Análisis del Consejo de la Magistratura. Fortalezas y debilidades
A MODO DE
INTROITO
Confesamos, que compartimos plenamente las expresiones
del ex Decano de la Facultad de Derecho UNA, Prof. Dr.
Ramón Silva Alonso, en el sentido de que: "Todo el que
enseña siente la necesidad de escribir. Al propio tiempo
siente el peso de las propias limitaciones. De atender a
éstas no se escribiría
nunca…".1
Esta obra trata sobre el Consejo de la Magistratura,
hemos pretendido realizar un análisis doctrinario sobre
sus antecedentes, sus aportes y falencias a partir de su vigencia
en nuestro ordenamiento jurídico.
La misma fue encarada por el pedido reiterado de varias
organizaciones civiles, como asimismo por los neófitos del
derecho de la UNA; debido a las constantes críticas
recibidas tanto por la prensa en general y por los Institutos
Jurídicos (CEJ, INECIP, Semillas por la Democracia, etc.)
existentes en la República, para que pueda ilustrarlos y
servir de brújala para su cabal comprensión e
importancia jurídica, para que cada el lector saque sus
propias conclusiones.
A pesar del esfuerzo hecho, quizás muchas de las
doctrinas y teorías de este organismo no fueron
desarrollados como quisiéramos. No obstante, nos hemos
entregado en cuerpo y alma para brindar las informaciones
más resaltantes sobre este Órgano extrapoder,
constituyendo nuestro cimiento las obras nacionales e
internacionales escritas sobre el mismo.
Y como lo venimos haciendo hace un buen tiempo, buscamos
no solo describir los Órganos Jurídicos
investigados (es decir, exponer sus génesis, sus
funciones, su importancia, etc.) sino también brindar
nuestra propuesta normativa, es decir, un proyecto de
modificación legal, para contribuir en el debate
jurídico para que se logre el mejoramiento sustancial de
la justicia en beneficio de quienes la necesitan.
Traduce la idea de que si la calidad de la justicia es
el fin deseado, los medios para lograrla deben ser buscados y
evaluados.
La independencia funcional de los magistrados deben ser
convenientemente garantizada si se desea, en realidad, instituir
un sistema judiciario que sirva de instrumento idóneo para
la consolidación y mantenimiento del Estado de
Derecho.
En el afán de consolidar y garantizar al
máximo la independencia del Poder Judicial y asegurar
su eficacia e idoneidad, la doctrina ha discutido
largamente acerca de la creación de un órgano mixto
para la selección y designación de sus integrantes,
como asimismo se ha establecido el principio de la inamovilidad
judicial, el cual, por su innegable contenido
ideológico-político, ha provocado grandes
polémicas que han dividido a los tratadistas a favor o en
contra de la mencionada garantía funcional.
Estrechamente vinculado con los principios de
independencia e idoneidad de la función judicial, y,
más propiamente, como instrumento o vehículo de los
mismos, ha sido concebido por la Carta Magna un organismo muy
especial denominado "Consejo de la Magistratura".
Adelantamos nuestro voto en el sentido de ratificar
nuestra plena convicción acerca de la importancia y su
trascendencia jurídica del Consejo de la Magistratura para
lograr la tan anhelada Independencia Judicial (art. 3 C.N.). Sin
embargo, es imprescindible que el Consejo de la Magistratura deba
ser visto desde la perspectiva de un cambio o reforma judicial
importante y seria. A nadie escapará que el constituyente
del 1992 se enfrentó con referencia al Poder Judicial con
una situación harto compleja y difícil.
Es por ello, que recurrimos a Profesores de
la Universidad Nacional, Juristas de renombre
y reconocida trayectoria, como asimismo a Miembros y
Ex miembros del Consejo de la Magistratura, Magistrados, Fiscales
y Abogados, para que también expusieran sus puntos de
vistas con relación a esta importante institución,
y con ello, lograr una contribución pragmática,
para que los diferentes sectores de la sociedad también
puedan conocer sus opiniones.
Sirva la presente obra como un nuevo testimonio de
nuestra fe en el derecho y de nuestra inquebrantable
vocación por la justicia.
LOS AUTORES
ANÁLISIS
DE LA OBRA
Agradezco al Dr. Juan Marcelino González y a la
Abog. Jazmin Ibarrola de Krone la invitación cursada al
efecto de ser uno de los prologuistas del presente material, debo
manifestar que la presente es a título estrictamente
personal no estableciendo relación alguna con mi
carácter de consejero de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales de la Universidad Nacional de
Asunción.
Para emitir un juicio sobre el rendimiento de una
institución pública, si bien a priori, sería
necesario un profundo y largo proceso que ha de requerir de la
definición de muchas variables de estudio, aun así
es posible efectuar algunas Macro precisiones sobre el tema. A
tal efecto es tomada como base el trabajo realizado por
CIRD.2
Esta opinión no pretende ser una receta sino un
aporte al mejoramiento del Consejo de la Magistratura. Se refiere
a los aspectos que se consideran fundamentales, como el
cumplimiento normativo, la transparencia y la
participación ciudadana.
Es de percepción pública, y se puede
comprobar la inaccesibilidad a datos relevantes que permitan a la
ciudadanía en general y a los interesados en particular,
realizar un control y seguimiento detallado de las decisiones
tomadas por este órgano (por votación de sus
miembros). Existen intentos aunque muy tímidos por
transparentar los procesos de selección, ya que debido a
su limitado alcance, no mejoran la visibilidad de los diferentes
factores que inciden en los procesos de
selección.
El Portal del Consejo, el portal contribuido en parte a
mejorar su interacción con la ciudadanía, ya que la
distancia entre esta y el Consejo es un factor fundamental de
desconfianza hacia la misma. No obstante, hay que realizar
ajustes para que este mecanismo sea eficiente y pueda cumplir con
este fin. Sería óptimo que permita realizar
feedback3i sobre sus entradas, notas, etc.
En cuanto a la cabalidad normativa es más que
evidente el incumplimiento sistemático de los tiempos que
rigen el proceso de selección de jueces y magistrados, y
aunque lo más grave de esto es que no genere tan siquiera
alguna repercusión significativa como denuncias con
consecuencias concretas, ni ningún tipo de acción o
señal que permita visualizar por parte del consejo un
intento por generar mecanismos de control sobre el cumplimiento a
cabalidad de tales normas.
En cuanto al rendimiento de la misma, son necesarios
mayores datos para efectuar un análisis minucioso de la
relación costo funcionamiento/producción. Ahora
bien si tomamos el concepto de que las instituciones
públicas, particularmente en el caso del Estado paraguayo
que cuenta con recursos muy limitados, estas deberían ser
un modelo de eficiencia presupuestaria, entendiendo la eficiencia
como una relación equilibrada, no sólo entre
gastos/ingresos, sino también entre
costo/producción.
Lo que no es correctamente medido y cuantificado no
está siendo Gerenciado, lo cierto y concreto es que tal
vez el Consejo debería mejorar su productividad en la
emisión de ternas.
PROF. DR. FAUSTO E. PORTILLO
ORTILLADO
PROLOGO
"La presente obra, contiene un estudio integral del
Consejo de la Magistratura, fruto de un incansable trabajo de
investigación por parte de los apreciados colegas, el
Prof. Dr. Juan Marcelino González Garcete y la apreciada
Prof. Abog. Jazmín Ibarrola de Krone.
El Libro aborda primero el estudio histórico,
así como la comparación del Consejo de la
Magistratura y de instituciones afines en Italia, España,
Argentina, para entrar luego de lleno a considerar
pormenorizadamente las características estructurales y
funcionamiento del instituto en nuestro país.
También se ocupa de la figura tal cual está
enmarcada en la Constitución Nacional y en las leyes
orgánicas respectivas, estudiando su composición,
su organización, su funcionamiento, su competencia,
etc.
Así también es importante resaltar que los
autores no solo hacen un análisis de la situación
actual del Consejo de la Magistratura, sino también una
conclusión y propuestas para esta importante
Institución.
Este libro no solamente llena un vacío en la
bibliografía jurídica del país, sino que lo
hace con solvencia intelectual, porque hace gala de riqueza
de información, claridad expositiva, rigor
técnico y densidad conceptual, todo lo cual lo convierte
en material ineludible para juristas, magistrados, profesionales
del derecho, estudiantes y gente interesada en el funcionamiento
y composición de esta institución como ser el
CONSEJO DE LA MAGISTRATURA, muy importante para la anhelada
independencia de la justicia en nuestro país.-
La obra jurídica ante la que nos encontramos,
constituye indudablemente una gran contribución a la
enseñanza del Derecho no solo para la Universidad Nacional
de Asunción de la cual los autores son Profesores, pues a
pesar de que el esfuerzo de los autores están enfocados a
satisfacer la necesidad académica de sus alumnos de
derecho, igualmente entra a rellenar un espacio dentro del
ámbito jurídico nacional.
Indudablemente esta obra jurídica esta
predestinada para guiar a varias generaciones de estudiantes
hacia la meta inculcada en la Facultad de Derecho U.N.A. que "es
la correcta aplicación de la ciencia del derecho para el
beneficio todo de la sociedad Paraguaya."
PROF. DR. JULIO CESAR FERNANDEZ
VILLALBA
REFLEXIONES SOBRE
EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA
Razón de su
creación
Bajo el régimen de la Constitución de
1967, el Poder Ejecutivo tenía una injerencia muy marcada
en la integración de la Corte Suprema de Justicia y de las
demás magistraturas.
Los integrantes del máximo tribunal de justicia
eran designados por el Presidente de la República, con
acuerdo de la Cámara de Senadores. Los demás
magistrados (desde miembros de los tribunales de apelación
hasta jueces de primera instancia) eran nombrados por el titular
del Ejecutivo, con acuerdo de la Corte Suprema de Justicia (cf.
Arts.151, inc. 2; 180, inc. 8; y 195 de la Constitución de
1967). Además, el período de todos los magistrados
debía coincidir con el del Presidente de la
República y sólo gozaban de inamovilidad temporal,
es decir, por el lapso que duraba su nombramiento. Podían
ser reelectos, pero no existía ningún procedimiento
en virtud del cual pudieran alcanzar la inamovilidad definitiva o
permanente.
La Cámara alta, en sus dos terceras partes,
estaba integrada con miembros del partido político que
sirvió de soporte civil a la dictadura. Esta circunstancia
fáctica determinó que el otorgamiento del acuerdo
respectivo careciera de toda trascendencia al haber sido
desvalorizado en cuanto mecanismo de control del Poder Ejecutivo.
Tampoco el acuerdo que debía prestar la Corte Suprema de
Justicia respecto de las designaciones en las demás
magistraturas, tenía relevancia alguna. Obviamente,
quienes habían sido nombrados por el titular del
Ejecutivo, difícilmente se opondrían a las
propuestas de éste para los demás
cargos.
En las circunstancias descriptas, el procedimiento
señalado –que había dado resultados positivos
en otros países- fue considerado como una vía que
permitía una injerencia indebida y desmedida del Ejecutivo
en la conformación del Poder Judicial, con grave atentado
a la independencia que era deseable que tuviera dicho
órgano.
Por los motivos apuntados, en ocasión de la
Convención Nacional Constituyente hubo una voluntad muy
marcada, en el sentido de disminuir al mínimo la
intervención del Poder Ejecutivo en la constitución
del órgano jurisdiccional.
Por ello se creó el Consejo de la Magistratura,
en el cual el Presidente de la República tiene un
solo representante, sobre ocho integrantes del
órgano. Ésta es la única vía legal e
inicial de incidencia del Ejecutivo en la composición del
órgano jurisdiccional. A ello se suma en cuanto se refiere
a los ministros de la Corte Suprema de Justicia y a los miembros
del Tribunal Superior de Justicia, el acuerdo que el titular del
órgano administrador debe dar en la fase final del
nombramiento de los aludidos magistrados.
El problema de la composición
del Consejo
El Consejo de la Magistratura, de conformidad con la Ley
Suprema en vigor, está integrado por ocho miembros. Entre
los mismos se puede apreciar una escasa participación de
la Corte Suprema de Justicia (un solo integrante) y, en general,
del Poder Judicial. Creemos que esta situación debiera ser
revertida aumentando el número de ministros del
máximo órgano jurisdiccional y permitiendo la
incorporación de magistrados de otras
instancias.
Los tres miembros que proceden de órganos
políticos (en el sentido de una estrecha
vinculación con la actividad político-partidaria),
es decir, el representante del Poder Ejecutivo, el senador y el
diputado, debieran ser eliminados. No consideramos conveniente
que un órgano como el Consejo de la
Magistratura, encargado de la selección de
postulantes a las distintas magistraturas, esté integrado
por miembros de la citada procedencia, por la posibilidad cierta
de que criterios no admisibles para dicha selección sean
los prevalecientes o, por lo menos, tengan un grado importante de
influencia en las determinaciones adoptadas.
Se nota la ausencia total de representantes del
Ministerio Público, a pesar de que el órgano
también está encargado de la conformación de
ternas para los cargos de Fiscal General del Estado, Fiscales
Adjuntos y Agentes Fiscales.
La forma de elección de los dos abogados que
representan al gremio en el Consejo de la Magistratura, debe ser
modificada. En la actualidad, la existencia de un universo de
abogados de la matrícula constituido por más de
veinticinco mil profesionales distribuidos por todo el
país, y la elección por el voto directo de los
pares, obligan a los candidatos a realizar verdaderas
campañas proselitistas que exigen enormes gastos. Las
circunstancias mencionadas han determinado, en no pocos casos,
que los candidatos recurran a la ayuda y el amparo de partidos
políticos o de grupos de preponderante influencia
económica o de cualquier otra índole. En ocasiones
ha ocurrido lo inverso: los partidos
políticos han sido los que decidieron quienes
serían los candidatos a ocupar tales cargos.
De este modo se ha desvirtuado por completo el
carácter de esta representación. En efecto, de la
pretensión de contar con representantes abogados
destacados en el gremio por su calidad como profesionales del
derecho, se ha pasado a una representación en que la
más estrecha vinculación a partidos
políticos y las más indubitables muestras de
fidelidad a su dirigencia, constituyen los méritos
más relevantes. De este modo, en forma indirecta se ha
incrementado el número de miembros del Consejo en los que
lo político-partidario tiene notable incidencia, con lo
cual se menoscaba gravemente la posibilidad de que dicho
órgano funcione en forma autónoma y sobre la base
de criterios académicos.
Otro integrante del Consejo de la Magistratura es "un
profesor de las facultades de Derecho de la Universidad Nacional"
(Art. 262, inc. 5, Cn.). Al momento de la sanción y
promulgación de la Constitución de 1992 la
única universidad estatal existente era la Universidad
Nacional de Asunción. Lo más que se previó
en la norma fue la creación de otras facultades de derecho
en filiales del interior de la república, además de
la facultad de derecho existente en la capital, pero todo dentro
de la misma universidad.
Con posterioridad fueron creadas en diversas ciudades,
otras universidades estatales que cuentan con facultades de
derecho. Sobre la base de un criterio lógico y de
justicia, los profesores de dichas unidades pedagógicas
deben gozar del derecho de sufragio activo y pasivo en cuanto a
la elección del representante docente en el Consejo de la
Magistratura.
Una interpretación extensiva del texto
constitucional podría permitirlo, aunque el problema
estaría en la posibilidad de considerar o no respecto de
las universidades estatales, la exigencia de un mínimo de
veinte años de funcionamiento de las facultades de
derecho, que la Ley Suprema establece para las universidades
privadas (cf. Art. 262, inc. 6, Cn.).
Duración del mandato
Los miembros del Consejo de la Magistratura duran tres
años en sus funciones (Art. 263 Cn.). La ley habilita la
reelección por un período más, consecutivo o
alternativo (Ley Nº 296/94, Art. 2º).
Se ha interpretado que una vez electo o reelecto, un
integrante del Consejo no puede ser substituido hasta concluir su
mandato. Esto significa que la Corte Suprema de Justicia, la
Cámara de
Senadores, la Cámara de Diputados, e incluso un
órgano unipersonal como el Poder Ejecutivo, no pueden
reemplazar a quien hayan designado para integrar el Consejo,
mientras esté vigente el mandato conferido, sin importar
que pudiera existir voluntad en contrario.
Esto es grave, en particular en relación con el
Presidente de la República porque aún cuando se
produzca el cambio de titular del Ejecutivo, hasta ahora se ha
entendido que se debe respetar el tiempo de duración del
mandato.
En nuestra opinión, se debe establecer que
cualquiera de estos órganos pueda reemplazar a su
representante en el Consejo de la Magistratura, cuando lo creyera
conveniente. En el caso de que fueran colegiados, se
podría exigir una mayoría calificada para realizar
la substitución. De hecho, la Cámara de Diputados
ya ha procedido a reemplazar al miembro designado, aunque ello,
dentro de los parámetros actuales, se considera algo
irregular.
En cuanto a los dos abogados de la matrícula y
los dos profesores universitarios electos en forma directa por
sus pares, se podría legislar un procedimiento de
revocación del mandato.
La función del Consejo
En nuestro sistema la función más
relevante que corresponde al Consejo de la Magistratura es la de
integrar o conformar ternas para los distintos cargos en la
justicia ordinaria, la Justicia Electoral, el Ministerio
Público y el Ministerio de la Defensa
Pública.
En lo que se refiere a la actuación del Consejo,
de los términos de la Ley Fundamental se infiere en forma
indubitable que la voluntad del legislador constituyente era la
de que aquella debía estar guiada por criterios
exclusivamente académicos, con prescindencia de
consideraciones de carácter político- partidario,
en particular. En efecto, la integración de ternas debe
basarse en una "previa selección basada en la idoneidad,
con consideración de méritos y aptitudes" (Art.
264, inc. 1, Cn.).
Sólo en el caso de los ministros de la Corte
Suprema de Justicia, los miembros del Tribunal Superior de
Justicia Electoral y el Fiscal General del Estado, cuando las
ternas respectivas –vinculantes y conformadas con criterios
académicos- fueran remitidas a la Cámara de
Senadores o al Poder Ejecutivo para la designación o
nombramiento, o para el acuerdo (según se
trate), podrán dichos órganos, dentro de los
restringidos límites indicados, hacer prevalecer sus
preferencias de carácter político.
En cuanto a los demás magistrados de la justicia
ordinaria y de la Justicia Electoral, los demás
integrantes del Ministerio Público y los miembros del
Ministerio de la Defensa Pública, no habrá
oportunidad de tomar en consideración dichos criterios
políticos, dado que en estos casos las ternas son
remitidas a la Corte Suprema de Justicia a la cual corresponde la
facultad de nombramiento.
¿Ternas vinculantes o no?
En doctrina existe acuerdo acerca de que las ternas
tienen carácter vinculante y así se las debiera
considerar aún cuando ello no estuviera indicado en forma
expresa en el texto legal. De modo que la Cámara de
Senadores (en los casos de los ministros de la Corte Suprema de
Justicia y de los miembros del Tribunal Superior de Justicia
Electoral) y el Poder Ejecutivo (en el caso del Fiscal General
del Estado) están obligados a nombrar a uno de los
integrantes de cada terna, sin que quepa la posibilidad de
rechazar una terna. El carácter vinculante incluye
también la exigencia de designar de cada terna a uno de
sus integrantes necesariamente.
En los casos indicados, la Ley Suprema ha conferido a la
Cámara de Senadores y al Poder Ejecutivo una facultad de
nombramiento que no es amplia e ilimitada, sino, por el
contrario, restringida, al poder ser ejercida sólo dentro
del estrecho margen que permite el tener que escoger a uno de los
integrantes de cada terna presentada por otro
órgano –también de rango
constitucional- al cual se ha encargado tal tarea. Las mismas
ideas son aplicables a la Corte Suprema de Justicia respecto del
nombramiento de los demás magistrados de la justicia
ordinaria y de la justicia electoral, así como de los
demás integrantes del Ministerio Público y los
miembros del Ministerio de la Defensa Pública.
Se ha sostenido que las ternas elaboradas por el Consejo
de la Magistratura no pueden ser consideradas vinculantes pues se
trata de un órgano técnico, de rango inferior a la
Cámara de Senadores y el Poder Ejecutivo.
La pretendida situación de inferioridad se
basaría en el hecho de que el Consejo de la Magistratura
no es un órgano de elección popular y los otros si
lo son. Dada esta circunstancia, el Consejo no podría
imponer a la Cámara de Senadores o al Poder Ejecutivo una
terna determinada, hasta el punto de que este órgano
debiera elegir a uno de sus integrantes
necesariamente.
Como lo señalamos más arriba, en el caso
que no ocupa la facultad de nombramiento de la Cámara de
Senadores y el Poder Ejecutivo es restringida, y tal
limitación ha sido determinada, no por el Consejo de la
Magistratura, sino por la Convención Nacional
Constituyente, legislador originario o primario, que
sancionó y promulgó la Constitución en
vigor. Asimismo la facultad de que está investido el
Consejo de la Magistratura tiene el mismo origen.
Los tres órganos son de rango constitucional y en
cuanto a la función de designación de magistrados
judiciales o miembros del Ministerio Público o del
Ministerio de la Defensa Pública, tienen igual
jerarquía. Ninguno puede considerarse como situado en un
nivel más alto que el otro. Es cierto que sus
intervenciones en el proceso de nombramiento son distintas, pero
deben ser consideradas como de un mismo nivel.
Atendiendo al número, la extensión y la
importancia de las funciones que cumplen, obviamente la
Cámara de Senadores y el Poder Ejecutivo son
órganos de mayor envergadura. Pero esto es otra cosa y no
obsta a que en cuanto a la función específica de
las designaciones mencionadas, los tres órganos tengan un
mismo rango.
El acuerdo del Poder Ejecutivo o de
la Cámara de Senadores
El Poder Ejecutivo debe dar su acuerdo como tercera fase
del procedimiento de designación de los ministros de la
Corte Suprema de Justicia y de los miembros del Tribunal Superior
de Justicia Electoral. La Cámara de Senadores debe hacer
lo propio en relación con el Fiscal General del
Estado.
El problema está en determinar el alcance de la
denegación del acuerdo requerido. ¿Significa que el
procedimiento de designación ha quedado abortado y debe
ser reiniciado a partir de una nueva convocatoria del Consejo de
la Magistratura? Esta solución entraría en
colisión con el carácter vinculante de las ternas
integradas por el Consejo de la Magistratura. En efecto, no
podría sostenerse que ellas revisten tal carácter
respecto del órgano encargado de la designación,
que no puede rechazarlas, y al mismo tiempo afirmar que el
órgano vinculado al acuerdo, puede otorgarlo o no, y que
la negación del mismo importa la imposibilidad de concluir
el procedimiento.
La postura que sostiene que si se deniega el acuerdo, la
terna queda incompleta y el Consejo debe proceder a completarla;
y la que afirma que el órgano que designa debe escoger
entre los dos restantes candidatos, atentan contra el
carácter vinculante de la terna y contra la
facultad de elegir de una terna (es decir, tres candidatos),
respectivamente.
La doble limitación a la facultad de nombramiento
que se confiere a un órgano: una previa, la terna, y otra
posterior, el acuerdo, constituye un error al constreñir
excesivamente dicha facultad. Tal como están las cosas, a
nuestro criterio la forma de resolver el problema es hacer
prevalecer la facultad de nombramiento. Considerar que las ternas
no son vinculantes o que la falta de acuerdo es un impedimento
definitivo, va en detrimento de dicha facultad. Ello significa
hacer prevalecer lo accesorio sobre lo principal. Por ello
creemos que el órgano que designa debe tener posibilidad
de ratificarse en su elección o proceder a elegir a uno de
los otros integrantes de la terna.
Descomposición de ternas
Con esta denominación se alude en el lenguaje
común a la posibilidad que tiene un órgano
investido de la facultad de nombramiento de determinadas
autoridades, cuando existieren varias vacancias de
idéntico cargo y fueran enviadas varias ternas en forma
simultánea, a proceder haciendo una o más
designaciones de las ternas remitidas.
En la Ley Nº 296/94, está prevista tal
contingencia en los siguientes términos:
Artículo 39°. En caso de que fueren varios
los cargos a llenar, el Consejo remitirá al Senado
simultáneamente todas las ternas correspondientes. Este
podrá designar a uno o más integrantes de
cualquiera de las ternas…
Artículo 45°. De las designaciones. En las
actuaciones o resoluciones que conciernan a la Corte Suprema de
Justicia… para las designaciones, se adoptará el
procedimiento previsto en el Artículo 39 de esta Ley, en
lo pertinente.
Creemos que estas disposiciones son inapropiadas,
contradicen el concepto de terna y menoscaban las atribuciones
que corresponden al Consejo de la Magistratura. La
limitación de la facultad de nombramiento consistente en
que la misma tenga que ser ejercida respecto de una terna
conformada por otro órgano –en este caso de rango
constitucional- tiene como presupuesto que cada nombramiento sea
realizado de la terna respectiva. Por ello consideramos que no
debe admitirse la llamada descomposición de
ternas.
Conveniencia de conferirle otras funciones
En nuestro ordenamiento jurídico, el Consejo de
la Magistratura sólo tiene atribuciones relativas a la
selección de magistrados y otros funcionarios.
En el derecho comparado cabe observar que entre las
funciones conferidas al Consejo de la Magistratura o Judicatura,
pueden ser distinguidas dos categorías:
a) Las referidas a los magistrados, tales como la
selección de los mismos, su nombramiento y
promoción, y la actuación como órgano
disciplinario del Poder Judicial.
b) Las referidas a la administración del Poder
Judicial, tales como la elaboración del presupuesto de
dicho órgano y su posterior ejecución, la
organización del ejercicio de la función
jurisdiccional, el nombramiento y la promoción de
funcionarios, etc.
La asunción otras funciones de relevancia por
parte del Consejo, se puede apreciar en las constituciones de la
Argentina, Colombia, el Perú y el Ecuador.
Lo que aquí planteamos es la discusión
acerca de la conveniencia o no de otorgar al Consejo de la
Magistratura algunas de las funciones apuntadas más
arriba.
Desde un punto de vista teórico esto sería
conveniente pues permitiría que los magistrados, en
particular los ministros de la Corte Suprema de Justicia, se
concentraran en el ejercicio de la función
jurisdiccional.
Desde un punto de vista más pragmático, no
debe olvidarse que todas las atribuciones que pasarían al
Consejo de la Magistratura, deben ser restadas a la Corte
Suprema. Esto importaría un menoscabo importante de sus
funciones con afectación, en el aspecto político,
de su carácter de cabeza de uno de los poderes del Estado.
Por ello, mientras el Consejo conserve su calidad de
órgano extrapoderes, no creemos que este fortalecimiento
sea aconsejable. No puede admitirse que el Poder Judicial, en lo
que se refiere a aspectos fundamentales de su existencia y
funcionamiento, se coloque en situación de dependencia
externa.
Sólo en caso de que el Consejo de la
Magistratura, con las modificaciones pertinentes en cuanto a su
composición y atribuciones, se constituya en órgano
integrante del Poder Judicial, sería conveniente
transferirle varias de las atribuciones previstas en las
constituciones de otros países sudamericanos.
Fusión con el Jurado de Enjuiciamiento de
Magistrados
Es indudable que tal como está concebido en la
actualidad, el Consejo de la Magistratura tiene limitadas
atribuciones (de lejos, la principal y casi única facultad
es la de conformar ternas para la justicia ordinaria, la justicia
electoral, el Ministerio Público y el Ministerio de la
Defensa Pública).
Asimismo, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados
tiene escasas atribuciones (sólo es competente en cuanto a
magistrados desde tribunales de apelación para abajo; y a
integrantes del Ministerio Público desde Fiscales Adjuntos
para abajo; se limita a autorizar o no el procesamiento penal en
sede judicial, cuando se trata de hechos punibles; y
únicamente lleva a cabo el enjuiciamiento cuando se trata
de mal desempeño de funciones).
Por ello se pensó en la conveniencia de fusionar
ambos órganos reuniéndolos en uno sólo con
todas las atribuciones. La idea no es mala siempre que se
realicen algunos ajustes. Sin duda, la composición del
órgano único debe ser diferente. Ya hemos
señalado nuestras objeciones en relación con el
Consejo de la Magistratura, y en cuanto al Jurado de
Enjuiciamiento de Magistrados, ellas están más
justificadas aún. En efecto, es inadmisible
la presencia de cuatro miembros cuya procedencia es
político-partidaria (dos senadores y dos
diputados).
Cómo funciona en la realidad
el Consejo de la Magistratura
En la práctica, el Consejo de la Magistratura ha
sido objeto de actos de desconsideración de parte de la
Cámara de Senadores y del Poder Ejecutivo, así como
de la llamada "clase política". La designación de
los integrantes de los órganos máximos de la
justicia ordinaria, la justicia electoral y el Ministerio
Público, en casi todos los casos ha sido objeto de
acuerdos políticos previos y el trámite de
integración de las ternas por el Consejo se realizó
simplemente para dar cumplimiento al formalismo previsto en la
Constitución.
Esto indica que la indebida consideración de
criterios de carácter político-partidario, se dio
desde el inicio del procedimiento de
designación.
Hasta hace poco sotto voce se afirmaba que entre la
representación política en las cámaras
legislativas y los distintos cargos en la magistratura,
debía haber algún tipo de relación
basada en el peso de cada uno de los sectores político
partidarios.
Hace poco tiempo, uno de los integrantes de la
Cámara de Senadores dijo en forma pública y expresa
a uno de los medios de prensa, que la composición
político partidaria de dicha cámara en cuanto a
distribución de bancas, debía guardar
relación directa con la cantidad de ministros de la Corte
Suprema de Justicia según la extracción
político partidaria de los mismos.
La conversión desde el punto de vista
matemático sería bastante sencilla: la
Cámara de Senadores tiene cuarenta y cinco miembros y la
Corte Suprema de Justicia, nueve miembros, lo cual significa que
cinco curules en la cámara alta equivalen a un cargo en el
máximo tribunal.
Actualmente la Corte Suprema de Justicia está
integrada por seis ministros de extracción colorada y por
tres de extracción liberal, según los medios
periodísticos.
En la Cámara de Senadores, la ANR controla 15
bancas, el PLRA, 14, UNACE, 9, el Partido Patria Querida,
4, y los partidos de izquierda, 3.
Siguiendo con la idea, salta a la vista que hay que
"corregir" la distribución de cargos en la Corte
integrándola con 3 "ministros colorados", 3
"ministros liberales", 2 "ministros de UNACE" y 1
"ministro patriqueridista".
Sin embargo, este razonamiento resulta absolutamente
absurdo, es una imposición de la "clase política"
al Consejo de la Magistratura, es un acto abiertamente
atentatorio contra la independencia e imparcialidad de los
magistrados judiciales y, sobretodo, no legislado en ninguna
parte del ordenamiento jurídico paraguayo.
Por el contrario, lo que debe propugnarse es la
eliminación de todo tipo de injerencia político-
partidaria en la integración de los órganos
jurisdiccionales.
La idea del reflejo de la composición de un
órgano en el otro, revela una concepción primitiva
de las instituciones, limita indebidamente la amplitud de la
selección a cargo del Consejo de la Magistratura, propugna
el sometimiento del Poder Judicial a la "clase política" y
favorece la injerencia de ésta en ámbitos en que
debe prevalecer lo estrictamente jurídico.
El mismo criterio político-partidario se ha
empleado en relación con la integración del
Tribunal Superior de Justicia Electoral, y el cargo de Fiscal
General del Estado es también objeto de
consideración dentro de idénticos
parámetros. Todo ello constituye una atentado
contra la institucionalidad y conduce a denigrar al Consejo de la
Magistratura al determinar que el ejercicio de facultades que les
son propias, deban ser ejercidas conforme los dictados de
órganos incompetentes en esta instancia y de sectores que
debieran abstener de toda intromisión.
PROF. DR. LUIS LEZCANO CLAUDE
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