Derecho financiero y tributario (Costa Rica)

I. Nociones
generales del derecho financiero

BREVE HISTORIA Desde el principio de la vida del
hombre en sociedad, se ha buscado la forma de lograr la
manutención del grupo social, el cual pasó a
través de la historia por diversas etapas en su
conformación (clanes, tribus, hordas, gens, matriarcado,
patriarcado, etc.).

Suele mencionarse prácticas financieras en
Egipto, Grecia y Roma, pero nada en cuanto a teoría, ya
que la omnipotencia del Estado no permitía la
discusión de los asuntos públicos. Sólo se
destacan unos escritos de Jenofonte que incluyen un breve examen
de tipo financiero.

Durante la Edad Media rigieron las llamadas finanzas
patrimoniales, en las cuales los bienes del Estado estaban
indiferenciados con relación a los bienes de los soberanos
y de los señores feudales.

Es decir que en todo este período
histórico nos encontramos con un régimen
político-social que en nada se parece al del Estado
moderno, y de allí la imposibilidad de extraer
antecedentes útiles para la ciencia
financiera.

Más tarde surgió una corriente de
política económica denominada mercantilismo, que
aparece ante la necesidad de consolidar los Estados modernos por
medio de sus tesoros nacionales, y que en los Estados alemanes y
en Austria recibió el nombre de
cameralismo.

Si bien existían esbozos de una teoría
financiera, se notaba un marcado predominio del aspecto
político. Sostenían estos autores que las ganancias
del Estado se lograban gracias al comercio internacional y al
atesoramiento de metales preciosos. Los temas de economía
pública se desarrollaban pero sólo en cuanto a su
relación con la actuación paternalista del Estado y
al buen cuidado de las finanzas de los soberanos. Bodin, que en
1576 publicó Los seis libros de la República, dice
que las disciplinas financieras son inspiradoras de la
acción del gobierno. El cameralista Ludwig von Seckendorff
se ocupa de "los bienes patrimoniales del soberano y de sus
rentas", expresando que le corresponde al príncipe
adquirir los medios necesarios para
"mantener su rango y satisfacer sus
deseos"…

Fue en el siglo XIX que la ciencia de las finanzas
comenzó a sistematizarse como disciplina autónoma.
Surgieron grandes tratadistas que efectuaron estudios
específicamente financieros. Puede mencionarse
especialmente a Wagner, Rau y von Stein, en Alemania; Seligman,
en Estados Unidos; Leroy Beaulieu, en Francia; Ferrara,
Pantaleoni y De Viti de Marco, en Italia; Sax, en
Austria.

A fines del siglo XIX y a principios del siglo XX
hicieron su aparición importantes obras financieras en que
comenzó a efectuarse el enfoque jurídico de los
fenómenos financieros. Tales las obras de Graziani y
Tangorra en Italia y Jéze y Allix en
Francia.

Héctor B. Villegas: Curso de finanzas,
derecho financiero y tributario.

Más adelante, formas de gobierno más
organizadas desembocan en los estados modernos. Debe
tenerse en cuenta, que en la antigüedad, los Estados
obtenían mucha de la riqueza que necesitaban para
mantenerse, mediante la guerra y la conquista de otros pueblos,
forma muy distante del proceso económico
actual.

La materia tributaria y financiera data de tiempos
remotos, pues –aparte de la guerra y conquista— se
ideó la creación de tributos como mecanismo para
lograr el sustento de la sociedad organizada.

Estos tributos fueron generalmente abusivos, y quienes
los llevaban sobre sus hombros eran –en un alto
porcentaje—las clases más pobres.

Fueron muchos los reinos que cayeron por la cantidad
intolerable de tributos a pagar, los cuales despilfarraban las
clases gobernantes.

Ese fue uno de los elementos que propició la
guerra de independencia norteamericana (1775-1783) y la
revolución francesa (1789-1799).

La causa inmediata de la guerra de independencia
norteamericana fue el trato injusto que Gran Bretaña daba
a los colonos, pues éstos aportaban riquezas e impuestos a
la metrópoli pero no tenían los medios para decidir
sobre dichos impuestos, por lo que se sentían marginados y
no representados.

El descontento se extendió por las Trece Colonias
y se organizó una manifestación en Boston en contra
de los impuestos que debían pagar por artículos
indispensables como el papel, el vidrio o la pintura. En esta
manifestación no hubo ningún altercado y el
gobierno inglés hizo oídos sordos a las peticiones
de los colonos. Pero éstos no iban a consentir que la
situación continuara así, con lo que se reunieron
junto a varios miembros de otras poblaciones para urdir una
acción más propagandística que la
manifestación.

En 1773 los colonos se reunieron en Boston. De Gran
Bretaña llegaban tres naves cargadas de cajas que
contenían té. Varios miembros de una sociedad
secreta se disfrazaron de indios y fueron nadando hasta alcanzar
los tres barcos. Una vez allí, capturaron a sus
tripulantes y tiraron la mercancía por la borda. Este
hecho se conoce como el motín del Té. Fue la
primera acción contra la represión de impuestos, lo
que intranquilizó a los británicos.

En Francia, la inmanejable deuda del Estado fue agravada
por un sistema de extrema desigualdad social y de altos impuestos
que los estamentos privilegiados (nobleza y clero) no
tenían obligación de pagar, pero que sí
oprimía al resto de la sociedad. Hubo un aumento de los
gastos del Estado simultáneo a un descenso de la
producción agraria de terratenientes y campesinos, lo que
produjo una grave escasez de alimentos en los meses precedentes a
la Revolución. Las tensiones, tanto sociales como
políticas, mucho tiempo contenidas, se desataron en una
gran crisis económica a consecuencia de dos hechos
puntuales: la colaboración interesada de Francia con la
causa de la independencia estadounidense (que ocasionó un
gigantesco déficit fiscal) y el aumento de los precios
agrícolas.

El martes 16 de diciembre de 1773 tuvo lugar en
Boston el denominado Motín del té (en
inglés: Boston Tea Party), en el que se lanzó al
mar todo un cargamento de té. Fue un acto de protesta de
los colonos americanos contra Gran Bretaña y es
considerado un precedente de la Guerra de Independencia de los
Estados Unidos.

La rebelión de los colonos en el puerto de
Boston, Massachusetts, nace como consecuencia de la
aprobación por Gran Bretaña en 1773 del Acta del
Té, que gravaba la importación a la
metrópoli de distintos productos, incluido el té,
para beneficiar a la Compañía Británica de
las Indias Orientales a quien los colonos boicoteaban comprando
el té de Holanda.

Fuente: Wikipedia

El conjunto de la población mostraba un
resentimiento generalizado dirigido hacia los privilegios de los
nobles y del alto clero, que mantenían su dominio sobre la
vida pública impidiendo que accediera a ella una pujante
clase profesional y comerciante. El ejemplo del proceso
revolucionario estadounidense abrió los horizontes de
cambio político entre otros.

Costa Rica. En Costa Rica y otros
países de América Latina, la llegada de los
españoles modificó, en forma significativa, la
organización social de los pueblos. El comercio entre las
colonias y en el ámbito internacional, así como la
religión, fueron aspectos fundamentales para idear un
fondo común para el bienestar social, al que llamamos
tributo.

En la época colonial, en América, se
aplicaban diferentes formas de tributo, como la alcabala, el
almojariflazgo y el diezmo:

Alcabala: impuesto que se cobraba por el
tránsito de mercancías en las colonias. Ejemplo,
comercialización de bizcocho y añil (planta de la
cual se extrae un tinte de color azul) que transportaban por el
Camino de Mulas desde Costa Rica hasta Panamá.

Almojariflazgo: impuesto cobrado por el
comercio exterior. Ejemplo, cuando se traían telas u otros
artículos de España, se pagaba este
impuesto.

Diezmo: pago a la iglesia de la décima
parte de los bienes. Ejemplo, si tengo diez vacas a la Iglesia le
correspondía una vaca.

La Independencia de nuestro país de
España, en 1820, motivó nuevas formas de
organización, que culminaron con la creación del
Estado, y con ello, fue necesario disponer de dinero para el
desarrollo y organización del país.

Durante la presidencia de don Alfredo González
Flores (1914-1917) se dan las bases para crear el sistema de
tributación directa y la Ley del Impuesto de Beneficencia,
sin embargo, la ciudadanía no comprendió la
importancia de ellos para el desarrollo de los
pueblos.

Las ideas de don Alfredo González Flores, se
concretizaron y para el año de 1946, el presidente Teodoro
Picado Michalski, estableció el impuesto sobre la
renta.

Actualmente, los tributos son administrados por la
Dirección General de Tributación del Ministerio de
Hacienda, estos son utilizados en beneficio del pueblo
costarricense.

CONCEPTO DE DERECHO FINANCIERO Cuando se forma
parte de un Estado, surgen necesidades individuales y colectivas,
como la educación, la salud, la seguridad, la
solución de controversias (tribunales), etc. El Estado, en
la función pública, elabora leyes, administra
justicia, y brinda servicios públicos para resolver las
necesidades básicas de la población (escuelas,
pensiones, desempleo, transporte, etc.). Para poder hacerlo
eficientemente, debe guiarse por los principios de generalidad,
uniformidad, regularidad y continuidad.

El Estado puede llevar a cabo sus funciones,
únicamente si posee ingresos suficientes. El Derecho
Financiero estudia, entonces, la actividad desarrollada por el
Estado, para obtener los ingresos y realizar los gastos en
cumplimiento de las necesidades públicas.

Los ingresos de un Estado como el costarricense,
provienen principalmente de las siguientes fuentes:

> Tributos

> Préstamos

> Precios públicos

> Sanciones y multas

> Patrimoniales

> Donaciones

> Emisión de moneda

El Derecho Financiero es aquella rama del Derecho
Público interno, que organiza los recursos constitutivos
de la Hacienda Pública, el Estado, las entidades
públicas territoriales e institucionales, y regula los
procedimientos de percepción de los ingresos y de
ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos
destinan al cumplimiento de sus fines.

Para Carlos Guiliani, el Derecho Financiero es el
conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad
financiera del Estado en sus diferentes aspectos: órganos
que la ejercen, medios en que se exterioriza y contenido de las
relaciones que origina. "El derecho financiero tiene como
finalidad estudiar el aspecto jurídico de la actividad
financiera del Estado en sus diversas manifestaciones, y tanto
por su naturaleza y contenido, como por su objeto, constituye una
disciplina integrante del derecho
público".1

El Derecho Financiero se encuadra en el Derecho
Público, y éste regula relaciones en las que prima
el interés comunitario sobre el individual. Es un
ordenamiento instrumental: ni el ingreso ni el gasto son
finalidades en sí mismas, sino instrumentos con los cuales
puede llevar a cabo el Estado sus fines.

AUTONOMÍA DEL DERECHO FINANCIERO El
derecho financiero, no es el resultado de unir varias ramas o
sectores del derecho administrativo que de alguna forma se
relacionen en torno al tema de cuestiones financieras del Estado,
sino, resulta ser más bien el punto de partida y, de
alguna forma, criterio informador de todas las disciplinas que se
relacionen con las actividades desplegadas por los entes
públicos que tengan que ver con el tema de la
generación de ingresos, sea éstos por tributos, por
créditos o por el resultado de actividades estatales de
corte privado, y la ordenación de gastos y
pagos.

Reúne cuatro requisitos o
características:

> Tiene por objeto un sector o aspecto de la realidad
social bien delimitado,

> Regido por principios susceptibles de ser aplicados
de manera unitaria,

> Es impartido como materia independiente en las
universidades,

> Se agota en sí mismo en los estrados
judiciales.

Al Derecho Financiero, en su ámbito de estudio,
le interesa el Estado como un todo, y sus entes institucionales y
territoriales. Está estrechamente ligado a la actividad
financiera y a la hacienda pública.

El contenido del Derecho Financiero está
relacionado con los ingresos y los gastos públicos. El
Estado obtiene sus ingresos a través de distintos
instrumentos financieros, que son los medios económicos
que la administración emplea para cumplir sus fines. Los
gastos públicos, por su parte, es la disposición
que de los ingresos públicos hace el Estado, por medio de
los entes públicos titulares de los ingresos, en
satisfacción de los fines públicos
encomendados.

El artículo 38 de la Ley de la
Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos (Ley Nº 8131) establece
cómo debe el Poder Ejecutivo presentarle el proyecto de
ley de presupuesto a la Asamblea Legislativa:

ARTÍCULO 38.- Fecha de presentación e
información complementaria El Poder Ejecutivo, por
medio del Ministro de Hacienda, presentará el proyecto de
Ley de presupuesto a conocimiento de la Asamblea Legislativa, a
más tardar el 1 de setiembre anterior al año en que
regirá dicha ley. Además, presentará la
certificación de ingresos por parte de la
Contraloría General de la República, y la del Banco
Central de Costa Rica, en cuanto a la capacidad de endeudamiento
del sector público y los posibles efectos sobre la
economía nacional. Asimismo, al proyecto se le
anexará un informe con los principales objetivos que se
propone alcanzar, la información detallada sobre los
compromisos plurianuales, el análisis, en un contexto de
corto y mediano plazo de cinco años como mínimo, de
los aspectos macroeconómicos y financieros considerados en
la preparación, la explicación de las
metodologías utilizadas en las estimaciones que se
involucren, los criterios para definir prioridades y la
información adicional que se considere oportuna. La
Ley de Presupuesto es una ley vinculada y de contenido material
predeterminado, que se caracteriza por una serie de notas
específicas, tales como su procedimiento especial de
iniciativa y tramitación, su vigencia temporal (un
año) y la limitación de sus
competencias.

La función propia del Presupuesto es la
autorización de la Administración centralizada para
invertir los fondos en la satisfacción de necesidades
predeterminadas por el ordenamiento jurídico, sin incluir
nuevos agregados ni modificaciones a esa legislación.
Así, por ejemplo, la Asamblea puede válidamente
aumentar o disminuir los montos de las partidas presupuestarias,
así como introducir normas generales relativas a la
ejecución propiamente dicha, pues ello deriva de su propia
naturaleza jurídica.

Las normas generales del Presupuesto, en estricto
sentido jurídico, son aquellas cuyo objetivo
específico busca la ordenada ejecución del
Presupuesto. Reglamentan, en alguna medida, la ejecución
del Presupuesto, pues resuelven situaciones como las que
ordinariamente se producen en la práctica financiera del
Estado, como el agotamiento prematuro de una partida, o la no
utilización de otras.

Este presupuesto es fiscalizado, tanto en su etapa de
ejecución como de liquidación, por la
Contraloría General de la República, según
ha sido establecido en la Constitución
Política:

ARTÍCULO 184.- Son deberes y atribuciones de
la Contraloría: 1) Fiscalizar la ejecución y
liquidación de los presupuestos ordinarios y
extraordinarios de la República; No se
emitirá ninguna orden de pago contra los fondos del Estado
sino cuando el gasto respectivo haya sido visado por la
Contraloría; ni constituirá obligación para
el Estado la que no haya sido refrendada por ella; 2)
Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las
Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su
ejecución y
liquidación;2

3) Enviar anualmente a la Asamblea Legislativa, en su
primera sesión ordinaria, una memoria del movimiento
correspondiente al año económico anterior, con
detalle de las labores del Contralor y exposición de las
opiniones y sugestiones que éste considere necesarias para
el mejor manejo de los fondos públicos; 4)
Examinar, glosar y fenecer las cuentas de las instituciones del
Estado y de los funcionarios públicos; 5) Las
demás que esta Constitución o las leyes le
asignen.

La Contraloría General de la República
(CGR) es el órgano constitucional, auxiliar de la Asamblea
Legislativa, que fiscaliza el uso de los fondos públicos
para mejorar la gestión de la Hacienda Pública y
contribuir al control político y ciudadano. Tiene absoluta
independencia funcional y administración en el
desempeño de sus labores.

La actividad financiera es el conjunto de operaciones
del Estado que tienen por objeto obtener recursos, y la
realización de los gastos públicos necesarios para
realizar las funciones y servicios públicos encomendados.
Su sustento lo podemos encontrar en el artículo 50 de la
Constitución Política:

ARTÍCULO 50.- El Estado
procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del
país, organizando y estimulando la producción y el
más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado. Por ello, está
legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y
para reclamar la reparación del daño
causado.

El Estado garantizará, defenderá y
preservará ese derecho.

La ley determinará las responsabilidades
y las sanciones correspondientes.

Entre las características que posee la actividad
financiera, tenemos que ésta es:

> Pública: porque su sujeto activo es el
Estado, cuyo objeto es satisfacer las necesidades
colectivas,

> Jurídica: porque se encuentra sometida a
normas y procedimientos jurídicos específicos. La
Hacienda Pública, por su parte, la podemos ver desde dos
puntos de vista:

> Objetivo o estático: es decir, como un
conjunto de bienes, derechos y obligaciones de contenido
económico del Estado,

> Subjetivo o dinámico: donde el sujeto
titular (Estados, entes públicos) actúa sobre los
derechos y obligaciones encomendados para obtener ingresos y
realizar los gastos necesarios.

El artículo 126 inciso D de la ley 8131 o Ley de
la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, que modifica el artículo 8
de la ley de la Contraloría General de la
República, define la Hacienda Pública:

"La Hacienda Pública estará
constituida por los fondos públicos, las potestades para
percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e
invertir tales fondos y las normas jurídicas,
administrativas y financieras, relativas al proceso
presupuestario, la contratación administrativa, el control
interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios
públicos."

II.
Introducción al derecho presupuestario

Como ya se dijo, para conseguir sus fines, el Estado
necesita realizar gastos y obtener recursos, manejando así
importantes cantidades de dinero, que por un principio de orden
deben ser calculadas y autorizadas de antemano.

En materia financiera, a diferencia de sus otras
actividades, los Estados modernos tienen una actividad
planificada en forma precisa; el conjunto de gastos y sus
recursos deben prevenirse en forma adelantada, generalmente para
un año, según un cuadro detallado que tiene
carácter obligatorio. En principio, ningún gasto
debería ser efectuado ni ningún ingreso percibido
fuera de los incluidos en el plan. Este programa financiero anual
es lo que se denomina presupuesto.

Puede decirse, entonces, que esencialmente el
presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se
prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan
estos últimos para un período futuro determinado,
que generalmente es de un año. Se convierte en el
principal instrumento de política
económica.

Así, desde la óptica de un economista o de
un político, el presupuesto puede tener un sentido muy
diferente. Para el economista, es el plan económico de la
actividad financiera: la distribución de los recursos
–por lo general muy escasos—para cubrir las
necesidades públicas. Para un político, es un
instrumento con el cual puede poner en práctica
estrategias que afectan el desarrollo de una sociedad y –en
general—de un Estado.

El presupuesto no podemos verlo como un listado de
egresos e ingresos; en términos jurídicos es el
acto jurídico por el cual se autoriza al gobierno para que
pueda disponer de los fondos públicos, dentro de cierto
rango de límites. Constituye un requisito valioso para los
gastos administrativos.

El Presupuesto General de la República es una
ley, que incluye la proyección presupuestaria del
país. Las características jurídicas o
principios del presupuesto son:

1) Exclusividad (competencia exclusiva del Poder
Ejecutivo, la formulación y la
ejecución).

2) Legalidad (el principio de legalidad debe imperar en
el manejo de ingresos y de los gastos) 3) Anualidad (rige
únicamente durante un año) 4) Naturaleza
jurídica compleja (puede ser visto como una ley formal o
como un acto administrativo del Poder Ejecutivo).

5) Unidad (es la reunión o agrupación de
la totalidad de gastos en un documento único e
indivisible).

6) Universalidad del presupuesto (tanto los gastos como
los ingresos deben estar en un documento único) 7) No
afectación de recursos (impedir que determinados ingresos
sufran una especial afectación, la recaudación debe
destinarse a gastos generales).

8) La especificidad de gastos (es una facultad de la
asamblea decidir cómo se va a hacer el gasto
público).

El presupuesto tiene cuatro etapas:

1) Elaboración 2) Aprobación 3)
Ejecución 4) Control La elaboración del presupuesto
se inicia formalmente con la planificación operativa que
debe realizar cada órgano y entidad, de acuerdo con los
planes de mediano y largo plazo, las políticas y objetivos
institucionales definidos para el periodo, las coyunturas, la
política presupuestaria, y los lineamientos que se dicten
para el efecto El titular de cada ente y órgano de la
administración central, los Poderes Legislativo y
Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (dependencias y
órganos auxiliares), será el responsable de
presentar el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de
Hacienda. Allí, en la Dirección General de
Tributación Directa, una oficina especializada conocida
como la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN),
será la encargada de analizar los anteproyectos de
presupuesto que deberán ser aprobados por la Asamblea
Legislativa; pudiendo efectuar la DGPN los ajustes necesarios, de
conformidad con la política presupuestaria y en estricto
cumplimiento de lo dispuesto en este sentido por la
Constitución Política en sus artículos 176 y
177. De igual manera –y con la debida aprobación del
Ministro de Hacienda—podría aumentar cualquier
partida a solicitud del titular respectivo.

De acuerdo a la Ley Financiera de Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos
y su Reglamento(Nº8131), y la Ley General de Control Interno
(Nº 8292), la Dirección General de Presupuesto
Nacional es el órgano rector del subsistema de presupuesto
y la desconcentración de la ejecución
presupuestaria.

La etapa de aprobación del presupuesto
corresponde a la Asamblea Legislativa y a la Comisión de
Asuntos Hacendarios3. La ejecución, le
corresponderá a cada uno de los tres Poderes de la
República y al TSE. Por último, la etapa de control
es obligación de la Contraloría General de la
República.

El Parlamento o Asamblea Legislativa, solamente
interviene en tres momentos del ciclo presupuestario:

1) Aprobando inicialmente la ley de
presupuesto.

2) Modificando la ley (ésta solo puede ser
modificada mediante otra ley presupuestaria, art. 180
C.P.).

3) Aprobando la liquidación presupuestaria (art.
181 C.P.).

Acerca del presupuesto, dice el jurista y
catedrático español Eusebio González "Un
Presupuesto es el reflejo de las fuerzas tributarias de un
país, del estado de su cultura, de la situación de
su Hacienda, hasta de la forma de sus instituciones
políticas y sociales, como que en él se
reúnen todos los servicios públicos y
todas las cargas que pesan sobre el contribuyente. El presupuesto
es sobre todo un instituto
histórico, cuyas características se perfilan merced
al influjo de varias circunstancias de tiempo y lugar." Esto
quiere decir, que el presupuesto muestra el momento
histórico de un país. Un país que se
encuentra en una situación conflictiva de naturaleza
militar, el presupuesto va a tener un fuerte contenido para la
defensa de su país. Un país que puede tener un
momento histórico como el que tiene México,
Guatemala, y nosotros mismos, con las bandas organizadas, tiene
un presupuesto que se irá haciendo cada vez más
fuerte en la seguridad pública. Cuando Costa Rica decide
establecer la educación pública y gratuita, un
porcentaje alto del contenido del presupuesto se destina a ese
objetivo.

La principal diferencia de la ley de presupuesto con
respectos a otras leyes, es su periodo de vida: es determinado,
de naturaleza excepcional. De allí que la ley de
presupuesto no pueda válidamente contener materia
ajena a la presupuestaria, ni suplir legislación
ordinaria, ni afectarla4.

Existen dos clases diferenciadas de Presupuestos de la
República: el "Ordinario", que comprende el que podemos
llamar "general", que se aprueba para el siguiente ejercicio
anual, junto con las reformas que se le introduzcan
después y los "extraordinarios", cuantos sean necesarios,
y sus reformas. Su diferencia la determinamos por el origen de
los ingresos con los cuales se vayan a financiar: si éstos
son ordinarios, corrientes o permanentes, como los tributarios y,
en general, las rentas del Estado, entonces se tratará del
Presupuesto Ordinario; si los ingresos son extraordinarios, como
los empréstitos (créditos), en general, se
tratará de Presupuestos Extraordinarios.

La tradición en Costa Rica fue, durante los
primeros años de vigencia de la Constitución de
1949, que el Poder Ejecutivo presentara, en setiembre, y la
Asamblea Legislativa aprobara, en noviembre de cada año,
dos Presupuestos, conjuntamente, el Ordinario y el
Extraordinario, para el siguiente ejercicio económico.
Pero con el paso del tiempo, se han fusionado ambos en un solo
documento, llamado "Presupuesto Ordinario y Extraordinario", sin
desglosar cuáles gastos serán financiados con
cuáles ingresos, haciendo prácticamente imposible
determinar los egresos, de una u otra índole que se
pretenden cubrir y con qué clase de ingresos.

Según se desprende del voto 10136-2000 de la Sala
Constitucional, no es posible considerar legítima la
inclusión, dentro de la Ley de Presupuesto, de partidas en
las que no se especifiquen claramente todos sus elementos
esenciales: valor (cuánto cuesta), destinatario, fuente de
ingreso, y el destino que va a ser dado a los recursos. En pocas
palabras, es ilegal e inconstitucional, el traslado de dinero en
el presupuesto.

La falta de ejecución de los presupuestos de las
instituciones autónomas es uno de los principales
problemas que enfrenta este país, teniendo como resultado
que los recursos no lleguen eficiente ni eficazmente a solucionar
la problemática para la cual fueron destinados. Los
superávit que genera la sub ejecución
presupuestaria no les son dejados a las instituciones para ser
sumados al presupuesto del año entrante. Si el dinero
posee un destino específico, la ley no permite que pueda
ser gastado en otra cosa, de ahí que se
prefiera que los tributos tengan un destino general, en la caja
única.

En razón de los principios de universalidad,
unidad y de caja única5, los ingresos tributarios
–aún y cuando tengan un destino único o
específico, ingresan a la caja única del Estado
para ser distribuidos.

En los Estados modernos, el presupuesto adopta la forma
de una ley, y en consecuencia, para su elaboración, deben
cumplirse todos los requisitos exigidos por la
Constitución y la legislación general de los
respectivos países; creando lo que se conoce como Derecho
Presupuestario, el cual podemos definir como aquella rama del
derecho que se encarga de estudiar las relaciones
jurídicas que dan, fundamentalmente, entre los ingresos y
los gastos.

De manera que la ordenación sobre gastos
públicos, sea una de las principales funciones del derecho
presupuestario, ya que todo lo que tenga que ver con el manejo y
destino de estos recursos, se encuentra regulado por normas y
leyes permanentes, en las cuales los ingresos representan una
parte muy reducida.

La naturaleza y el destino de las leyes presupuestarias,
es la de proporcionar los recursos económicos suficientes
al aparato estatal, para cumplir con sus fines públicos,
cuando sean requeridos por los poderes
públicos.

Principio de legalidad presupuestaria: La
administración solo puede realizar los gastos expresamente
autorizados en la ley de presupuesto, es una autorización
jurídica del gasto público.

III. Derecho tributario en Costa Rica El
Derecho Tributario, también es conocido como Derecho
Fiscal. En sentido lato, es el conjunto de normas
jurídicas que se refieren a los tributos,
regulándolos en sus distintos aspectos. Es, por tanto, una
rama del Derecho Financiero, cuyo objeto es la
organización material del tributo, y desarrolla funciones
públicas dirigidas a su aplicación.

Aunque en el argot popular suele denominarse
indistintamente impuestos a cualquier clase de tributos, lo
cierto es que el impuesto es la especie de un género que
se llama tributo.

Existen tres tipos de tributos: los impuestos, las
tasas, las contribuciones especiales (que contienen a las
contribuciones parafiscales).

Los impuestos pueden ser directos o indirectos: directos
como el impuesto de ventas, indirectos, como el selectivo de
consumo (debe valorar primero la capacidad
económica).

La tasa es el tributo cuya obligación tiene como
hecho generador la prestación efectiva o potencial de un
servicio público individualizado en el contribuyente. No
es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago
de servicios no inherentes al Estado, por ejemplo el impuesto a
los bienes inmuebles.

Contribuciones especiales: es el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador beneficios derivados
de la realización de obras públicas o de
actividades obras estatales ejercidas en forma descentralizada o
no, cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la
financiación de las obras o de las actividades que
constituyen la razón de ser de la obligación
(cuando se pavimentan calles municipales, o se realiza
alcantarillado, por ejemplo).

Hecho generador: es el presupuesto de naturaleza
jurídica o económica fijado por la ley para
configurar cada tributo y cuya realización origina el
nacimiento de la obligación tributaria. Las
contribuciones parafiscales6: son todos aquellos ingresos que
recibe el Estado, que no tienen naturaleza tributaria. Fueron
creadas con la finalidad de el administrado contribuya con un
ente público, principalmente. El peaje es una
contribución parafiscal, no tiene naturaleza tributaria,
pero genera ingresos al Estado. Otro ejemplo lo son las cuotas
obrero patronales de la C.C.S.S., (pero tiene un fin
específico).

Tributos son "las prestaciones en dinero que el Estado
exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y
para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus
fines"7. Son los ingresos
públicos de derecho público, obtenidos por un ente
público, titular de un derecho de crédito, frente
al contribuyente obligado, como consecuencia de la
aplicación de la ley a un hecho indicativo de capacidad
económica, que no constituye sanción de un
ilícito.

El Código de Normas y Procedimientos Tributarios,
define claramente lo que son tributos, así como nos da la
definición de las distintas especies de
tributos:

Artículo 4.- Definiciones. Son tributos las
prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones
especiales), que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio,
exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de
sus fines. Impuesto es el tributo cuya obligación
tiene como hecho generador una situación independiente de
toda actividad estatal relativa al contribuyente. Tasa es
el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la
prestación efectiva o potencial de un servicio
público individualizado en el contribuyente; y cuyo
producto no debe tener un destino ajeno al servicio que
constituye la razón de ser de la obligación. No es
tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de
servicios no inherentes al Estado. Contribución
especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho
generador beneficios de la realización de obras
públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma
descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino
ajeno a la financiación de las obras o de las actividades
que constituyen la razón de ser de la
obligación. Los tributos poseen cinco
características muy importantes:

1) Son el ingreso público más
relevante.

2) Son una obligación ex lege, esto es,
nacen a partir de una creación por ley.

3) Son una prestación coactiva.

4) Graban una determinada capacidad
económica.

5) No constituyen una sanción que deba
satisfacerse por un ilícito. El Derecho Tributario se
divide en varias ramas:

1) Derecho Tributario General: comprende los principios
y normas aplicables a todos los tributos; comprende los aspectos
materiales y los de naturaleza formal o procedimental, entre los
que se encuentran: los principios tributarios constitucionales,
las fuentes de las normas, la aplicación temporal y
espacial, la interpretación de las normas, la
clasificación de los tributos y sus
características, los métodos de
determinación de las bases tributarias, las infracciones y
sanciones tributarias, la extensión de la deuda, los
procedimientos de recaudación, inspección y
revisión de los actos administrativos y el estudio de los
órganos de la Administración tributaria.

2) Derecho Tributario Especial: comprende normas de
aplicación especial y específica para cada tributo;
se centra en las disposiciones específicas de cada uno de
los tributos que componen el sistema fiscal de un país
(impuesto de ventas, impuesto selectivo de consumo,
etc).

3) Derecho Tributario Constitucional: es el conjunto de
normas constitucionales que establecen los principios y
limitaciones de la imposición; normas y principios que
surgen de la Constitución, referentes a la
delimitación de competencias tributarias entre distintos
entes estatales dotados de poder tributario.

4) Derecho Tributario Represivo o Penal: relativo a las
sanciones administrativas y penales y delitos tributarios; el
Derecho Penal Tributario es el conjunto de normas
jurídicas que definen al ilícito tributario y sus
consecuentes sanciones.

5) Derecho Tributario Administrativo: estudia el
cumplimiento de deberes formales y la sanción a su
incumplimiento.

6) Derecho Tributario Procesal: estudia el proceso
administrativo y el proceso especial tributario.

El derecho procesal tributario está constituido
por el conjunto de normas que regulan las múltiples
controversias que surgen entre el fisco y los particulares, ya
sea con relación a la existencia misma de la
obligación tributaria, a la forma, a la validez, a los
pasos que debe seguir el fisco para ejecutar su crédito de
manera forzada, etc.

7) Derecho Tributario Internacional: aquellos convenios
o tratados internacionales de naturaleza tributaria. Tiene por
objeto el estudio de las normas de carácter internacional
que corresponde aplicar en los casos en que diversas
soberanías entran en contacto, principalmente para evitar
problemas de doble imposición, coordinar métodos
que combatan la evasión y organizar, mediante la
tributación, formas de cooperación entre los
países

FUENTES DEL DERECHO TRIBUTARIO Las fuentes del
Derecho Tributario son medios generadores de normas
jurídicas. El artículo 2º del Código de
Normas y Procedimientos Tributarios nos dice que ?Constituyen
fuentes del Derecho Tributario, por orden de importancia
jurídica: a) Las disposiciones
constitucionales; b) Los tratados internacionales;
c) Las leyes; y d) Las reglamentaciones y
demás disposiciones de carácter general
establecidas por los órganos administrativos facultados al
efecto." a) Disposiciones Constitucionales. La
Constitución Política, en materia tributaria, posee
varios principios que inspiran esta materia.

Principio de Legalidad:

Artículo 11.-Los funcionarios públicos son
simples depositarios de la autoridad. Están obligados a
cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse
facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de
observar y cumplir esta Constitución y las leyes…" Toda
relación tributaria debe llevarse a cabo dentro de un
marco legal que la establezca y la regule. Este principio se
expresa a través del célebre aforismo latino:
?nullun tributum sine lege? (no puede existir ningún
tributo válido sin una ley que le de origen). Solamente
por ley pueden crearse tributos.

Principio de Generalidad:

ARTÍCULO 18.- Los costarricenses deben
observar la Constitución y las leyes, servir a la Patria,
defenderla y contribuir para los gastos
públicos.

No deben resultar afectados con el tributo, personas o
bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los
tributos adquieren carácter persecutorio o de
discriminación odiosa o ilegítima. Dicho en otra
forma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que
cualquier persona, cuya situación coincida con la
señalada como hecho generador, será sujeto del
impuesto.

Principio de Igualdad: