Sistema de administración pública en la SBS del Ecuador, bajo un enfoque Fordista – Teyloriano

2.-
Resumen

En el siguiente ensayo se analiza el sistema de
administración pública que se viene implementado
desde hace algo más de un año en la
Superintendencia de Bancos y Seguros del Ecuador, este sistema de
administración surge como resultado de una
reorganización interna a su estructura orgánica y
funcional a través de la expedición de varios
Estatutos Orgánicos con un enfoque de planificación
estratégica orientada a la mejora de procesos, bajo el
visto bueno del Ministerio de Relaciones Laborales; no obstante,
a pesar las diversas actualizaciones a dicho estatuto y a los
procesos institucionales, se revela y compara en base a las
concepciones teóricas de algunas reconocidas
teorías de administración, como las de Ford y
Taylor, que estas adecuaciones y forma de administración
corresponde a sistemas jerárquicos en los cuales los
subalternos no mantienen importancia en la participación y
criterio para la mejora de sus procesos, además que existe
una clara invisibilización del funcionario como ser
humano, tratado como un insumo más, limitándole su
creatividad e incorporación. El trabajo se desarrolla en
base a algunas inquietudes planteadas para revelar la
situación actual de la institución, los resultados
de la nueva estrategia de administración, resulta en la
creación de nuevas dependencias, haciendo aún
más compleja aquella relación entre funcionarios y
autoridades, y entre ellas mismas, retardando aún
más los procesos internos de ejecución en lugar de
hacerlos más eficaces, creando subprocesos y
sub-actividades, convirtiendo al funcionario en mero especialista
en una determinada tarea por pequeña que sea, y originando
un malestar en el ambiente laboral, que se ha vuelto
egoísta y desestimulante.

3.- Palabras claves:

Administración, procesos, eficiencia,
Superintendencia de Bancos, Ford, Taylor.

4.-
Introducción.

En el presente trabajo se ha trabajado a través
del método científico, trazando una pregunta
central de investigación: ¿El sistema de
administración pública asumido por la
Superintendencia de Bancos y Seguros, puede ser analizado bajo
una óptica de las teorías clásicas de
Administración?

El problema actual consiste en que por varias ocasiones
se han realizado varios intentos de reestructurar el sistema
administrativo de la SBS, se ha expedido un Estatuto
Orgánico Funcional por procesos, el mismo que ha sido
reformado por varias ocasiones; no obstante, el problema central
realmente parte de la incapacidad de las diferentes
administraciones que han pasado por la Institución, en
concebir de manera correcta y teórica sistemas de
administración actuales basados en la consideración
e impulso de relaciones no jerarquizadas, en lugar de sistemas
automatizados o en producción en masa.

Se reflexiona en cómo está estructurada
administrativamente la Superintendencia de Bancos, y se toman
como fuente de información varios los estatutos emitidos
desde el 2012, así como información
obtenida de Dirección Nacional de Talento Humano,
así como de la página web institucional. Las
limitaciones del trabajo, consistieron en la falta de apoyo y
recelo en la entrega de información de algunas fuentes
primarias como la propia Dirección Nacional de Talento
Humano de la SBS.

Fuentes secundarias: página web institucional
(www.sbs.gob.ec), libros y documentos de la cátedra de
Teoría de la Administración Pública remitida
de manera gratuita al alumnado de la Maestría en
Gestión Pública.

5.- Marco
Teórico.

El aporte de las máquinas en la
organización ha conducido a una construcción social
conocida como pensamiento mecanicista, que ha ido moldeando la
organización burocrática, la cual, realiza sus
tareas en forma rutinaria, exacta y predecible, las mismas que
son programadas en virtud del establecimiento de objetivos,
tareas y fines a través de instrumentos o dispositivos
mecánicos y desarrollados para obtener un fin. La
mecanización toma el mando la organización como
máquina. [Morgan, La mecanización toma el mando la
organización como máquina].

La motivación y los sentimientos de pertenencia
hacia la organización empresarial, fruto de la
supervisión y el espíritu de unión
organizacional, despiertan en el grupo incentivos de superar las
metas de producción, sentimientos de competencia y
satisfacción en las labores cotidianas.

[Murillo, La Escuela de las relaciones humanas y los
humanismos]

"La dominación burocrática se ofrece en
forma más pura allí donde rige con mayor fuerza el
principio del nombramiento de los funcionarios. Una
jerarquía de funcionarios electivos no existe con igual
sentido que una jerarquía de funcionarios nombrados; por
lo pronto la disciplina no puede nunca naturalmente alcanzar
idéntica severid.ad allí donde el funcionario
subordinado depende en igual-forma que el superior de una
elecci6n, y no precisamente del juicio de este
último."

[Weber, Economía y Sociedad "Esbozo de
sociología comprensiva", Pág. 176 – 177,
2004]

Bajo el enfoque de la escuela clásica, se aprecia
a la organización como una máquina, bajo una
perspectiva del positivismo con sus leyes de carácter
universal y de racionalidad funcional; lo que ha conducido a que
el individuo se considerado como insumo (cosa), vista como
objeto, sin espacio para pensar.

[Harvey, D. (2004). La condición de la
posmodernidad., Madrid]

Ford no hizo más que racionalizar las viejas
tecnologías y una división preexistente del trabajo
especializado, la productividad del trabajo puede incrementarse
radicalmente dividiendo cada proceso de trabajo en movimientos
parciales y organizando las tareas fragmentarias de acuerdo con
pautas rigurosas de tiempo y con el estudio del
movimiento.

[Harvey, D. (2004). La condición de la
posmodernidad., Madrid]

Bajo los principios propuestos por Taylor, que
mayoritariamente en su planteamiento de la parte administrativa,
es positivista da importancia a, la forma adecuada de hacer cada
actividad, para lo cual aplica herramientas estadística,
cuya variable clave es la consideración del "tiempo"
(resultados medidos a través del tiempo), se le atribuye
la incorporación del cronómetro o reloj en el
espacio organizacional, generando un sin número de
herramientas metodológicas, fruto de aquello se traducen
conceptos como la organización y diferente tipos
metodologías adaptadas, la optimización de
procesos, etc. Además hace hincapié en la
importancia de una adecuada selección del personal, su
capacitación y entrenamiento, que está presente
actualmente. Considera necesario ejercicios de compartir
responsabilidades (entre parte administrativa y operativa), y que
la parte administrativa se involucre en las
actividades operativas, resultando este último supuesto un
fracaso, ya que el conocimiento empírico de los obreros,
terminó por ser transferido a los administradores y los
obreros fueron reducidos a simples operadores. Esto conlleva a la
sistematización de los procesos y actividades, donde ya
nadie es imprescindible.

[Aktouf, O. (1998). La administración: entre
tradición y renovación].

6.- Método
de investigación

El método de investigación
empleado es de tipo: bibliográfica. Investigación
de carácter documental.

7.-
Presentación de resultados

En el Ecuador la Superintendencia de Bancos y Seguros
del Ecuador, constituye un órgano de vigilancia,
auditoría, intervención, control y
supervisión del sector financiero del país,
reconocido constitucionalmente (Art. 204), el cual además
se rige normativamente bajo la Ley General de Instituciones del
Sistema Financiero, la cual tiene carácter
orgánica. Esta misma ley dispone la facultad de
éste órgano de control de auto regularse en su
estructura interna y gestión organizacional, a fin de
atender las actividades (y servicios) económicas y
sociales que prestan entidades financieras (públicas y
privadas) bajo su ámbito, con el propósito que se
ajusten a las disposiciones jurídicas y al interés
ciudadano.

Por otro lado bajo el lema de ajustarse a los objetivos,
políticas y estrategias del Plan Nacional para el Buen
Vivir, la Superintendencia de Bancos y Seguros encaminó un
proceso de reforma institucional "buscando convertirse en una
organización adaptable, con un modelo de gestión
orientado al cliente, ágil en la toma de decisiones,
enfocado a resultados y sobre todo capaz de generar y
operativizar políticas públicas de
regulación y supervisión de los sistemas
controlados que, fundamentalmente, atiendan al interés
público e impulsen la producción nacional"
[Resolución ADM-2012-10779, www.sbs.gob.ec].

En tal razón varias administraciones han llevado
adelante varios procesos de renovación institucional, la
administración actual no es la excepción llevando
adelante la instauración de una "restauración de
sus procesos" bajo el concepto de "mejoramiento institucional",
buscando teóricamente la optimización de sus roles
y procesos, enfocados en la aplicación e introducirse de
la denominada planificación estratégica; y
aprovechando que mediante resolución N° SENRES-
PROC-2006-0046 de 30 de marzo de 2006, la Secretaría
Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y
Remuneraciones del Sector Público expidió la Norma
Técnica de Diseño de Reglamentos o Estatutos
Orgánicos de Gestión Organizacional por Procesos,
partió por reestructurar su ordenación
orgánica por procesos, y por ende su sistema de
gestión administrativo.

Luego de sus largos y arduos procesos de levantamiento
de información, (que a la final nunca fue completamente
socializada al 100% de personal, sino tratada a nivel directivo),
el 6 de febrero de 2012, el señor
Superintendente de Bancos y Seguros, mediante resolución
administrativa No. ADM-2012-10779 expidió el
Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por
Procesos de la Superintendencia de Bancos y Seguros; no obstante,
éste no sería el primero de ese año, que ya
con resolución No. ADM-2012-10759 de 18 de enero de 2012,
sería expedido el original: Estatuto Orgánico de
Gestión Organizacional por Procesos de la Superintendencia
de Bancos y Seguros, aunque inmediatamente fue desvalorizado,
nunca se dio a conocer oficialmente, y apenas fue colocado en la
página intranet institucional por apenas 1 hora,
posteriormente eliminado.

Varios meses después, de llevado a efecto la
aplicación de esta nueva administración bajo el
enfoque de procesos, y traducido a la práctica operativa
del día a día institucional, no ha generado
más que casi apenas año desde de expedir esta
estructura organizacional tenga que ser reformada, y en efecto,
mediante resolución ADM-2013-11309 de 21 de enero de 2013,
se expidió la reforma al Estatuto Orgánico de
Gestión Organizacional por Procesos de la Superintendencia
de Bancos y Seguros.

Podría decirse que luego de una analizada y
discutida la reforma a varios artículos y procesos
ayudarían a la eficiencia operativa institucional,
especialmente que gracias a la creación un "Comité
Estratégico Organizacional1"se concluirían con
algunas incongruencias, excepciones y saltos que se daban en la
aplicación de la estructura orgánica, y que luego
de la experiencia asumida el nuevo planteamiento superaría
lo pasado; no obstante, el 02 de abril de 2013, mediante
resolución administrativa No. ADM-2013-11452 de 2 de abril
de 2013, se expidió el Manual de Procesos y Procedimientos
de la Superintendencia de Bancos y Seguros, a fin de perfeccionar
las actividades operativas, las competencias y directrices
institucionales de algunas áreas.

Lo anterior no fue el único cambio
final, sino que fue necesario que nuevamente con una
reciente resolución administrativa No. ADM-2013-11484 de
15 de abril de 2013 se expida por otra ocasión más,
una "Reforma al Estatuto Orgánico de Gestión
Organizacional por Procesos de la Superintendencia de Bancos y
Seguros", lo cual no solo genera esfuerzos, tiempos y recursos en
la constante socialización (a media, escasa o nula,
dependiente del nivel jerárquico del personal) de esta
normativa y en los engorrosos trámites ante el Ministerio
de Relaciones Laborales para el conocimiento y criterio
favorable.

Pero, que lleva a efecto que constantemente se realicen
y actualicen tantos cambios, en una institucional de gran
prestigio que a la luz pública mantiene una imagen
incuestionable de entidad eficiente y de gran solvencia
técnica?

Pues, efectivamente dichos estatutos orgánicos
mantienen como directrices u objetivos de gestión
organizacional una administración de procesos enfoca
a:

– Introducir al interior de la institución una
cultura permanente de servicio al cliente;

– Estandarizar métodos de trabajo para generar
productos y servicios de calidad; (Ford)

– Optimizar el uso de recursos y de la capacidad
instalada institucional; y, (Taylor)

– Facilitar mediciones de desempeño corporativo,
departamental e individual por indicadores.

(Herramientas metodológicas –
Taylor)

Además de acuerdo al Art. 3 del Estatuto, esta
estructura asumida intenta alinearse a los procesos que generan
los productos institucionales, por lo que cada uno de los
procesos tendría a un responsable del proceso (unidad
administrativa encargada de ejecutarlo) buscando mejorar la
productividad en la generación de productos; evitar la
duplicación de actividades; y, lograr la
integración entre las diferentes unidades
administrativas.

De un inicio, esta estructura planifica la
jerarquización de procesos, al disponer que se
administrará en 3 niveles: estratégico
(señor SBS), táctico (líderes de
áreas claves designados por el SBS) y operativo.
Además exige la creación de una dependencia
centralizada ya que conforme a los Art. 7 y 9 del referido
Estatuto, todos los planes estratégicos, tácticos y
operativos son aprobados por el Superintendente, en
donde las unidades administrativas ejecutan los procesos
específicos a su cargo, de acuerdo a su
planificación operativa.

Nótese además, que la SBS ha determinado
como sistema para la evaluación para medir tanto la
efectividad de sus procesos, como el desempeño de sus
servidores, indicadores tales como nivel de liderazgo;
administración del tiempo (número de
trámites atendidos en una unidad de tiempo / número
total de trámites); optimización de los gastos,
costos y productividad. Al respecto ha fijado, a través de
niveles de competencias específicas, parámetros o
estándares mínimos de los productos y servicios que
se deben cumplir, quiénes están a cargo y bajo que
perfiles, proponiendo el rediseño de los
procesos.

Por su parte para la gestión del personal a
manera de un insumo más, se ha determinado que para la
administración de los recursos humanos, financieros,
tecnológicos, materiales e infraestructura se consideren
criterios de eficiencia y disponibilidad económica. (Art
12.).

La interpretación de estos artículos, trae
a la memoria la idealización de que el fin de la
organización es el objeto, y que los medios son el sujeto,
es decir se utiliza a las personas para lograr riqueza
(eficiencia en este caso) a través de procesos y de
mejoramiento continuo, tal como Max Weber, en su momento lo
relacionó como racionalidad instrumental, es
decir orientada a maximizar la racionalidad funcional, a
través de la división del trabajo.

Pero por otro lado al preguntarse, ¿Y qué
hay del ambiente laboral?, ¿Qué sucede con el
recurso humano?, la respuesta es simple, pues se obvia, olvida e
ignora a aquel el sector personal, como tal, es decir como fuente
de talento humano, como seres de carne y hueso, capaces de ser
estimulados, auto-motivados, creativos, con objetivos y ganas de
aprender.

En este sentido se han definido varios indicadores de
gestión para la evaluación de los recursos humanos,
por parte de cada jefe de área al personal a su cargo,
casi todos estos indicadores de eficiencia están
correlacionados de cierta manera con variables tipo financieras
(de recursos, tiempo, rentabilidad), buscando en todo momento
optimizar los costos de la gestión con criterio de
austeridad y oportunidad de los productos finales. Esto nos
recuerda a que el funcionario seria traducido a una
máquina sin capacidad de pensar, más aún con
la incorporación del clásico y famoso reloj de
Taylor (se genera un gran maquinita, con reloj fijo y continuo,
sincronizada por la búsqueda de la eficiencia, que a la
final se traduce en explotación, enriquecimiento de los
empresarios).

Esto se ha traducido únicamente a que cada jefe o
directivo de todas las áreas en la institución,
adopten o acoplen sus decisiones y preferencias para
asignación de tareas al personal, considerando
únicamente la inversión de los recursos a su cargo
como medida de calidad en los objetivos institucionales, es decir
se prefiere los supuestos niveles de eficiencia por tarea
específicamente asignada, a la creatividad y pro actividad
de sus subalternos.

¿Por otro lado, que sucede con la
implementación y uso de aquellos recursos
tecnológicos e infraestructura?.

Pues al respecto el referido Estatuto, considera
necesario que para alcanzar la eficiencia y eficacia de estos
recursos, se considera necesario fijar el tipo de
información y de reportes necesarios para la toma de
decisiones dentro del ámbito de sus competencias y
responsabilidades [Resolución No. ADM-2013-11484.
www.sbs.gob.ec].

Es decir la política instaurada, ha sido la
limitación al acceso de información interna y
externa, por ejemplo: creando perfiles de usuarios a los sistemas
de información (intranet, softwares de desarrollo local,
políticas de uso y entrega de información),
suspendiendo o bloqueando extensivamente el acceso a internet
(por ejemplo ninguna tipo de cuenta de correo personal es
permitida salvo la cuenta de institucional), de igual manera para
el acceso a navegación de información (muchas
páginas de internet, incluso en algunos perfiles
buscadores como el google.com, deben ser previamente autorizadas
por una jefe superior para el desbloqueo temporal del computador
del funcionario autorizado). Bajo la idealización de Ford,
se buscaría obtener un nuevo tipo de trabajador, capaz de
hacer actividades muy simples y rutinarias, despojándolo
de la capacidad de pensar y cuestionar, sino únicamente de
cumplir lo planificado.

Es tanto así la domesticación e
invisibilización del personal, que incluso los más
pequeños reportes, informes o análisis mantienen un
nivel de especificación y estructuración tal, que
limitan a los funcionarios únicamente a enfocarse en
atender un requerimiento determinado, en el caso de ser
solicitado, caso contrario pese a tener las facultades para
aportar con criterios adicionales, no lo hacen, pues para el
efecto debe existir otro funcionario a quien le compete aquella
tarea.

En definitiva esta manera de concebir los procesos ha
hecho que se generen subprocesos, y las actividades en
sub-actividades, propiciando el delegar para cada una de estas
(subprocesos- subactividades) un personal específico. Todo
esto se enmarca efectivamente en un sistema Fordista y post
Fordista, instrumentado al personal humano como una
Máquina o robot, dentro de procesos que mantiene efectos
netamente automatizados.

Por otro lado, el efecto de estabilidad laboral en la
Superintendencia de Bancos y Seguros es ciertamente preocupante,
aunque el discurso de las autoridades permanentemente a intentado
minimizar este efecto; pues, al comparar cifras, del
número de funcionarios que rotan en la matriz
institucional (12 de Octubre y Madrid, Quito – Ecuador) la
cual recoge la mayor proporción de funcionarios de la
institución comparada con las 3 regionales restantes
(Intendencia Regional de Guayaquil, Intendencia Regional de
Cuenca e Intendencia Regional de Portoviejo), se tiene como
resultado aproximadamente cada año el rotación de
personal es significativa, pues aproximadamente el 18% de
funcionarios desierta cada año o termina su ciclo de
contratación.

Distributivo funcionarios SBS –
marzo2013

Este efecto es importante pues, si bien es cierto
constantemente durante todo el año se extienden contratos
de servicios ocasionales, o por lo menos cada 2 años se
realizan procesos de concursos de mérito y
oposición, casi en las mismas proporciones se generan
desvinculaciones de personal, la gran mayoría gente con
ingresos recientes a la institución (3/4 partes) y en
menor proporción pero no menos importante, gente de
carrera, que ha optado por fuentes de trabajo alternativas, con
mayor remuneración, mejores cargos,
acogiéndose a regímenes de compras de renuncias, o
simplemente por haber sido relegado o desplazados de sus antiguas
funciones o cargos directivos.

Esta rotación de personal no solo que constituye
erogaciones y esfuerzos económicos en procesos de entrega
de implementos, uniformes, adaptación y
capacitación, constantes al nuevo personal, sino que
revelan un sistema de administración pública con
notorias deficiencias en la gestión del talento humano, en
procesos de motivación, permanencia y promoción de
su personal.

Es más el sistema actual implementado no solo que
se ha vuelto más complejo y al permitir el incremento de
puestos jerárquicos y directos, sino que radicalizado
aún más una estructura vertical separatista y
más diferenciada entre funcionario subalterno y jefe.
Tanto así que en el primer caso, con la nueva estructura
orgánica funcional de crearon 2 nuevas Intendencias
Nacionales, 2 Coordinaciones Nacionales, 5
Direcciones, 7 Subdirecciones, y 6 puestos de Asesores, tal como
se muestra en la figura reciente, llegando a un
total final de 14 autoridades, directivos o miembros asesores en
denominados procesos gobernantes, 41 en procesos agregadores de
valor, 5 en procesos de Asesoría y 15 en procesos de
apoyo. Llegando a un llamativo total de 75 puestos
jerárquicos superiores, solo en la matriz de la
Superintendencia de Bancos en Quito.

En el segundo caso en cambio, se ha fracturado
totalmente la consideración y estímulo al personal
de carrera o contratado, puesto que la reciente
disposición emitida por las dos máximas autoridades
institucionales ha sido clara y contundente al ordenar que
"ningún puesto Directivo, en ningún nivel,
inclusive para los cargos de Subdirectores, deberán ser
ocupados por funcionarios de carrera o en relación de
dependencia con contratos de servicios ocasionales, sino por
gente externa denominados por la autoridades". Lo curioso de
esta disposición es que estos nuevos recursos humanos
también entran en las estadísticas de
rotación de personal con duraciones promedios en sus
cargos entre 2 meses a 1,8 años.

Es acaso, esta forma de administración la
más adecuada bajo su propio enfoque de eficiencia y
rentabilidad, en la cual a los puestos directivos de la
Superintendencia de Bancos y Seguros que también mantienen
alta rotación, les corresponde mantener informados a sus
servidores y subalternos sobre la visión, misión y
objetivos estratégicos institucionales?, ¿Se puede
pensar acaso que la actual administración por procesos por
su naturaleza dinámica, está orientada a promover
el mejoramiento continuo de la gestión institucional?,
¿Es justificable pensar en un sistema de
administración pública en donde conceptualmente se
minimiza al personal humano y se prefiere en realizar grandes
esfuerzos y gastos económicos en mantener una imagen
institucional impecable?

¿Será posible que las nuevas
administraciones tendrán conocimientos teóricos
básicos y necesarios de las nuevas y actuales
teorías de administración?.

8.-
Conclusiones

Por lo general en instituciones públicas, los
fenómenos de administración no pueden ser
completamente sistematizados, sino más bien tienen que ser
comprendidos, por lo que no pueden tratados con los mismos
métodos positivistas que de las instituciones o del sector
privado.

La Superintendencia de Bancos y Seguros, ha sido
estructurada de tal manera que desde un punto de vista
funcionalista, su administración se fundamente en la
práctica radicalizada de la división del trabajo,
es decir opera en base a principios Tayloristas – Fordistas, lo
que impide que las personas realicen sus actividades en forma
libre y espontánea.

10.-
Bibliografía

– Ley General de Instituciones del Sistema Financiero,
www.sbs.gob.ec

– Resolución administrativa
ADM-2012-10759, www.sbs.gob.ec

– Resolución administrativa
ADM-2012-10779, www.sbs.gob.ec

– Resolución administrativa
ADM-2013-11309, www.sbs.gob.ec

– Resolución administrativa
ADM-2013-11452, www.sbs.gob.ec

– Resolución administrativa
ADM-2013-11484, www.sbs.gob.ec

– Aktouf, O. (1998). La
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renovación. Cali: Artes Gráficas del
Valle.

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– Meyer, J. W., & Rowan, B. (2001). Organizaciones
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– Weber, M. (2004). Economía y
Sociedad. México: Fondo de Cultura
Económica.

NOTAS:

1 Esta vez, con la consideración,
aportes y opiniones de personal de carrera, operativa y
técnica, que fueron tomados en cuenta.

Autor:

Geovanny Toalombo Montero

Mayo 2013