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El procedimiento de cobranza coactiva



    Presentación

    Con el propósito de colaborar con la
    mejora del Sistema Tri- butario Peruano, la Defensoría del
    Contribuyente y Usuario Aduanero convocó durante el 2012 a
    los distintos operadores tri- butarios para proponerles la tarea
    de colaborar con este objetivo, proponiéndoles participar
    en el análisis y la reflexión académica en
    torno a la vigencia de los derechos y garantías del
    contribuyente en los procedimientos
    tributarios.

    Durante el 2013 hemos continuado la labor
    iniciada el año pasado, eligiendo al
    Procedimiento de Cobranza Coactiva de obligaciones
    tributarias como temática central para la segunda
    obra colectiva editada por la Defensoría del
    Contribuyente y Usuario Aduanero.

    A partir del lanzamiento de la convocatoria
    para nuestro segundo proyecto editorial, hemos
    recibido el aporte, a través de ensayos y
    trabajos académicos, de funcionarios de la
    Administración Tributaria Nacional, de las
    Administraciones Tributarias Municipales,
    funcionarios del Tribunal Fiscal, profesionales del
    sector privado vinculados al quehacer tributario y de
    representantes del sector académico nacional, para ser
    incorporados en esta obra editada por la
    Defensoría del Contribuyente y Usuario
    Aduanero.

    8 defensoRÍa del contRibuyente y
    usuaRio aduaneRo Teniendo en cuenta la diversidad
    de artículos recibidos, el Comité Editorial
    conformado por los funcionarios de la Defenso- ría del
    Contribuyente y Usuario Aduanero: Dra. Mercedes Pilar
    Martínez Centeno, Dra. Carmen del Pilar Robles Moreno y
    Dr. Luis Gabriel Donayre Lobo, realizó una
    selección previa de los artículos a fin de vincular
    todos los aportes académicos con la temática
    central del proyecto editorial.

    Expresamos nuestro sincero agradecimiento a
    los autores que colaboraron con sus ensayos para hacer posible
    esta obra colectiva; y nuestro especial reconocimiento por la
    comprensión demostrada a los autores cuyos
    artículos no pudieron ser incluidos.

    La obra que presentamos reúne
    importantes reflexiones expuestas desde las distintas
    perspectivas públicas, privadas y académicas; lo
    que nos permite confiar en la posibilidad que encuentren en ella
    una contribución valiosa para la mejora del procedimiento
    de cobranza coactiva.

    Nos complace enormemente poner a
    disposición de todos los ciudadanos, de los operadores
    tributarios públicos o priva- dos, funcionarios y
    servidores de la administración pública, de los
    estudiosos del Derecho Tributario y del público en
    general, el resultado de nuestro segundo trabajo colectivo de
    reflexión académica: "El Procedimiento de
    Cobranza Coactiva. Ensayos sobre la vigencia de los derechos y
    garantías de los administrados".

    Defensoría Del
    Contribuyente y usuario
    aDuanero

    El procedimiento
    de cobranza coactiva en el ámbito
    tributario

    Christian Guzmán Napurí
    Magister en Derecho, con mención en Derecho
    Constitucional, por la Pontificia Universidad Católica del
    Perú. Profesor del Departamento de Derecho de la
    Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor
    en la Universidad ESAN, Universidad San Ignacio de Loyola y de la
    Academia de la Magistratura. Asesor y
    consultor en temas de derecho público, ha sido
    Asesor Legal de la Alta Dirección

    del Ministerio de Justicia, consultor de la Oficina
    Nacional de Procesos Electo- rales, de la Presidencia del Consejo
    de Ministros, y de otras entidades públicas y privadas. Ha
    sido Asesor en el Ministerio de Economía y Finanzas y
    Director de Fiscalización de OEFA. Actualmente se
    desempeña como Jefe de la Oficina de Asesoría
    Jurídica del Ministerio de Justicia y Derechos
    Humanos.

    SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. LA
    AUTOTUTELA ADMINISTRATI- VA.— Efectos de la
    autotutela.— II. EL PROCEDIMIENTO COACTIVO COMO
    PROCEDIMIENTO ESPECIAL.— 2.1 Carácter ejecutorio de
    los actos administrativos.— 2.2 Ejecución coactiva
    de deudas tributarias que corresponden al Gobierno
    Nacional.— 2.3 Las obligaciones tributarias de los
    gobiernos locales.— III. ¿MEDIDAS CAUTELARES?—
    IV. EL EFECTO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL
    PROCEDI- MIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA.— La
    suspensión del proceso de ejecución coactiva en el
    caso de deudas tributarias del Gobierno Nacio- nal.— V. LA
    REVISION POR PARTE DEL PODER JUDICIAL.

    La ejecución coactiva es el
    mecanismo de ejecución forzosa por excelencia, a
    través de la cual la Administración se procura la
    ejecución de una obligación de dar, hacer o no
    hacer, aun en contra de la voluntad del administrado1. Ahora
    bien, la ejecución coacti- va se rige por sus propias
    normas, señaladas en la normatividad pertinente. En este
    orden de ideas, el Código Tributario regula el
    procedimiento de ejecución coactiva de las deudas
    tributarias que corresponden al Gobierno
    Nacional.

    La remisión legal antes precisada,
    sin embargo, no obsta para que el procedimiento de
    ejecución coactiva no se encuentre regulado
    por los principios generales aplicables al proceso
    administrativo, en especial en cuanto al principio de legalidad,
    debido proceso, igualdad, respeto de los derechos
    fundamentales de los administrados y razonabilidad,
    de conformidad con lo señalado por la Ley
    pertinente y como veremos más adelante.

    Ahora bien, podemos ver ejemplos del empleo
    de medios de ejecución coactiva en los
    típicos actos que realiza la administración para
    obtener el cumplimiento de los actos administrativos
    emitidos. El embargo de bienes o el remate de los mismos
    son ejemplos de mecanismos de ejecución
    coactiva, en particular referidos a obligaciones de
    dar. La Administración se encuentra entonces
    autorizada a obtener del patrimonio del obligado aquello
    que se le adeuda.

    I.
    INTRODUCCIÓN. LA AUTOTUTELA
    ADMINISTRATIVA

    No obstante el reconocimiento de una particular persona
    lidad jurídica a favor de la Administración
    Pública y los entes que la conforman, se reconoce que la
    misma carece propiamente de derechos fundamentales, los mismos
    que son susceptibles de imputarse únicamente a
    particulares, sean personas naturales o jurídicas. Ello
    salvo ciertas excepciones, como podría ser el debido
    proceso o el derecho de propiedad, como lo ha señalado el
    Tribunal Constitucional en importante jurisprudencia.

    Sin embargo, a la administración debe reconocerse
    un cúmulo de potestades, las mismas que permiten hacer
    efectiva su misión de tutelar el bien común. Dichas
    potestades conforman, de manera genérica, la competencia
    de las entidades de la Administración, que se encuentra
    señalada por la Ley. Ejemplos de ello son la potestad
    reglamentaria, la potestad sancionadora o la potestad
    organizativa.

    Como lo hemos señalado anteriormente, entendemos
    como potestad, en general, aquella situación de poder
    atribuida por el ordenamiento jurídico previo — en
    particular, por la ley—, que habilita a su titular para
    imponer conductas a terceros2, con la posibilidad de que el
    sujeto pasivo deba soportar las conse- cuencias de dicho poder,
    que podrían no ser ventajosas3. Dicho sujeto pasivo posee
    entonces una relación de sujeción respecto a la
    entidad en cuestión.

    Una potestad de importancia capital al nivel de la
    autoridad administrativa, y que sustenta las atribuciones
    coactivas, es la denominada autotutela, que consiste en la
    capacidad de la admi- nistración pública de
    efectuar la protección de sus intereses sin necesidad de
    recurrir al Poder Judicial ni a órgano estatal alguno. La
    Administración está capacitada, entonces, para
    tutelar por sí misma sus propias situaciones
    jurídicas4. De hecho, la autotutela proviene de la
    particular misión asignada a la administración,
    consistente en el manejo de bienes públicos y servicios a
    prestar por el Estado.

    Por otro lado, la independencia de la
    Administración respecto de los Tribunales se garantiza
    positivamente haciendo que aquélla no tenga necesidad de
    éstos para asegurar la eficacia de sus reso- luciones y
    mandatos, lo que se alcanza con el reconocimiento de poderes de
    ejecución a los propios órganos de la
    Administración5. En este sentido, la jurisprudencia que se
    elabora en sede adminis- trativa durante el siglo XIX y algunas
    normas reglamentarias van a reconocer que los actos
    administrativos ostentan presunción de validez y el
    privilegio de ejecutoriedad, de tal forma que pueden llevarse
    directamente a ejecución sobre los particulares por la
    propia Administración sin que su efectividad se paralice
    por la interposición de recursos, salvo las circunstancias
    establecidas en la Ley. Sin embargo, la ley puede determinar que
    determinados actos administrativos sean ejecutados a
    través del Poder Judicial.

    Es necesario señalar que la autotutela
    administrativa surge de la tradición europeo continental
    del derecho administrativo, la misma que se diferencia claramente
    de la tradición anglosajona, en la cual no existe
    propiamente la facultad que venimos descri- biendo. En el derecho
    anglosajón incluso la Administración debe recurrir
    al Poder Judicial para la tutela de sus intereses. Los actos de
    las agencias no son ejecutorios por sí mismos, siendo
    necesario pedirle al juez que los haga cumplir coercitivamente.
    Ello genera incluso la posibilidad de que el afectado u obligado
    pueda defen- derse en el proceso ejecutorio6.

    Por otro lado y desde un punto de vista material, la
    autotutela puede ser conservativa o agresiva. La autotutela
    conservativa protege una situación jurídica
    establecida previamente a fin de evitar su modificación
    por parte de una tercero. La autotutela agresiva o activa
    configura más bien una conducta positiva a fin de
    modificar el estado de cosas existente7.

    Efectos de la autotutela

    A su vez, la autotutela administrativa genera que los
    actos administrativos gocen de ejecutividad y ejecutoriedad,
    así como el hecho de que estos sean revisados
    judicialmente con posterioridad a su emisión. Como
    resultado, los actos administrativos generan sus efectos aun
    cuando fuesen impugnados en sede administra- tiva o aun cuando
    fuesen impugnados judicialmente mediante el contencioso
    administrativo. De hecho, la ejecutividad del acto administrativo
    tiene su origen en la autotutela declarativa, mien- tras que la
    ejecutoriedad se origina en la autotutela ejecutiva, que es la
    que nos interesa en el contexto del presente trabajo.

    Por otro lado, la Administración posee la
    potestad de anular sus propios actos de manera unilateral, e
    incluso, de recurrir al poder judicial para obtener dicha
    anulación si es que ha trans- currido el plazo establecido
    por la Ley para la obtención de la nulidad de oficio. En
    circunstancias especiales, incluso, la auto- ridad administrativa
    puede revocar sus propios actos, basado en el interés
    general8.

    Para algunos, existen efectos de la llamada autotutela
    redu- plicativa, que incluyen para algunos efectos tan
    importantes como la obligación de agotamiento de la
    vía administrativa a través de la
    interposición de recursos administrativos, la existencia
    de fa- cultades sancionadoras a favor de la Administración
    Pública, así como la vieja regla del
    solve et repete, que consiste en la obligación,
    imputable al administrado, de verificar el pago de manera previa
    al recurso que se presente contra la resolución que lo
    ordena9.

    II. EL
    PROCEDIMIENTO COACTIVO COMO PROCEDIMIENTO
    ESPECIAL

    La ejecución coactiva es el mecanismo de
    ejecución forzosa por excelencia, a través del cual
    la Administración se procura la ejecución de una
    obligación de dar, hacer o no hacer, aun en con- tra de la
    voluntad del administrado10. En el ámbito tributario este
    procedimiento tiene una importancia capital, puesto que permite
    que la administración pueda procurarse el pago de las
    deudas tributarias existentes.

    En este orden de ideas, por ejemplo, el
    artículo 1 del Decreto Supremo N°
    018-2008-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N°
    26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva
    señala que la misma establece el marco legal
    de los actos de ejecución coactiva, que
    ejercen los órganos del gobierno central, regional y
    local, en virtud de las facultades otorgadas por las
    leyes específicas. Asimismo, constituye el
    marco legal que garantiza a los obligados el
    desarrollo de un debido procedimiento coactivo. En tal
    sentido, se define el procedimiento coactivo como el
    conjunto de actos administrativos destinados al
    cumplimiento de la obligación materia de
    ejecución coactiva.

    2.1. Carácter ejecutorio de los
    actos administrativos

    La ejecutoriedad del acto administrativo implica que el
    mismo surte sus efectos sin necesidad de que la
    Administración recurra a otra entidad a fin de que la
    misma ratifique o haga efectivo el acto. Ello implica que el acto
    administrativo se ejecuta aun cuando el administrado no se
    encuentre en conformidad con dicho acto.

    A su vez, la ejecutoriedad del acto
    administrativo proviene del denominado privilegio de
    decisión ejecutoria.

    Debemos distinguir esta cualidad de la llamada
    ejecutividad. Esta es aquella virtud por la cual, los actos
    administrativos defini- tivamente firmes, es decir, los que
    agotaron la vía administrativa, producen por si mismos los
    efectos perseguidos por su emanación. La ejecutividad es
    la idoneidad del acto administrativo para ob- tener el objetivo
    para el cual ha sido dictado.

    Por otro lado, el principio de ejecutoriedad implica
    más bien una cualidad específica, siendo a la vez
    una condición relativa de eficacia del acto, pero solo de
    los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los
    particulares imponiéndole cargos tanto reales como
    personales, de hacer, de dar o abstenerse. Lo rele- vante de la
    ejecutoriedad es que la administración puede obtener el
    cumplimiento del ordenado aún en contra de la voluntad del
    administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos
    jurisdiccio- nales. Desde este punto de vista existen actos
    administrativos que no gozan de ejecutoriedad, como los actos
    meramente declarativos o los que consisten en
    certificaciones.

    En tal sentido, los actos administrativos tendrán
    carácter ejecutorio, salvo disposición legal
    expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos
    a condición o plazo conforme a ley11. En primer lugar,
    existen diversas disposiciones que establecen excepciones al
    carácter ejecutorio de los actos administrativos, como es
    el caso de la propia Ley del Procedimiento Administrativo
    General, que establece que la sanción administrativa
    será ejecutiva cuando se haya agotado la vía
    administrativa. Asimismo, la Ley de Contrataciones del Estado
    establece que la impugnación de los actos administrativos
    emitidos en el contexto de un proceso de selección
    suspende el efecto de los mismos12.

    Por otro lado, un mandato judicial puede generar la
    suspen- sión provisional de la ejecución de un acto
    administrativo, en particular si dicha suspensión proviene
    de una medida cautelar en un proceso de garantía o en un
    proceso contencioso adminis- trativo. Finalmente, un acto
    administrativo puede estar sometido a condición o plazo
    suspensivos. Es decir, una vez que ocurra la condición o
    se genere el plazo, el acto podrá ejecutarse.

    2.2. Ejecución coactiva de deudas
    tributarias que corres- ponden al Gobierno
    Nacional

    A diferencia de los casos de deudas no tributarias y de
    deudas tributarias correspondientes a los gobiernos locales, en
    los casos de deudas tributarias del Gobierno Nacional el
    procedimiento coactivo se encuentra regulado por el Código
    Tributario. La norma señala, en primer término, que
    la cobranza coactiva de las deudas tributarias es facultad de la
    Administración Tributaria, se ejerce a través del
    Ejecutor Coactivo, quien actuará en el procedimiento de
    cobranza coactiva con la colaboración de los Auxiliares
    Coac- tivos13.

    Son deudas exigibles, en primer lugar, la establecida
    me- diante Resolución de Determinación o de Multa o
    la contenida en la Resolución de pérdida del
    fraccionamiento notificadas por la Administración y que no
    fueran reclamadas en el plazo de ley, razón por la cual
    quedan firmes. La norma establece que, en el supuesto de la
    resolución de pérdida de fraccionamiento se
    mantendrá la condición de deuda exigible si
    efectuándose la reclamación dentro del plazo, no se
    continúa con el pago de las cuotas de
    fraccionamiento.

    Asimismo, es deuda exigible la establecida mediante
    Reso- lución de Determinación o de Multa reclamadas
    fuera del plazo establecido para la
    interposición del recurso; salvo que se cumpla con
    presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en
    el Artículo 137. Y es que, cuando las Resoluciones de
    Determi- nación y de Multa se reclamen vencido el plazo
    señalado que es de veinte (20) días hábiles,
    deberá acreditarse el pago de la totalidad de la deuda
    tributaria que se reclama, actualizada hasta la fecha de pago, o
    presentar carta fianza bancaria o financiera por el monto de la
    deuda actualizada hasta por 9 (nueve) meses posteriores a la
    fecha de la interposición de la reclamación, con
    una vigencia de 9 (nueve) meses, debiendo renovarse por
    períodos similares dentro del plazo que señale la
    Administración.

    Por otro lado, es deuda exigible la establecida por
    Resolución no apelada en el plazo de ley por lo cual queda
    firme; o apelada fuera del plazo legal, siempre que no se cumpla
    con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo
    dispuesto en el Artículo 146 del
    Código, o la establecida por Resolución del
    Tribunal Fiscal.

    De manera similar a como ocurre con la
    reclamación, la apelación será
    admitida vencido el plazo, siempre que se acredite el
    pago de la totalidad de la deuda tributaria apelada
    actualizada hasta la fecha de pago o se presente
    carta fianza bancaria o financiera por el monto de
    la deuda actualizada hasta por doce (12) meses
    posteriores a la fecha de la interposición de la
    apelación, y se formule dentro del
    término de seis (6) meses contados a partir del
    día siguiente a aquél en que se
    efectuó la notificación certificada.

    La referida carta fianza debe otorgarse por
    un período de doce (12) meses y renovarse por
    períodos similares dentro del plazo que
    señale la Administración.

    Además, es deuda exigible, y
    susceptible de ser ejecutada coactivamente, la que
    conste en Orden de Pago notificada conforme a ley.
    Finalmente, las costas y los gastos en que la
    Administración hubiera incurrido en el
    Procedimiento de Cobranza Coactiva y en la
    aplicación de sanciones no pecuniarias de conformidad
    con las normas vigentes.

    También es deuda exigible
    coactivamente, los gastos incurridos en las medidas
    cautelares previas trabadas al amparo de lo
    dispuesto en los Artículos 56 al 58 del Código
    siempre que se hubiera iniciado el Procedimiento de
    Cobranza Coactiva conforme a lo dispuesto en el primer
    párrafo del Artículo 117, respecto de la deuda
    tributaria comprendida en las mencionadas medidas.

    2.3. Las obligaciones tributarias de los
    gobiernos locales

    El procedimiento en este caso se encuentra regulado por
    el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento de
    Ejecución Coactiva, con las particularidades derivadas de
    la naturaleza de la obligación en cuestión,
    distinta evidentemente a las multas sancionadoras u otras
    susceptibles de cobranza coactiva.

    En este orden de ideas, son deudas tributarias exigibles
    las establecidas mediante Resolución de
    Determinación o de Multa, emitida por la Entidad conforme
    a ley, debidamente notificada y no reclamada en el plazo de ley;
    la establecida por resolución debidamente notificada y no
    apelada en el plazo de ley, o por Resolución del Tribunal
    Fiscal; aquella constituida por las cuotas de amortización
    de la deuda tributaria materia de aplazamiento y/o
    fraccionamiento pendientes de pago, cuando se incumplan las
    condiciones bajo las cuales se otorgó ese beneficio,
    siempre y cuando se haya cumplido con notificar al deudor la
    resolución que declara la pérdida del beneficio de
    fraccionamiento y no se hubiera interpuesto recurso
    administrativo dentro del plazo de ley; y, finalmente, la que
    conste en una Orden de Pago emitida conforme a Ley y debidamente
    notificada, de conformidad con las disposiciones de la materia
    previstas en el Texto Único Ordenado del Código
    Tributario.

    III.
    ¿MEDIDAS CAUTELARES?

    El artículo 118 del Texto Único Ordenado
    del Código Tribu- tario preceptúa que el Ejecutor
    Coactivo podrá disponer se trabe las medidas cautelares
    previstas en el referido artículo, que con- sidere
    necesarias. Incluso, establece que se podrá adoptar otras
    medidas no contempladas en el citado dispositivo, siempre que
    asegure de la forma más adecuada el pago de la deuda
    tributaria materia de la cobranza.

    En primer lugar, podemos discutir si es que en efecto
    nos encontramos ante medidas cautelares. Si entendemos que las
    mis- mas tienen por finalidad asegurar el resultado del
    procedimiento antes que el mismo ocurra es preciso señalar
    que dicho hecho ya ha ocurrido, razón por la cual lo que
    el Código Tributario deno- mina medidas cautelares pueden
    estar configurando en realidad medidas de ejecución. En
    segundo lugar, habría que determinar cuáles otras
    medidas podrían emplear el ejecutor coactivo, a fin que
    dicha discrecionalidad no termine configurando una
    situación arbitraria.

    Ahora bien, el embargo puede ser, en primer
    término, forma de intervención en
    recaudación, en información o en adminis-
    tración de bienes, debiendo entenderse con el
    representante de la empresa o negocio. Ello, a fin que la deuda
    tributaria pueda cobrarse de los resultados del
    negocio.

    Asimismo, el embargo puede ser en forma de
    depósito, con o sin extracción de bienes,
    señalando el Código que el mismo se
    ejecutará sobre los bienes y/o derechos que se encuentren
    en cualquier establecimiento, inclusive los comerciales o
    industria– les, u oficinas de profesionales independientes, aun
    cuando se encuentren en poder de un tercero, incluso cuando los
    citados bienes estuvieran siendo transportados.

    Además, puede emplearse el embargo en forma de
    inscrip- ción, debiendo anotarse en el Registro
    Público u otro registro, según corresponda. Se
    señala que el importe de tasas registrales u otros
    derechos, deberá ser pagado por la Administración
    Tri- butaria con el producto del remate, luego de obtenido
    éste, o por el interesado con ocasión del
    levantamiento de la medida.

    Finalmente, el embargo puede ser en forma de
    retención, en cuyo caso recae sobre los bienes, valores y
    fondos en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros,
    así como sobre los dere- chos de crédito de los
    cuales el deudor tributario sea titular, que se encuentren en
    poder de terceros. El caso más común de estos
    embargos es el que rece sobre las cuentas bancarias del obligado,
    para lo cual se oficia a los diversos bancos del
    medio.

    IV. EL EFECTO DEL
    PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRA- TIVO EN EL PROCEDIMIENTO DE
    EJECUCIÓN COACTIVA

    En primer lugar, conforme lo dispuesto por el
    artículo 16 del Decreto Supremo N° 018-2008-JUS
    ninguna autoridad ad- ministrativa o política podrá
    suspender el Procedimiento, con excepción del ejecutor que
    deberá hacerlo, bajo responsabilidad, cuando, entre otras
    consideraciones, se encuentre en trámite o pendiente de
    vencimiento el plazo para la presentación del recurso de
    reconsideración, apelación, revisión o
    demanda contencioso- administrativa presentada dentro del plazo
    establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de
    título para la ejecución, o contra el acto
    administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el
    supuesto contemplado en el artículo 18, numeral
    18.3, de la Ley. Esta redacción fue producto de la
    modificación introducida por el artículo 1 de la
    Ley N° 28165, que modifica el inciso e) del numeral 16.1 del
    artículo 16 antes citado.

    Asimismo, conforme el inciso 16.2 del artículo
    antes citado, el procedimiento de ejecución coactiva
    deberá suspenderse ade- más, bajo responsabilidad,
    cuando exista mandato emitido por el Poder Judicial en el curso
    de un proceso de amparo o contencioso administrativo, o cuando se
    dicte medida cautelar dentro o fuera del proceso contencioso
    administrativo, no siendo necesario que la misma se encuentre
    firme14.

    En tales casos, la suspensión del procedimiento
    deberá produ- cirse dentro del día hábil
    siguiente a la notificación del mandato judicial y/o
    medida cautelar o de la puesta en conocimiento de la misma por el
    ejecutado o por tercero encargado de la retención, en este
    último caso, mediante escrito adjuntando copia del mandato
    o medida cautelar y sin perjuicio de lo establecido en el
    artículo 23 de la presente Ley en lo referido a la demanda
    de revisión judicial.

    Sobre el particular, el Tribunal ha señalado, en
    una impor- tante sentencia emitida en un proceso de
    inconstitucionalidad iniciado contra la
    modificación de la norma materia de análisis15 que
    el derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo
    que comprende una serie de derechos, entre los que destacan el
    acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona
    de promover la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se le
    obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y el derecho a la
    efectividad de las resoluciones judiciales.

    En consecuencia, el derecho a la ejecución de las
    resolucio- nes judiciales que han pasado en autoridad de cosa
    juzgada, es entonces una manifestación del derecho a la
    tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del
    artículo 139 de la Constitución. El Tribunal ha
    señalado que, si bien la citada norma no hace referen- cia
    expresa a la efectividad de las resoluciones judiciales, dicha
    cualidad se desprende de su interpretación, de conformidad
    con los tratados internacionales sobre derechos humanos, conforme
    lo dispuesto por la Cuarta Disposición Final y Transitoria
    de la propia Constitución16.

    El Tribunal Constitucional ha indicado además
    que, al sus- penderse la tramitación del procedimiento de
    ejecución coactiva se evita que la administración
    ejecute el patrimonio del administrado, situación que
    garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial.
    Evidentemente, las demandas contencioso-administrati- vas o de
    revisión judicial del procedimiento no serían
    efectivas si la Administración ejecutó
    coactivamente el cumplimiento de una obligación antes de
    conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la
    actuación de la Administración Pública o
    sobre la legali- dad y el cumplimiento de las normas previstas
    para la iniciación y el trámite del procedimiento
    de ejecución coactiva. El Tribunal ha considerado entonces
    que la citada suspensión se encuentra acorde
    con el respeto al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y
    es en consecuencia plenamente constitucional.

    La suspensión del proceso de
    ejecución coactiva en el caso de deudas tributarias del
    Gobierno Nacional

    El artículo 119 del Código Tributario fue
    modificado por el artículo 9 del Decreto Legislativo
    N° 969 y el artículo 29 del De- creto Legislativo
    N° 981, redefiniendo las causales de suspensión del
    procedimiento coactivo en estos casos. Es así como el
    Código Tributario muestra una sustancial diferencia en la
    regulación en relación con lo dispuesto por el
    Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de
    Ejecución Coactiva. En primer lugar, se suspende la
    ejecución coactiva cuando en un proceso de amparo, exista
    una medida cautelar que ordene al Ejecutor Coactivo la
    suspensión de la cobranza.

    Asimismo, se suspende el procedimiento cuando una Ley o
    norma con rango de ley lo disponga expresamente. Si bien la norma
    no se pronuncia respecto a la obtención de una medida
    cautelar en un proceso contencioso administrativo para suspender
    el procedimiento de cobranza coactiva, debemos entender sin em-
    bargo que la misma podría también suspender el
    procedimiento coactivo en aplicación de esta
    disposición.

    La norma señala también que,
    excepcionalmente, tratándose de Órdenes de Pago, y
    cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza
    podría ser improcedente y siempre que la
    reclamación se hubiera interpuesto dentro del plazo de
    veinte (20) días hábiles de notificada la Orden de
    Pago procede- ría la suspensión. En este caso, la
    Administración deberá admitir y resolver la
    reclamación dentro del plazo de noventa (90) días
    hábiles, bajo responsabilidad del órgano
    competente.

    La norma señala que la suspensión
    deberá mantenerse hasta que la deuda sea exigible de
    conformidad con lo establecido en el propio código. A ello
    debemos agregar el hecho de que, conforme lo dispuesto por el
    artículo 157 del Código, la presentación de
    la demanda contencioso administrativa no interrumpe la
    ejecución de los actos o resoluciones de la
    Administración Tributaria, salvo evidentemente que se
    obtenga una medida cautelar, como ya lo hemos
    señalado.

    V. LA
    REVISIÓN POR PARTE DEL PODER JUDICIAL

    Por otro lado, el procedimiento de ejecución
    coactiva puede ser sometido a un proceso judicial que tenga por
    objeto exclusi- vamente la revisión judicial de la
    legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su
    iniciación y trámite para efectos de lo cual
    resultan de aplicación un conjunto de disposiciones esta-
    blecidas por la norma materia de comentario.

    En dicho orden de ideas, el artículo 122 del
    Código Tributario regula el mal llamado recurso de
    apelación. Así, sólo después de
    terminado el Procedimiento de Cobranza Coactiva, el ejecutado
    podrá interponer recurso de apelación ante la Corte
    Superior dentro de un plazo de veinte (20) días
    hábiles de notificada la resolución que pone fin al
    procedimiento de cobranza coactiva. Este mecanismo no es en
    realidad un recurso de apelación, como lo señala
    erróneamente el Código, sino más bien un
    proceso de revisión, sometido a similares limitaciones que
    las establecidas en la Ley N° 26979.

    Al resolver la Corte Superior examinará
    únicamente si se ha cumplido el Procedimiento de Cobranza
    Coactiva conforme a ley, sin que pueda entrar al análisis
    del fondo del asunto o de la proce- dencia de la cobranza.
    Ninguna acción ni recurso podrá contrariar estas
    disposiciones ni aplicarse tampoco contra el Procedimiento de
    Cobranza Coactiva el Artículo 13 de la Ley Orgánica
    del Poder Judicial17, el mismo que establece la suspensión
    del procedimiento en el caso de la necesidad de un
    pronunciamiento previo por parte de la autoridad
    jurisdiccional.

    El Texto Único Ordenado de la Ley del
    Procedimiento de Ejecución Coactiva señala, sin
    embargo, que la sola presentación de la demanda de
    revisión judicial suspenderá automáticamente
    la tramitación del procedimiento de ejecución
    coactiva hasta la emi- sión del correspondiente
    pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación
    lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5 de la Ley.
    Para muchos, esta previsión limita claramente las
    facultades coactivas de la Administración, mediatizando la
    ejecutoriedad de los actos administrativos y por ende la potestad
    de la autotutela a la cual nos hemos referido líneas
    arriba18.

    Es necesario señalar que la previsión que
    venimos comentan- do puede estar contraviniendo las normas
    aplicables al proceso contencioso administrativo, puesto que si
    se ha iniciado un pro- cedimiento de cobranza coactiva frente a
    un acto tributario que ha sido reclamado y luego sometido a un
    proceso contencioso administrativo en el cual se ha obtenido una
    medida cautelar dicho procedimiento deberá interrumpirse,
    en estricta aplicación del derecho a la tutela
    jurisdiccional efectiva al cual alude la sen- tencia del Tribunal
    Constitucional a la cual nos hemos referido.

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