental en la medida que la Ventanilla Única es funcional en cuanto cumpla con el criterio de unicidad. Si una sola de las instituciones que tienen relación directa con los trámites definidos en el proceso único no se integra, resultará que a posteriori el interlocutor tendrá que realizar reprocesos o acudir a otras instancias diferentes, aún cuando el resto de las instituciones cumplan sus compromisos de integración. De ahí que deba ser especialmente importante el nivel de articulación y consenso entre agencias, para asegurar que todas ellas se vinculen al modelo. De todos modos, no perdemos de vista lo afirmado más arriba, en el sentido de la necesidad de elaborar un modelo de Ventanilla Única que pueda ser implementado de manera secuencial. La integración de todos los organismos involucrados en cada proceso es fundamental pero, como en todos los casos, debe visualizarse como punto de llegada de un camino largo y, seguramente, complejo. En este sentido, toda experiencia intermedia será valiosa en tanto etapa del proceso de integración.

2) CENTRO MULTISERVICIO. A diferencia del anterior, este modelo no se estructura sobre un proceso único ni la entrega de parte del trámite a otras instancias. El Centro Multiservicio implica la unificación del espacio de recepción de las demandas en amplias zonas de atención al público, especialmente dispuestas para que todas las instituciones involucradas tengan sus propias ventanillas de atención con la presencia de sus correspondientes funcionarios. En este caso, aunque pueda existir una tarea de simplificación y racionalización interna de las instituciones sobre el trámite que le corresponde, no hay una estrategia de unificación del proceso. Así, cada entidad hará presencia, pondrá una infraestructura y atenderá al interesado bajo sus propios modelos de operación en un solo lugar físico. El interesado bajo un modelo de este tipo, podrá tener la tranquilidad de que puede resolver sus peticiones en el mismo lugar, pero con la salvedad que ello le supondrá relacionarse con múltiples ventanillas a través de diferentes procesos, pese a estar en ese único lugar. O sea, se mantiene la multiplicidad de trámites e interfaces. La condición básica en modelos de esta naturaleza, es la existencia de una sede única que aglutine todas las entidades. Normalmente conlleva a adecuaciones físicas de alta intervención para disponer de espacios físicos suficientemente amplios y confortables que aseguren la capacidad de absorber el flujo de personas generado por la concentración de muchos trámites en un único lugar. Por otra parte, debe tenerse presente que no sólo la afluencia de público es mayor, sino que también es mayor el tiempo de permanencia en el recinto, toda vez que cada trámite a ser realizado continuará teniendo su propia ventanilla, su propio ritmo y, en consecuencia, su propio tiempo de espera para el usuario. Todo esto no inhibe su validez como modelo de simplificación, sino que simplemente reseña aspectos a tener en cuenta para que el intento de brindar soluciones no se convierta en la generación de nuevos problemas.

En relación con los Centros Multiservicio, es necesario agregar un par de consideraciones. La primera de ellas es que, aún teniendo en cuenta el hecho de que esta variante no alcanza el nivel de unificación de procesos establecido para las anteriores, representa un paso adelante en una ruta de simplificación de trámites y permite a los usuarios facilidades de acceso que, de no existir una instancia de estas características, significarían mayores complejidades y esfuerzos. Reunir una multiplicidad de trámites en un único ámbito geográfico significa, entonces, un avance sensible en términos de facilidad, simplicidad y accesibilidad.

La segunda consideración implica no dejar de tener presente que buena parte de la bibliografía y de la experiencia relevada entiende que los Centros Multiservicio, tal como aparecen definidos en este trabajo, se consideran como variantes de la Ventanilla Única. Esto aparece particularmente destacado en el caso español, que apela a este formato como modelo de simplificación de trámites empresariales bajo el nombre de Ventanilla Única.[7] En todo caso, esta situación requiere con claridad la ubicación conceptual que se adopta a la hora de referirse a este modelo de simplificación.

3) VIRTUALIZACIÓN: Esta estrategia resulta de mucha utilidad cuando se trata de gestiones que no requieren la presencia directa del peticionario, porque no se exige la formalidad de la "presentación personal". El modelo es válido en la medida que realmente asegure para el peticionario que no deberá establecer contacto presencial con ninguna ventanilla ni funcionario, sino que el sistema le garantiza todos los canales necesarios para que los procesos de información, asesoría, radicación, pagos y notificación del resultado del trámite se den por mecanismos virtuales. Esto conlleva necesariamente a la creación de plataformas tecnológicas seguras y robustas para la habilitación de transacciones electrónicas, pues de no existir no se garantiza la plena virtualización. Concomitantemente, para el caso en que cursen actuaciones que requieran presentación personal, deben llegar a considerarse mecanismos de transacciones seguras, como por ejemplo, las firmas digitales. Sin embargo, es preciso decir que este tipo de soluciones están al alcance de un segmento reducido de usuarios que son proclives a usar estas tecnologías y pueden asumir sus altos costos.

Aunque lo ideal es que un servicio virtual esté realmente masificado, en la práctica las instituciones prefieren mantener los dos canales habilitados: tanto el presencial como el virtual. Esta estrategia tiene grandes utilidades para las dos partes: A las entidades les ahorra costos de operación en sedes, reduce errores de los procesos y ayuda a la optimización de flujos de información. A los peticionarios, les supone ahorros en tiempo y desplazamientos, además de mayor seguridad del trámite. Cabe aclarar que en rigor, la virtualización supone la supresión total de contactos presenciales del interesado con la administración, y por lo tanto, no deberían considerarse de ese modo algunos esfuerzos desarrollados por varios proyectos de simplificación combinados que virtualizan una parte del trámite pero que en algún momento de la secuencia del mismo, obligan a la presencia del interesado. Una vez más, reafirmamos los dicho en el principio de este documento: si se pretende avanzar en la dirección de una Ventanilla Única (uno de cuyos aspectos es, indudablemente, la virtualización), las aplicaciones sólo pueden ser secuenciales. En este sentido, la virtualización parcial de algunos trámites, aún con las limitaciones señaladas más arriba, supone un claro y sustantivo avance en la dirección correcta. A fin de cuentas, no es lo mismo que el usuario deba presentarse una única vez ante el organismo a consolidar el trámite, a que deba hacerlo en más de una ocasión, obligado a hacer acto de presencia física para cada paso del mismo. Todo esto sin perder de vista la virtualización total como punto de llegada.

4) EXTERNALIZACIÓN: Esta figura es utilizada cuando las administraciones encuentran que la eficiencia del sector privado les asegura mejores condiciones del proceso y el servicio que la que la Institución por sí misma puede garantizar con sus propios medios y recursos. En estos casos, muchas entidades públicas optan por delegar todo o parte del "Front Office" o el "Back Office" de los procesos, en particulares. Normalmente, conllevan a la generación de concesiones o a la definición de tarifas y cobros del trámite para financiar el contrato con tales particulares. A cambio del pago de estas tarifas o contratos de concesión, los particulares asumen costos locativos, de administración, del personal, de la gestión del proceso.

De todas maneras, en la práctica, las instituciones suelen proponer estrategias que constituyen una mezcla entre las alternativas anteriores: es posible que para desarrollar una estrategia de Ventanilla Única, se apliquen herramientas combinadas de Virtualización y gestión presencial, o incluso se considere la Externalización de determinados componentes del trámite en refuerzo de una estrategia de tipo Centro Multiservicio. En realidad, todo depende de la lógica de los trámites-objetivo y de las posibilidades que ofrezcan para acoger sólo una o varias de estas estrategias. Lo importante es no perder de vista el punto de llegada.

Volviendo al metamodelo de Ventanilla Única, éste apunta hacia el establecimiento de una estrategia de Virtualización de todas las etapas correspondientes a un trámite, sin necesidad de la presencia del interesado. Es decir, la Ventanilla Única como metamodelo involucra un sistema interoperativo de información y gestión de los procedimientos administrativos correspondientes a diferentes niveles jurisdiccionales, que incluye desde el proceso de interconexión de unidades registrales, hasta la disponibilidad de las consultas y actuaciones del ciudadano a través de la web[8]Sin embargo, es necesario tener en cuenta que en el trayecto hacia la implementación de ese metamodelo existen diferentes etapas consecutivas –y en muchos casos superpuestas–, que involucran la implementación de otros modelos más acordes con las condiciones concretas de gestión de las administraciones públicas de nuestro país. Esto es así, inexorablemente, porque la implementación de un sistema de Ventanilla Única apunta a involucrar, como ya señalamos en más de una ocasión, a un múltiple y complejo universo de instituciones y organismos pertenecientes, a su vez, a los tres niveles del estado. Y todo esto sin entrar en el detalle de las organizaciones de la sociedad civil que, en una u otra etapa del proceso, podrían ir integrándose al mismo.

En definitiva, estamos hablando de una extraordinaria complejidad de entidades a integrar, cada una de las cuales se encuentra en un punto de partida diferente en cuanto a los recursos con que cuenta y su potencial de adaptación, teniendo en cuenta no sólo la cuestión tecnológica, sino también un conjunto de factores que, en los hechos, funcionan como barreras que deben ser superadas en el camino propuesto.

Acercando los modelos al ciudadano

Bajo este contexto se está comenzando a desarrollar en Argentina el proyecto de Ventanilla Única[9]como un instrumento que permita a los ciudadanos, en un solo lugar, consultar o efectuar trámites que involucren a distintas instituciones y organismos de la Administración Pública (y que podría llegar a involucrar a la administración privada), constituyéndose en una instancia de encuentro, coordinación y colaboración entre los diferentes organismos de la Administración Pública y la sociedad civil, prestando un servicio común e integrado. No obstante, la meta final es la obtención de un portal único, en donde el interesado se dirija electrónicamente a un solo canal, y a través de éste se pueda verificar internamente la procedencia del documento, su/s destino/s posibles y los controles y vistas que se requieran de los diferentes organismos intervinientes, los pagos que el proceso exija y otras cuestiones que fueren pertinentes para motorizar y agilizar los procedimientos. O sea, el interesado debería dirigirse a una sola dirección virtual para concretar sus trámites en forma electrónica.

El Plan Nacional de Gobierno Electrónico es aplicable a los organismos de la Administración Pública Nacional, y prevé entre otras herramientas de e-government, el impulso de una ventanilla única para el ciudadano. A ello hay que agregar la reciente incorporación del Componente de Interoperabilidad para el Gobierno Electrónico[10]que viene a llenar importantes vacíos en la gestión de información pública a partir del establecimiento de algunos principios básicos de intercambio de información entre distintos organismos. Sin ir más lejos, define que los datos necesarios para la gestión pública son del Estado, aunque sean administrados por distintos organismos según sus competencias específicas. En un plano más operativo, esta norma pretende superar el hecho de que los datos necesarios para la gestión pública son hoy propiedad de los organismos que los administran y no del Estado en su conjunto, lo que constituye una práctica que obliga a personas y empresas a deambular por diferentes ventanillas de la administración, solicitando una y otra vez certificados, habilitaciones y constancias.

En este contexto diversas provincias han sancionado leyes para la creación de Ventanillas Únicas en sus distritos, lo que ha sido tomado como punto de partida por muchos municipios para impulsar las propias, con el objeto de fomentar un acceso ágil, sencillo y económico a la información y tramitaciones públicas por parte de los ciudadanos. Cabe aclarar, de todas maneras, que en la mayoría de los casos dichas ventanillas únicas se han impulsado siguiendo el modelo del Centro Multiservicio (Centros de Atención al Vecino, Servicio de Atención al Ciudadano, Ventanilla Única personalizada, entre otras denominaciones), que buscan centralizar en un espacio físico los canales de acceso a las diferentes áreas municipales y la difusión de información, posibilitando una acción coordinada entre ellas con el fin de fortalecer los lazos con la comunidad local. Por otra parte, las dificultades existentes a nivel de la coordinación de políticas con las provincias y el estado nacional, sumado al alto costo que plantea la digitalización como herramienta ineludible en la consecución de una ventanilla única virtual, lleva a que se pretenda suplantar esa ausencia con el impulso de los portales web tradicionales, que suelen ofrecer canales de información al ciudadano para facilitarle el acceso a las diferentes áreas de gestión del distrito y/o a las páginas web de las agencias públicas más importantes, y que terminan por convertirse en una suerte de catálogo de trámites y noticias locales, con la ventaja adicional de impulsar el uso de una intranet de gobierno, lo que no deja de fomentar la capacitación del personal en el uso de las TICs.

Ahora bien, es necesario tener en cuenta que la incorporación de la ventanilla única virtual y de otras herramientas de e-government también modifica las relaciones entre los organismos públicos y los ciudadanos, y entre los ciudadanos entre sí. No solo aumenta sus interacciones, sino que además les da mayores posibilidades de intervenir en la gestión de los asuntos públicos.

Sin embargo a menudo sucede que no se toma en cuenta el hecho de que una de las principales barreras para el desarrollo de una ventanilla única virtual refiere al conjunto de elementos que facilitan el acceso a la información web de todas las personas en igualdad de condiciones, y ello independientemente de la tecnología que utilicen (computadora, teléfono y otros) y de la capacidad del usuario (física, psíquica, sensorial, etc.). Entonces, el principal riesgo puede derivarse de las dificultades que plantea la "accesibilidad tecnológica", esto es, de las dificultades de ciertos sectores de la ciudadanía para acceder a la utilización de recursos tecnológicos, fundamentalmente informáticos, tanto por razones de costos como por falta de confianza, reservas culturales o, simplemente, por desconocimiento de las formas de utilización de este tipo de tecnologías. Estas limitaciones también son extensivas a buena parte del personal de la Administración, situación que debe tenerse presente. De todos modos, es razonable suponer que el mero transcurso del tiempo permitirá que los nuevos desarrollos tecnológicos y su incorporación masiva a la vida cotidiana de la población vayan contribuyendo sensiblemente a cerrar estas brechas. En ese sentido, el desarrollo de las TICs debe impulsar una importante y sistemática vigilancia para que este hecho no genere colectivos excluidos que puedan conducir a que la utilización de la red genere desigualdades en las posibilidades de relación con las administraciones públicas. Porque el desarrollo de la Ventanilla Única tiene que vincularse con el impulso que deben realizar las administraciones públicas para su incorporación a la sociedad de la información. Resulta fundamental entonces, que la Ventanilla Única contribuya a consolidar derechos en lugar de restringirlos.

Aun así, el e-government aparece como todavía lejano, dado que el uso democrático de las TICs no se ha masificado, en la medida que persisten diversos obstáculos (distribución desigual de las TICs en el territorio, por sectores y grupos de edad; el analfabetismo informático, entre otros). Esta situación se explica por un conjunto de características relacionadas con el carácter dominante de la oferta privada que controla a la vez la infraestructura, tecnología, servicios y contenidos, e impone una lógica de mercado que disminuye las posibilidades de acceso. A ello hay que sumarle el todavía insuficiente contrapeso de la oferta pública estatal, que aún no logra garantizar condiciones mínimas de accesibilidad y de formación, que no ha permitido el desarrollo de la iniciativa local (por ejemplo en el cableado) y que tiene pendiente un largo recorrido para poner las nuevas TICs al servicio de una relación más fluida entre la Administración y ciudadanos. Por otra parte, las experiencias locales, en todo el país, si bien resultan interesantes, son sumamente heterogéneas y de alcance limitado. Y si en la actualidad las TICs constituyen un factor clave para la integración o la exclusión social, resulta imprescindible plantearse cual debe ser su contribución al desarrollo de la ciudadanía[11]

Algunas conclusiones posibles para la gestión municipal

Hemos visto que la relación entre los ciudadanos y la Administración Pública se articula sobre la gran cantidad de trámites administrativos que los ciudadanos deben realizar en su vida cotidiana. Las dos deficiencias más corrientes en este sentido son el elevado número de organismos diferentes que hay que visitar para realizar ciertas gestiones (en los inicios de un proceso de simplificación con el empleo de las TICs) y el número de veces que se solicita la misma información por parte de los organismos públicos, aunque la misma ya se encuentre en poder del Estado. En lo que respecta a los municipios sucede que, en la mayoría de los casos, si bien cubren una multitud de funciones, el volumen de transacciones es bajo y los beneficios no justifican el costo de automatizarlos para gran parte de las funciones que les son propias.