Desarrollo jurisprudencial de la ley de procedimiento administrativo en Bolivia y su relevancia en el ámbito municipal

Nota
Preliminar

En fecha 23 de abril de 2002, se promulgó la Ley
Nº2341 de Procedimiento Administrativo,
publicada en la Gaceta Oficial de Bolivia Nº2390, en fecha
25 de abril de 2002, que surgió con el objeto
principal de establecer las normas que regulan la actividad
administrativa y el procedimiento administrativo del sector
público; hacer efectivo el ejercicio del derecho
de petición1 ante la Administración
Pública; regular la impugnación de actuaciones
administrativas que afecten derechos subjetivos2 o
intereses legítimos de los administrados; y, regular
procedimientos especiales. Al año siguiente, en fecha 23
de julio de 2003, se emitió el Decreto Supremo
Nº27113, que aprueba el Reglamento a la Ley Nº2341 de
Procedimiento Administrativo, para su correspondiente
aplicación en el entonces denominado "Poder
Ejecutivo".

Al presente, resulta conveniente realizar una
recopilación jurisprudencial de los hitos más
importantes que ha tenido la jurisprudencia emitida por el
Tribunal Constitucional Plurinacional, y que han coadyuvado de
manera importante al mejor conocimiento sobre los alcances de las
disposiciones contenidas en la Ley de Procedimiento
Administrativo Boliviano y su Reglamento, a fin de comprender la
aplicación práctica del derecho a la
petición, el debido proceso y el derecho a la defensa en
el ámbito de la Administración Pública, a la
luz de los Principios Generales de la Actividad Administrativa,
haciendo especial referencia a su relevancia en el ámbito
administrativo municipal.

El Derecho de
Petición: Su contenido, alcance y requisitos para su
protección de acuerdo a la Ley Fundamental y la
Jurisprudencia Constitucional3

El art. 24 de la CPE, sostiene que: "Toda persona
tiene derecho a la petición de manera individual o
colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de
respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no
se exigirá más requisito que la
identificación del peticionario".

Conforme a la norma constitucional, el derecho a la
petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin
la exigencia de formalidades en su formulación, pues
sólo se requiere la identificación del
peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la
Constitución Política del Estado hace referencia a
una respuesta formal y pronta, entendiéndose que
ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta
material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo,
dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de
éstas, en términos breves o razonables.

Respecto al derecho de petición, el Tribunal
Constitucional, a través de la Sentencia
Constitucional Nº0571/2010-R de 12 de julio,
estableció que:

"El art. 24 de la CPE, establece que: ´Toda
persona tiene derecho a la petición de manera individual o
colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de
respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no
se exigirá más requisito que la
identificación del peticionario`; así
también la SC 0310/2004-R de 10 de marzo,
estableció que: ´en caso de alegarse la
violación del derecho a formular peticiones, corresponde
que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la
formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b)
que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente
o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo
razonable; y, d) se haya exigido la respuesta y agotado las
vías o instancias idóneas de esa petición
ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para
lograr la pretensión`".

Empero, mediante Sentencia Constitucional
Nº1995/2010-R de 26 de octubre, se moduló la
Sentencia Constitucional Nº0571/2010-R,
señalando que:

"el primer requisito señalado por dicha
Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en
forma escrita no es exigible, pues la Constitución
expresamente establece que la petición puede ser escrita u
oral.

Con relación al segundo requisito que
establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad
competente o pertinente, se debe precisar que esta no es una
exigencia del derecho de petición, pues aún cuando
la solicitud se presente ante una autoridad incompetente,
ésta tiene la obligación de responder formal y
oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su
caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario;
conclusión a la que se arriba por el carácter
informal del derecho a la petición contenido en la
Constitución Política del Estado, que exige como
único requisito la identificación del peticionario,
y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y
orientación respecto a su solicitud, en una clara
búsqueda por acercar al administrado con el Estado,
otorgándole a aquél un medio idóneo para
obtener la respuesta buscada o, en su caso, la información
sobre las autoridades ante quienes debe acudir, lo que
indudablemente, fortalece el carácter democrático
del Estado Boliviano.

En ese entendido, cuando la petición es
dirigida a un servidor público, éste debe orientar
su actuación en los principios contemplados en el art. 232
de la CPE, entre otros, el principio de compromiso e
interés social, eficiencia, calidad, calidez y
responsabilidad.

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible
con el texto de la Constitución vigente, pues sólo
si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas
legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se
tendrá por lesionado el derecho a la
petición.

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el
peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las
vías o instancias idóneas de esa petición
ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho
requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación
estén previstos expresamente en el ordenamiento
jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el
derecho de petición; a contrario sensu, no será
exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que
este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al
administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento
idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor
público con la finalidad de requerir su
intervención en un asunto concreto o de solicitar una
determinada información o documentación que cursa
en poder de esa autoridad.

Lo señalado también se fundamenta en
la naturaleza informal del derecho de petición y en el
hecho que el mismo sea un vehículo para el ejercicio de
otros derechos que requieren de la información o la
documentación solicitada para su pleno ejercicio; por tal
motivo, la respuesta solicitada debe ser formal y pronta, dando
respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o
negativo, dentro de un plazo razonable.

Consecuentemente, para que la justicia
constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta
lesión al derecho de petición, es exigible: 1. La
existencia de una petición oral o escrita; 2. La falta de
respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y 3. La
inexistencia de medios de impugnación expresos con el
objetivo de hacer efectivo el derecho de
petición".

Con relación al ejercicio del derecho de
petición frente a particulares, la Sentencia
Constitucional Nº1366/2004-R de 19 de agosto,
estableció que:

"El derecho de petición reconocido por el
art. 7 inc. h) de la CPE, constituye una protección para
los administrados, para cuya efectivización es
imprescindible adoptar políticas que aseguren su ejercicio
en función al desarrollo de los derechos humanos a la luz
de la Constitución Política del Estado, los
Convenios y Tratados Internacionales, la doctrina y la
legislación comparada; en esta línea de
entendimiento, el Tribunal Constitucional considera que en
aplicación del principio de expansión de los
derechos fundamentales, el derecho de petición es oponible
ante las entidades privadas en determinados casos; concretamente:
a) cuando una institución privada, presta un servicio
público a la comunidad y b) cuando se trata de organismos
u organizaciones que están investidos de autoridad o
realizan funciones de autoridad y por ende, con capacidad de
adoptar decisiones que puedan lesionar derechos fundamentales de
la persona; en cuyo caso, es un imperativo el procurar una
respuesta negativa o positiva a las peticiones que a ellos les
sea formulado".

Conforme la jurisprudencia anotada, es necesario
puntualizar que el ámbito de protección de la
acción de amparo constitucional respecto al derecho de
petición -por su carácter informal e instrumental
para el ejercicio de otros derechos- alcanza o se extiende a
particulares, que como el caso específico, constituye una
organización de carácter sindical de la que es
parte el peticionario.

El Debido Proceso
en los procesos administrativos4

Respecto a la importancia del debido proceso, la
Sentencia Constitucional Plurinacional Nº0169/2012 de 14 de
mayo, establece: "Sobre la observancia del debido proceso en la
substanciación de procesos administrativos sancionatorios,
la Sentencia Constitucional 1480/2011-R de 10 de
octubre, señaló lo siguiente:

'La importancia del debido proceso, a decir de la
Sentencia Constitucional Nº0281/2010-R de 7 de junio,
'…está ligada a la búsqueda del orden
justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las
reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo
cual hay que respetar los principios procesales de publicidad,
inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos
fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc.,
derechos que por su carácter fundamental no pueden ser
ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa
por autoridad alguna, pues dichos mandatos
constitucionales son la base de las normas adjetivas
procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los
tribunales y jueces que administran justicia, entre sus
obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven
sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas
que aseguren la igualdad efectiva de las partes'.

En ese sentido, la citada Sentencia precisó que
el derecho al debido proceso no solamente es exigible dentro de
los procesos judiciales, sino que también abarcan a los
procesos administrativos, jurisprudencia que no contradice los
principios constitucionales; y que por lo tanto, es compatible
con la Constitución vigente; y que, además ha sido
reiterada recientemente en la jurisprudencia,
específicamente en la Sentencia Constitucional
Nº0014/2010-R de 12 de abril, que establece lo siguiente:
'…la Constitución Política del Estado en
consideración a la naturaleza y los elementos
constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y
mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo
consagra como un principio, un derecho y una garantía, lo
que implica que la naturaleza del debido proceso está
reconocida por la misma Constitución en su triple
dimensión: como derecho fundamental de los justiciables,
como un principio procesal y como una garantía de la
administración de justicia'.

Bajo este criterio, la Sentencia Constitucional
Nº0171/2010-R de 5 de mayo, concretiza este razonamiento
expresando:

'La garantía consagrada por el art. 16 de la
CPE abrg, actualmente 115.II de la CPE, reconocido como derecho
humano en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica
y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, ha sido entendida por este Tribunal en su
uniforme jurisprudencia básicamente como: " el derecho de
toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus
derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones
jurídicas generalmente aplicables a todos aquellos que se
hallen en una situación similar…comprende el
conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias
procesales, a fin de que las personas puedan defenderse
adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que
pueda afectar sus derechos'.

En este mismo sentido, la Sentencia Constitucional
Nº1863/2010-R de 25 de octubre, precisó: 'El
proceso administrativo, debe hallarse impregnado de todos los
elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su
contenido esencial en cuanto al juez natural, legalidad formal,
tipicidad y defensa irrestricta'. Entendimiento que
concuerda con la doctrina del derecho sancionador administrativo
cuando se afirma: "Que este no tiene esencia diferente a la
del derecho penal general, y por ello se ha podido afirmar que
las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones
penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone,
es decir sanciones administrativas la administración, y
las sanciones penales los tribunales en materia penal."
(García de Enterría, E. y Fernández, T.R.,
Curso de Derecho Administrativo, II, Civitas, Madrid,
1999, pág. 159).

De la jurisprudencia y doctrina citadas, se infiere que
la observancia del debido proceso se constituye en una
garantía para todo ciudadano que se encuentre sometido a
un proceso en el ámbito judicial o administrativo, que se
traduce en el hecho de que el Tribunal o autoridad administrativa
preserve esta garantía de manera obligatoria e
insoslayable en las diferentes etapas de un proceso,
sometiéndose a disposiciones de naturaleza adjetiva
aplicables al caso concreto; derecho instituido por el art.
115.II de la CPE que establece imperativamente que: 'El
estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa, y a
una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y
sin dilaciones'.

Las dimensiones
en que se manifiesta el Debido Proceso

Cabe precisar también, que el debido proceso en
el ámbito constitucional –y de acuerdo a lo
ampliamente expuesto en la Sentencia Constitucional
Nº2104/2012, de fecha 8 de noviembre de 2012– se
manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se
encuentra reconocido como un derecho humano por
instrumentos internacionales en la materia como el Pacto de San
José de Costa Rica (art. 8) y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al
art. 410.II de la CPE forman parte del bloque de
constitucionalidad, y también se establece como un derecho
en el art. 115.II de la misma norma; al mismo tiempo, a nivel
constitucional, se le reconoce como derecho
fundamental y como garantía
jurisdiccional5, configuración jurídica contemplada
ya por el art. 16 de la CPEabrg, que se ha mantenido
y precisado en el art. 117.I de la CPE que dispone: "Ninguna
persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada
previamente en un debido proceso…".

"En consonancia con los tratados internacionales
citados, a través de la jurisprudencia constitucional se
ha establecido que los elementos que componen al debido proceso
son el derecho a un proceso público; derecho al juez
natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a
no declarar contra sí mismo; garantía de
presunción de inocencia; derecho a la comunicación
previa de la acusación; derecho a la defensa material y
técnica; concesión al inculpado del tiempo y los
medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones
indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y
condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la
valoración razonable de la prueba; derecho a la
motivación y congruencia de las decisiones (SSCC
0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R,
0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004- R,
0663/2004-R, 022/2006-R, entre otras); sin embargo, ésta
lista en el marco del principio de progresividad no es
limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se
agregan otros elementos que hacen al debido proceso como
garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y
jurisprudencial de éste, como medio para asegurar la
realización del valor justicia; en ese sentido, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión
Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999,
ha manifestado: 'En opinión de esta Corte, para
que exista «debido proceso legal» es preciso que un
justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus
intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal
con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el
proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la
solución justa de una controversia. A ese fin atiende el
conjunto de actos de diversas características generalmente
reunidos bajo el concepto de debido proceso legal. El desarrollo
histórico del proceso, consecuente con la
protección del individuo y la realización de la
justicia, ha traído consigo la incorporación de
nuevos derechos procesales. (…) Es así como se ha
establecido, en forma progresiva, el aparato de las
garantías judiciales que recoge el
artículo 14 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y
deben agregarse, bajo el mismo concepto,
otras garantías aportadas por diversos instrumentos del
Derecho Internacional'.

Así configurado, es preciso recordar que el
derecho y garantía genérica del debido proceso no
se restringe en su aplicación al ámbito
jurisdiccional solamente, sino que es extensiva a cualquier
procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad
(SSCC 0042/2004 y 1234/2000-R entre otras).

Resumiendo, podemos decir que el debido proceso ha
sufrido una transformación de un concepto abstracto que
perseguía la perfección de los procedimientos, es
decir que daba preeminencia a la justicia formal, a un ideal
moderno que destaca su rol como única garantía
fundamental para la protección de los derechos humanos. El
debido proceso constitucional no se concreta en las afirmaciones
positivizadas en normas legales codificadas, sino que se proyecta
hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han
de preservar con la aspiración de conseguir un orden
objetivo más justo, es decir, el debido proceso es el
derecho a la justicia lograda a partir de un procedimiento que
supere las grietas que otrora lo postergaban a una simple
cobertura del derecho a la defensa en un proceso. Por otra parte,
el debido proceso también es considerado como un
principio, que emanó del principio de legalidad penal en
su vertiente procesal, y que figura como un principio de
administración de justicia en el art. 180 de la
CPE.

Concluyendo este punto, se debe remarcar que, como
se aprecia de las citas de los artículos 115.II y 117.I de
la CPE, efectuadas anteriormente, la Constitución vigente,
en el marco de las tendencias actuales del Derecho Constitucional
ha plasmado de manera expresa el reconocimiento del debido
proceso; derecho- garantía-principio, respecto al que
existe consenso en la doctrina y la jurisprudencia en cuanto al
contenido e implicaciones referidos por la jurisprudencia
glosada, la que por ello guarda estrecha congruencia con la carta
fundamental vigente y es plenamente aplicable, a pesar de haber
sido desarrollada en el marco de la abrogada, resaltando que su
carácter de derecho fundamental lo hace exigible ante
cualquier procedimiento, sea público o
privado.

En similar sentido se pronunció la SC
0086/2010-R de 4 de mayo, que sostuvo que:

'…el debido proceso, consagrado en el texto
constitucional en una triple dimensión, en los arts.
115.II y 117.I como garantía, en el art. 137 como derecho
fundamental y en el art. 180 como principio
procesal; y, en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa
Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (PIDCP), como derecho humano
(…)'.

En mérito a lo anteriormente desarrollado, y
tomando en cuenta el nuevo entendimiento asumido por el Tribunal
Constitucional mediante su jurisprudencia, es necesario concluir
recalcando que este derecho fundamental no se satisface solamente
con el cumplimiento mecánico de las reglas formales, sino
que tiene una naturaleza protectora de fondo, es decir, que si
bien es importante el tratar de que se logre el objetivo de
llevar adelante un proceso sea este administrativo o judicial-
sin errores formales, es aun más importante, si cabe el
término, el velar por un orden justo, o mejor dicho en
otras palabras, velar por la justicia material.

Este entendimiento consiste básicamente en el
papel que debe desempeñar el juez o del tribunal colegiado
que tiene por especial misión el administrar la
jurisdicción constitucional, dentro de su tarea de velar
por la protección de los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución Política del Estado,
por lo que tendrá casos especiales en los que se
tendrán que evaluar el cumplimiento del debido proceso
formal y material, en los que posiblemente, los hechos
denunciados se acomoden dentro de las leyes y estatutos que
normen este tipo de situaciones, es decir, que las autoridades
demandadas hayan cumplido con la normativa aplicable al caso,
entonces nos encontramos con un debido proceso formal, sin
embargo, si del análisis se establece que dicha normativa
es de por si restrictiva de los derechos de defensa, o vulnere la
seguridad jurídica de la administración de justicia
y de los propios accionantes, entonces el juzgador deberá
conceder la tutela precautelando sobre todo el orden justo y el
debido proceso material" (el subrayado del texto, me
corresponde).

El Derecho a la
Defensa en el Procedimiento Administrativo6

Respecto al derecho de defensa en el procedimiento
administrativo, la doctrina reconoce que al igual que la defensa
en juicio, consagrada constitucionalmente, es también un
derecho aplicable al procedimiento administrativo, comprendiendo
los derechos: a) a ser oído; b) a ofrecer y
producir prueba; c) a una decisión fundada; y
d) a impugnar la decisión; razonamiento coincidente
con el expresado por la jurisprudencia constitucional que, en la
Sentencia Constitucional Nº1670/2004-R, de 14 de octubre,
estableció la siguiente doctrina
jurisprudencial

"(…) es necesario establecer los alcances del
derecho a la defensa reclamado por la recurrente, sobre el cual
este Tribunal Constitucional, en la SC 1534/2003-R,
de 30 de octubre manifestó que es
la: '(…) potestad inviolable del individuo a ser
escuchado en juicio presentando las pruebas que estime
convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los
recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia
del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las
mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las
personas puedan defenderse adecuadamente
ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar
sus derechos.'; interpretación constitucional, de la que
se extrae que el derecho a la defensa alcanza a los siguientes
ámbitos: i) el derecho a ser escuchado en el
proceso; ii) el derecho a presentar prueba; iii) el
derecho a hacer uso de los recursos; y iv) el derecho a la
observancia de los requisitos de cada instancia
procesal".

En este contexto cabe establecer que la
impugnación es un recurso de reclamación al que
tiene derecho el perdidoso en un proceso de contratación,
y si bien está sujeto a la condición de
presentación de la garantía, ello precautela que el
impugnante o recurrente presente documentos e informaciones que
correspondan a la realidad, o sea que, la exigencia de
garantía para la impugnación, resguarda la
presentación de recursos con fundamentos legales y
fácticos que puedan dar lugar a una eventual revocatoria
de la Resolución objetada, por ello de comprobarse la
malicia en la formulación de la impugnación, el
impugnante será sancionado con la pérdida de la
garantía; ahora bien, esta sanción tiene por objeto
cubrir los costos que implican la impugnación de una
resolución, que se traducen en el empleo de medios
físicos, tecnológicos y materiales que inciden a la
larga en el presupuesto de una entidad, además este monto
deberá cubrir en parte el perjuicio que se ocasiona a la
entidad con la paralización del proceso de
contratación por ello le corresponde, al Poder Ejecutivo
establecer una condición que no constituye un
límite, sino que la entidad contratante ejercitando una
función administrativa ejecutara los
términos de la condición imponiendo las
sanciones que consagra la norma impugnada7.

La doctrina Argentina establece que, a los fines de
presentar la impugnación durante el desarrollo del
procedimiento precontractual, se debe acompañar una
garantía de impugnación como condición
formal de validez. Las formas que deben asumir esta
garantía (depósito bancario, aval bancario, seguro
de caución, etc.), y el monto de la misma se hallan
predeterminados en los respectivos pliegos de bases y
condiciones, o en las normas legales generales. Por consiguiente,
las impugnaciones que no cuenten con su correspondiente
garantía, no serán consideradas, debiendo ser
rechazadas sin más trámite.

El objetivo de posibilitar a los participantes en el
procedimiento licitatorio la presentación de impugnaciones
contra los actos separables, es el de sanear el procedimiento. De
esta suerte, en el momento de celebrarse el contrato, ya se
habrán corregido todos los vicios en el precontrato. Las
impugnaciones que se intenten deben efectuarse atacando los
actos separables viciados en el momento de su
producción, pues de lo contrario se consideraría
tardía la impugnación que se efectuase por actos
anteriores que en principio fueron consentidos por el
interesado.

Ahora bien, las entidades públicas en el
ejercicio de la función administrativa al conocer las
impugnaciones, deben ceñirse a los postulados y reglas del
derecho público, procurando observar la finalidad que el
ordenamiento jurídico busca asegurar, utilizando para ello
los medios expresamente autorizados. Es sabido que los actos
jurídicos en los que se concreta el ejercicio de la
función asignada, se ubican dentro de la categoría
de los actos administrativos y, en cuanto tales, están
sujetos a las específicas disposiciones que regulan la
materia. De acuerdo con lo anotado, el ciudadano que interpone un
trámite de impugnación supone adelantar un
procedimiento típicamente administrativo, los resultados
de este trámite constituyen actos que en ningún
caso tiene la calidad de cosa juzgada.

Por lo tanto, la impugnación es una etapa previa
que se realiza ante la misma administración, en este caso
ante la entidad solicitante, constituyéndose en una
primera ocasión para darle curso a las eventuales
inconformidades que puedan suscitarse; etapa que, como
procedimiento administrativo que es, admite la controversia
necesaria y otorga las oportunidades pertinentes para que los
diferentes puntos de vista se expresen, antes de adoptar la
solución que se estime acertada, de manera que al proceso
de impugnación, no le es ajeno el debido proceso, cuya
aplicación a las actuaciones administrativas aumenta la
probabilidad de que todos los puntos de vista relevantes sean
ponderados y de que la decisión tomada, en sede
administrativa, sea justificada y racional.

El derecho a la
defensa y su aplicación al ámbito administrativo
municipal8

La Sentencia Constitucional Plurinacional
Nº0567/2012 de 20 de julio al respecto desarrolló el
siguiente entendimiento:

"La Constitución Política de Estado,
define que la administración de justicia se fundamenta en
los principios procesales de gratuidad, publicidad,
transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad,
legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez,
verdad material, debido proceso e igualdad de partes ante el
juez, consecuentemente, el art. 115.II de la CPE señala:
'El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y
a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y
sin dilaciones" (negrillas agregadas). El art.
117.I de la Norma Suprema, por su parte establece:
'Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y
juzgada previamente en un debido
proceso…'".

La Declaración Universal de Derechos Humanos,
adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas, en su resolución 217 A (III), de 10 de diciembre
de 1948, en su art. 7 dispone: 'Todos son iguales ante la ley
y tienen, sin distinción, derecho a igual
protección de la ley'.

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, determina que las garantías inherentes al debido
proceso, no únicamente son exigibles a nivel judicial,
sino también que deben ser de obligatorio cumplimiento por
cualquier autoridad pública, señalando
que:

"De conformidad con la separación de los
poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si
bien la función jurisdiccional compete eminentemente al
Poder Judicial, otros órganos o autoridades
públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo (…). Es
decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de
toda persona a ser oída por un 'juez o tribunal
competente' para la 'determinación de sus derechos', esta
expresión se refiere a cualquier autoridad pública,
sea administrativa, legislativa o judicial, que a través
de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las
personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera
que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de
carácter materialmente jurisdiccional, tiene la
obligación de adoptar resoluciones apegadas a las
garantías del debido proceso legal en los términos
del artículo 8 de la Convención
Americana'.

El debido proceso es una garantía de orden
constitucional, que en virtud de los efectos de
irradiación de la Constitución Política del
Estado, es aplicable a cualquier acto administrativo que
determine algún tipo de sanción de ése
carácter que produzca efectos jurídicos que
indudablemente repercuten en los derechos de las
personas.

Como ya se ha definido en otras Sentencias
Constitucionales, el doctrinario Ticona Póstigo, ha
señalado que:

"El debido proceso legal, proceso justo o
simplemente debido proceso (así como el derecho de
acción, de contradicción) es un derecho humano
fundamental que tiene toda persona y que le faculta a exigir del
Estado un juzgamiento imparcial y justo, ante un juez
responsable, competente e independiente, pues, él'" Estado
no sólo está obligado a proveer la
prestación jurisdiccional (cuando se ejercitan los
derechos de acción y contradicción) sino a
proveerla bajo determinadas garantías mínimas que
le aseguren tal juzgamiento imparcial y justo". A criterio del
tratadista Saenz, "el Debido Proceso en su dimensión
adjetiva, se refiere a toda aquella estructura de principios y
derechos que corresponden a las partes durante la secuela de todo
tipo de proceso, sea este jurisdiccional, sea administrativo, o
sea corporativo particular".

Como también ya se expuso en la abundante
jurisprudencia constitucional, cualquier proceso administrativo
sancionatorio, más aún si este puede derivar en
sanciones como la destitución de determinado funcionario
público, debe contener los elementos: i) al juez
natural, ii) legalidad formal, iii) tipicidad,
iv) equidad y v) defensa irrestricta.

El tratadista español, Eduardo García
Enterría, al referirse al proceso administrativo
sancionador, indicó que: '"…La doctrina en
materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al
señalar que éste no tiene una esencia diferente a
la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que
las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones
penales por un dato formal, que es la autoridad que
las impone, es decir sanciones
administrativas, la administración y sanciones penales,
los tribunales en materia penal'".

El derecho a la defensa irrestricta, que su vez es
componente del debido proceso, se halla reconocido por el art.
115.II de la CPE, cuando señala que: 'El Estado
garantiza el derecho al debido proceso, a la
defensa…". El doctrinario argentino Alberto Binder
afirma: '"El Derecho a la Defensa cumple dentro del Proceso
Penal, un papel particular, por una parte actúa en forma
conjunta con las demás garantías; por la otra, es
la garantía que torna operativas a todas las
demás'", concepto aplicable a los procedimientos
sancionadores de esencia administrativa.

El derecho a la defensa irrestricta, es un elemento
esencial del proceso sancionatorio. Es uno de los mínimos
procesales que necesariamente debe concurrir en cualquier
procedimiento sancionatorio, constituyendo de esta manera un
bloque de garantías procesales a favor del administrado en
procura de efectivizar en todos los casos un proceso justo, no
aceptándose el extremo de sustanciar asunto alguno sin
conocimiento del procesado, situación inaceptable en
cualquier sistema jurídico".

Sobre la
necesaria fundamentación de las
resoluciones9

Sobre la temática la Sentencia Constitucional
Plurinacional Nº1089/2012, de 5 de septiembre,
desarrolló:

"La jurisprudencia del anterior Tribunal
Constitucional, contenida en la SC
0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo lo
señalado en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, ha
establecido que el derecho al debido proceso: '"…exige que
toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir,
que cada autoridad que dicte una Resolución debe
imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la
fundamentación legal y citar las normas que sustenta la
parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un
Juez omite la motivación de una Resolución, no
sólo suprime una parte estructural de la misma, sino
también en los hechos toma una decisión de hecho,
no de derecho, que vulnera de manera flagrante el citado derecho
que permite a las partes conocer cuáles son las razones
para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo
cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a
tomar la decisión'".

En consecuencia, es imprescindible que las resoluciones
sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las
razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan
concluir, que la determinación sobre la existencia o
inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta
y objetiva valoración de las pruebas; por cuanto, en la
medida en que las resoluciones contengan, los fundamentos de
hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que
la decisión adoptada es justa.

Por su parte, a través de la SC 1365/2005-R de 31
de octubre, este mismo Tribunal aclaró los
alcances del debido proceso y la exigencia referida a la
necesidad de fundamentar y motivar las resoluciones, así
señaló:

'"…es necesario recordar que la
garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus
elementos la exigencia de la motivación de las
resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de
un reclamo, solicitud o que dicte una resolución
resolviendo una situación jurídica, debe
ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su
decisión, para lo cual, también es necesario que
exponga los hechos establecidos, si la problemática lo
exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la
decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la
estructura de una resolución tanto en el fondo como en la
forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se
ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y
procesales aplicables al caso, sino que también la
decisión está regida por los principios y valores
supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose
cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el
pleno convencimiento de que no había otra forma de
resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se
decidió'".

De la jurisprudencia constitucional desarrollada
precedentemente, se tiene que también al interior de los
procesos administrativos entre los cuales se encuentran los
procesos disciplinarios, es exigible el respeto al derecho al
debido proceso, y como consecuencia de ello, la exigencia del
respeto de cada uno de sus presupuestos constitutivos o
configurativos entre los cuales se encuentra la exigencia de que
toda resolución que emane de este ámbito se
encuentre debidamente fundamentada y motivada.

Jurisprudencia
Constitucional relacionada con el debido proceso, el derecho a la
defensa y la motivación de las resoluciones en sede
administrativa10

El Tribunal Constitucional, en la SC 1289/2010-R de 13
de septiembre, señaló que: "La jurisprudencia
del Tribunal Constitucional, contenida en la SC 0752/2002-R de 25
de junio, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R de
19 de diciembre, ha establecido que el derecho al debido proceso
'…exige que toda Resolución sea debidamente
fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una
Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos,
realizar la fundamentación legal y citar las normas que
sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente
cuando un Juez omite la motivación de una
Resolución, no sólo suprime una parte estructural
de la misma, sino también en los hechos toma una
decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera
flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer
cuáles son las razones para que se declare en tal o cual
sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi
que llevó al Juez a tomar la
decisión'.

En el mismo sentido, la SC 0577/2004-R de 15 de
abril, respecto a las resoluciones de los tribunales de alzada,
ha establecido que la '…exigencia de fundamentar las
decisiones, se torna aún más relevante cuando el
Juez o Tribunal debe resolver en apelación la
impugnación de las resoluciones pronunciadas por las
autoridades de primera instancia

(…), es imprescindible que dichas
Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con
claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y
que permitan concluir, que la determinación sobre la
existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de
una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del
mismo modo que se exige al apelante cumplir con la
obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la
medida en que las resoluciones contengan, los fundamentos de
hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que
la decisión adoptada es justa; por lo que no le esta
permito a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación
por la relación de antecedentes, la mención de los
requerimientos de las partes o hacer alusión de que el
Juez de instancia obró conforme a derecho, (…); con
mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una
Resolución debidamente fundamentada y motivada es un
derecho fundamental de la persona y forma parte del debido
proceso …'".

Por su parte, la SC 1326/2010-R de 20 de septiembre, ha
dispuesto: "La jurisprudencia constitucional ha establecido,
que la garantía del debido proceso comprende entre uno de
sus elementos la exigencia de la motivación de las
resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de
un reclamo, solicitud o que dicte una resolución
resolviendo una situación jurídica, debe
ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su
decisión, para lo cual, también es necesario que
exponga los hechos establecidos, si la problemática lo
exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la
decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la
estructura de una resolución tanto en el fondo como en la
forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se
ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y
procesales aplicables al caso, sino que también la
decisión está regida por los principios y valores
supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose
cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el
pleno convencimiento de que no había otra forma de
resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se
decidió.

La motivación no implicará la
exposición ampulosa de consideraciones y citas legales,
sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a
esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara
y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el
juez sus convicciones determinativas que justifiquen
razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del
debido proceso se tendrán por fielmente
cumplidas".