I.
Introducción
Ante el desalentador panorama que enfrenta
el activismo social: «Existen dos posibilidades de
acción: La primera es asumir que lo peor es inevitable, y
eso equivale a garantizar que las cosas no cambien nunca. La
segunda opción es asumir que existe una esperanza de
cambio, y que se puede coadyuvar a que ese cambio
ocurra»1.
Noam Chomsky
Analizar la ideología neoliberal en
relación con la gestión de riesgos, en el
ámbito de la institución SE CONRED2, ha sido un
reto académico, pero ante todo una experiencia de
aprendizaje y un intento de aproximación a un objeto
cotidiano pero simultáneamente complejo.
La ideología neoliberal está
presente en la academia, en los medios de prensa, en el discurso
religioso, en la cotidianidad, y no deja al pensamiento
común más opciones que aceptar lo inevitable:
«El Mercado libre y sin regulación es la
única vía para el bienestar social, y en
contraposición el Estado totalitario (socialista o
populista) no conduce a otra cosa que el infierno en la
Tierra»3.
Esa ideología se realimenta a
sí misma y contribuye a fortalecer un modelo de
acumulación global capitalista, ante el cual se requiere
de un discurso contrahegemónico articulado
con acciones políticas y sociales. La crítica del
modelo de acumulación capitalista neoliberal, es entonces
necesaria para pensar en horizontes posneoliberales y en formas
superiores de desarrollo. De otra forma, en Guatemala o en otros
países se estaría asumiendo la idea absurda de que
no existe otro tipo de sociedad mejor la presente.
Pensar en un horizonte posneoliberal es
complejo, toda vez que si bien existen dinámicas globales,
las particularidades de cada sociedad llevan implícita la
necesidad de un diálogo contra-hegemónico, y la
construcción proyectos políticos, económicos
y sociales. El reto es pensar en una sociedad mejor, más
allá de los modelos que han fracasado en el
pasado.
La justificación de esta
investigación descansa entonces en el afán de
analizar con sentido crítico, los elementos de la
ideología neoliberal en un plano concreto, que siendo un
ámbito institucional puede asociarse a otras esferas del
sector público. En ese sentido, la postura
epistémica crítica no ha estado exenta de rupturas
necesarias, y la construcción de este informe de tesis ha
transcurrido junto a la duda razonable.
En atención a lo anterior, se
seleccionaron tres áreas conceptuales para construir un
marco teórico cercano al objeto de
investigación:
1. La gestión de riesgos, como
subdisciplina incompleta pero fundamental para el
tema seleccionado. Se procuró abordar los elementos
conceptuales generales, y ante todo hacer una aproximación
a la gestión de riesgos desde la perspectiva
social. Para el efecto ha sido fundamental el trabajo de Douglas,
Beck, López & Luján, entre otros.
2. La segunda área conceptual es la
ideología neoliberal en sí misma. Para el efecto,
se aborda inicialmente el concepto de ideología, y luego
se profundiza en la ideología neoliberal a partir de un
marco categorial específico. Aprovechar el
trabajo de Franz Hinkelammert, Noam Chomsky, Joseph Stiglitz y
otros autores como referentes teóricos ha sido
fundamental.
Para finalizar esta área, se
relacionó el riesgo, con los dispositivos de seguridad, el
concepto de gubernamentalidad y las reflexiones de Foucault en
relación al Estado, Territorio y
Población.
3. La tercera área conceptual es la
administración pública. En ese sentido, se hizo
énfasis en el debate en torno a la administración
pública y se retomó el concepto original de Bonnin
y los aportes de Guerrero, Holloway y otras personas en
relación a la función social de la
Administración Pública, y la distancia que guarda
esa concepción con respecto a la Administración de
Negocios.
El marco teórico se presenta en este
informe, tal y como fue construído en el diseño y
se han reservado el análisis de entrevistas y la
interpretación general de la
información para la segunda parte: El neoliberalismo y
la gestión de riesgos en Guatemala.
1. La segunda parte de este documento
comienza analizando el contexto institucional de la SE CONRED en
1996. La creación de una nueva institución a partir
de la transformación del Comité Nacional de
Emergencia CONE. El contexto institucional en la creación
de la institución se acompaña de un análisis
del Decreto 109-96 en una perspectiva más amplia que el
mandato contenido en la norma.
2. Posteriormente se aborda el desarrollo
institucional con énfasis en aspectos organizativos, la
importancia de los procesos de respuesta y los sistemas
de contratación que son retomados más tarde
por su relevancia.
3. Se concluye con un análisis de
los elementos de la ideología neoliberal observados, y que
guardan coherencia con el desarrollo institucional. Entre los
mismos destacan: La ausencia de mecanismos que se operacionalicen
en una regulación de actividades públicas y
privadas generadoras de riesgos, el enfoque excluyente de los
incidentes no catalogados como desastres, y un modelo
organizativo diseñado para evitar que los trabajadores se
organicen y sean interlocutores como un colectivo, con la parte
patronal.
Las conclusiones se ofrecen al final, no
sin antes visibilizar elementos ineludibles como la
proyección social de la institución, y una
extraordinaria cultura organizacional orientada al
servicio.
En síntesis, las conclusiones
identifican elementos coherentes entre la ideología
neoliberal, y el ámbito de competencia de la CONRED, la
ausencia de mecanismos de regulación y el modelo
organizativo. En cuanto al modelo organizativo,
existen condiciones para relacionar el mismo con directrices
desde la Presidencia de la República
claramente identificadas con el ideario neoliberal.
El apartado de las conclusiones, concluye
con una reflexión ineludible sobre las implicaciones del
neoliberalismo en la gestión de riesgos en
Guatemala.
II. Marco
teórico
Este marco teórico aborda tres
áreas de conocimiento que apoyan el análisis del
desarrollo institucional de la SE CONRED4. La primera de ellas es
la gestión de riesgos, la segunda es el marco categorial
neoliberal y la tercera es la administración
pública. Las tres inciden en el desarrollo de la CONRED, y
si bien no son las únicas variables a considerar, revisten
especial importancia dado el objeto de esta
investigación.
1. La
gestión de riesgos.
La gestión de riesgos guarda
relación con distintas disciplinas. Se ha estudiado la
percepción del riesgo desde el plano individual y
psicológico5, también se ha abordado el riesgo
desde la sociología6 y la antropología7. El riesgo
ha sido objeto de estudio de otras ciencias como la
meteorología, la geología, o la medicina. Asimismo,
existen abordajes del riesgo desde una perspectiva financiera,
política y económica por citar solo algunas
disciplinas.
Si bien la gestión de riesgos se
asocia cotidianamente a la respuesta ante desastres, su
ámbito de acción es mucho más amplio. En
este apartado se pretende exponer ese alcance, los conceptos
fundamentales y algunas controversias no resueltas en ese
incipiente cuerpo de conocimientos. Para el efecto debe iniciarse
con el concepto de riesgo.
El riesgo se asocia con la incertidumbre y
se expresa como un concepto opuesto a la noción de
seguridad8, como una construcción eminentemente social,
vinculada a la modernidad9 y al cálculo como
proceso racional. En ese orden de ideas es evidente
que existen diferentes corrientes de pensamiento y abordajes del
riesgo que pudieran ser excluyentes o antagónicas entre
sí.
Por ejemplo: La simple designación
de los riesgos o desastres naturales como objetos de
estudio10 puede excluir otros riesgos de origen antrópico
alrededor de los cuales existe controversia social11. En este
caso la definición del objeto puede ser coherente con el
interés de no abordar riesgos tecnológicos por
razones asociadas a intereses económicos.
Es pertinente mencionar que la
decisión de incorporar los conflictos armados, el
daño ambiental o los accidentes de tránsito en el
estudio de la epidemiología del riesgo12, tiene
implicaciones de diversa índole. En un ámbito
institucional, la delimitación del concepto de riesgo
puede excluir o incluir a amplios sectores de la
población. Del mismo modo, la delimitación de una
función institucional puede favorecer determinados
intereses económicos, especialmente aquellos que se
benefician con la ausencia de regulación.
De esa cuenta, términos como
desastre, prevención, mitigación, riesgo, peligro,
amenaza, vulnerabilidad y más recientemente resiliencia se
combinan y se utilizan con frecuencia en atención al
interés institucional. Esto sin contar con que rara
vez el debate sobre la reducción de riesgos llega
hasta su relación con el modelo de
desarrollo13.
La gestión de riesgos debe abordar
la prevención y la mitigación, para reducir los
costos de la preparación, respuesta y recuperación
que normalmente absorben grandes cantidades de recursos y ocupan
la atención de amplios sectores de la sociedad. En
atención a lo anterior, en la gestión de riesgos
debe primar la reducción de la vulnerabilidad
especialmente en casos como el guatemalteco donde los problemas
estructurales propician especiales condiciones de riesgo. Un
análisis de los altos niveles de vulnerabilidad en
Guatemala lo presenta el Informe Mundial de Desastres
200614.
La gestión de riesgos,
dependerá de un eficiente y equilibrado encuentro entre
las acciones de preparación y respuesta con las acciones
de reducción de riesgos. Ese encuentro en muchos casos
incluye controversias sociales que serán abordadas
más adelante. Asimismo, no debe olvidarse que los
términos riesgo y gestión de riesgos son
polisémicos y se operacionalizan en cada
institución en forma diferenciada.
El concepto de la
gestión de riesgos. Una
aproximación.
El término gestión de
riesgos es relativamente nuevo, comenzó a utilizarse
en la segunda mitad del siglo XX y dependiendo de la
institución, ha habido mayor o menor énfasis en
determinadas actividades o funciones.
Los conceptos incorporados o asociados a la
gestión de riesgos, no se articulan en un cuerpo de
conocimientos coherentes y aceptados doctrinalmente. Más
adelante se retomará esa particularidad de la
gestión de riesgos.
Por lo tanto, es útil retomar
algunos conceptos que han servido de base para la
elaboración de normas jurídicas, políticas,
planes y organizaciones.
Durante el siglo XX, la acción ante
la contingencia (guerras, sismos, inundaciones, por citar solo
algunos ejemplos), y la visión de amenazas externas fueron
los factores que configuraron al sector en América y en
particular en Guatemala. En ese marco, la articulación de
la respuesta a emergencias con otras funciones del Estado
dependió con frecuencia de estructuras militares y un
marco normativo y/o de planeamiento que se adecuaron a las
necesidades en cada caso15.
En la misma época en Guatemala la
administración de emergencias era una
función que involucraba a militares, científicos y
técnicos16, que dedicaban su quehacer a la respuesta
(después de un evento). Del mismo modo, en ese periodo la
preparación para la respuesta mantenía una
posición central en la planeación ante
desastres en países industrializados, aunque de forma
paralela se mantuvieron avances en enfoques de mitigación.
Pearce17 señala que en los Estados Unidos de
América prevaleció históricamente una
perspectiva paramilitar en la planeación para la
administración de desastres. Esa perspectiva
según
Pearce excluía la visión
comunitaria, y es hasta la guerra fría, cuando se retoman
otros enfoques en la búsqueda de involucrar a la comunidad
en los preparativos para un escenario de guerra atómica.
Ese abordaje para-militar en torno al concepto de defensa civil
es coherente con los desarrollos institucionales en
Latinoamérica y en particular en Guatemala como se
retomará más adelante.
En los años ochenta, se
comenzó a utilizar en Latinoamérica la
expresión administración de desastres y
emergencias, para aludir a un conjunto de acciones
encaminadas no solo a la respuesta, sino también a la
prevención y mitigación. Estas acciones se
asociaron de inmediato a la expresión: «ciclo de
los desastres»18
que cobró gran relevancia pese a sus limitaciones
conceptuales. El concepto del «ciclo de los
desastres» incorporó y relacionó la
prevención y la mitigación con las acciones de
alerta, preparación, respuesta y
recuperación.
Pese a lo anterior, visibilizar la
prevención y la mitigación si bien fue un avance,
no eliminó el crecimiento de la brecha humanitaria entre
los recursos asignados a la respuesta y los que se destinan a la
prevención y mitigación.
De forma paralela a la concepción de
escenarios como sismos o inundaciones, la administración
de emergencias mantuvo estructuras orientadas a la «defensa
civil» durante buena parte del siglo XX. El escenario de
«la guerra» entonces, estuvo presente en el
desarrollo de las estructuras organizativas, los planes y las
acciones institucionales tanto en los EEUU como en
Latinoamérica19.
En la actualidad, la concepción del
abordaje del riesgo ha evolucionado. La visión enfocada en
la respuesta ante eventos dañosos ha sido desplazada por
la gestión de riesgos20, como la disciplina
que aborda integralmente la reducción de los mismos, y que
por consiguiente debiera implementarse en un contexto que se
adscribe a la visión del desarrollo
sostenible21.
Cardona adopta una concepción de la
gestión de riesgos, amplia, incluyente y acorde con las
acciones en el ámbito individual, grupal, institucional y
societal: «La gestión de riesgos es el conjunto
de elementos, medidas y herramientas dirigidas a la
intervención de la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin
de disminuir o mitigar los riesgos existentes. Este concepto de
prevención ha jugado un papel delimitador respecto a otro
conjunto de elementos, medidas y herramientas, cuyo objetivo es
intervenir principalmente ante la ocurrencia misma de un
desastre, es decir, que conforman el campo de los preparativos
para la atención de emergencias, la respuesta y la
reconstrucción una vez ocurrido un suceso. La
gestión de riesgos tiene como objetivo, articular los
tipos de intervención, dándole un papel principal a
la prevención-mitigación, sin abandonar la
intervención sobre el desastre, la cual se vincula al
desarrollo de las políticas preventivas que en el largo
plazo conduzcan a disminuir de manera significativa
las necesidades de intervenir sobre los desastres ya
ocurridos.» 22
En el párrafo anterior, Cardona
incorpora en la gestión de riesgos elementos fundamentales
de la prevención y la mitigación. Estos elementos,
en una perspectiva amplia dejan el espacio para
incorporar la accidentalidad en la gestión de
riesgos.
En otras palabras, el desastre definido
como evento atípico y significativo excluye los eventos
recurrentes, menores, que en forma combinada tienen impactos
individuales y sociales de gran importancia. Estos eventos que
incluyen a los accidentes viales, del hogar o accidentes
laborales serán abordados más adelante por su
importancia e impacto social.
Wilches-Chaux coincide con Cardona y
propone que «La gestión del riesgo haría
parte y tendería a confundirse, entonces, con la
gestión del desarrollo, dentro de una concepción
amplia y global del desarrollo sostenible, entendida la
sostenibilidad como la capacidad de un sistema o proceso (en este
caso el sistema comunidad–ambiente), para
cumplir el objetivo o propósito colectivo de las
interacciones entre sus elementos o actores, y para transformarse
y evolucionar cuantitativa y cualitativamente, sin poner en
peligro las bases o fundamentos de los cuales depende la
permanencia en el largo plazo de ese mismo sistema o
proceso.»23
Como puede apreciarse en los
párrafos anteriores, hubo un tránsito conceptual
desde la atención de desastres y emergencias, hacia la
gestión de riesgos. En ese proceso, los conceptos de
riesgo, amenaza y vulnerabilidad son fundamentales. Por lo tanto
es necesario retomar con más detalle el concepto de riesgo
de desastre.
El concepto del
riesgo de desastre.
El concepto de riesgo puede definirse en
atención al uso que se hace del mismo. Operacionalizar el
concepto del riesgo de desastre llevó a la
siguiente definición:
«Riesgo de desastre: La
probabilidad de exceder un valor específico de
daños sociales, ambientales y
económicos, en un lugar específico y durante un
tiempo de exposición
determinado»24 Esta
visión probabilística en torno al desastre fue
analizada previamente por Douglas25 quien resaltó la
relación entre el riesgo y la seguridad, así como
la utilidad del cálculo de costo y beneficio.
No obstante lo anterior, la
operacionalización26 de términos como
«riesgo» o «desastre»
presenta múltiples dificultades. Perry27 concluye que las
definiciones oficiales o mandatorias, que se incluyen en cuerpos
legales o en planes pueden ser útiles pero no contribuyen
a resolver el problema desde la perspectiva académica. En
ese sentido, una definición «desastre» es
prácticamente inalcanzable sin delimitar un marco
interpretativo, un contexto, un nivel de complejidad, una
perspectiva de aproximación, entre otros
elementos.
Para Luhman el riesgo es la contingencia,
probabilidad o proximidad de un daño. Es asimismo, una
concepción moderna que implica una estimación
racional y una noción diferenciada entre el riesgo y el
peligro28. Lo anterior es para Luhman una forma diferente de
observar la adversidad, pues el riesgo se concibe como un
elemento susceptible de análisis e intervención a
través de la toma de decisiones.
Foucault29 complementa la idea anterior al
proponer que la modernidad está vinculada a nuevas formas
de gubernamentalidad que se fundan en decisiones racionales, en
la administración de los riesgos a través de
instituciones, y estas a su vez toman sus decisiones
en un intento racional de calcular el riesgo. Foucault asigna
gran importancia al uso de la estadística especialmente en
los incipientes sistemas hospitalarios y policiales, donde el
riesgo se identifica, se estudia, se calcula y con base en el
mismo se gobierna.
Foucault, al proponer la existencia de
«dispositivos de seguridad30» coincide con
Luhman (pese a sus diferentes abordajes del tema), cuando afirma
que la modernidad tiene íntima relación con el
cálculo estadístico del riesgo. La noción de
gubernamentalidad de Foucault entonces, es contemporánea
de la noción del riesgo y ambas dependen de un nuevo
paradigma basado en la ciencia.
A ese respecto, el riesgo desde la
perspectiva del Estado implica un abordaje de la crisis como una
cuestión de gubernamentalidad. En un contexto
geográficamente cercano a Guatemala, Mansilla
analizó la crisis política inmediata al terremoto
de 1985 que afectó la Ciudad de México:
«El Estado no solo consideraba lo ocurrido como un
asunto de emergencia nacional, sino que también
sabía que en caso de no establecer un control inmediato de
la situación, se verían seriamente comprometidas la
conducción de la política interna y la propia
seguridad nacional; por ello, las primeras instancias
gubernamentales llamadas para intervenir fueron el
Ejército y las Fuerzas Armadas y la
Secretaría de
Gobernación»31
En los párrafos anteriores, se ha presentado el
carácter racional, probabilístico y hasta
positivista del riesgo. En ese orden de ideas, resulta
interesante que tanto en una perspectiva probabilística,
como en la aproximación desde las ciencias
sociales, el riesgo puede ser abordado mediante la
relación de dos conceptos: Vulnerabilidad y
amenaza.
El riesgo como
combinación de amenazas y
vulnerabilidades.
«Las amenazas son factores
externos de riesgo, con respecto a un sujeto, objeto
o sistema
expuesto»32. La amenaza es
entonces el factor exógeno al componente social y
habitualmente se le asocia con eventos como una erupción
volcánica o una inundación. Asi
también, la amenaza puede ser construída por la
actividad humana, en cuyo caso sigue siendo un elemento
exógeno y para que tenga sentido, todas las amenazas deben
concebirse en relación a un ente susceptible de ser
afectado.
Por ejemplo, un sismo es un fenómeno
geodinámico que en sí mismo no constituye una
amenaza. Cuando el sismo se relaciona con estructuras
susceptibles de daño o colapso estructural el sismo se
concibe como amenaza, pero siempre en relación a un ente
vulnerable específico.
Las vulnerabilidades «son
factores internos de riesgo, que consisten en la condición
intrínseca de un sujeto, objeto o sistema para sufrir
daños, siempre con respecto a una amenaza
específica.»33 La
vulnerabilidad es un factor endógeno, inherente al
elemento amenazado sea este un conglomerado social, o de forma
indirecta el medio ambiente. Por ejemplo, una comunidad puede ser
vulnerable a una epidemia de cólera. Su vulnerabilidad
puede ser reducida por diversas vías y la
misma tendrá relación con la diferenciación
social del riesgo entre otros factores.
Las definiciones anteriores, útiles
para operacionalizar la gestión de riesgos denotan sin
embargo algunas particularidades que se analizan a
continuación.
En este esquema no hay riesgo sin amenaza y
vulnerabilidad (tienen que estar presentes ambos factores). No
puede definirse una amenaza sin hacer referencia a un ente
vulnerable. Por lo tanto, una erupción volcánica
por sí misma no es una amenaza, si no tiene un ente al que
cause daño y que un sistema humano lo perciba como tal. Un
volcán en el fondo marino o en un desierto, no es con
frecuencia, más que un accidente geográfico y un
proceso geodinámico explicable.
La expresión R = f (A &
V)34, nos indica esa relación,
donde:
R = Riesgo
f = Función de
A = Amenaza
V = Vulnerabilidad.
El riesgo se puede analizar a través de esta
función, que incluye como elementos primordiales la
amenaza y la vulnerabilidad. Se establece entonces, que el riesgo
no puede existir si no se presentan estos dos
componentes.
La expresión del riesgo como una
fórmula que expresa probabilidad, y con una noción
paralela de riesgo aceptable fue abordada por Douglas35 y luego
retomada por otros autores en Latinoamérica. A ese
respecto, Douglas cuestiona las implicaciones
éticas de las aproximaciones al estudio del riesgo,
especialmente cuando se trata de riesgos complejos como los
existentes en centrales nucleares. López &
Luján, así como Beck, citados más adelante,
también cuestionan los aspectos éticos en torno al
estudio científico del riesgo, especialmente cuando el
mismo se orienta a proteger intereses corporativos.
Cuestiones como el acceso del
público a la información, la racionalidad
implícita en el análisis oficial, o las condiciones
materiales que determinan quienes están expuestos a
riesgos son parte del análisis de Douglas que marcó
el inicio del estudio del riesgo con un enfoque
antropológico.
Como puede apreciarse, el riesgo puede ser
estudiado tanto desde una perspectiva social y local, como desde
un ámbito institucional con alcances nacionales o
supranacionales. El estudio del riesgo para la toma de decisiones
a través de escenarios complejos36 puede acoger los mismos
conceptos fundamentales que el análisis de riesgos desde
una aproximación local.
El estudio y la
crítica del riesgo desde lo social
El riesgo surge de la relación de la
comunidad con su entorno. De esa cuenta el riesgo
«posee un carácter social. Es decir que no es
algo determinado por fuerzas sobrenaturales ni por
fenómenos de la naturaleza, sino que surge del proceso de
interacción continua y permanente entre la comunidad
humana y su entorno (que aún en sus expresiones naturales,
está mediado por circunstancias políticas
y sociales)
»37.
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