Gerencia pública digerible (página 2)

Cuando se consulta en diferentes fuentes acerca del
concepto de Estado, se encuentra que existen muchas y diversas
apreciaciones de los autores que han intentado definir al Estado.
La historia romana afirma que Cicerón dijo que "Es una
multitud de hombres ligados por la comunidad del derecho y de la
utilidad", o sea que desde la antigua Roma ya se pensaba en el
concepto. Luego por la época feudal, se le atribuye a San
Agustín la afirmación de que "Es una reunión
de hombres dotados de razón, y enlazados en virtud de la
común participación de las cosas que aman". Pero
fue en la transición entre feudalismo y capitalismo,
cuando fue necesario darle forma al organismo, que los autores y
pensadores más se preocuparon por construir un concepto.
Bodino dijo que "Es un conjunto de familias y posesiones comunes
gobernadas por un poder de mando según la razón";
Kant afirmó que "Es una variedad de hombres bajo leyes
jurídicas" y entre 1650 y 1750 varios
escritos figuran haciendo el esfuerzo de crear un
concepto.

Tomado del Internet9 encontramos otros autores que,
según dice el autor del artículo, han construido
conceptos así:

Oppenheimer: "Es la institución social impuesta
por el grupo victorioso al derrotado, con el propósito de
regular su dominio y de asegurarse contra la rebelión
interna y los ataques del exterior"

Jellinek: "Es una asociación de hombres
sedentarios dotada de un poder de mando originario"

Bluntschli: "Es la personificación de un
pueblo"

Duguit: "Es una corporación de servicios
públicos controlada y dirigida por los
gobernantes"

Spengler: "El Estado es la historia considerada sin
movimiento. La historia es el

Estado pensado en el movimiento de fluencia"

Kelsen: "El Estado es el ámbito de
aplicación del derecho. El Estado es el derecho como
actividad normativa. El Derecho es el Estado como actividad
normal. En el Estado alcanza el pueblo su personalidad
jurídica"

Heller: "El Estado es la conexión de los
quehaceres sociales. El poder del Estado es la
unidad de acción organizada en el interior y el exterior.
La soberanía es el poder de ordenación territorial
exclusiva y suprema"

Carre de Malberg: "Es la comunidad política como
territorio propio y que dispone de una
organización"

Adolfo Posada: "Son los grupos sociales territoriales
con poder suficiente para mantenerse independientes"

Groppali: "Es la agrupación de un pueblo que vive
permanentemente en un territorio con un poder de mando supremo,
representado éste en el gobierno"

Agrega la autora de la monografía que "existen
infinidad de definiciones más, de entre las
cuales Arnaiz, elige tres, las cuales se citan a
continuación" y cita:

1) Definición ahistórica: "El Estado como
Institución Política es la forma política de
un Pueblo o la organización política suprema de un
pueblo".

2) Definición moderna (Jellinek): "El Estado es
la agrupación humana sedentaria con un poder
de mando originario"

3) Definición del Estado Moderno (Duguit): "El
Estado existe y existió allí donde hubo una
relación entre gobernantes y gobernados en orden a la
solidaridad social"

Además de las definiciones, también
existen conceptos extensos en los que se observa al Estado desde
diferentes puntos de vista. Está el enfoque marxista10 que
resalta el poder de Estado como el aparato a través del
cual la clase dominante ejerce su dominación,
atribuyéndole al Estado el único fin de
reproducir las condiciones de las relaciones de
producción y por lo tanto la tarea de
perpetuar la dominación de clase. En el enfoque marxista,
el Estado, junto con el régimen político,
constituyen la instancia política del modo de
producción, que conjuntamente con la instancia
ideológica, tienen el rol principal de reproducir las
condiciones de la base económica caracterizada por las
relaciones de producción, las que en el capitalismo, son
de propiedad privada de los medios de producción y venta
de fuerza de trabajo por quienes no son propietarios de estos
medios. También cita el artículo de internet un
concepto que afirma que "En la base del Estado se encuentra una
serie de hechos sociales, una serie de relaciones humanas; estas
relaciones son actos del hombre, condicionados por el contenido
psíquico propio de la naturaleza anímica de los
seres humanos; por consiguiente, el Estado es una creación
humana consistente en relaciones de voluntad de una variedad de
hombres" y lo que la autora llama el Concepto jurídico del
Estado, señalando que es "La corporación formada
por un pueblo dotada de un poder de mando originario y asentada
en un determinado territorio da como resultado un
Estado."11

Según las clases elementales de la escuela
secundaria, el Estado tiene elementos esenciales que lo
constituyen y siempre que estos elementos existan, está
configurado un Estado. Son el territorio, la población, el
gobierno y la soberanía. En Internet, el territorio, como
el espacio o porción geográfica en la que se
realiza la actividad estatal, que comprende el suelo con todos
sus accidentes estructurales, el subsuelo y el espacio
aéreo. El territorio constituye la base física del
Estado, y por lo tanto, existen relaciones entre la
geografía y la política. La población, o sea
la totalidad de individuos que habitan el territorio y que
presenta dos aspectos: uno, demográfico o cuantitativo,
referido a su número y densidad; otro, demológico o
cualitativo, vinculado a la raza, herencia y selección. La
población, es decir, la totalidad de los individuos que
forman el pueblo en el Estado, son sujetos activos y pasivos de
derechos y obligaciones. El gobierno que es esencialmente la
acción por la cual la autoridad impone una línea de
conducta, un precepto, a individuos humanos; su misión
principal es ordenar, naturalmente que esas órdenes no
deben ser arbitrarias, sino que han de dirigirse hacia la
consecución del bien público. La soberanía
como elemento modal de la estructura dinámica de la forma
política moderna; es un elemento o atributo del Estado y
una cualidad del poder que convierte un determinado poder
político en supremo, adicionando a su capacidad de
dirección la de obrar como instancia final de
decisión, acción y sanción; el poder
determinado como soberano no se encuentra subordinado
ningún otro; tiene superioridad, siendo, en su especie, el
poder más alto; la soberanía se encuentra
relacionada con el imperio de la ley, ya que una hace posible la
existencia de la otra, el orden jurídico
impera en función de la soberanía. En tales
condiciones entonces podemos afirmar que el Estado
es una población asentada en un territorio, que se somete
a un gobierno quien adopta poder soberano12.

De todas las diversas consideraciones referidas en las
notas anteriores, algunos elementos son comunes: los romanos se
refieren al derecho; los escolásticos al enlace
según un elemento común; los pre-modernos se
refieren a la razón y el poder jurídico; en la
mayoría se encuentra referencia a la autoridad, la
organización y las reglas de juego del conjunto humano que
se rige por dicho ente.

Por todo lo anterior, se deduce que el Estado se
constituye en un instrumento importante de la especie para
defender la subsistencia y para avanzar en el mejoramiento de las
condiciones y calidad de vida. Por eso el debate político
contemporáneo gira en torno a una organización
social con alta o baja presencia del Estado en la
economía, siendo ésta, la base sobre la cual se
erige el conglomerado social. La discusión conceptual del
siglo veinte en materia de economía para proponer las
fórmulas que se deben aplicar en beneficio de la sociedad,
de una u otra forma, colocaban al organismo como eje de la
discusión; así que cuando se discute sobre gerencia
pública, los conceptos se derivan de las fuentes
doctrinarias que argumentan una u otra posición frente al
papel del Estado.

Dos autores son los más relevantes en este
debate: por un lado John Maynard Keynes, economista inglés
y por el otro Friedrich August von Hayek, economista y
filósofo austriaco. El primero, quien pensando en la
economía, termina sentando las bases de una postura
política. Fue la preocupación que tenía por
la ocupación, es decir, porque la economía
utilizara todos los recursos disponibles, en ese tiempo, tierra,
capital y trabajo, de modo que se pudiera lograr el pleno empleo
de todos ellos, que le hizo ver en el Estado un papel
determinante. En su teoría general, sentó las bases
para el principal avance teórico de la época,
consistente en la confianza sobre la capacidad gubernamental para
influir, si no determinar, mediante las políticas fiscal y
monetaria el nivel de la actividad económica. Se
prestó gran atención al modo como, mediante los
gastos del gobierno, podía remediarse la
subocupación en el corto plazo, sobre la base de la
proposición keynesiana de que la inversión y la
propensión al consumo de la gente, determinan
conjuntamente el ingreso y la ocupación. Luego otros
autores como Samuelson13 , entre otros, sobre las mismas bases
desarrollaron conceptos que consolidan una teoría acerca
del papel del Estado en la economía y por
supuesto en el contexto de lo social bajo el concepto de la
política social.

Por el otro lado está Hayek, de quien el
periodista francés Denis Boneau, miembro de la
sección francesa de la Red Voltaire, escribe en la
página web de Corriente Roja el 13 de octubre de 2009, las
siguientes notas sobre este
economista:14

"Friedrich von Hayek se ha empeñado en
desacreditar a toda costa la regulación económica
alegando que es demasiado compleja para pretender organizarla. Su
teoría del «Estado mínimo» se ha
convertido en la religión del Partido Republicano de los
Estados Unidos en oposición tanto al «New
Deal» de los demócratas como al marxismo de los
soviéticos. Su escuela, financiada por las fundaciones de
las grandes transnacionales, se ha estructurado alrededor de la
Sociedad del Monte Peregrino, ha obtenido siete veces el premio
Nobel de Economía y ha inspirado a los gobiernos de
Pinochet, Reagan y Thatcher.

El pensamiento económico y político de
Friedrich A. von Hayek se ha impuesto como fundamento
ideológico del orden liberal. Constituye al mismo tiempo
el producto de una historia particular y de una red de relaciones
desarrollada a la sombra de las grandes fundaciones
norteamericanas.

Hayek, dando continuidad a la tradición liberal
iniciada por Adam Smith, defiende una concepción
mínima del Estado. Su especial aporte corresponde a la
crítica radical de la idea de «justicia
social», noción que disimula, según
él, la protección de los intereses corporativos de
la clase media. Preconiza la eliminación de las
intervenciones sociales y económicas
públicas.

El Estado mínimo es un medio para escapar al
poder de la clase media que controla el proceso
democrático a fin de obtener la redistribución de
las riquezas mediante el fisco. Su programa es expuesto en La
constitution de la liberté [La Constitución de la
Libertad] (1960): desreglamentar, privatizar, disminuir los
programas contra el desempleo, eliminar las subvenciones a la
vivienda y el control de los alquileres, reducir los gastos de la
seguridad social y finalmente limitar el poder sindical. El
Estado no puede asegurar la redistribución, sobre todo en
función de un criterio de «justicia
social».

Su papel se reduce a brindar un marco jurídico
que garantice las reglas elementales del intercambio. En 1976
llega a proponer la desnacionalización de la moneda, es
decir, la privatización de los bancos centrales nacionales
para someter la creación monetaria a los mecanismos del
mercado. Otras de sus posiciones parecen matizar el
radicalismo de su liberalismo; preconiza, por
ejemplo, la creación de un ingreso mínimo,
pero esta propuesta debe verse como una rehabilitación de
la ley inglesa de los indigentes y no como la marca de un
«socialismo hayekiano».

La teoría desarrollada por Hayek está
basada en una creencia compartida por todos los liberales, desde
los clásicos hasta los partidarios de las tesis
austriacas. La metáfora de la «mano
invisible», que asegura en el pensamiento de Adam Smith la
adecuación de la oferta y la demanda en los diferentes
mercados, ilustra perfectamente este presupuesto común que
tratan todos de demostrar a partir de diferentes postulados:
equilibrio general de Walras, desarrollado por Pareto; orden
espontáneo del mercado o catalaxia para la escuela
austriaca, lo que es el resultado de acciones no concertadas y no
el fruto de un proyecto consciente. No se quiere, no se planifica
el orden del mercado, es espontáneo.

Más vale un régimen no democrático
que garantice el orden espontáneo del mercado que una
democracia planificadora. Es el razonamiento que
justificará la presencia de los «Chicago boys»
en Chile. El pensamiento de Hayek es una mezcla de
conservadurismo (crítica a la democracia inspirada en la
denuncia de la Revolución Francesa de Edmund Burke) y de
liberalismo (Adam Smith). Alerta contra la democracia ilimitada
que conduce irremediablemente al reino de la democracia
totalitaria.

En realidad Hayek está obsesionado por las clases
medias que controlan los regímenes democráticos:
«Hay una gran parte de verdad en la fórmula
según la cual el fascismo y el nacional-socialismo
serían una especie de socialismo de la clase media».
Por otra parte, teme a los pobres cuyas reacciones son
imprevisibles. Reclama un ingreso mínimo «aunque
sólo sea en interés de los que pretenden permanecer
protegidos de las reacciones de desesperación de los
necesitados». Aunque haya rechazado la idea de justicia
social, Hayek desarrolla una concepción especial de la
justicia, liberal, pero a la vez conservadora, incluso si se
defiende en un artículo titulado: Pourquoi je ne suis pas
conservateur? [Por qué no soy un conservador?.

Sus posiciones contra la «tercera vía
democrática y social» simbolizada por el New Deal
rooseveltiano y el laborismo inglés explican la
marginación de los ultraliberales a principios de los
años 50, especialmente en el seno de la más
poderosa de las organizaciones de intelectuales anticomunistas,
el Congreso para la Libertad de la Cultura".

En la biografía del personaje se lee que15 Hayek
es nombrado profesor en la London School of Economics en 1931 y
luego en Chicago en 1950. En 1962 es profesor de Economía
Política en Alemania Federal… Este recorrido
universitario no es casual: la London School of Economics,
financiada por la Fundación Rockefeller, y la universidad
de Chicago son bastiones de la economía liberal.
Constituye así una red política e intelectual
internacional en la que ha sabido reunir a liberales, a
conservadores británicos y norteamericanos, pero sus
teorías han sido difundidas también en toda Europa
Occidental. Cercano a Raymond Aron, quien populariza sus tesis en
Francia, se pretende un «liberal intransigente»
comprometido al mismo tiempo contra el sovietismo y el
fascismo.

La retórica del antitotalitarismo constituye una
vez más el instrumento ideológico privilegiado de
los intelectuales comprometidos con el Congreso para la Libertad
de la Cultura, organización dirigida por la CIA desde 1950
hasta 1967. Sin embargo, a partir de 1955, los ultraliberales
conducidos por Hayek son marginados frente a los
«laboristas», que representan una «tercera
vía» socialdemócrata y que contribuyen a
redefinir las orientaciones ideológicas del Congreso para
la Libertad de la Cultura. Así, un nuevo programa surge de
la Conferencia Internacional de Milán.

En París, Josselson, con el apoyo de la
Fundación Rockefeller, recluta y financia a los
participantes. La lista de ponentes es aprobada por un
comité compuesto por Raymond Aron, Michel Collinet, Melvin
Lasky, Sidney Hook, Denis de Rougemont… Cinco oradores son
cooptados. Son los encargados de establecer las directrices de la
ideología anticomunista del Congreso para la Libertad de
la Cultura en la sesión inaugural.

El coloquio Walter Lippman (1938), en el que participan
Mises y Hayek, fue la ocasión de reunir a profesores
universitarios liberales hostiles al fascismo, al comunismo y a
todas las formas de intervencionismo económico del Estado.
El libro de Walter Lippman, The Good Society, constituye el
manifiesto temporal, en espera de La route de la servitude
(Camino de servidumbre), del grupo de intelectuales relativamente
marginados en la época del keynesianismo triunfante.
Según Walter Lippman16 , el colectivismo es la raíz
común de los totalitarismos fascista y
comunista.

En 1947, en la lógica del plan Lippman, Hayek
participa activamente en la fundación de la Sociedad del
Monte Peregrino17 , que en cierta forma «constituye la casa
matriz de los think tanks neoliberales». Un empresario
suizo, Albert Hunold, permite concretar las propuestas de Hayek,
que desea implementar un

«forum liberal internacional», y de Wilhem
Röpke, que trata de lanzar una revista internacional. Hunold
reúne a industriales y banqueros suizos a fin de financiar
el think tank liberal. Reúne a intelectuales provenientes
de variadas corrientes pero que comparten la misma creencia en el
equilibrio espontáneo del mercado: a monetaristas como
Milton Friedman, a miembros de la escuela del Public choice
(James Buchanan), así como a personalidades asociadas a la
corriente neoaustriaca. Las reuniones internacionales son
financiadas, en un primer momento, por las fundaciones Relm y
Earhart.

La Sociedad del Monte Peregrino recibe a
continuación el apoyo de las siguientes ultra
conservadoras instituciones: La Fundación John Olin, la
Lilly endowment, la Fundación Roe, la Scaife Family
Charitable Trust y la Fundación Garvey.

La Sociedad del Monte Peregrino ara en el mar durante
veinticinco años. Los ideólogos neoliberales
permanecen aislados en un contexto de consenso intervencionista.
Será necesario esperar hasta la crisis del keynesianismo
para que las ideas de Hayek se impongan entre las élites
políticas. Gran Bretaña será el terreno de
la implementación de las medidas preconizadas.

Fundado en 1955, el Institute of Economic Affairs (IEA)
trabaja para difundir las tesis de Hayek y del monetarismo,
teniendo principalmente como objetivo a los medios patronales
(que permanecen por largo tiempo desconfiados) y financieros.
Ralph Harris, quien fue director de la organización, es
magnificado desde 1979 por Margaret Thatcher. Para apoyar esta
dinámica de conversión liberal, miembros del
Partido Conservador (entre ellos Margaret Thatcher y Keith
Joseph) crean en 1974 el Centre for Policy Studies.

En 1977 surge otra organización: el Adam Smith
Institute. Gran Bretaña entra en una etapa de
«revolución conservadora». La victoria de
Thatcher en 1979 consagra el éxito de los think tanks
neoliberales. Miembros de estas organizaciones como Geoffrey Howe
y Nicholas Ridley fueron los pilares de los
gobiernos conservadores.

En los años setenta, que son los de la
conversión de numerosos políticos
británicos, se asiste a un acercamiento entre los
conservadores y los liberales, a un matrimonio entre los
herederos de Burke y de Smith.

Esta rápida historia de los think tanks
neoliberales resalta el peso político de las concepciones
económicas de Hayek. A partir de la Sociedad del Monte
Peregrino supo imponer su idea de Estado (mínimo, sin
ningún poder de intervención económica) y
del mercado («laissez-faire»). Como prueba de su
hegemonía intelectual recibe el premio Nobel en 1974, que
luego le es atribuido a seis de sus amigos ultraliberales: Milton
Friedman (1976), George Stigler (1982), James Buchanan, Maurice
Allais (1988), Ronald Coase (1991) y Gary Becker (1992). De
cierta forma es el programa que había formulado en su obra
"La Constitution de la Liberté" que se impuso como
«pensamiento económico único» a finales
del siglo XX18.

2.2. EL ESTADO MODERNO

Llámase Estado Moderno al Estado Burgués,
ese que se diseñó y construyó en la segunda
mitad del Siglo 18, con los aportes conceptuales y
teóricos de ideólogos como Bodino con "Los Seis
Libros de la Republica", Grocio con "El Derecho a la Guerra y a
la Paz", Altusio con "Política", Hobbes con "El
Leviatán", Locke con "Ensayo Sobre el Gobierno Civil",
Rousseau con "El Contrato Social", Montesquieu con "El
Espíritu de las Leyes" y demás procesos
intelectuales que ocurrieron después de la
separación de la Iglesia y del Estado al finalizar la
guerra de los 30 años en la Paz de Westfalia.

El Estado Burgués se erigió sobre el
concepto de libertad. Se trataba de esa libertad individual tan
necesaria para conseguir dinero dentro de las nuevas condiciones
económicas históricas, derivadas del sistema
capitalista que se estaba gestando. Libertad que se
contraponía a los amarres de tipo feudal que venían
de la anterior fase histórica cuando el absolutismo
monárquico impedía el libre pensar, decidir y
actuar. Una libertad indispensable para que el sistema de mercado
pudiera operar con sus propias leyes y los procesos
económicos de la empresa con trabajadores libres, pudiera
tener éxito.

Por supuesto, una sociedad basada en la libertad
individual necesitaba un ordenamiento y unas reglas de conducta
individual que evitaran la generalización del caos. Para
ello, era necesario un ente con autoridad y poder que
pusiera orden y regulara las interacciones de los
individuos y la ocupación común de los
territorios. Ese ente no podía ser otro que el
Estado, el cual para ser neutral y objetivo en el ejercicio del
ordenamiento social, no podía sustentarse en las normas
religiosas de las que se había emancipado en Westfalia,
sino que debía tener nuevos criterios y pautas que se
agruparían dentro del concepto de Derecho. Igualmente,
para tener independencia con equilibrio para todo el
conglomerado, no podía depender del poder religioso sino
de la misma base social que lo sostiene y hacia donde se dirige
su papel. El poder del Estado radica en el pueblo y su
funcionamiento se rige por el derecho; solo así la
libertad individual, que no es otra que la libertad para el
enriquecimiento económico, encuentra las condiciones
propicias para una nueva sociedad: la Sociedad Capitalista con su
propio régimen político, el Régimen
Democrático.

El móvil que impulsó la creación
del Estado Moderno fue económico. Si no hubiera nacido una
clase burguesa con poder económico resultante de los
nuevos procesos económicos de producción y
distribución, no hubiera sido necesario un nuevo tipo de
Estado y hubiera continuado el Estado monárquico. Por esa
razón las funciones que se le asignaron son en
concordancia y dependientes de las condiciones del sistema
económico, donde prevalecen los intereses y requerimientos
de los más beneficiados económicamente por el
sistema.

Desde aquella época y durante dos siglos, los
beneficiados del sistema fueron los industriales. Personas que
con su capacidad de trabajo lograron acumular riqueza (Excedente
Económico) a través de actividades productivas del
sector secundario. La riqueza social estaba concentrada en la
actividad industrial y las funciones del Estado estaban
acondicionadas para proteger los intereses del los
industriales.

Además de los fines que se le asignaron al Estado
como son la defensa frente al exterior y la conservación
de la paz y el orden dentro del territorio, en últimas se
dice que su principal tarea es lograr el bien común, lo
cual se traduce en buscar el bien para todos, sin
excepción, los miembros de la sociedad. Pero ante un
sistema económico cuya principal características es
la de propiciar desigualdades de todo orden, la misión del
Estado se vuelve difícil. ¿Cómo hace este
ente por mucho poder que tenga, para luchar en contra de las
leyes que rigen el sistema capitalista y alcanzar el objetivo
general de bien para todos, si esto va en contra de las
minorías más beneficiadas del sistema
económico?

2.3. CAMBIOS CONSTITUCIONALES

Precisar los factores del tipo de Estado que conlleva el
modelo gerencial requiere comprender los fenómenos
históricos determinantes de la Constitución
Política, de la cual se desprende los elementos inherentes
a la administración del Estado.

Algunos análisis muestran cómo son los
sucesos supranacionales derivados de los procesos universales y
estos a la vez consecuenciales de los intereses de los grupos de
poder económico mundial, los hechos que explica el por
qué se cambia la Constitución Política en
países dependientes como Colombia.

Un ensayo elaborado como trabajo de grado en la
Especialización en Derecho Constitucional de la
Universidad Libre seccional Cali, muestra un análisis
comparativo entre la constitución de 1886 y la de 1991,
donde señala los hechos internacionales que determinan los
cambios en la Constitución Política
colombiana19.

2.4. LA CONSTITUCION EN EL SIGLO XIX

Dice el citado ensayo académico:

"La vanguardia del desarrollo industrial por esa
época estaba en manos de Inglaterra y por tanto la mayor
influencia internacional la ejercía ese país, la
cual se extendió durante toda la segunda mitad del siglo,
período que se le conoce como la "Era Victoriana" por
haber estado en el trono la Reina Victoria. Estados Unidos, por
su parte, país de este continente que en el siguiente
siglo emergió en el concierto mundial, durante el comienzo
de la segunda mitad del siglo le tocó vivir una guerra
civil que le obligó a postergar hasta finales del mismo su
ímpetu en el desarrollo económico y la influencia
hacia el exterior. De modo que Inglaterra era el centro de poder
económico mundial y con ello también el epicentro
de la influencia política."

"El epicentro tecnológico de la economía
inglesa era la metalurgia. La existencia de carbón y
hierro acompañados de importantes avances en la
agricultura y el alejamiento de los problemas de guerra de otros
países europeos, permitió a este país
consolidar la industria que aprovechó la capacidad
energética interna para llevar la máquina a la
actividad productiva. Con ello generó una oferta cuantiosa
de bienes, suficiente para cubrir su mercado interno y salir al
resto del mundo buscar otros lugares donde vender, con el
complemento de la actividad colonial que le permitía
extraer las materias primas de otros países para alimentar
su industria metalúrgica y metalmecánica. Ya lo
dicen los textos de historia: "En Política Exterior,
Inglaterra se consolida como potencia política, militar y
económica, con un Imperio colonial de primer orden. La
política con respecto a Europa de aislamiento,
permitió centrar todos sus esfuerzos en la
expansión colonial. A pesar de esto,
participó en algunas cuestiones, así apoyó
los nacionalismos, belga, italiano y alemán y
se opondrá a la expansión rusa en su enfrentamiento
contra los turcos. Pero como hemos dicho, será a su
expansión colonial a la que dedicará sus mayores
esfuerzos. Australia, Estados Unidos, Canadá y
Sudáfrica, eran zonas de poblamiento inglés, unos
dependían de ella y en el caso de Estados Unidos le
servía como mercado para sus productos manufacturados. A
partir de la segunda mitad del siglo XIX, India será la
colonia más importante del reino británico la joya
de la Corona"20 .

"Paralelamente al fortalecimiento industrial y al
expansionismo imperial hacia otros países, en el interior
se desarrollaban actividades políticas de especial
significado para el pensamiento universal. Se destacan pensadores
como Gladstone y Disraeli21.

"Se ubican entonces dos líneas de pensamiento
bien demarcadas: por una parte, el librecambio o sea el dominio
de las fuerzas del mercado con un Estado permisivo sin mucho
poder en la economía, con libertad para el comercio
exterior y con libertades extremas que se emancipan del
pensamiento religioso. Por otra parte, la propuesta de un Estado
interventor proteccionista, que cierra las fronteras y con una
tarea benefactora que también se le ha llamado
paternalista pero también aferrado a la tradición
conservadora de las costumbres y la moral."

"En el campo económico, además de los
ímpetus imperiales del Reino Unido, se destaca el
desarrollo industrial con la inclusión de la
energía en la motricidad de las fábricas. Ramas
industriales relevantes como la transformación de
productos primarios como la lana y su derivado estrella el
paño inglés, la industria metalmecánica con
su producto estrella los ferrocarriles y otros bienes de
producción como las máquinas y las herramientas, lo
mismo que los bienes intermedios como los insumos para la
construcción. Todas estas actividades industriales,
ávidas de mercados por fuera de las fronteras del
reino."

"Para 1863 se había instaurado una
Constitución Política mediante la cual se
había implantado un Estado federalista con existencia de
Estados de cobertura regional, que obedecían a las
élites locales de poder y correspondían con la
doctrina de liberalismo radical que hasta incluía la
separación del Estado y la Iglesia, con
serios efectos en la política fiscal por el cambio de
propiedad de las tierras que pertenecían a la
Iglesia y que ahora se convertían en fuente de pago de
servicios al Estado o en bienes susceptibles de
gravamen."

"Después de serios conflictos entre los grupos de
poder de Bogotá y los territoriales, dice la historia que
"El conflicto dio el triunfo a Mosquera quien, desde 1861, se
había proclamado presidente provisional de la
República. Posesionado de su cargo, ejerció la
presidencia como un dictador mientras convocaba a una
convención para redactar una nueva constitución. En
medio de la guerra se creó el estado de
Tolima".

"El rasgo más sobresaliente de la dictadura de
Mosquera fue su política anticlerical. Poco después
de asumir la presidencia ordenó la expulsión de los
jesuitas y el destierro del Arzobispo de Bogotá.
Además, decreto la tuición de cultos, es decir, una
ley que prohibía a los religiosos ejercer sus funciones
sin autorización del Gobierno. Mediante el decreto de
desamortización de bienes de manos muertas,
expropió los bienes que pertenecían a comunidades
religiosas que no podían ser puestos en venta. Las
comunidades que se opusieron a este decreto fueron
abolidas."

"En realidad, lo que se pretendía con esta ley no
era solamente atacar a la Iglesia sino también mejorar la
situación del Tesoro Nacional. Las tierras expropiadas
pasaron a manos del Estado que las vendió al mejor
comprador. En esta forma, la ley no favoreció a los
campesinos sin tierras ya que los bienes expropiados fueron
adquiridos por ricos comerciantes y terratenientes."

"En medio de la guerra civil, que continuaba porque
algunos sectores de la población no estaban conformes con
la dictadura, Mosquera convocó a una convención
para elaborar una nueva constitución. La
convención, compuesta en su mayoría por liberales
radicales, es decir, por el ala del liberalismo que
pretendía aplicar en el país los más puros
principios del liberalismo clásico, se reunió en
Rionegro en 1863, y redactó una nueva carta
constitucional. Se inició entonces el período
radical, que se extendió hasta
1885."22

La Constitución de 1863 proclamó
libertades individuales tales como libertad de comercio, de
opinión, de imprenta, de enseñanza, de
asociación, etc. Así mismo, concedió a los
ciudadanos el derecho de portar armas y de comerciar con ellas y
libertad para entrar y salir del país sin pasaporte ni
autorización. También suprimió la pena de
muerte. Además, concedió la ciudadanía
colombiana a cualquier ciudadano de las repúblicas
hispanoamericanas que residiera en nuestro
país. Estableció la separación entre la
Iglesia y el Estado y prohibió al clero
adquirir propiedades. Igualmente, proclamó el derecho del
gobierno para inspeccionar todos los cultos religiosos. Redujo el
período presidencial de 4 a 2 años y quitó
poderes al presidente de la República. La máxima
autoridad de la nación residía en el Parlamento por
ser este el representante de los ciudadanos. La
administración de justicia dependía de las leyes de
cada Estado.

El papel del Estado quedó reducido al de vigilar
el orden público y garantizar que se respetaran las
libertades individuales y se le privó de intervenir en las
actividades económicas. O sea un Estado al puro estilo
liberal clásico, muy similar a los planteamientos del
inglés Gladstone.

Entre 1874 y 1880, Inglaterra había tenido a
Disraeli como Primer Ministro, período en el cual el
imperio desplegó su mayor esfuerzo colonialista. Los
intereses de la economía inglesa se basaban en obtener
materias primas en los países satélite para
alimentar su industria nacional y así mismo vender los
productos de su industria en los mercados de ultramar lo que, de
paso, aseguraba también el negocio para las empresas de
transporte marítimo inglesas, que en esa época eran
las más poderosas del mundo gracias al desarrollo de la
industria naviera.

Para la Constitución de 1863 se encontró
con un terreno abonado en los comerciantes a quienes les
interesaba el librecambio. En la revolución del medio
siglo, que fue una guerra intestina, habían triunfado los
grandes comerciantes de modo que ellos tenían el poder y
les convenía la libertad para importar mercancía y
a la vez para exportar las materias primas que ya para esa
época, necesitaba la industria inglesa. Pero ya en el
decenio de los ochenta, treinta años después, las
condiciones económicas internas eran diferentes y las
políticas que aplicaba el reino a comienzos del decenio,
seis años antes de la constitución, eran las de
Disraeli. Por supuesto, las influencias de un país a otro
siempre llegan con más de un lustro de retardo. Al
respecto dice Tirado: "En 1885 todavía era más
barato el transporte de una mercancía entre un puerto
inglés y Medellín que entre esta ciudad y
Bogotá. La exportación de tabaco amplió la
capacidad importadora que fortificó a la burguesía
comerciante e hizo posible la navegación a vapor por el
río Magdalena, lo cual a su vez rebajó costos para
la introducción de mercancías y golpeó la
producción manufacturera nacional. De contera, ese
fortalecimiento de los comerciantes, y el peligro para los
artesanos, creó la instancia política para que la
burguesía comerciante pudiera movilizar a esta clase
social en el proceso revolucionario de
mediados del siglo XIX."23

Como efecto de las políticas basadas en el
radicalismo que fueron incluidas en la Constitución de
1863, se fortalecieron elites regionales de terratenientes y
comerciantes a quienes el Estado solicitaba préstamos para
aliviar la situación fiscal. Además el gobierno
nacional había perdido imagen y las exportaciones de
tabaco se habían ido al suelo. El liberalismo se
había dividido en dos tendencias, los radicales que
defendían la Constitución vigente y los moderados
que, junto con los conservadores, querían cambiar hacia el
centralismo. A pesar de la división, Aquileo Parra, quien
era radical, fue elegido presidente y tuvo que enfrentar la
sublevación de los conservadores de Tolima y Antioquia.
Luego fue elegido Julián Trujillo con el apoyo de
liberales moderados y conservadores, quien inició los
cambios políticos en lo que se refiere a las relaciones
con la iglesia aunque el Congreso de mayoría liberal
radical, no estuvo de acuerdo. Sin embargo este presidente
creó las condiciones para facilitar los cambios en contra
de las normas de la Constitución de Rionegro.

Dicen los historiadores que "El gobierno de Trujillo
abrió el camino a la Regeneración, un movimiento
político cuyo objetivo era la restauración
política y económica del país, el
restablecimiento de la paz y el fortalecimiento de las
instituciones y del poder del Estado. A la cabeza de este
movimiento estaba Rafael Núñez, quien contaba con
el apoyo de los liberales moderados y de los
conservadores."24

Desde 1880 en adelante, con los gobiernos de
Núñez, Zaldúa y Otálora se
aceleró el derrumbe del radicalismo y se comenzó a
promover una nueva constitución de carácter
centralista. Los radicales y caudillos regionales se opusieron a
esta idea y atacaron a Núñez mediante un conflicto
que se inició en Santander y se extendió a otros
estados; pero con el apoyo de los conservadores y los liberales
moderados que se unieron en el Partido Nacional,
Núñez pudo vencer a los sublevados y declarar la
nulidad de la Constitución de Rionegro.

La constitución de 1886 consagró el
pensamiento de Núñez y del Movimiento de
Regeneración el cual decía que la
Constitución debía reflejar un equilibrio entre el
poder del Estado y las libertades individuales y que se
debía imponer la libertad y el orden como bases para
gobernar, lo cual sólo sería posible si existiera
un Estado centralizado con un poder ejecutivo fuerte.

La Constitución de 1886 estableció la
descentralización administrativa y la
centralización política. Solamente
existirían un congreso y un poder ejecutivo centrales, una
legislación para toda la nación y un
ejército único. Los antiguos estados,
que de ahí en adelante se llamarían departamentos,
gozarían de autonomía para asuntos
administrativos tales como obras públicas,
educación y servicios públicos entre otros, pero el
nombramiento de los gobernadores era responsabilidad del
presidente de la República.

Proclamó la religión católica como
elemento esencial dentro del orden social y la responsabilidad
del Estado de proteger la Iglesia. Además, la
educación pública quedó a cargo de la
Iglesia. Respetaba las libertades individuales pero
establecía ciertos límites a las mismas.
Restableció la pena de muerte para delitos graves y
reservó para el gobierno el derecho exclusivo de fabricar
y comerciar con armas. Otorgó el derecho de votar por
concejales y diputados a los varones mayores de 21
años que ejercieran profesión, arte u oficio y
sólo los varones con renta superior a los $500 anuales y
propietarios de bienes inmuebles podían votar por los
representantes y designar a los electores encargados de elegir
presidente y vicepresidente.

Un Estado Nacional con un gobierno central fuerte, era
un campo apropiado para los intereses expansionistas de
Inglaterra. El país europeo necesitaba mercados nacionales
extensos que permitieran la colocación de grandes
volúmenes de mercancías para lo cual se
requería fronteras y trámites de comercio exterior
únicos. También era adecuado un solo gobierno para
facilitar los trámites y con la suficiente fortaleza para
brindar protección de la competencia de los demás
países europeos y de Estados Unidos que ya para esa
época había terminado la guerra civil y con el
triunfo del norte, estaba fortaleciendo su desarrollo industrial.
Por ello, a las empresas inglesas en el extranjero no les
convenía el librecambio que fue favorable a mediados del
siglo, cuando ni USA ni Alemania le podían competir.
Adicionalmente, la construcción de mercados nacionales en
países extranjeros, le permitía a Inglaterra vender
sus ferrocarriles desde la construcción, la
concesión y los productos como locomotoras, vagones y
rieles, así como la navegación fluvial donde
podían vender sus barcos de vapor.

Las buenas relaciones entre Iglesia y Estado era un
principio típicamente inglés. El gobierno central
fuerte era un postulado propio de los conservadores ingleses y la
construcción de mercados nacionales integrados a
través de los medios de transporte que fabricaba la
industria inglesa como buques de vapor y trenes, era la mejor
oportunidad para vender paños, productos de hierro y
acero, medicamentos, bebidas, insumos agrícolas y
demás productos del reino, además con
financiamiento a través de préstamos de los bancos
ingleses que brindaban servicio fácilmente a los
gobiernos.

2.5. EL ESTADO BUROCRATICO

Para comprender las características del Estado
Burocrático, necesariamente hay que recurrir a Max Weber25
y con ello a situaciones históricas de comienzos del siglo
XX. El término burocracia fue acuñado por dicho
autor, quien lo derivó del alemán
«büro», que significa oficina y luego se ha
dicho que una burocracia es una gran organización que
opera y funciona con fundamentos racionales. El propio Weber
consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como
un sistema social, un tipo de poder ejercido desde el Estado por
medio de su clase en el poder, la clase dominante.

Según se deduce de sus escritos, es la autoridad
la que genera el poder, de donde se deduce que tener autoridad es
igual a tener poder, aunque en la realidad se observa que tener
poder no siempre significa tener autoridad. Tanto la autoridad
como el poder que de ella emana dependen de la legitimidad, es
decir, de la capacidad de justificar su ejercicio. Para Weber los
tipos de autoridad son la autoridad tradicional, la autoridad
carismática y la autoridad racional, legal o
burocrática.

El Modelo Burocrático26 que se aplica para
analizar el Estado Moderno es un concepto organizacional que se
deriva de los trabajos de Weber. Aunque el punto de vista de este
pensador alemán tuvo un profundo efecto entre los
Sociólogos y Politólogos desde comienzos del siglo
pasado, ha sido desde cuando se utilizan sus conceptos en el
estudio académico de la administración, cuando ha
tomado relevancia para el análisis de la
administración pública.

Según Max Weber, La Burocracia es una
organización eficiente por excelencia y por lo tanto la
indicada para resolver racional y eficientemente los problemas de
la sociedad y de las organizaciones. La organización
burocrática está diseñada
científicamente para funcionar con exactitud, precisamente
para lograr los fines para los cuales fue creada, por cuanto para
conseguir la eficiencia planeada, el modelo burocrático
necesita detallar y precisar por anticipado cómo deben
hacerse las cosas.

El modelo se basa en diez principios o fundamentos que
determinan sus características generales
así:

a) EL CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS,
lo que significa que la organización burocrática
esta cohesionada por normas y reglamentos escritos y
que constituyen su propia legislación. La
reglamentación organizacional prevé
todo lo necesario para que funcione, toca todas las áreas
de la organización y procura que no existan vacíos.
Las normas son racionales y están adecuados a los fines de
la organización y son legales porque confieren a las
personas investidas de autoridad el poder de coacción
sobre los subordinados.

Pero en la realidad esa apreciación
teórica sufre desviaciones que alejan el modelo de su
imaginaria perfección, ya que el exagerado apego a los
reglamentos convierte las normas y reglamentos en objetivos en,
lugar de ser medios, y con ello se vuelven absolutos y
prioritarios haciendo que los medios se vuelven fines.

b) LA FORMALIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES, lo
cual implica que, además de normas y reglamentos, la
comunicación escritas sea el otro medio de cohesión
que une la estructura organizacional. Las decisiones, reglas y
las acciones administrativas se formulan y registran por escrito
para poder comprobar la correcta interpretación de los
actos legales. Las formas reiteradas de comunicación se
establecen mediante el uso de formatos para sistematizar el
cumplimiento. Pero el exceso de formalismo y papeleo y el
afán de documentar y formalizar las comunicaciones dentro
de la organización, ocasiona magnitudes de trámites
y papeles que dificulta la agilidad de los procesos.

c) LA RACIONALIDAD DE LA DIVISIÓN DEL TRABAJO,
que es inherente a la burocratización de una estructura y
que por supuesto implica una sistemática división
del trabajo en función de la racionalidad, o sea en
concordancia con la adecuación a los objetivos propuestos.
Se divide el trabajo, el derecho y el poder, definiendo las
competencias de cada participante, los medios para obligar y las
condiciones. Los cargos deben estar bien definidos, con su
nombre, categoría, funciones generales y
específicas, autoridad y responsabilidad y todo ello
adheridos a un manual de funciones o de procedimientos, con las
rutinas especificadas. Complementariamente se adopta un
organigrama para representar gráficamente la
disposición de niveles, jerarquías, líneas
de autoridad y responsabilidad vertical y horizontal. Con ello se
crea la resistencia al cambio y se instaura la tendencia a crear
rutinas en procedimientos y métodos, la cultura de siempre
lo mismo, como sensación de estabilidad y seguridad
respecto del futuro en la entidad y por supuesto ocasionando
dificultades de rigidez cuando la organización se ve
obligada a ajustarse a cambios en su entorno.

d) LA IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES. La
distribución de funciones, actividades y tareas, propia de
la división del trabajo, es impersonal, por cuanto se
definen cargos y funciones sin el nombre del funcionario. El
funcionario se concibe independientemente de sus condiciones
humanas en cuanto a emociones, sensaciones y problemas y de la
misma manera la autoridad de la persona se deriva del cargo; una
vez sale del puesto, la persona pierde su
investidura. Consecuencialmente, es impersonal la
obediencia prestada al superior a quien se obedece en
razón al cargo y no a la persona. Es decir, la
organización burocrática privilegia la
impersonalidad en adecuación a garantizar dos cuestiones:
1) su permanencia en el tiempo y 2) la estandarización del
trabajo en dos áreas: la estandarización de rutinas
y de desempeño. Despersonalización de las
relaciones. El modelo ignora que la organización informal
trasciende y supera a la organización formal. De hecho, se
observa que la verdadera organización, la que realmente
existe en las empresas es, precisamente la informal.

e) JERARQUÍA DE AUTORIDAD mediante el cual el
principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones
y establece las áreas de control o las jurisdicciones. Con
base en la jerarquía se construyen los niveles y la
pirámide burocrática, donde la jerarquía es
en orden y en subordinación y se define con reglas
específicas. La autoridad y el poder resultante son
inherentes al nivel del cargo y su distribución en la
estructura protege al subordinado de la potencial acción
arbitraria de su superior, debido a que la interacción de
niveles se realiza dentro de un conjunto de reglas mutuamente
reconocido. No obstante, la categorización del proceso
decisional y la rígida jerarquización de la
autoridad sólo existe en el papel; en los hechos no sucede
así. Independientemente de esto, una fuente de
ineficiencia es que siempre toma la decisión el
funcionario de más alto rango, independientemente del
conocimiento que tenga del asunto. La relevancia de la
jerarquía conduce a las personas al uso exagerado de los
símbolos del poder o señales de estatus para
demostrar la posición; el uniforme, la localización
y diseño de las oficinas, el estacionamiento, indican
quienes son los jefes.

f) ESTANDARIZACIÓN DE RUTINAS Y PROCEDIMIENTOS es
otra característica del modelo teórico. El
desempeño de cada cargo esta burocráticamente
determinado por reglas y normas técnicas y todo
está establecido de modo que ningún funcionario en
un cargo puede actuar caprichosamente, sino lo que la burocracia
le impone de acuerdo con rutinas y procedimientos previamente
establecidos. Los estándares de desempeño son
así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones
predeterminados para cada cargo y en todos los niveles de la
organización. Los manuales de funciones y procedimientos
son una manifestación de esta característica del
modelo burocrático. En la realidad, la exagerada rutina y
procedimientos y el apego a la regla escrita, transforma las
rutinas y procedimientos en valores absolutos. Los funcionarios
por cumplir la norma escrita en el manual, deja insatisfecho al
cliente. Pero la calidad no importa en la medida en que la norma
se cumpla. La organización burocrática es
endógena y entrópica; está diseñada
para satisfacer sus propios requisitos, los
requisitos internos y no las demandas y exigencias de sus
clientes expresadas en forma de requerimientos y
requisitos.

g) COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA hace parte
del diseño teórico del modelo aunque en la realidad
colombiana esto no se cumple. La selección del personal se
basa en el mérito y en la competencia técnica y no
en preferencias personales. Los procesos de admisión,
promoción y transferencia del personal son iguales para
toda la organización y se basan en criterios generales y
racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la
capacidad del funcionario.

h) ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
que parte de la separación entre "el principal y el
agente", es decir entre los propietarios de la
organización y quienes la administran. Es decir, en el
modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los
dueños del negocio lo que permite el surgimiento del
administrador como profesional especializado en manejar la
organización. Los medios de producción, los
recursos financieros y la tecnología, no son propiedad de
los burócratas pero están en sus manos. Ni los
administradores pueden vender, comprar o heredar su
posición o cargo dentro de la estructura, ni los
capitalistas pueden administrar la empresa.

i) PROFESIONALIZACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS
ADMINISTRADORES es una característica complementaria a la
anterior que aparece porque según Weber, la
organización no puede funcionar si no cuenta con
administradores profesionales. El administrador es profesional
porque es un especialista en el desempeño de las
actividades a su cargo; es remunerado y por lo general el trabajo
en la empresa es su principal fuente de ingresos; ocupa un cargo
y las funciones son su principal actividad; supuestamente, es
nombrado en el cargo por sus méritos; su
designación es por tiempo indefinido y supuestamente su
permanencia depende del desempeño; puede escalar
posiciones haciendo de la empresa el escenario de su carrera; no
es propietario de los activos que maneja; profesa lealtad al
cargo y a la organización.

j) PREVISIBILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO que surge por Weber
pretendía que además de la eficiencia racional,
hubiera completa previsibilidad en el comportamiento de sus
miembros. Se supone que el comportamiento humano laboral es
previsible y por ello este modelo puede establecer consecuencias
y efectos claramente.

2.6. ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Durante los últimos dos decenios se ha venido
creando en la opinión pública la idea de que el
único Estado de derecho que ha existido es el que se
instauró en Colombia en 1991, ocultando que
el Estado Moderno también se sustentaba en el derecho como
ocurrió también en la antigüedad con las
formas de estado que existieron y que de una u otra manera,
sustentaban el poder y la autoridad en algunos argumentos
principalmente de orden ideológico.

Para los fines del presente ensayo, es intrascendente el
significado del concepto; pues lo fundamental es resaltar la
utilización que se ha hecho de él por parte de las
fuerzas contemporáneas de poder internacional.

Debemos recordar varios conceptos que tuvieron su debate
hace un siglo: el Estado del bienestar, el Estado social y el
Estado de derecho, en todos los casos, con gran protagonismo de
los pensadores alemanes, tal vez por las realidades
económicas, sociales y políticas que se vivieron en
ese país desde el último cuarto del siglo XIX y
hasta mediados del siglo pasado. Preocupaciones de los pensadores
por los conceptos jurídicos y las realidades
socioeconómicas donde estos conceptos tenían que
operar, cuyos orígenes se pueden ubicar en la
confrontación entre las ideas de John Locke y de Juan
Jacobo Rousseau y las desigualdades sociales resultantes del
funcionamiento del sistema capitalista. En el terreno de lo
político se pensaba en el derecho y en las bases para la
conformación del Estado; en lo social se pensaba en las
necesidades humanas y en el papel del organismo en la
satisfacción de las mismas.

Antes del Estado Social de Derecho estaban los conceptos
de Estado de Derecho por una parte y Estado Social por otra27. El
Estado de Derecho, que se contraponía al Estado
absolutista y que hacía énfasis en la necesidad de
que el organismo se controlara a sí mismo para evitar los
abusos en contra de los individuos, razón por la cual
algunos de los elementos constitutivos eran una
constitución escrita, la separación de poderes, el
principio de legalidad, la garantía de los derechos
fundamentales, la seguridad jurídica, entre otros, siempre
relevando los derechos políticos y civiles en la esencia
del espíritu estatal. El Estado Social que era pariente
cercano del Estado del Bienestar, en el que se resaltaba el deber
del organismo ante las necesidades sociales resultantes de las
desigualdades inherentes al sistema capitalista donde ocurre la
concentración de riqueza en unos pocos y la pobreza
generalizada en extensas capas del conglomerado social. Y el
Estado Social de Derecho que hace una conjunción entre los
dos; convierte en derechos las necesidades sociales y hace que el
Estado intervenga en la atención de las necesidades
humanas por la vía de los
derechos.

Sin duda la intención de los creadores del
concepto era admirable; pues los derechos son la base de la
libertad y la garantía de que el Estado esté al
servicio del ciudadano y las necesidades humanas son la esencia
de lo social que resulta de la unión de las necesidades
individuales.

Pero lo llamativo es que, tal como ocurrió con la
doctrina económica de Hayek, también fue por la
época de los años treinta cuando se propuso el
modelo. Por esa época no tuvo tanta trascendencia ni la
importancia que se le dio medio siglo después, cuando ese
tipo de Estado le cae como anillo al dedo a los intereses del
tipo de capitalismo que se impuso después de los
años ochentas. El tipo de Estado que fue acogido y
prosperó después de los años treinta y
durante medio siglo, fue el Estado del Bienestar, al que
también se le denominó Estado
Interventor-Benefactor, el cual fue apoyado en gran parte del
mundo por los grupos de poder económico nacionales e
internacionales.

No se puede discutir que es loable la intensión
de elevar a la categoría de derechos las necesidades
sociales. El Estado de Derecho ya había formulado
sólidos argumentos para demostrar las bondades de
sustentar el ejercicio del Estado con base en los derechos
civiles y políticos, por lo cual las necesidades humanas
merecían alcanzar también esta categoría.
Pero por aquella época, los años treinta, no era
posible todavía ni siquiera imaginarse las variantes que
se le podrían introducir en el devenir histórico. A
finales del siglo pasado y comienzos del siglo XXI, los hechos
muestran fenómenos diferentes a las buenas intensiones de
los creadores del Estado Social de Derecho. En la vida real y
durante estos dos decenios, lo que se observa es que el mayor
énfasis sigue puesto en los derechos civiles y
políticos y los derechos sociales siguen siendo simples
retóricas de discurso, a pesar de que el mismo organismo
ha creado el mecanismo de autoprotección como es la
tutela, la cual no ha pasado de ser, en su gran mayoría,
un factor de congestionamiento de la Rama Judicial del Estado,
pero con serias limitaciones como protector de los fundamentos
del organismo y por ende de aseguramiento de la
satisfacción de las necesidades humanas.

El Estado Social de Derecho se acomoda perfectamente a
los intereses y conveniencias del Capitalismo Financiero
Internacional con su modelo de globalización financiera y
modalidad rentista. Ahora cuando las diversas clases de fondos de
acumulación han tomado al Estado como su mejor cliente por
la seguridad de la inversión, la ubicación de las
necesidades humanas en el terreno de los derechos, es la mejor
opción entre las doctrinas posibles, para que el mecanismo
operativo de mercado les permita lograr sus objetivos de
rentabilidad y seguridad en la colocación de los recursos
ahorrados.

La preocupación de los alemanes a finales del
siglo XIX y comienzos del XX, que obligó a crear el
concepto de derechos de segunda generación, por motivo de
los intereses económico de los grupos dominantes del
mundo, pasó de ser de la salvación de los grupos
sociales más necesitados, al mecanismo salvador de los
intereses financieros de los grandes capitalistas.

El concepto de Estado Social de Derecho ha sido
distorsionado. En lugar de servir para elevar de categoría
y posicionar las necesidades humanas, se ha convertido en el
pretexto para disminuir el gasto público y canalizar las
finanzas públicas hacia las conveniencias del capitalismo
rentista. Al organismo se le acentúa su papel como
defensor y protector de los derechos y se le reduce su
responsabilidad en la satisfacción de las necesidades
humanas principalmente de la población más pobre,
así como también su responsabilidad en el
financiamiento del desarrollo económico. La estructura de
financiamiento del Estado se ha modificado para acomodarla a las
conveniencias de los rentistas y se han adoptado los mecanismos
expeditos para someter las finanzas del Estado a la
colocación de papeles en las manos de los rentistas y con
ello a orientar gran parte de los recursos tributarios al pago de
este servicio, disminuyendo el monto destinado a atender las
necesidades públicas y el gasto social.

CAPITULO 3:

CONCEPTO DE LO
PÚBLICO

Si nuestra reflexión se refiere al examen de
viabilidad de la gerencia pública, el primer elemento que
debemos mirar es el objeto que se pretende gerenciar y los
aspectos que ocasionan la diferencia respecto a la gerencia
privada, la que tradicionalmente conocemos de manera popular. Al
hablar de gerencia pública, no hay precisión si la
disciplina se refiere al sujeto o al objeto: si lo público
es la gerencia o si lo público es lo
gerenciado.

3.1. RAICES DEL CONCEPTO

El término viene del vocablo latino
publicus la cual a la vez proviene del término
populicus que significa lo perteneciente al
populus, este último que se refiere a pueblo28.
En el lenguaje contemporáneo, el término puede ser
sustantivo o adjetivo, según la connotación que se
le imponga.

Los objetos a los que se refiere el tema de lo
público han existido en la humanidad desde tiempos
remotos, pero la connotación que hoy tiene el concepto,
apareció más recientemente como resultado de dos
procesos históricos: Por una parte el proceso que
llevó la concentración de lo público al seno
del Estado y por otra parte el proceso histórico que
incluyó en la política a los "nuevos ricos" de esa
época; es decir a aquellos sujetos cuya riqueza no
provenía de la renta de la tierra como la de la
aristocracia feudal, sino de la actividad empresarial
capitalista, propiamente de la actividad manufacturera. Fue el
paso de la sociedad feudal hacia la sociedad capitalista, lo que
relevó el concepto y le dio la dimensión con la que
lo conocemos hoy; por cuanto, sin desmontar el aparato estatal
existente, trasladó la dimensión de lo
público hacia la sociedad, haciendo de este tema un asunto
de conocimiento amplio, como por ejemplo el interés
público, las libertades públicas, la seguridad
pública o la opinión pública. Si bien
decimos que lo que hoy llamamos "público" pudo haber
estado presente desde tiempos inmemoriales, a lo que hoy se hace
referencia es a su separación del otro campo, el privado,
que emerge en la esfera del pensamiento, cuando surgen
capitalismo y liberalismo, después de la ruptura
histórica con los lazos feudales. En ese momento se hace
evidente la distinción entre las actividades que con
libertad pueden hacer las personas, principalmente la libertad
para conseguir riqueza económica, que ya no se alimenta de
tributos de la servidumbre sino del éxito en las
operaciones de mercado, por una parte, y por la
otra, las actividades propias del Estado.

En las opiniones callejeras se escucha pronunciar el
término "público" con diversidad de intenciones.
Algunas veces, cuando se hace referencia a un sujeto; otras
cuando se trata de un objeto; y también cuando se hace
referencia a un proceso de contacto entre sujeto y objeto. Se le
denomina público cuando se cita a una entidad como sujeto;
también cuando se refiere a un espacio como objeto; y
también cuando se trata de un servicio que un sujeto le
brinda a un objeto. Se le llama público a un asunto donde
todos pueden intervenir porque es abierto y a vista de toda la
gente, diferenciándolos con los que son reservados a la
privacidad de la persona y que se tratan en la intimidad o en
lugares cerrados.

Ya lo decía Modesto Saavedra de la Universidad de
Granada España en un artículo publicado en la
Revista "Derechos y Libertades" editada por el Instituto
Bartolomé de las Casas: "persona pública,
actividad o prestación pública, asociación
pública, interés público, etc., son
expresiones en las que el adjetivo público puede tener en
cada caso significados diferentes. Tales significados dependen de
aquellas connotaciones referentes al espacio (y, por tanto, a la
visibilidad y accesibilidad), o bien a la naturaleza de los
intereses en juego. Una persona o personaje público puede
merecer tal calificación por el hecho de ser generalmente
conocido o famoso, pero también por tener alguna
relación con intereses generales, como es el caso de la
persona que ocupa un cargo en la Administración del
Estado. Una actividad, una prestación o un negocio
realizado por una persona puede ser público por el hecho
de estar abierto a todos, pero también por estar al
servicio de intereses generales especialmente cualificados,
adquiriendo entonces la categoría de servicio
público. Una asociación puede estar abierta al
público en general, es decir, puede no restringir la
afiliación de sus miembros a un número limitado de
personas, y no ser una asociación de carácter
público por no estar vinculada, al menos oficialmente, a
interés general de ningún tipo. Un asunto puede ser
de interés público por el hecho de suscitar la
atención de la gente en general, o bien por afectar a un
interés general objetivo y especialmente
relevante."29

También se hace referencia a lo público
cuando un objeto es apto para satisfacer el interés
público, cuando cumple una finalidad pública,
cuando pertenece a un sujeto público, cuando sirve para
uso o disfrute colectivo, cuando se utiliza en un servicio
público, cuando es de alguna rama del Estado, cuando es
necesario para cumplir una función
pública o cuando la propiedad es
pública.

Como se puede ver, la palabra público tiene
varias aplicaciones y en una mirada desprevenida, hasta se
produce confusión porque al escucharla cuando se
pronuncia, no se sabe a ciencia cierta de qué se
está hablando. En todos los casos la referencia es de tipo
empírico, descriptivo, superficial, aparente o externo;
pero siempre queda el interrogante sobre ¿qué hay
detrás de ese objeto que se percibe o se ve por
fuera?

Realmente, lo público, como objeto, nace
simultáneamente con la especie humana por allá en
épocas del comunismo primitivo y es ocasionado por el
instinto de conservación que ha impuesto la ley de la
naturaleza. El individuo de la especie homo sapies, para poder
subsistir, tuvo que recurrir a dos medios: por un lado, a unirse
con otros individuos de la misma especie y por otro lado,
compartir con el grupo la solución conjunta de
necesidades. Tanto para defenderse de individuos de otras
especies animales como las fieras, como para obtener medios de
subsistencia mediante la apropiación directa de la
naturaleza ya sea animal, vegetal o mineral (caza, pesca, armas,
herramientas, alojamiento), tuvo la necesidad de compartir o
solucionar conjuntamente con el grupo, la satisfacción de
la necesidad. La naturaleza misma, como fuente de los medios de
subsistencia se debió compartir con otros individuos de la
especie que también necesitaban los recursos generados por
ella. Fue la naturaleza el primer objeto de interés
general que les compete a todos por lo que en comunidad la
especie se apropió de los medios. En forma individual y
aislada, ningún individuo de la especie hubiese logrado
subsistir. Por ejemplo, para cazar un animal, una sola persona no
lo podía hacer, tenía que realizar la
cacería conjuntamente con otros individuos; para calmar la
sed, todos podían recurrir al mismo río a tomar el
agua; para alojarse en una caverna, el grupo podía
alojarse en ella30.

3.2. NACIMIENTO DE LO PRIVADO

Lo público, entendido como lo de interés
general y que le compete a todos los individuos, entonces existe
desde los orígenes de la humanidad y lo público
desde el punto de vista jurídico, también es muy
antiguo; ya los romanos debatían el concepto en este
terreno. Pero el concepto se revistió de la
connotación que hoy tiene, solo cuando se colocó
sobre el relieve el concepto de lo privado, ya en la época
del mundo moderno y después de la caída del sistema
feudal.

Es conveniente recordar que la esencia fundamental del
derrumbamiento del régimen feudal fue la aparición
de siervos libres con la capacidad de generar y acumular riqueza.
La libertad fue la base de la que en esa época se
llamó "nueva construcción social",
libertad para generar ingresos, conseguir medios y adquirir
bienes materiales de uso personal e individual, es decir libertad
para la propiedad privada.

Dos procesos históricos son importantes en la
elaboración del concepto: por un lado, la
concentración de lo político en el seno del Estado,
lo político refiriéndose a las relaciones
diferentes a la explotación de la tierra por parte de la
aristocracia pero complementarias a esta explotación y
necesarias para la continuidad del poder de clase, lo que
originó los conceptos de poder público y
función pública. De otro lado, la
vinculación al campo político de quienes
habían acumulado riqueza por medios diferentes a la renta
feudal de la tierra, lo que originó las ideas de
interés público, libertades públicas,
seguridad pública y opinión
pública.

Es la necesidad de reservar los asuntos y la propiedad
privada y de proteger sus linderos, lo que eleva la
connotación de los demás asuntos diferentes al
interés privado, los cuales implica conservación de
la estructura de poder y ejercicio de la autoridad, pero ya no
sobre la base de la voluntad divina, sino con el sustento de la
voluntad popular. Se vuelve más importante por residuo, lo
que está por fuera de lo privado, es decir todo lo que no
es privado se convierte en público y así el
concepto moderno de lo público surge como creación
residual del concepto de lo privado, que no sólo es un
concepto, sino una realidad de pertenencia.

3.3. MODERNIDAD DE LO PÚBLICO

Según Kant31, uno de los pensadores que
aportó a la construcción del Estado Moderno, el
Estado jurídico se funda en tres principios: el de la
libertad, el de la igualdad y el de independencia. La libertad
mediante la cual cada miembro de la sociedad es considerado como
un ser humano. La igualdad que es el principio que hace del
individuo un súbdito frente al Estado. La independencia,
el principio que constituye al ciudadano, esto es, al ser humano
como colegislador, puesto que la ley ha de ser el acto de una
voluntad pública que obligue a todos y proteja a todos por
igual.

En ese sentido, el Estado Moderno se erigió sobre
los aspectos individuales y al acentuar los tres principios, se
está matriculando en la defensa de lo privado pero a la
vez en garantizar lo que no pertenece con exclusividad al
individuo, es decir, lo público. La defensa de lo privado
significa por simple lógica, el amparo de los asuntos
contrapuestos, es decir de los que no son privados pero que
existen en la vida social. Hacia lo privado, el
amparo, la protección y la defensa, en tanto lo
privado es una consecuencia de la individualización
de los asuntos sociales y el individuo es la base esencial del
Estado. Hacia lo que no es privado, como las interacciones de los
individuos para la conservación del mismo esquema y todos
los demás asuntos complementarios de lo privado que
requieren intervención para la organización y la
racionalización bajo el principio de igualdad, el papel es
el de interventor y directo responsable.

Los aspectos en los que ningún individuo en
particular tiene dominio pero en cambio todos los requieren para
facilitar las necesarias interacciones, corresponde al dominio
del Estado, lo que eleva el significado de lo público como
asunto opuesto a lo privado, quedando el control y manejo de todo
lo existente, solamente bajo estas dos categorías: lo
privado y lo público.

Lo público tiene dos campos de
intervención: como dominación y control y como
administrador y regulador. Algunos asuntos públicos
requieren la posesión y dominio por parte del Estado,
algunos otros basta con la administración y
racionalización para el uso y aprovechamiento de todos los
individuos. Surge entonces la identidad o confusión entre
el Estado y lo público, ya sea por su posesión o
por su manejo. Todo lo del Estado es público y lo
público es únicamente del Estado. Todos los bienes
de propiedad del Estado o los servicios que ofrece este
organismo, son públicos. Todos los bienes que no tienen
propiedad privada pero que son utilizados por todos los
individuos bajo el principio de libertad y que son administrados
por el Estado, son públicos. Todas las actividades que
realizan los individuos que no se someten a las restricciones de
la privacidad, son públicas y por ende, son reguladas por
el Estado.

3.4. POSTMODERNIDAD DE LO PÚBLICO

Durante la última parte del Siglo XX, vino la
transformación del Estado en el mundo capitalista. El
tradicional Estado Interventor-Benefactor, también
conocido como Estado del Bienestar que operó bajo las
pautas del Modelo Burocrático, fue cambiado por el otro
tipo, aquel creado por los alemanes desde el comienzo del siglo,
que se le conoce como Estado Social de Derecho.

Ya hemos examinado los argumentos históricos
sobre los cuales se justificó el cambio y de ellos hacemos
referencia en varias partes de este ensayo. Ahora debemos
observar los efectos en el concepto de lo público de este
mismo fenómeno.

Durante la época del Estado Moderno se
presentó una confusión o identidad entre el Estado
y lo público. El hecho de que el organismo era el
único administrador y operador de los bienes y servicios
públicos, hizo que se asimilará el
Estado a lo público y con ello lo público se
convirtió en un sector institucional o sector
administrativo, generalizándose la dicotomía como
sector público y sector privado, siendo el primero lo
correspondiente al Estado y el segundo al que pertenece a los
particulares. Lo público era lo mismo del Estado y lo que
estaba por fuera era privado.

Pero en la nueva fase, en la era postindustrial, bajo la
impronta de la ideología de la postmodernidad y ya en el
imperio del Estado Social de Derecho, lo público es otra
cosa. Ahora lo público es lo de interés general que
nos compete a todos, independientemente de que el operador o
administrador sea una entidad del Estado o un organismo privado.
Es decir lo público es considerado en el objeto y no en el
sujeto, para este caso el Estado.

En esta nueva fase se observa un esfuerzo de muchos
pensadores para realizar una construcción teórica
en torno a lo público que distinga y separe lo que
tradicionalmente se había planteado en relación con
el Estado.

Hurtado Vera en el artículo titulado "La
enseñanza de lo público en la construcción
de sociedad en Colombia"32, dice que
"Lo público es conceptualizado como un espacio de
aparición que permite que las obras y las palabras sean
mutuamente reconocidas por los actores y que la pluralidad,
constitutiva de la condición humana, se manifieste. Este
sentido aparece cada vez que los hombres se reúnen y se
revelan ante los demás. En un segundo sentido lo
público refiere al mundo en común, que al mismo
tiempo relaciona y separa y que proporciona el contexto
físico, el marco de referencia común y la
continuidad temporal al espacio de apariencias." lo cual citamos
para sustentar nuestra afirmación de que se han realizado
trabajos por construir nuevos conceptos relacionados con lo
público, diferentes a la identidad con el
Estado.

Otros intentos por conceptualizar lo público que
también citamos como ejemplo son:

"Ámbito de interés compartido por la
sociedad, de interés privilegiado, prioritario y
primordial, que por su índole requiere mayor
intervención del Estado sin que este se constituya en el
protagonista excluyente" (A. Neri)

"Conjunto de instancias para la deliberación
colectiva y para la adopción de decisiones que afectan la
colectividad en cuanto tal" (Gómez, 1996)

"Ámbito en el cual, a través de la
participación formalmente igualitaria de todos los
ciudadanos, se dirimen un conjunto de contenidos normativos:
alcances y límites de la acción estatal;
procedimientos, derechos y obligaciones relativos a la
participación de los ciudadanos en la formación de
la voluntad colectiva y de las normas vinculantes (leyes);
derechos y obligaciones respecto del disfrute de la propiedad,
los bienes y la vida privada," (Duhau y Girola, 1990).

"Es la participación política, el
ejercicio político de los ciudadanos, en sus más
diversas formas lo que funda y configura lo público"
(Sánchez-Parga, 1995)

En el texto de la Constitución Política de
Colombia promulgada en 1991, se cuentan aproximadamente 145 veces
la palabra "público", sin incluir los femeninos. El
término aparece en aproximadamente 92 artículos sin
contar los transitorios. El adjetivo "público"
acompaña los sustantivos: poder, servidor, tesoro, cargo,
organismo, servicio, interés, uso, documento, bien,
espacio, patrimonio, seguridad, salubridad, autoridad, tratado,
orden, ataque, establecimiento, ministerio, empleo, concurso,
recursos, crédito, administración, fondos, dineros,
fuerza, ente, asunto y gasto.

Se destacan los siguientes textos: en el Artículo
3, La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del
cual emana el poder público. En el Artículo 58,
cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social, resultaren en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por
ella reconocida, el interés privado deberá ceder al
interés público o social y en el Artículo
123, los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la
forma prevista por la Constitución, la ley y el
reglamento, e igualmente que la ley determinará el
régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio. De dichas normas se deduce fácilmente que lo
público no es lo del Estado sino que emana del pueblo, que
corresponde al interés social y que los particulares
también podrán ejercer funciones
públicas.

Realmente no se encuentra con facilidad a autores que de
una manera directa hayan abordado la conceptualización
general de lo público. El término se utiliza
indistintamente sin que se precise un concepto unificado. En la
bibliografía se encuentra enfoques diferentes de modo que
sólo podríamos reiterar, que en esta fase de la
historia de la humanidad, lo público es lo de
interés general que nos compete a todos.

3.5. GENESIS DE LO PÚBLICO

Como se puede ver, la palabra público tiene
varias aplicaciones y en una mirada desprevenida, hasta se
produce confusión porque al escucharla no se sabe a
ciencia cierta de qué se está hablando. En todos
los casos la referencia es de tipo empírico, descriptivo,
superficial, aparente o externo, pero queda el interrogante sobre
¿qué hay detrás de ese objeto que se percibe
o se ve por fuera?

Las preguntas que surgen son entonces:
¿qué característica o especificidad tiene un
objeto, tangible o intangible, para que se le pueda catalogar
como público? Sabemos cuáles son los objetos
públicos, pero, ¿por qué son
públicos? Qué es lo que hace que algo sea
público? Cuál es la esencia de lo público?
Qué atributos tiene un fenómeno o un objeto que le
permite cumplir los requisitos para que se le llame
público? En resumen, cuál es la génesis de
lo público?

Para aproximarnos a la génesis del concepto de lo
público, conviene volver a mirar la época del
comunismo primitivo, cuando la especie humana era nómada,
subsistía recolectando frutos de los árboles, se
cubría el cuerpo con pieles de animales que cazaba y
residía transitoriamente en cavernas. El razonamiento
estaba aún en fases rudimentarias por lo que el instinto
derivado de la ley natural, era el factor determinante de la
conducta humana.

Por mandato de la ley de la naturaleza, todos los seres
vivos crean y mantienen los instrumentos que garantizan la
conservación de la especie sobre la tierra, de modo que la
especie del homo sapiens, siguiendo la misma norma,
también motivada por los impulsos innatos creó y
desarrolló los mecanismos para que se conservara,
razón por la cual todavía existe. Entre estos
mecanismos están la reproducción biológica,
el instinto de conservación, el sistema económico y
la conformación de grupos de individuos de la misma
especie como las manadas o las jaurías y las
hordas.

Los individuos de las especies vivas, por mandato del
instinto, tienden a agruparse entre iguales para que, juntos, les
quede más fácil protegerse y defenderse de otros
individuos o fenómenos que les pueden afectar. Estando
agrupados, surgen necesidades comunes que pueden atender de
manera conjunta utilizando los mismos medios para todos. Por lo
tanto, para comprender el nacimiento de lo público es
necesario tener en cuenta la ley de la naturaleza, el instituto y
la imposibilidad de mantener viva una especie animal si los
individuos viven aislados. Fue la necesidad de
conservación de la especie y las ventajas de la
unión entre semejantes para este fin, lo que dio origen a
los bienes y servicios compartidos por la utilidad común y
el beneficio colectivo.

LAS IDEAS DE LOS CLASICOS