Gobernabilidad y gobernanza en América Latina. Conceptualizando y midiendo la calidad de la democracia en la región
Gobernabilidad y gobernanza en
América Latina. Conceptualizando y midiendo la calidad de
la democracia en la región
Ensayo sobre la lectura de los artículos de
Cristina Zurbriggen, Gobernanza: una mirada desde
América Latina; Luiz Carlos Bresser Pereira, La
Reforma del Estado en los años 90; Daniel Levine y
José E. Molina, La Calidad de la Democracia en
América Latina: Una Visión
Comparada.
En base a la revisión de histórica y
opinión de los autores citados anteriormente, podemos
llegar a inferir que el concepto de Gobernanza llega a
la América Latina (AL) cómo consecuencia de vivir
la gran crisis de los años 80, la cual se puede catalogar
como la mayor de su historia. ¿Por qué planteamos
esta reflexión? Porque ante todo fue una crisis del
Estado, y no una crisis de mercado – como la gran
depresión de los años 30 de los Estados Unidos de
Norte América – una crisis fiscal, una crisis del modo de
intervención y una crisis de la forma burocrática
de administrar el Estado. Fue, asimismo, una crisis estructural
del proceso del estado desarrollista y bienestar o keynesiano. No
fue una mera consecuencia del proteccionismo, del estatismo y del
populismo que prevalecían en América Latina, como
pretende la interpretación neoliberal. Ni fue tampoco una
crisis causada por políticas de los países
desarrollados que provocaron y desataron la crisis de la deuda de
los años 80, como pretende la interpretación de
cohorte socialista – populista. En realidad, la gran crisis fue
consecuencia de la propia dinámica del significativo
desarrollo económico y social que hubo en AL entre los
años de 1930 y 1980.
El análisis que puedo asumir como consensuado en
los tres autores estudiados es que la relación
gobierno–sociedad, como centro de las políticas
públicas, aparece con voz propia y quebrando el letargo
del modernismo político a lo largo del periodo, donde la
administración pública fue burocrática y
cohorte gerencialista neoliberal. Estas visiones, que limitaron
la reforma del Estado a la sola incorporación
acrítica de los desarrollos realizados en la
administración privada, ahora pretenden reducir la
gobernanza a un solo enfoque, la niegan como un nivel
analítico y, en consecuencia, minimizan la
participación ciudadana entendiéndola como mero
instrumento para la mejor dirección gubernamental de la
sociedad, sin percibirla como un nivel superior de
la democracia como elemento común en América
Latina. Muestra de ello, y como lo cita Zurbriggen, son
los organismos multilaterales como el Banco Mundial(BM) Banco
Interamericano de Desarrollo(BID) y la ONU a través del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) quienes han
dado mayor fuerza al concepto de Gobernanza, de una manera
instrumental, y no como una acción dinámica propia
de la realidad histórica, política y
económica del Estado con sus ciudadanos, preferiblemente
en un entorno democrático y participativo.
Esto coincide con lo que muy ecléticamente
Bresser Pereira, nos relata en su articulo sobre
que tras dos siglos de independencia de los reinados europeos, y
dos décadas de "retorno democrático de
América Latina " (tras las dictaduras de los 1960" a
1980"), la bandera de la democracia, formal, representativa,
centrada en las elecciones periódicas, aparece de hecho
indisoluble a los ojos de las grandes mayorías como un
sistema instrumental a la mantención de los privilegios de
unos pocos sobre la exclusión y negación de
derechos de amplias mayorías. Incluso de la
desnacionalización y pérdida de soberanía de
los países en conjunto.
De esta manera, toda reflexión seria que hagamos
sobre la Gobernanza en la región debe partir de
un hecho básico y fundamental; Que los sistemas formales
democráticos, de hecho, no han logrado incluir y entregar
realmente a la ciudadanía los derechos a las grandes
mayorías y de que éstas están llegando a la
conclusión que eso tiene que ver justamente con las
"formas" democráticas. Que las desigualdades, injusticias
y exclusiones no son ajenas, por el contrario, a estas
instituciones formalmente "democráticas" y que no se puede
cambiar las injusticias, exclusiones y desigualdades, sin cambiar
para ello las instituciones democráticas hasta ahora
vigentes.
En este sentido, puedo inferir que a pesar de tener dos
enfoques distintos sobre el concepto de Gobernanza, ambos autores
Zurbriggen y Bresser Pereira, de igual forma
llegan a la apreciación, que esa toma de consciencia del
valor democrático en AL a fomentado grandes
transformaciones en el papel del Estado.
Del análisis de los artículos y en
especial la visión de Bresser Pereira, la primera
tarea a realizar ante la crisis del Estado es construir un nuevo
modelo de Estado para América Latina; un Estado que
él define social-demócrata o Social-Liberal. A
nuestro entender, la implantación de un Estado
social-liberal en América Latina enfrentará
dificultades enormes. No sólo las dificultades derivadas
de la oposición de los sectores patrimonialistas, que
todavía están muy presentes en la región a
través del clientelismo y del nepotismo; de los sectores
populistas, que no se conforman con la superación del
Estado populista; de los sectores corporativistas de la izquierda
y la derecha que afirman intereses sectoriales como si fueran
generales y se dedican pragmáticamente al rentismo
(captación de rentas fuera del mercado a través del
control del Estado); de los sectores internacionalistas que no
tienen ninguna capacidad crítica con relación al
primer mundo e insisten en la copia directa de sus
políticas e instituciones; y de los grupos neoliberales,
que afirman dogmáticamente la necesidad de reducir el
Estado al mínimo y dejar todo por cuenta del
mercado.
En pocas palabras, para que la Gobernanza como
forma de gobierno se pueda implantar en américa latina es
importante desarrollar los elementos fundamentales de lo que
conocemos como gobernabilidad, y estos se alcanzarán,
cuando los Estados se vuelvan financieramente fuertes, con deuda
pública bajo control y ahorro público positivo;
estratégicamente estables, dotados de elites
políticas, empresariales y burocráticas capaces de
formular políticas, de crear y desarrollar empresas, de
mantener la estabilidad de los precios y promover el desarrollo
económico y social; y administrativamente solventes, con
un cuerpo de funcionarios competente y motivado, y con
instituciones administrativas cuya acción esté
fundada en el interés público.
En base a lo anteriormente expuesto, y por lo planteado
por Levine y Molina, nos queda aclarar que generalmente
escuchamos en medios académicos, organismos
internacionales y a veces de representantes de gobiernos – cuyos
intereses no se desarrollan con niveles de ganancia que desean –
que la democracia en la región es vulnerable y cuya
calidad es baja porque no ha generado «gobiernos
efectivos», ni ha sido capaz de mejorar el nivel de
vida de la mayoría, con lo cual se confunde el proceso de
participación e influencia política de la
ciudadanía y la efectividad del gobierno (resultados de
gestión, buen o mal gobierno). De esta misma manera los
autores nos plantean que: la democracia de calidad y el buen
gobierno son dos objetivos deseables, pero el valor de cada uno
puede ser entendido más claramente si se analizan como
conceptos distintos. Democracia de alta o baja calidad es una
cosa, y buen o mal gobierno es otra. Un gobierno
democrático puede producir resultados deficientes a los
ojos de algunos o muchos, sin dejar por ello de ser
democrático (Przeworski, Álvarez, Cheibub y
Limongi, 2000).
Para estos autores la calidad de la democracia se basa
en cinco dimensiones conceptuales: decisión electoral;
participación; respuesta a la voluntad popular;
responsabilidad y soberanía. En este orden de ideas,
y por analogía y coincidencia de estas dimensiones con
algunas definiciones de Gobernanza podríamos plantear:
¿que calidad de la democracia es igual a gobernanza? Lo
que si es importante, es que la democracia no debe confundirse
con la efectividad del gobierno de turno, esa falta de
diferenciación entre el Estado – Gobierno y
administración distorsionan lo que nos presentan como la
calidad democrática o falta de
Gobernanza.
Para concluir este ensayo, y en base a las discusiones y
análisis de los diferentes autores aquí
mencionados, nos queda aportar que el proceso constituyente de
nueva Gobernanza que recorre el continente muestra una
paradoja sorprendente. Mientras es una expresión notable
de búsqueda de participación ciudadana en las
políticas publicas que ha generado innovaciones de
prácticas y normas, y en algunos casos un orden
jurídico de avanzada universal. Este proceso se encuentra
influenciado por los liderazgos personalistas, que en los
últimos años han marcado las democracias de la
región. En donde se juega buena parte de la tensión
dramática entre democracia (clásicamente entendida)
y justicia social, teniendo como eje al ciudadano identificado
con su líder y su política de redentor.
Autor:
Cesar David Rincon G.
Msc.Psic.