Coparticipación Federal de Impuestos

COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS:

HACIA EL NUEVO CONTRATO
SOCIAL

Carlos RAIMUNDI.

Mariano Carlos TILLI

Fundación Nación y
América
Latina

NUEVO ESPACIO

1996

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 4

1. ASPECTOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO
FISCAL 6

1.1. a. La teoría:
el federalismo y la
descentralización 6

b. Los hechos: el federalismo
argentino centralizado en materia

fiscal 9

1.2. a. La teoría:
el federalismo
fiscal en la
Constitución Nacional de

1853. 11

b. Los hechos: La Constitución de 1853 y los recursos de
la

época. La reforma de 1994. 11

1.3. a. El estado
federal norteamericano: una construcción desde

los 13 estados. 14

b. El estado
federal argentino: construcción desde un estado. 15

2. ASPECTOS ECONÓMICOS DEL FEDERALISMO
FISCAL 19

2.1. Descentralización fiscal o
federalismo competitivo 19

a. La teoría 19

b. Las propuestas 20

2.2. Centralización recaudatoria o federalismo
coparticipado 25

a. La teoría 25

b. Las propuestas 27

3. LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL 28

3.1. Desarrollo
histórico 28

a. Etapa de separación de fuentes
tributaria (1853 / 90) 28

b. La etapa de concurrencia de hecho (1891 / 1934) 28

c. La etapa de la coparticipación (1935 / ) 29

3.2. La ley 12.139
(1934) 30

a. IIIra Conferencia de
Ministros de Hacienda 30

b. La Convención Constituyente de 1957 30

3.3. La ley 20.221
(1973) 32

3.4. La reforma de 1980 33

3.5. La etapa 1983 – 1989 34

3.6. La ley 23.548
(1988) 35

3.7. La etapa de Carlos Menem 37

a. La apropiación de recursos
provinciales 37

b. La transferencia de servicios 40

c. Pacto Fiscal 1 41

d. Pacto Fiscal 2 44

e. Conclusiones 46

4. LA SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS 50

4.1. La reforma de los estados provinciales 50

4.2. La situación actual 57

4.3. La regionalización administrativa y
económico social 62

5. LA POLÍTICA
FISCAL Y SUS EFECTOS EN LA COPARTICIPACIÓN

DE IMPUESTOS 64

5.1. La estructura
tributaria argentina 64

5.2. El impuesto a los
capitales y al patrimonio en
las economías 67

desarrolladas

6.6. SÍNTESIS FINAL Y PROPUESTA 72

6.1. La Coparticipación Federal de Impuestos 72

6.2. La descentralización 73

6.3. El marco político de la nueva ley 74

6.4. Nuestra alternativa 77

ANEXO 84

BIBLIOGRAFÍA 115

LA COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS Y EL
FEDERALISMO

INTRODUCCIÓN

El problema del federalismo fiscal ha tomado nuevos rumbos en
estos últimos años, debido a la emergencia y
desarrollo de
modelos
económicos y políticos (neo) conservadores que
propugnan una mayor eficiencia en el
gasto, procurando a la vez la descentralización de las funciones del
estado,
debate que se
ha ampliado incluyendo las propias potestades impositivas.

La Coparticipación de Impuestos, como
herramienta del federalismo fiscal, ha sido puesta en duda por el
modelo, debido
a que los niveles inferiores de gobierno, al no
contar con facultades tributarias propias, no poseen independencia
económica y por lo tanto se encuentran subordinados a la
coparticipación federal de impuestos para solventar sus
gastos.

El objetivo de
este trabajo es la defensa de la Coparticipación como
herramienta del federalismo. Asimismo, a partir del análisis de diversas formas de descentralización, se argumenta cómo
en algunos casos, la mera descentralización resulta
insuficiente para garantizar por sí sola el federalismo
buscado.

El capítulo I tiene que ver con el concepto de
federalismo y los aspectos políticos del federalismo
fiscal. El federalismo no necesariamente tiene que ser
descentralizado fiscalmente. Se analizan los sistemas
políticos federales, en especial el caso de los Estados Unidos,
cómo se estructuran las instituciones
fiscales descentralizadas, y cuáles son las características propias del federalismo
argentino.

En segundo lugar se examina el debate entre
las teorías
de la descentralización fiscal y las que pugnan por una
centralización tributaria como herramienta de
redistribución regional, ambas sostenidas por distintos
diseños del estado
federal.

En tercer lugar, y de acuerdo a las características históricas
descriptas del federalismo argentino, consignamos la
redistribución histórica de los recursos, las dos
últimas leyes de
coparticipación federal (Nº 20.221 y 23.548) y la
firma de ambos pactos fiscales entre la Nación y las
Provincias.

Por último, se analiza la situación financiera
de las provincias desde la implementación del ajuste y la
política
fiscal de estos últimos años con las
consecuencias que acarrea en la coparticipación federal,
tanto en lo atinente a la obtención de los recursos como a
su redistribución. Se plantea también la
esterilidad de la coparticipación como herramienta del
federalismo para el desarrollo de
las regiones más pobres y para la igualación de
oportunidades y servicios para
todos los ciudadanos, debido a una política tributaria
regresiva, esto es, la injusta redistribución social de la
renta.

En el capítulo final se plantean las conclusiones y
algunas propuestas acerca de la reforma de la ley de
coparticipación federal.

ADVERTENCIA

Antes de debatir acerca de los alcances del federalismo fiscal
es necesario definir algunos de los conceptos que nos
serán útiles.

La coparticipación de impuestos es una de las formas en
que el gobierno central
asigna recursos a los
niveles de gobierno
inferiores en un sistema
federal.

Las "finanzas
públicas" se ocupan de analizar las distintas maneras
en que puede estructurarse un sistema federal.
De acuerdo al grado de autonomía reconocido a los
gobiernos locales podemos ordenar distintos esquemas:

– Sistemas tributarios propios. Con bases y
alícuotas bajo control
local.

– Alícuotas adicionales. Con bases y
alícuotas adicionales a las establecidas por la
Nación.

– Transferencias de libre disponibilidad. El gobierno central
transfiere fondos, fijando un monto global y la
participación de cada unidad local (supuestamente con
criterio redistributivo), pero estas determinan el destino de los
gastos.

– Transferencias condicionadas. El gobierno central
determina el monto y el destino de la misma.

– Coparticipación impositiva. Es un sistema de
centralización de la recaudación y distribución del producido entre los
distintos niveles de gobierno (bases y alícuotas
establecidas a nivel nacional). Las participaciones están
preestablecidas en instrumentos legales. Existe libertad en
cada nivel de gobierno sobre las decisiones de gasto.

El sistema de
coparticipación impositiva no es el único medio que
vincula las relaciones entre la Nación y las Provincias.
La elección del sistema o
combinación de sistemas
dependerá del peso que se asigne a los argumentos de
eficiencia y
equidad, junto con otros objetivos de
política,
los que varían según sea el enfoque empleado en el
análisis y las circunstancias
sociopolíticas de cada país.

Hoy, ante las crisis
provinciales -cuyo origen excede al presente trabajo –
defender el sistema de coparticipación federal es un
objetivo, ya
que puede ser un muy eficiente instrumento para el desarrollo
homogéneo de las economías regionales y
más importante aún, para lograr una
redistribución más equitativa de la renta.

1. ASPECTOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO
FISCAL

La distribución de los recursos
económicos es una cuestión fundamental en toda
sociedad, cuyo
resultado es una disputa entre diferentes unidades sociales.

Esta disputa existe también entre las diferentes
organizaciones
de la administración
pública. Nuestro régimen federal configura un
sistema de distribución de recursos entre las unidades
jurisdiccionales del estado: el
gobierno central y los gobiernos provinciales.

Junto a la distribución de funciones entre
el gobierno central y los gobiernos provinciales existe,
correlativamente, una distribución de los recursos. En nuestro
país esta distribución se lleva a cabo fundamental,
aunque no exclusivamente, por medio del sistema de
coparticipación federal de impuestos.

La discusión sobre la misma forma parte de un conflicto
mayor que tiene que ver con la centralización o
descentralización de las atribuciones y los recursos en el
nivel federal de gobierno.

Se ha identificado en los últimos años al
proceso de
descentralización de recursos con la
descentralización de potestades tributarias. Intentaremos
demostrar que la descentralización de las potestades
impositivas no genera un sistema de reparto solidario y
equitativo, y por lo tanto afecta la realización del
federalismo.

Las teorías
del federalismo fiscal de descentralización de las
potestades tributarias a los órganos locales se sustenta
en tres argumentos:

·Los estados federales le
dejan la mayor potestad tributaria a los órganos locales
de gobierno.

·La Constitución Nacional de 1853 da a las
provincias ese derecho.

·El mismo está
basado en la Constitución de los Estados Unidos
y en los argumentos esgrimidos por Hamilton y Madison en "El
federalista".

Cada uno de estos tres argumentos son desarrollados a
continuación de una manera teórica y luego son
confrontados con las prácticas y los hechos característicos de nuestra historia.

1.1.A. La teoría:
El federalismo y la descentralización

Si sostenemos que la Coparticipación Federal de
Impuestos es un instrumento de redistribución, antes de
analizarlo específicamente debemos plantearnos los
objetivos que
deberían alcanzarse con su
institucionalización.

El primer objetivo, hoy
puesto en duda, es garantizar el federalismo y redistribuir la
recaudación de manera de posibilitar el desarrollo de
las regiones más atrasadas.

Un primer interrogante a tener en cuenta es si la
recaudación fiscal centralizada es compatible legalmente
con la descentralización de funciones que
el Estado
Nacional delega en las provincias. Numerosos autores sostienen
que la falta de correspondencia entre las funciones que los
estados provinciales deben cumplir y las competencias
impositivas para poder
financiarlas no contribuyen a la realización del verdadero
federalismo.

El debate por
cierto comienza con la definición de federalismo y si la
coparticipación federal es un instrumento adecuado para
lograrlo.

Podemos encontrar en la literatura diversas
definiciones de federalismo, pero en general se está de
acuerdo sobre su principal característica: una garantizada
división del poder entre el
gobierno central y los estaduales. William H. Riker sostiene que
"el federalismo es una organización política en la que
las actividades de gobierno están repartidas entre los
gobiernos regionales y el gobierno central, de tal manera que hay
una serie de actividades en las que cada tipo de gobierno tiene
plenas competencias".

Por su parte, Arend Lijphart señala que además
del principio federal básico del reparto central-regional
de poderes, "se pueden identificar otras cinco características secundarias del
federalismo:

·una Constitución escrita;

·bicameralismo;

·el derecho de las
unidades constitutivas a participar en el proceso de
enmienda de la Constitución federal, pero a cambiar
unilateralmente su propia Constitución;

·representación
desproporcionadamente importante o en pie de igualdad en
la Cámara Federal de las unidades constituidas
más pequeñas;

·gobierno
descentralizado".

De acuerdo con estas definiciones podemos afirmar que a pesar
del centralismo de la
recaudación, nuestro país es federal. En el Anexo
se analizan las competencias de
cada estamento del gobierno en cada una de las funciones de
gobierno (Véase Anexo Cuadro A.1.). La Constitución
Nacional enumera expresamente las facultades de la Nación
y delimita implícitamente las facultades provinciales, que
pueden ser exclusivas (las no delegadas al gobierno nacional),
concurrentes (que pueden ser ejercidas simultáneamente con
el gobierno nacional) y supletorias (que ceden en el caso de
existencia de regulaciones federales).

Aquellos que sostienen que el federalismo debe incluir una
descentralización fiscal lo hacen basándose en los
distintos casos de gobiernos federales, pero se equivocan al
tratarlo como un dogma. Sostiene Lijphart que puede haber
tanto "federaciones centralizadas como descentralizadas, lo mismo
que estados unitarios centralizados y descentralizados".

La definición de Lijphart se sustenta en el análisis de seis casos de constituciones
federales y de allí concluirá en que "federalismo y
descentralización suelen ir juntos". La
cuestión radica en que los federalismos fueron instituidos
en cada estado por
motivos muy diversos de la experiencia histórica de
nuestro país. El autor define las características
de los países federales analizando los distintos problemas
culturales, étnicos, religiosos, políticos y
geográficos que solo pudieron solucionarse a partir de una
constitución federal.

Para medir la relación entre federalismo y
descentralización Lijphart va a utilizar los siguientes
indicadores:
el sistema tributario del gobierno central y el de los gobiernos
locales. Las rentas públicas no centrales se definen como
impuestos recaudados por los gobiernos no centrales en provecho
propio y porcentajes adicionales fijados sobre los impuestos del
gobierno central, así como la participación en
determinados impuestos recaudados por el mismo, que
automáticamente pasan a corresponder a los gobiernos no
centrales. Quedan expresamente excluidos los ingresos de estos
por transferencia de impuestos del gobierno central y todas las
tasas de seguridad
social.

La conclusión es que en cinco de los seis estados
federales analizados la cuota de participación del
gobierno central en los impuestos es del 70% o menos, y en cuatro
de ellos del 57 % o menos. Los años considerados son
1977/9.

Cuadro No 1. Cuota de
participación del gobierno central en los
recaudación impositiva en algunos Estados Federales. 1977
/ 9.

FUENTE: Lijphart, Arend. "Las democracias
contemporáneas". Pag.193.

En un reciente trabajo publicado por la
Fundación de Investigaciones
Económicas Latinoamericanas (FIEL) se realiza una
comparación actualizada entre la estructura
impositiva y el gasto de los Estados Unidos,
la Confederación Suiza y nuestro país. Los
resultados son los siguientes:

Cuadro No 2. Participación en el
gasto y en los recursos por niveles de Gobierno. 1988.

(En porcentaje).

* Los datos para los
Estados Unidos
corresponden a 1989.

FUENTE: FIEL. "Hacia una nueva organización del federalismo fiscal".

Como conclusión se afirma que en nuestro país no
hay correspondencia entre la participación en el gasto de
cada jurisdicción y la participación en los
recursos: la diferencia es mucho mas amplia en lo que respecta a
los recursos provinciales y municipales. Esta comparación
intenta demostrar que el régimen impositivo argentino no
es realmente federal, y que una mayor descentralización
tributaria disminuiría la falta de correspondencia
fiscal.

1.1.B. Los hechos: El federalismo argentino centralizado en
materia
fiscal

Siguiendo el concepto de
Lijphart analizaremos los datos de nuestro
país para descubrir el grado de descentralización
en lo que respecta a la facultades provinciales de recaudar
impuestos.

No se puede generalizar que todos los federalismos son
descentralizados a partir del análisis de esa única variable. Hoy
la Argentina es un
país federal desde cada uno de los indicadores
teóricos precedentes, y sin embargo la
descentralización de funciones no fue acompañada
por una descentralización fiscal. Si aplicamos las mismas
categorías del cuadro anterior a la situación
actual de las finanzas
públicas, estas son las conclusiones:

Cuadro No 3. Cuota de
participación del Gobierno Central en la
recaudación impositiva en la República Argentina.

FUENTE: Elaboración en base a datos de la
Secretaría de Ingresos
Públicos.

No se incluyen impuestos al trabajo.

La MCBA está incluida como Provincia.

Municipios incluye ingresos
municipales tributarios y no tributarios.

Estos datos demuestran
que ha habido un muy pequeño proceso de
descentralización fiscal, que beneficia a las provincias y
no a los municipios, desde la instauración del sistema
democrático. Aunque la recaudación aumentó
en un 63 %, las competencias
tributarias mantienen casi los mismos porcentajes. El aumento de
la recaudación de las provincias se debe al arrastre que
produjo el boom recaudador registrado desde 1991 para los
impuestos nacionales y que trajo consecuencias beneficiosas para
las recaudaciones provinciales.

En consecuencia, dentro de la situación general de los
sistemas
federales, Argentina es uno
de los más centralizados, sólo superado por
Australia, pero no deja de ser federal. Más adelante
analizaremos las competencias
impositivas, y los proyectos de
descentralización fiscal y sus posibles consecuencias. Por
ahora basta saber que un estado federal no necesariamente tiene
que ser descentralizado en lo que respecta a las potestades
impositivas.

Con respecto al trabajo de FIEL afirmamos que una
comparación no se puede fundamentar solamente en datos
económicos. Los dos países que sirven de ejemplo en
este trabajo poseen características históricas,
geográficas y culturales propias que les permitieron
establecer un régimen federal de gobierno con
características propias y que impiden una
comparación con nuestro país.

El mismo trabajo sostiene que, "Suiza como país, fue
fundado en 1291. Su organización institucional ha tenido como
rasgo dominante la característica de ser una
Confederación. Ello ha implicado la retención por
parte de los cantones de un altísimo grado de
autonomía e independencia,
que sólo es delegada en el gobierno federal para aquellas
tareas que inevitablemente lo requieren".

Al ser un estado confederal es imposible la
comparación. Un estado confederal está conformado
por federaciones con mayor autonomía (en algunos casos se
prevé el derecho de secesión) que la de un estado
federal. Es por ello que los números del cuadro No 2
muestran ese grado de correspondencia fiscal (si no la hubiera,
no sería una confederación).

El caso de los Estados Unidos es
más complejo: la formación de su estado federal fue
consecuencia de un proceso
histórico donde cada una de las jurisdicciones
tenían su propio peso. Más adelante compararemos
este proceso con la
formación del estado federal argentino, construido desde
una sola de las federaciones.

1.2.A. La teoría: El federalismo fiscal en la
Constitución Nacional de 1853.

La Constitución Nacional sancionada en 1853 establece
el régimen de distribución de poder
impositivo, atribuyendo potestad tributaria a la Nación y
a las Provincias en base al tipo de impuesto. En
teoría por lo tanto, está legislado el principio de
separación de fuentes
tributarias; en la práctica sin embargo, se ha dado una
centralización en la Nación, que acapara los
mayores impuestos.

La facultad de establecer impuestos por el gobierno federal es
exclusiva en relación a los siguientes tributos:

·derechos de exportación e importación (art. 75
inc. 1);

·impuestos directos, por
tiempo
determinado (art. 75 inc. 2).

La potestad del gobierno federal de aplicar impuestos es
concurrente con la de las provincias con

relación a los impuestos indirectos (art. 75 inc.
2).

Las provincias, por su parte, "conservan todo el poder no
delegado" al gobierno federal (art. 121). Dado que este puede
establecer impuestos directos "por tiempo
determinado", son las provincias quienes mantienen su potestad
sobre los impuestos directos permanentes.

1.2.B. Los hechos: La Constitución de 1853 y los
recursos de la época. La reforma de 1994.

Si las provincias retomaran su facultad constitucional de
establecer impuestos directos permanentes, la
coparticipación perdería un monto importante, y por
lo tanto sus posibilidades de redistribución, con lo cual
se limita el crecimiento de un federalismo económico.

Fue por esto que en 1935 se institucionalizó la ley de
Coparticipación Federal, dado que hasta ese momento los
impuestos provinciales nunca habían superado el 6,5 % del
total de los recursos provenientes de la Nación.

La mayoría de los recursos provenían de los
impuestos aduaneros que le correspondían a la
Nación. Luego de la crisis de
1930, el estado
comienza a aplicar distintos tipos de impuestos directos que
sí son importantes (y cada vez más) dentro del
total los recursos frente a los impuestos aduaneros en lenta
declinación. Pero en los tiempos de la redacción de la Ley Fundamental, no se pudo
tener en cuenta la importancia que en estos días tienen
los impuestos directos como herramienta de redistribución
(Ver Cuadro No 3). Habida cuenta de que la reforma de 1994 se
abstuvo de modificación alguna en lo concerniente a
competencias tributarias, la coparticipación federal de
impuestos debe seguir permitiendo a la Nación la
recaudación de los impuestos directos.

Cuadro No 4. Recursos corrientes del
Gobierno Nacional entre 1889 y 1929.

FUENTE: H. Nuñez Miñana. "La
Coparticipación de Impuestos como herramienta del
federalismo en la Argentina",
1973.

Algunos juristas fundamentaron el derecho de las provincias a
cobrar impuestos directos.

El constitucionalista Segundo V. Linares Quintana sostuvo que
los impuestos directos (sobre la renta, hoy ganancias)
constituyen un recurso provincial y que no es suficiente la
voluntad del Congreso federal y de las Legislaturas provinciales
de firmar una ley-convenio (coparticipación), para alterar
la distribución constitucional de poderes entre la
Nación y las provincias.

Para Germán Bidart Campos, las leyes-convenio
impositivas, representan una manifestación del Derecho
Constitucional material, que se expresa con vigencia
transformadora en el reparto de poderes tributarios, alterando
incluso las definiciones que vienen dadas en el texto de la
Constitución formal.

Con respecto a las fuentes
tributarias en las cuales la Nación y las provincias
tienen facultades concurrentes (impuestos indirectos), la
coparticipación no se encuentra en pugna con la
Constitución, ya que las provincias no delegan su poder
impositivo en el Estado
Federal, ni este lo recibe de ellas. Simplemente los gobiernos
locales dejan de utilizar una facultad que, por lo demás,
no están obligadas a ejercer.

Por el contrario, los impuestos directos son recursos
tributarios exclusivos y permanentes de las provincias, de los
cuales el gobierno central sólo puede valerse en supuestos
extraordinarios y por tiempo
determinado. Su utilización regular, como sucede en la
actualidad, sólo se concibe mediante la transferencia de
facultades que las Provincias hacen a la Nación,
violentando la Constitución Nacional.

Para estos dos académicos, por lo tanto, la
ley-convenio de Coparticipación Federal es
inconstitucional porque la Nación se adueña de
competencias tributarias correspondientes a las provincias. Pero
aquí entra en vigencia nuestra salvedad ya mencionada:
en 1853 los impuestos directos no tenían la importancia
que tienen hoy para garantizar el federalismo.

La reforma de 1994.

La reforma de 1994 agregó un párrafo al inciso 2
del artículo 75: "las contribuciones previstas en este
inciso, con excepción de la parte o el total de las que
tengan asignación específica, son coparticipables".
Se le da jerarquía constitucional a la
coparticipación entre la Nación y las Provincias,
de los impuestos directos e indirectos que recaude la
Nación, excluyendo los que tengan destino prefijado. Se
institucionaliza una práctica de más de cincuenta
años que no pudo ser prevista en 1853, debido a la
estructura
tributaria de esos años.

En los párrafos siguientes se agrega "una ley convenio
sobre la base de acuerdo entre la Nación y las Provincias
instituirá regímenes de coparticipación de
estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la
remisión de los fondos".

Por otra parte la Constitución reformada
estableció las bases conceptuales, principios y
objetivos a
tomar en consideración para distribuir los recursos
coparticipados, sin establecer magnitudes, para evitar una
rigidez innecesaria: "La distribución entre la
Nación y las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires y
entre estas se efectuará en relación directa a las
competencias, servicios y
funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de
reparto; será equitativa, solidaria y dará
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo,
calidad de
vida e igualdad de
oportunidades en todo el Territorio Nacional".

Además se modifica la situación de la Ciudad de
Buenos Aires:
participará directamente del régimen de reparto.
Hasta la fecha los recursos que recibe la ciudad provienen de los
correspondientes a la Nación, en la forma de monto fijo
ajustable.

Sigue diciendo el artículo 75 inciso 2: "La ley
convenio tendrá como Cámara de origen al Senado y
deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada cámara, no podrá
ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será
aprobada por las provincias. No habrá transferencias de
competencias, servicios o
funciones sin la respectiva reasignación de recursos,
aprobada por la Ley del Congreso cuando correspondiere y por la
Provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en
su caso. Un organismo federal tendrá a su cargo el
control y
fiscalización de la ejecución de lo establecido en
este inciso, según lo determine la ley, la que
deberá asegurar la representación de todas las
provincias y la ciudad de Buenos Aires en
su composición".

El inciso 3 del artículo 75 dispone que corresponde al
Congreso "establecer y modificar asignaciones específicas
de recursos coparticipables, por tiempo
determinado, por ley especial aprobada por la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.".
Es decir que cualquier modificación de la
conformación de la masa coparticipable no requiere de la
adhesión de las provincias -pese a ser una ley convenio-
sino de una mayoría especial.

En síntesis, la Constitución reformada en 1994
institucionalizó y legalizó una situación
que llevaba muchos años: el reparto de la
recaudación impositiva mediante una ley convenio. La
Constitución de 1853 no pudo tener en cuenta este
mecanismo de financiación de las actividades provinciales,
lo que no significó que no fuera justo y una eficaz
herramienta.

Los postulados de la Constitución Nacional de 1853 en
materia de
recursos son tomados de la Constitución de los Estados
Unidos. El debate acerca
de la autonomía impositiva se encuentra en "El
Federalista", donde se adopta una posición que tiene mucho
que ver con la realidad económica, institucional y
jurídica de los estados federados, que a la postre
constituyeron los Estados Unidos de Norteamérica, pero que
no debiera extenderse a otro tipo de estados federales como el
nuestro.

1.3.A. El estado federal norteamericano: una construcción desde los 13 estados.

En el plano institucional el régimen federal fue
establecido por primera vez en los Estados Unidos por la
Constitución de 1787, que entró en vigencia en
1789. Las características inherentes al régimen
federal determinan que para su aplicación es ineludible
establecer una Constitución que lo reglamente. No se
concibe en la práctica un modelo federal
sin Constitución, ya que esta es el instrumento inevitable
de aquel.

Después de la declaración de la independencia
de 1776, los trece estados de la América
del Norte se rigieron por los artículos votados en 1777,
hasta que la Constitución fue aceptada formalmente por
todos ellos en 1789. La autoridad
común emergente era un Congreso continental con un poder
débil, pues se limitaba a resolver sobre los asuntos
exteriores y militares, para lo que era necesario una
mayoría de dos tercios, mientras que los demás
aspectos eran de competencia
exclusiva de los distintos estados.

Los artículos habían establecido una
Confederación cuyas características principales
fueron las siguientes:

·sus miembros conservan su
independencia;

·el poder confederal es
débil, ya que sus decisiones se circunscriben,
limitadamente, a las relaciones exteriores y al ámbito
militar, mientras que los aspectos aduaneros, tributarios y
económicos en general son de competencia
exclusiva de cada uno de los estados miembros;

·todos y cada uno de los
estados miembros conservan el derecho de secesión.

La transformación del Congreso continental en el
gobierno federal encontró su base en un sector muy amplio
de la población: ej.: agricultores, artesanos,
comerciantes, propietarios, banqueros, profesionales. De los
más de tres millones de habitantes, existía una
gran cantidad de comerciantes y artesanos que conformaba una
clase media en crecimiento y veía en un gobierno federal
la posibilidad de organizar una economía de escala
nacional.

El estado federal es de carácter mixto, ya que los
estados miembros conservan su autonomía, eligen sus
autoridades y representantes. Sin embargo los distintos estados
que conforman el supraestado deben subordinarse parcialmente al
poder central por ellos elegido. Entre la independencia
casi absoluta de los estados miembros que implica el
régimen confederal, y el centralismo de
los regímenes unitarios, el federalismo americano admite
la coexistencia en el mismo ámbito político de
Estados particulares y de una autoridad
central efectiva, que se impone a todos. El federalismo, en suma,
es una fórmula para repartir las competencias entre el
poder central y las autoridades de los Estados.

1.3.B. El estado federal argentino: construcción desde un Estado

El conflicto
histórico entre federales y unitarios, impide una
comparación con el proceso constitutivo de otros estados
federales, especialmente los Estados Unidos, que es el resultado
de un pacto entre estados con institucionalidad y con marcos
legales propios muy avanzados. Numerosos casos de estados
federales descentralizados son consecuencia de diferencias
lingüísticas, religiosas o étnicas, conflictos
casi ausentes en nuestra historia.

En general, esto ha hecho que los estados provinciales
mantuvieran la mayor parte de aquel poder, y que sus
constituciones reflejaran este hecho explícitamente
(poderes no expresamente delegados). Sólo está
ausente como cláusula en las constituciones de
Canadá, la India y
Venezuela. En
nuestro país se trata del actual art. 121.

Por lo tanto, más que la similitud de los textos
constitucionales, para abordar correctamente el tema es necesario
focalizar en los procesos
históricos de formación de ambos regímenes
federales.

Mientras los Estados Unidos se conforman desde el poder de los
estados autónomos que contaban con un grado de
institucionalidad muy desarrollada, la República Argentina
recién queda definitivamente configurada luego de la
incorporación de Buenos Aires. La
población de las restantes provincias no
excedía los 550.000 habitantes, y en la mayoría de
ellas la tierra era
de propiedad
fiscal, la agricultura no
se había consolidado como fuente de riqueza y no
existía una clase media de envergadura. El modelo de
desarrollo nacional adoptado durante la segunda mitad del siglo
pasado recién advino con la hegemonía política liberal
impuesta desde Buenos Aires.

Oscar Ozslak sostiene que la autoexclusión de la
Provincia de Buenos Aires privó a las autoridades de la
Confederación de la única fuente significativa de
recursos fiscales que existía en el territorio (90% de las
rentas públicas generadas en el territorio).

Fuera del circuito económico formado por la Provincia
de Buenos Aires y el mercado externo,
no estábamos en presencia de una economía
suficientemente dinámica como para constituir una fuente de
recursos fiscales capaz de solventar la construcción del aparato institucional de
la nueva organización nacional. En 1854 aún
no se habían organizado las rentas nacionales y "el
gobierno nacional contaba solamente con las recaudaciones de la
provincia de Entre Ríos, el ingreso proveniente de unas
pocas operaciones de
crédito
interno y pequeñas contribuciones de los gobiernos de
Santa Fe, Córdoba y Mendoza". De este modo, se demoraba la
presencia del gobierno de la Confederación en todo el
territorio que estaba formalmente bajo su
jurisdicción.

Los hechos relatados por Oszlak nos dan la pauta del grado de
precariedad fiscal de la Confederación Argentina. Las
provincias no podían subsistir sin la provincia de Buenos
Aires y sin los fondos de su aduana, que
buscaban federalizar.

Uno de los mayores problemas que
tuvo la Confederación fue la
organización de su aparato recaudador. Urquiza
expresó en su discurso de
apertura de sesiones del Congreso Legislativo Federal, en 1854:
"La transición del aislamiento de las provincias a la
nacionalidad argentina ha debido ser gradual y tan lenta como lo
permitían los medios que
debían verificarla… Sin rentas, sin moneda, sin comercio
regular, sin medios de
comunicación, todo era forzoso crearlo".

Agrega Oszlak que la similitud de este discurso con
el pronunciado por el ministro de Hacienda en 1862 -aludiendo al
estado en que se hallaba la
organización de la hacienda pública al
instaurarse el nuevo gobierno nacional- expresa la suerte corrida
por las instituciones
nacionales durante el período de la Confederación
Argentina.

La Confederación no pudo organizar un sistema de rentas
nacionales con anterioridad a la centralización de la
recaudación aduanera, que aún en 1855 se encontraba
en manos de los gobiernos locales. Con el fin de facilitar el
comercio
exterior, se abolieron los impuestos de aduana internos,
pero asimismo se dilató en el tiempo el logro
de introducir una moneda uniforme y crear el sistema crediticio.
Es más, al no contar con la recaudación de las
aduanas
interiores, las provincias se vieron más privadas
aún de obtener el financiamiento
de sus exiguas administraciones locales.

Hacia 1860, la Confederación se hallaba
económicamente estrangulada. "En vísperas de
Pavón, el lamentable cuadro de los recursos y la
acumulación de créditos impagos anticipaban el
colapso de este intento de construir el aparato institucional del
estado sin el concurso de los recursos bonaerenses", sostiene
Oszlak.

La comparación de los presupuestos
de gastos de la
Confederación y del Estado de Buenos Aires para el
año 1859 da una clara idea de la importancia relativa de
sus respectivas finanzas:

Cuadro No 5. Presupuesto de
los gastos de la
Confederación Argentina y el Estado de Buenos Aires.
Año 1859

FUENTE: Oszlak, Oscar. "La formación del Estado
Argentino". Ed. de Belgrano, 1984.

Sin perjuicio de los correspondientes juicios de valor, que
exceden nuestra tarea en este ensayo, la
realidad histórica demuestra como conclusión que,
por una parte, las provincias necesitaban la
federalización de la renta aduanera y, por otra parte, la
Argentina como estado federal no pudo organizarse sin la
participación de la provincia de Buenos Aires. Mientras el
gobierno de la Confederación permaneció privado de
la contribución de la Aduana y del
Banco de
Buenos Aires, el sistema tributario y el aparato militar no
pudieron arraigarse como instituciones
nacionales.

"Más allá del hecho de las armas y la
derrota militar, Pavón demostró la inviabilidad de
la Confederación como estado nacional. Las fortuitas
circunstancias que rodearon el enfrentamiento armado no cambian
un hecho esencial: sin Buenos Aires, la Confederación
hubiera continuado siendo un conglomerado acéfalo; pero
con Buenos Aires, el gobierno nacional difícilmente
podría haberle impuesto una
política
que contrariara sus poderosos intereses…Imponer la
"solución porteña" a la vieja cuestión de la
nacionalidad argentina fue posible no tanto por el resultado de
una batalla, sino más bien porque en este episodio
culminaba un largo proceso de fracasos y frustraciones, sin que
la Confederación hubiera conseguido proponer o imponer una
solución alternativa viable. De este modo, el gobierno
nacional establecido en octubre de 1862, nació cautivo de
las fuerzas políticas
porteñas y dependiendo institucional y financieramente de
la administración provincial".

El federalismo argentino no fue, en consecuencia, construido
entre iguales relacionados horizontalmente, sino entre desiguales
que deben confrontar verticalmente. La forma en que se
construyó nuestro federalismo necesitó desde un
principio del reparto de bienes,
servicios y
fondos desde la Nación a las Provincias, al que Oszlak
califica como mecanismo de cooptación, ya que el reparto
de fondos a las Provincias fue discrecional entre 1863 y 1890 en
forma de subvenciones y subsidios (Véase Capítulo
3).

La creación del Estado Federal constituyó una
necesidad para las Provincias, pero al no poder
institucionalizarse en la Confederación Argentina entre
1854 y 1860, aquellas debieron someterse a la forma de
federalismo que impuso la Provincia de Buenos Aires. Este
federalismo les garantizó sus propias rentas y
nacionalizó los recursos aduaneros, que eran los
más importantes (véase cuadro anterior), aunque no
se creó ningún mecanismo de distribución
regional de los mismos. Cuando se instituye la
Coparticipación Federal, en 1935, las rentas aduaneras ya
no significaban lo que antaño. El incremento de los
impuestos directos y su progresividad, suministraron al tesoro
nacional recursos que podían redistribuirse regionalmente
para fomentar el desarrollo de las Provincias. Por ello es
necesario reafirmar que la redistribución no discrecional
de la recaudación fiscal por parte del estado nacional,
lejos de constituir un signo de centralismo,
puede contribuir con un federalismo más auténtico y
equitativo.

Por el contrario, la centralización tributaria no
estableció mecanismos redistributivos racionales, sino que
funcionó al servicio de la
oligarquía agroexportadora presente en los grandes centros
urbanos, y no para facilitar el desarrollo de las Provincias
menos prósperas de nuestro territorio.

En cambio, el
federalismo estadounidense, se constituyó desde cada uno
de los trece estados, que ya contaban con sus propias instituciones
políticas y fiscales, por lo cual no
debieron depender de ningún estado en particular para
desarrollarse política, social y económicamente, es
decir, para conformar su "estatidad".

2. ASPECTOS ECONÓMICOS DEL
FEDERALISMO FISCAL

Como hemos visto, los aspectos políticos del
centralismo
recaudatorio tuvieron que ver con la evolución de nuestro país, y no con
la creación de otros estados federales. Pero para analizar
sus aspectos económicos, recurriremos a la visión
teórica de algunos economistas con referencia a sus
ventajas y desventajas.

2.1. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL O FEDERALISMO
COMPETITIVO

A. La Teoría

Bajo la óptica
de la "teoría positiva del federalismo fiscal" sostenida
por Brennan y Buchanan desde 1980, el sector público puede
ser visualizado como un agente monolítico, un
Leviatán que maximiza sus excedentes (en la misma forma
que un monopolio),
desconociendo la voluntad de los ciudadanos.

Estos autores proponen la descentralización como
mecanismo de control de las
tendencias expansivas del Leviatán. El argumento
básico es que como la competencia en el
sector privado ejercita su fuerza
disciplinaria, la competencia entre
las unidades de gobierno en un esquema descentralizado permite
evitar el poder monopólico del gobierno central. La
movilidad interjurisdiccional de las personas persiguiendo
"ganancias fiscales", puede ofrecer parcialmente, y quizá
completamente, un sustituto de las restricciones del poder
tributario de dichos estados.

La centralización tributaria y el empleo de las
transferencias intergubernamentales (Coparticipación
Federal) han sido asimismo desafiadas por otros estudios de
economía
positiva, que focalizan en los efectos provocados por la
"separación de las decisiones de gasto y su financiamiento".

La descentralización de la potestad fiscal induce a una
mayor responsabilidad fiscal, al permitir la
"imputabilidad" ("accountability") de las decisiones fiscales y,
de esta manera, facilitar su control.
Más aún, no sólo induce a una mayor responsabilidad y control fiscal,
sino también a un mayor control político dentro de
la federación.

El argumento de la responsabilidad resulta válido tanto para
la descentralización de gastos como para la
fijación de impuestos que los financien: debe existir una
relación fuerte entre la decisión del gasto
público y las decisiones sobre tributación.

Cuando los impuestos son establecidos a nivel nacional,
sostienen los positivistas, los aportes o transferencias
federales a las provincias o estados pueden inducir a la creencia
de que al menos parte del costo de los
bienes y
servicios públicos provinciales sea financiado por no
residentes. En consecuencia esta percepción
de menor costo impositivo
del gasto público puede generar un tamaño de
presupuesto
superior al óptimo.

Desde este punto de vista se han realizado investigaciones
empíricas que revelan que las transferencias generan un
efecto sobre el gasto de los gobiernos locales superior al efecto
del ingreso ("flypaper effect").

Como veremos más adelante, las evidencias
empíricas disponibles no siempre permitirán
corroborar el Leviatán, porque ello depende de la conducta de los
políticos y de la percepción
que tengan de las transferencias. Una decisión
política responsable de los gobernantes no tendría
que percibir los aportes del gobierno central como un "regalo" y
actuar bajo una "ilusión fiscal".

En rigor, Brennan y Buchanan no sólo recomiendan el
"modelo
localista fragmentado" de federalismo fiscal (federalismo
competitivo), sino también diversas medidas para evitar
que el modelo
"degenere" en un "modelo localista cooperativo" (federalismo
cooperativo), que aún con alta descentralización de
funciones, haga que los gobiernos provinciales continúen
sobredimensionando el gasto público.

B. Las Propuestas

Existen muchos trabajos de investigación, especialmente en estos
últimos años, que basándose en los
lineamientos constitucionales intentan desarrollar ideas acerca
de la descentralización fiscal.

l. El economista Jorge Makón busca justificar la
descentralización en el concepto
"subsidio", empleado en el sentido de "reserva", es decir, algo
que se utiliza recién cuando falta una primera
condición. En la asignación de funciones por nivel
de gobierno -lo cual comprende obviamente la potestad
recaudatoria-, debería comenzarse con los individuos
primero y con los grupos más
pequeños después, para ascender luego a grupos mayores,
en los casos que la naturaleza de las
funciones lo requieran.

Desde el punto de vista económico, considera que la
producción de bienes y
servicios originados en el sector público es más
eficiente en niveles inferiores de gobierno, debido al menor
costo y a la
mayor adecuación del servicio a las
necesidades concretas.

La descentralización del gasto y de los recursos
haría más previsibles las decisiones políticas
locales, hasta llegar al nivel de los municipios.

2. Siguiendo los lineamientos teóricos del
trabajo de Brennan y Buchanan, el Ministerio de Economía de la
Provincia de Buenos Aires diseñó en 1995 sus
propuestas y recomendaciones de política
económica y fiscal.

En dicho trabajo se afirma que el grado de
descentralización de las decisiones fiscales (impuestos y
gastos) depende de las características políticas,
institucionales y económicas de cada país. Pero
como regla general declara los siguientes principios:

Descentralizar la política
fiscal tanto como fuera posible, minimizando al mismo tiempo
la brecha fiscal, lo que implica descentralizar tanto el gasto
como el financiamiento
tributario, y de esta manera minimizar la necesidad de
transferencias verticales.

Todo esto debe estar sujeto al cumplimiento de los objetivos
nacionales, a saber:

·Redistribución
territorial del ingreso;

·Optimización en la
provisión de bienes
públicos;

·Mantenimiento de un
mercado
interno común minimizando o evitando distorsiones."

El trabajo
sostiene que pueden obtenerse algunos lineamientos, como
guía para el diseño
de la estructura
fiscal.

En primer lugar determina los servicios que
deberían prestar los gobiernos locales, a saber:
provisión de aquellos servicios con características
de "bienes mixtos"
y aquellos "bienes públicos con derrames de beneficios
delimitados territorialmente". Ellos son: servicios educativos,
sanitarios de baja y mediana complejidad, de asistencia social,
de transporte y
comunicaciones
locales, de regulación ambiental, de justicia y
seguridad,
así como la provisión local de servicios como los
de agua,
alcantarillado, limpieza y saneamiento, alumbrado
público.

En segundo lugar determina los servicios que
deberían prestar los gobiernos centrales: relaciones
exteriores y culto, defensa, comercio
internacional, inmigraciones, justicia
federal, regulaciones ambientales sobre actividades con derrames
de costos
interregionales, y todo servicio con
carácter de bien público con alcance nacional, o
que exija coordinación y acuerdos interregionales o con
otros países.

De acuerdo con la competencia
funcional de ambos gobiernos, le siguen las propuestas de
competencia fiscal.

Los gobiernos locales deberían establecer
impuestos, en lo posible, sobre bases tributarias no
móviles. Para el caso de impuestos que graven bases
tributarias móviles (factores, bienes y ciertos
servicios), deben evitar que sean distorsivos y no posibilitar la
traslación de cargas hacia otros estados locales. Estos
impuestos son: la imposición a la tierra
(impuesto
inmobiliario, tanto urbano como rural); el impuesto
automotor de los residentes locales; el impuesto al valor
agregado local; la imposición al consumo
(ventas
minoristas) o al gasto de las familias (impuesto proporcional a
los ingresos de las
personas físicas, o su reformulación como un
impuesto al gasto); la imposición a la explotación
de los recursos
naturales de cada estado o provincia.

Por su parte, los gobiernos centrales deberían
establecer los impuestos con fuerte efecto distribuidor, los que
exigen mayor uniformidad por ser inevitables las distorsiones a
nivel local. Ellos son: el impuesto a los ingresos
personales, el impuesto al capital, el
impuesto al valor
agregado a nivel nacional y los impuestos al comercio
exterior.

Para los problemas
derivados de la poca capacidad tributaria de algunas provincias,
el proyecto propone
solucionarlos vía transferencias verticales
(coparticipación); en tanto otras asimetrías
regionales pueden ser resueltas por mecanismos de transferencia
regional de recursos (transferencias de nivelación).

3. En su libro acerca
del federalismo argentino, Alberto Porto hace un aporte muy
importante, a partir del cual propone:

-Reformular el régimen de coparticipación
federal coordinadamente con la reforma del sistema tributario, ya
que no son independientes.

-Avanzar en la descentralización tributaria para evitar
la disociación entre las decisiones del gasto
público y de financiamiento.

-Dado que los efectos de la coparticipación
beneficiarían a las provincias avanzadas, provincia de
Buenos Aires y Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y las
provincias intermedias y rezagadas perderían parte
sustancial de su financiamiento.

– La descentralización debe acompañarse de
nuevas instituciones
fiscales, como un sistema de aportes horizontales (de las
provincias ricas a las pobres) y/o el mantenimiento
del poder tributario en la Capital
Federal para distribuir la recaudación hacia las
provincias pobres; y la creación de fondos
específicos de ayuda financiera a las provincias
más pobres, con aportes condicionados a determinados fines
y al cumplimiento de determinadas cláusulas.

– Explicitar los objetivos en función de los cuales
debe instrumentarse el sistema de transferencias.

– Incentivar a las provincias, mediante la tendencia a la
descentralización del sistema tributario, hacia el logro
de una mayor responsabilidad en el manejo de los recursos y
hacia un nuevo marco de relaciones entre estas y los
municipios.

4. En 1991 la Fundación de Investigaciones
Económicas Latinoamericanas publicó un estudio
elaborado por un equipo de economistas encabezado por Daniel
Artana acerca del sistema tributario de nuestro país, en
el cual realiza un diagnóstico y una propuesta.

El diagnóstico resalta que las relaciones
entre los distintos niveles de gobierno se caracterizan por un
alto grado de centralización en el manejo de los
instrumentos y un alto grado de discrecionalidad en su diseño.
Este sistema ha sido incapaz de asegurar la estabilidad de las
reglas de juego y de
articular las políticas
macroeconómicas del gobierno nacional con las de los
gobiernos provinciales.

Las propuestas definen cuatro objetivos:

– descentralizar el poder, traspasando el manejo de los
instrumentos a las provincias.

– potenciar las preferencias de los ciudadanos de las
provincias, para modelar las políticas de los gobiernos
provinciales.

– explicitar todas las transferencias que se realizan a las
jurisdicciones.

– incentivar la autorresponsabilidad de las provincias en el
manejo de la política de gobierno.

Las medidas sugeridas son:

– traspaso a la esfera provincial de tributos que
puedan ser descentralizados y con base territorial definida:
impuestos internos, a los combustibles, y eventualmente a la
energía
eléctrica y al gas natural.

– en razón de que el traspaso mencionado disminuye la
masa coparticipable, elevar el porcentaje correspondiente a la
Nación en la distribución primaria.

– modificar los índices de la distribución
secundaria para atemperar las desigualdades existentes.

– las transferencias con afectación específica
deben permitir un margen dentro del cual puedan expresarse las
preferencias de las comunidades provinciales.

– restricción de los aportes del Tesoro para atender
situaciones coyunturales de financiamiento provincial. La
asistencia debe ser reintegrada, condicionando su otorgamiento a
compromisos de ajuste del presupuesto
provincial.

La propuesta de FIEL se concretó definitivamente en un
nuevo trabajo bajo la dirección de sus economistas jefe, Daniel
Artana y Ricardo Lopez Murphy, presentado en 1993. En el mismo se
propuso:

– reemplazo del Impuesto sobre los ingresos brutos por un
impuesto a las ventas
minoristas.

– traspaso a las provincias del impuesto a los
combustibles.

– descentralización de los impuestos internos a las
provincias.

– traspaso de los impuestos inmobiliario y a los automotores a
jurisdicción municipal.

– eliminación de todo tipo de coparticipación de
las provincias en impuestos nacionales.

– distribución de los recursos con criterios personales
y familiares (no regionales).

La iniciativa se complementa con una redefinición de
las funciones de la Nación, las provincias y los
municipios, a los que se asigna la educación
preprimaria, primaria y media, e inversión en escuelas, el grueso de los
gastos de atención sanitaria, programas de
vivienda y policía de prevención de delitos comunes.
A su vez, se incrementan los gastos de las provincias relativos a
la construcción y mantenimiento
de las rutas nacionales, el servicio
penitenciario, hospitales nacionales y gastos universitarios,
como también el seguro de
salud y el
subsidio por alumno de los niveles elemental y medio. Las
erogaciones de la Policía Federal se transfieren a la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

A nuestro entender, la descentralización de funciones y
recursos llevada al extremo tal como propone el trabajo de
FIEL implica dos tipos de consecuencias: 1) lejos de promocionar
el municipalismo en sentido positivo como podría
suponerse, fomenta la atomización de las
responsabilidades, con su consecuente desvinculación de
las políticas nacionales en cada área. 2)
además, la falta de financiamiento ocasiona el decaimiento
dramático en la calidad de los
servicios bajo tutela municipal, o bien su transferencia a manos
privadas, lo cual diluye el componente de equidad imprescindible
en la prestación de tales servicios.

5. En julio de 1994, un nuevo trabajo de Daniel Artana,
con la colaboración de otros economistas, es publicado por
el Departamento de Desarrollo
Económico y Social del BID, y el mismo trata sobre las
competencias funcionales del estado nacional y de las provincias,
y sobre la estructura de
gasto público.

El ensayo
señala que mientras la ejecución de las principales
funciones de estado son realizadas por las provincias, el
financiamiento, en gran medida, corresponde al estado nacional, a
causa de las limitaciones tributarias provinciales. Esta falta de
correspondencia entre gasto y financiamiento se subsana por medio
de la copartipación federal, que lamentablemente ha
derivado en reiteradas ocasiones en una "tendencia hacia la
expansión del gasto del nivel inferior de gobierno". De
este modo, la herramienta de la coparticipación ha
incidido negativamente y terminó por limitar la
autonomía financiera provincial.

El hecho de que las provincias más rezagadas reciban
más recursos per cápita que las avanzadas,
convierte a la coparticipación en instrumento de una
distribución injusta. Además, en los hechos, la
coparticipación no ha logrado evitar -según Artana-
las pronunciadas fluctuaciones cíclicas de la economía. En las
etapas expansivas, la coparticipación contribuyó a
expandir el financiamiento de los gastos provinciales en aumento,
en lugar de reducir sus deudas; mientras en los períodos
recesivos obligó a una severa contracción del
gasto, agravando la situación.

Para superar estas consecuencias proponen suplir la
distribución porcentual por transferencias de monto fijo,
dejando caer los efectos del ciclo sobre el Tesoro Nacional,
exigen como condición que se limite la capacidad de
endeudamiento de provincias y municipios.

Por otra parte, la distribución de base regional no
garantiza la mejora en la distribución personal del
ingreso, dado que las transferencias no se tienen por objeto
igualar el gasto social per cápita, sino que de hecho
permitieron elevar el gasto público provincial y
desalentaron los esfuerzos recaudadores propios de las
provincias.

Finalmente, la propuesta Artana recomienda:

– la descentralización a fin de acercar a los
ciudadanos las decisiones sobre el nivel y la composición
del gasto público, potenciando su participación y
control;

– lograr acuerdos institucionales de cooperación,
coordinación y diseño
de instituciones fiscales básicas entre los diversos
niveles de gobierno;

– lograr mayor responsabilidad en el comportamiento
fiscal de los diferentes niveles de gobierno;

– colaborar con las políticas de estabilización
macroeconómica del gobierno federal, especialmente a
través del ahorro;

– descentralizar el sistema universitario;

– crear consorcios de municipios para optimizar su
desempeño en tareas tales como policía antimotines,
educación
superior, salud de alta
complejidad etc.;

– poner a cargo de los municipios la educación
básica y la administración de la vivienda social;

– fijar vía presupuesto el
nivel de endeudamiento neto máximo del período para
cada jurisdicción;

– restringir el acceso de las provincias al crédito.

2.2. CENTRALIZACIÓN RECAUDATORIA O FEDERALISMO
COPARTICIPADO

A. La Teoría

Dentro de la teoría normativa del federalismo fiscal,
la obra de Musgrave constituye una referencia obligada cuando se
trata la asignación de roles en la estructura vertical del
gobierno. Para este enfoque, el corazón
del federalismo fiscal se encuentra en la rama
"asignación" (definición del tamaño y
estructura del gasto público), ya que, para los "bienes
públicos locales" (provincias y municipalidades)
debería permitirse la diferente provisión entre
jurisdicciones, dependiendo de las preferencias de sus
ciudadanos. Los objetivos de "Distribución" y
"Estabilización", sin embargo, requieren la
responsabilidad primaria del nivel central.

Es función del gobierno central la
Estabilización y Distribución y es función
de cada estado descentralizado la función
Asignación. En ella se encuentra la base del federalismo
fiscal.

Los fundamentos de la función "Estabilización"
del gobierno federal son:

·la ligazón entre
las políticas fiscal y crediticia, en manos del gobierno
central;

·el reducido alcance de
los gobiernos locales para el manejo descentralizado de la
demanda
agregada;

·los arbitrajes
interregionales que neutralizan la acción de los agentes
económicos ante los incentivos o
los desincentivos fiscales.

La competencia del poder central para la función
"Distribución" surge por las siguientes razones:

·la imposibilidad de los
gobiernos locales de contemplar redistribuciones
regionales;

·las posibles reacciones
de los ciudadanos por disconformidad frente a la
política redistributiva del gobierno local.

Por su parte, respecto de la función
"Asignación" aparecen argumentos para justificar su
carácter descentralizado (vinculados al concepto de
bienes públicos locales); como también para
defender su centralización (posibles economías de
escala en la
provisión de ciertos servicios, y el menor costo en la
toma de
decisiones públicas).

La teoría normativa también se ocupa de la
asignación de los instrumentos tributarios.

El principio básico para la selección de
fuentes
impositivas a nivel local es que los tributos deben
recaer sobre la riqueza o los ingresos de los residentes locales,
debiendo evitarse la "exportación de impuestos" a residentes de
otros estados y los procesos
migratorios entre estados, ya sea de trabajo o capital.

Musgrave establece en 1983 un conjunto de reglas para la
determinación de impuestos, que detallaremos en el
capítulo 4. Pero, en síntesis, concluye en que el
gobierno central está en mejores condiciones para
concentrar mayor poder tributario que los gobiernos locales, en
especial al aplicar impuestos progresivos redistributivos (sobre
los ingresos o quizá, el gasto personal), o que
graven bases tributarias móviles (valor agregado
o ventas,
capital,
ingreso de capitales). Mientras que los niveles de gobierno
descentralizado deben ejercer su potestad con impuestos que
graven bases tributarias inmóviles (impuesto inmobiliario)
o deben descansar sobre "cargos a usuarios" (tasas y derechos de uso, aranceles).

De este análisis surge que, en general, la
centralidad de las facultades impositivas es mayor que la del
gasto público, a raíz de lo cual se producen las
denominadas "brechas fiscales": superávit financiero a
nivel central con déficit financiero a nivel
provincial.

Esto exige establecer un mecanismo de compensación. El
uso de transferencias intergubernamentales como subsidios y
aportes, se ha constituido en moneda corriente de nuestro
"federalismo fiscal". En la Argentina, la mayoría de los
gobiernos provinciales obtienen más del 50 % de sus
ingresos vía aportes provenientes del poder central.

Cuando las capacidades tributarias entre jurisdicciones
provinciales o estaduales difieren en forma tan importante, las
transferencias compensadoras del gobierno nacional (aportes
federales) resultan necesarias para evitar migraciones no
deseadas entre estados, pero no resuelven la esencia del
problema.

Dos tipos de aportes federales son los requeridos:

subsidios condicionados al financiamiento de programas;

aportes "no condicionados", cuya justificación estriba
en razones de equidad. Los mayores fondos se dirigen a
jurisdicciones con bases tributarias débiles y/o con
mayores necesidades, debido a mayor costo en la
provisión de los servicios etc.

En la medida de contar con una buena administración, el objetivo de
estos aportes es el de ser una herramienta para el desarrollo de
las regiones más atrasadas e impulsar un federalismo no
ligado exclusivamente a las leyes del
mercado.

A través de la teoría de Brennan y Buchanan,
vimos cómo el federalismo puede convertirse en un mercado
competitivo, donde las provincias más pobres no pueden
subsistir. El Estado no se puede subordinar a las leyes del
mercado. El
estado nacional debe garantizar el desarrollo de esas regiones,
como única manera de que el federalismo pueda realizarse
plenamente.

B. Las Propuestas

La concepción de la relación nación –
provincias subyace bajo cada ley de coparticipación
federal aplicada en nuestro país desde 1935. La ley
20.221/73 constituye el primer intento de redistribuir, y no
sólo de devolver, los recursos nacionales. El mismo camino
siguió la ley 23.548/88.

Es por ello que para analizar las propuestas de la
teoría normativa del federalismo fiscal debemos observar
la historia del
régimen de coparticipación federal en nuestro
país, desde el cual se intentó implementar la
teoría. (Véase el próximo
capítulo)

No obstante, ante cualquier duda sobre la constitucionalidad
de las leyes-convenio de
coparticipación, la Corte Suprema de Justicia
admitió su validez en el fallo: 242:280 del 21 de
noviembre de 1958, al señalar que: "el ordenamiento
vigente en el país admite que las provincias puedan
restringir convencionalmente el ejercicio de sus poderes
impositivos mediante acuerdos entre sí con la
Nación; y la peculiaridad esencial de estos acuerdos, en
lo que al caso interesa, es que no afectan derechos individuales". En
el fallo: 251:180 del 6 de noviembre de 1961, sentenció
que "toda vez que lo atinente a las atribuciones en materia
impositiva es de orden estrictamente constitucional, los
plausibles de acuerdos que puedan alcanzarse por leyes del tipo
de la invocada (se refería a la ley-convenio de
unificación de impuestos internos No. 12.139) deben
interpretarse restrictivamente".

3. LA COPARTICIPACIÓN
FEDERAL.

3.1 Desarrollo histórico

Los esquemas de reparto de los impuestos que recauda la
Nación son la respuesta obligada a la discrepancia entre
el monto de los ingresos recaudado por cada jurisdicción y
el financiamiento necesario para atender las funciones que le
compete a cada una de aquellas.

El régimen de distribución
interjurisdiccional de recursos tributarios se comenzó a
utilizar con bastante posterioridad a la consolidación de
la
organización nacional. Desde el año 1860 hasta
el año 1934 el régimen de coparticipación
federal no existió formalmente, y es a partir de 1935 que
queda instaurado por ley y con las características que hoy
conocemos, pero siempre sujeto a modificaciones, "influido por
conflictos
políticos, el crítico entorno macroeconómico
y la presión del sistema previsional ".

Jorge Priesman, en un reciente trabajo, analiza el tema desde
un punto de vista histórico y reconoce la existencia de
tres etapas principales:

– 1853 – 1890: etapa de separación de fuentes,
según lo establecido en la C.N.

– 1891 – 1934: etapa de concurrencia tributaria de hecho

– 1935 – : sistemas de
coparticipación federal

A. Etapa de separación de fuentes tributarias (1853
– 1890)

En este período se aplicó lo establecido en la
Constitución Nacional en el los artículos 4, 9, 11
y 12, para las competencias tributarias de la Nación y las
provincias. Teniendo en cuenta la importancia de los recursos de
la Aduana del Puerto
de Buenos Aires, esto significó una fuerte
concentración de ingresos fiscales en el gobierno
central.

La norma constitucional previó la posibilidad de que
las jurisdicciones provinciales atravesaran situaciones de
desfinanciamiento, por lo que el inciso 8 del artículo 67
establece como función del Gobierno Nacional "acordar
subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas no
alcancen según sus presupuestos,
a cubrir sus gastos ordinarios".

B. La etapa de concurrencia de hecho (1891 – 1934)

La crisis de 1890
se transformó en un punto de inflexión en la
relación fiscal entre el Gobierno Nacional y las
provincias.

Hasta esa fecha, más de las tres cuartas partes del
total de los ingresos tributarios tenían su origen en el
sector externo (véase cuadro No 4). La crisis del
mismo condujo a la creación de impuestos al consumo e
impuestos internos nacionales que con el paso del tiempo pasaron
a tener una importancia mayor: en 1892 apenas sobrepasaban el 4 %
del total de los recursos y en el año 1900
constituían el 24 %. El posterior crecimiento del comercio exterior
hizo que disminuyera su importancia relativa, participando en
1929 del 16,5 % del total.

La introducción de estos nuevos impuestos dio lugar a
un debate acerca
de las facultades del gobierno nacional en función de lo
previsto en el artículo 4 de la C.N., pero la
discusión se saldó a partir de que se aprobaran por
un año con la posibilidad de renovación hasta su
unificación en 1935: las provincias y la nación
aplican impuestos internos de manera concurrente.

C. La etapa de la coparticipación (1935 – )

La coparticipación federal es el mecanismo de
redistribución a las provincias de impuestos cobrados por
el gobierno central, de acuerdo con el porcentaje establecido por
ley-convenio entre ambos.

Jorge Priesman sostiene que su institución es
consecuencia de tres circunstancias principales:

– la crisis de
1930;

– la expansión del gasto público;

– los potenciales riesgos de doble
imposición.

Dado el alto grado de dependencia del sector externo, la
crisis de 1930 produjo un importante impacto en las finanzas
públicas de nuestro país. Cómo ejemplo
podemos mencionar que la recaudación de los impuestos
sobre el comercio exterior
se redujo de 426 a 286 millones en 1932 (-33 %); mientras que la
recaudación total del Estado Nacional cayó de 718
millones en 1929 a 421 millones en 1932 (-41 %).

La expansión del gasto público se debió
al aumento de funciones y actividades del Estado Nacional, lo que
evidenció las limitaciones y el agotamiento de los
recursos reservados estrictamente a la Nación. Esto dio
lugar a un avance de la Nación sobre las provincias a
través de la creación de nuevos impuestos que
constituían originalmente facultades tributarias
provinciales.

Asociado con lo anterior, el ejercicio de las facultades
concurrentes generó el riesgo de la
doble imposición. La coparticipación federal, por
lo tanto, tiene las características de las leyes-convenio,
por las cuales el gobierno nacional asume el compromiso de
distribuir el producto de la
recaudación con las provincias, y estas se comprometen a
no crear impuestos que recaigan sobre la misma base
imponible.

3.2 La Ley 12.139 (1934)

En 1934 el Congreso Nacional aprueba tres leyes:

– ley 12.139, de unificación de la recaudación
de los impuestos internos;

– ley 12.143, que transforma el impuesto a las transacciones
en impuesto a las ventas;

– ley 12.147, de prórroga del impuesto a los
réditos.

De esta forma, la Nación se encuentra con una nueva
fuente de recursos, lo que provocó las posteriores
modificaciones realizadas debido a la incorporación de
nuevos tributos y a
los cambios en los coeficientes de distribución primaria y
secundaria. El sistema es netamente devolutivo, lo que otorga
prioridad en el prorrateo de la masa de recursos coparticipables
a las provincias que aportaran el mayor volumen de
recursos, es decir, aquellas con mayor población y desarrollo relativo.

Por otra parte, al tratarse de una ley convenio, se
requería la adhesión de las provincias por
intermedio de leyes de sus respectivas legislaturas. Se
fijó una coparticipación primaria del 82,5 % para
la Nación y el 17,5 % para las catorce provincias
existentes y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Hasta
la sanción de la ley 20.221, se fueron incorporando nuevos
impuestos en el total a distribuir, lo que ha posibilitado el
aumento de la masa coparticipable.

A. IIIra. Conferencia de
Ministros de Hacienda

A partir de la implementación de esta ley, los debates
sobre la distribución de la renta tributaria encontraron
su foro principal en
las periódicas reuniones de Ministros de Hacienda que se
comenzaron a realizar en 1946.

En vísperas de la reforma constitucional de 1949, la
IIIra. Conferencia de
Ministros de Hacienda estimó conveniente delimitar con
precisión los ámbitos de imposición. Los
ministros formularon una propuesta sobre las condiciones de
distribución: a partir de 1952, la participación de
las provincias no será inferior al 26 % de la
recaudación, en atención a sus necesidades.

No obstante lo reseñado, la Convención
Constituyente Reformadora de 1949 no abordó el tema de la
coparticipación, por lo que, a nivel constitucional, se
mantuvo el criterio de la Constitución de 1853 (arts. 4 y
68 inc. 2).

B. La Convención Constituyente de 1957

En cambio, el
despacho de la comisión revisora de la Convención
de 1957 consideró la coparticipación federal de
impuestos, aunque los artículos respectivos no alcanzaron
a ser sancionados por el Cuerpo, a raíz de su temprana
disolución por la falta de quórum.

El despacho de mayoría contemplaba en el
artículo 4:

"…La base del impuesto será la igualdad,
proporcionalidad y progresividad. La Nación podrá
convenir con las provincias un régimen de
coparticipación en los impuestos indirectos concurrentes,
siempre que estas se adhieran a la nacionalización y
unificación de los mismos y que les asegure un porcentaje
de distribución no inferior al 50% del producido
líquido de los gravámenes".

Con respecto al artículo 67 dispone:

"Corresponde al Congreso…

Inciso 2: Imponer contribuciones directas por tiempo
determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio de
la Nación con carácter excepcional y
extraordinario, para atender necesidades urgentes de la defensa
nacional y seguridad
interior. Asimismo, y sin perjuicio de lo dispuesto
precedentemente, las provincias podrán celebrar convenios
con la Nación para la percepción
de dichas contribuciones directas, estableciendo una
distribución que les asegure un porcentaje no inferior al
50% del producido líquido de los gravámenes."

En un reciente trabajo, el Dr. José Osvaldo Casas
enumera las coincidencias entre los despachos de la
mayoría y la minoría en la Convención:

– La mayoría de las iniciativas se orientan a
constitucionalizar la coparticipación impositiva,
utilizando tal expresión o indistintamente, la de
nacionalización o unificación de
gravámenes.

– El mecanismo de coparticipación se adopta tanto para
las contribuciones indirectas, como para las directas y, en
varios casos, dentro de estas últimas, se hace particular
referencia a la imposición sobre ganancias, a la cual se
le asigna el carácter de recurso exclusivo del gobierno
nacional, siguiendo los lineamientos de la XVI Enmienda a la
Constitución de los Estados Unidos de América
del Norte de 1913.

– Asegurar a las provincias un porcentaje en la
distribución primaria de las contribuciones tanto directas
como indirectas no inferior al 50 %.

-Respecto de la distribución secundaria aparecen
algunas tímidas referencias en algunos de los despachos:
"teniendo en cuenta la población y la radicación de fuentes
generadoras de la riqueza gravada"(José A. Allende); y "la
radicación material o económica de los bienes
objeto de tributo" (dictamen de minoría); "en forma
equitativa y proporcional al monto de los impuestos que recaude
cada una de ellas"(Enrique U. Corona Martinez).

– Una disidencia dejó definida la
coparticipación provincial: "se entregará a las
municipalidades con mínimo el veinticinco por ciento".

3.3 La ley 20.221 (1973)

La necesidad de reformar el Régimen de
Coparticipación buscaba corregir algunos defectos de la
ley anterior y solucionar algunos problemas
coyunturales que sufría la economía de esos
años.

En primer lugar, se había alcanzado una
situación de fuerte dependencia estructural en el plano
financiero por parte de las provincias respecto del gobierno
nacional. En varias jurisdicciones provinciales se daba el caso
de requerir el giro de fondos por parte del Tesoro Nacional para
atender a la nómina
salarial de sus empleados públicos.

Por otro lado, se comenzó a ver a la
coparticipación federal como una herramienta
redistributiva para compensar las deficiencias fiscales de las
provincias:

– la debilidad de la base tributaria provincial, debido
a una estructura económica local poco desarrollada, cuya
consecuencia fue la insatisfacción de las necesidades
básicas de la población.

–

– la incompatibilidad entre las responsabilidades del gasto
y los recursos de las provincias.

Los objetivos centrales de la ley 20.221 fueron los
siguientes:

– Aumentar la capacidad financiera al conjunto de las
provincias.

– Atender a la realidad de las provincias con menor desarrollo
relativo

– Simplificar el sistema, la distribución de recursos,
su administración y control. Para ello se
instaura una instancia de coordinación que es la
Comisión Federal de Impuestos.

La ley entró en vigencia el 1º de enero de 1973 e
incluye todos los impuestos vigentes a la fecha de su
sanción. Son únicamente excluidos:

– los impuestos de facultad exclusiva de la Nación
(comercio
exterior).

– aquellos que la Nación establece en la Capital
Federal y Tierra del
Fuego.

– los impuestos nacionales cuyo producido se halle afectado a
la realización de inversiones,
servicios, obras y fomento de actividades, declaradas de interés
nacional.

La distribución primaria fue la siguiente:

– Nación, 48,5 %, que incluye 1,8 % para la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires más el 0,2 %
para Tierra del
Fuego. Posteriormente, la ley 22.541/81 eliminó a la MCBA
del régimen de coparticipación.

– provincias, 48,5 %

– Fondo de Desarrollo Regional, 3,0 %

La distribución secundaria establece los
siguientes coeficientes de distribución entre las
provincias:

– 65 % según la población

– 25 % de acuerdo a la brecha de desarrollo, para cuya
determinación se utilizan los índices de calidad de la
vivienda, el número de automóviles por habitante y
el grado de educación;

– 10 % según la dispersión de la
población, teniendo en cuenta aquellas áreas de
menor densidad
demográfica.

Por su parte, el Fondo de Desarrollo Regional se creó
como continuidad del Fondo de Integración Territorial del año 1968
(Ley 17.678), con el objeto de "financiar inversiones en
trabajos públicos de interés
provincial o regional, destinados a la formación de la
infraestructura requerida para el desarrollo del país,
incluyendo estudios y proyectos". La
asignación de sus recursos quedaba en manos del gobierno
nacional, de acuerdo con los proyectos de
inversión presentados por los gobiernos
provinciales.

Al igual que los actuales ATN, el manejo fue discrecional a
cargo del Ministerio del Interior.

Los resultados de esta ley podrían ser sintetizados en
el siguiente cuadro:

Cuadro No 6. Efecto redistributivo de la
ley 20.221 ( en %)

FUENTE: Nuñez Miñana, H.
"Curso de Finanzas
Públicas". Ed. Centro de Estudiantes de Ciencias
Económicas de la Universidad de La
Plata; La Plata, 1984.

3.4 La reforma de 1980

Su principal consecuencia fue un fuerte incremento del gasto
público entre 1973 y 1975. El Tesoro Nacional debió
acudir en auxilio de las finanzas
provinciales por medio de transferencias adicionales a las
correspondientes al régimen de Coparticipación
Federal.

Además, como consecuencia de los inconvenientes
macroeconómicos del plan de
estabilización que llevaba a cabo por Martinez de Hoz, a
partir de 1980 se eliminan los aportes patronales al sistema
previsional y los destinados al Fondo Nacional de la Vivienda,
junto a otros impuestos de menor significación y, para
compensar estas pérdidas, se amplió la base
imponible del IVA y se
aumentó su alícuota.

Teniendo en cuenta que este impuesto formaba parte de la masa
coparticipable, para poder hacer efectiva la sustitución
del financiamiento del sistema previsional, el gobierno nacional
debió reformar el régimen de
coparticipación.

La ley 22.293, que modificó el régimen de
coparticipación, estableció que el monto
equivalente a los aportes patronales a la previsión y al
FONAVI, debía deducirse de la masa de recursos
coparticipables, afectando gravemente la situación de las
provincias.

1981 26,9 %

1982 26,9 %

1983 21,5 %

1984 24,4 %

Por último, cabe mencionar que durante el
período 1977 – 1980 se efectivizó la transferencia
a las provincias de los servicios de educación primaria,
salud, obras
sanitarias y de la Empresa
Nacional de Agua y
Energía
Eléctrica, sin ninguna contrapartida en fondos lo
cual, sumado a la importante caída de la
recaudación provincial, alteró el equilibrio en
las relaciones financieras entre los diferentes niveles de
gobierno.

3.5 La etapa 1983 – 1989

Las principales consecuencias de la reforma de 1980 se
hicieron sentir durante los primeros años del gobierno
constitucional: en 1983 el 45 % de los recursos coparticipables
se destinaba al sistema previsional y al FONAVI.

La crisis no fue superada por la restitución de las
contribuciones al FONAVI y la mitad de las previamente destinadas
al sistema previsional (en abril y septiembre de 1984).

La respuesta oficial para cubrir los déficits
provinciales, agravados por la transferencia de servicios de la
Nación a las provincias, fueron los Aportes del Tesoro
Nacional (ATN). Este mecanismo, además de alterar los
coeficientes de la distribución secundaria, fomentó
la irresponsabilidad fiscal ya que las provincias, a
través de estos aportes de la Nación, legalizaban
los gastos efectuados, sin tener en cuenta su necesidad, eficiencia o
racionalidad. Por lo tanto, el déficit fiscal de las
provincias fue en aumento, de la mano de mayor
contratación de personal,
descontrol de los bancos
provinciales etc.

Sumado a esto, el vencimiento de la ley de
coparticipación en diciembre de 1984 agravó la
situación.

Durante 1984 se efectuaron reuniones entre los Ministros de
Economía de las provincias y la Secretaría de
Hacienda de la Nación para reformular el proyecto de
distribución de los recursos tributarios, a partir de las
siguientes pautas:

– la participación de las provincias debía ser
de 56,66 %, para compensar la transferencia de servicios operada
durante la dictadura.

– asegurar a las provincias los ATN, además de la
coparticipación.

– ratificar la necesidad de la existencia del Fondo de
Desarrollo Regional (3 %).

De todos modos, al caducar la ley 20.221 el 31.12.1984, la
falta de acuerdo en cuanto a la distribución secundaria,
causó un vacío legal, que fue cubierto por los ATN.
Así, las provincias recibieron en 1984 el 48,5 % de los
impuestos coparticipables, en 1985 el 59,3 % y en 1986 el 57
%.

Esto llevó a las provincias a no contar de antemano con
su presupuesto de administración, hasta que la firma del
"Convenio Financiero Transitorio de Distribución de
Recursos Federales a las Provincias", el 13 de marzo de 1986,
establece una tregua transitoria.

3.6 La ley 23.548

La nueva ley de coparticipación federal fue sancionada
el 7 de enero de 1988, con vigencia hasta diciembre de 1989 y
prorrogable automáticamente si a esa fecha no se hubiera
sancionado un régimen sustitutivo. La misma define que
formarán parte de la masa coparticipable el producido de
la recaudación de todos los impuestos existentes o a
crearse, a excepción de los derechos de
importación y exportación (Constitución Nacional),
los impuestos cuya distribución prevean otros sistemas
especiales de coparticipación, y aquellos impuestos
nacionales con afectación específica vigentes al
momento de la promulgación.

La distribución primaria prevista en el artículo
3 es la siguiente:

– 42,34 % en forma automática a la Nación,

– 54,66 % en forma automática a las provincias
adheridas;

– 2,00 % distribuido para "el recupero del nivel relativo"
entre:

– Buenos Aires 1,5701 %

– Chubut 0,1433 %

– Neuquén 0,1433 %

– Santa Cruz 0,1433 %

– 1,00 % para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las
provincias.

La distribución secundaria del 54,66 % se realiza de
acuerdo a los porcentajes que fija el artículo 4
(Véase Anexo Cuadro A.4)

El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias fue
creado para atender las situaciones de emergencia y los
desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales. Estos
fondos son manejados por el Ministerio del Interior, quien debe
informar a las provincias los montos y los criterios seguidos
para su asignación.

El artículo 7 de la ley establece un piso en el monto a
distribuir entre las provincias, al decir que "no podrá
ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos
tributarios nacionales de la Administración Central,
tengan o no el carácter de distribuibles por esta
ley".

Respecto de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y
del Territorio Nacional de Tierra del
Fuego, el artículo 8 aclara que "la Nación se
compromete a entregarles una participación compatible con
los niveles históricos, que no podrá ser inferior
en términos constantes a la suma transferida en 1987".

Al desaparecer el Fondo de Desarrollo Regional, las obras en
ejecución, contratadas o licitadas al 31 de diciembre de
1987, junto con sus deudas, serían continuadas por el
Gobierno Nacional.

El papel de esta
ley fue muy importante en relación con la situación
previa:

– el porcentaje a distribuir a las provincias resulta el
más elevado en términos históricos
(Véase Anexo Cuadro A.3)

– Se acordó la expansión de la lista de
impuestos que integran la masa coparticipable, en especial la
inclusión del gravamen sobre los combustibles
líquidos.

– Se puso un límite máximo al mecanismo
discrecional de transferencias financieras al reducir los Aportes
del Tesoro que habían beneficiado a las provincias
más ineficientes, y a partir de ella se redujeron al 1 %
de la masa coparticipable.

– Se dispuso un límite mínimo a los recursos que
recibirían las provincias equivalente al 34 % de la
recaudación de los recursos tributarios nacionales de la
Administración Central, con independencia de su
carácter de coparticipables.

El principal aspecto negativo es que los porcentajes de la
distribución secundaria no fueron resultado de
prorrateadores que tuvieran en cuenta con antelación
criterios objetivos, sino que fueron producto de
negociaciones entre las provincias.

La nueva ley había nacido en un contexto de mucha
debilidad institucional, ya que la situación
política del gobierno central le impedía adoptar
una política nacional frente a la mayoría
justicialista entre los gobernadores y en el Senado de la
Nación. Requiriendo más fondos, aquellos
presionaron al Gobierno, que a los pocos meses sancionó
una nueva ley.

La ley 23.562, promulgada en mayo de 1988, crea el Fondo
Transitorio para financiar Desequilibrios Fiscales Provinciales,
que de acuerdo a su art. 1, estaba "destinado a reforzar los
ingresos de las jurisdicciones provinciales que enfrenten
situaciones de emergencia financiera".

Para conseguir esos fondos, la Nación debió
recurrir a nuevos impuestos:

– sobre la venta al
público de cada paquete de cigarrillos, 8 %.

– sobre los intereses y ajustes de depósitos a plazo
fijo en moneda nacional o extranjera, impuesto adicional de
emergencia del 2,2 %.

– sobre la transferencia de títulos públicos,
impuesto adicional de emergencia de entre el 5 y el 7,5 por
mil.

La distribución de estos fondos benefició
durante su año de vigencia a un grupo de 15
provincias, que en su mayoría son las mismas que
recurrieron también al Fondo de Aportes del Tesoro
Nacional. Desde 1989, la ley 23.562 asignó a cada
provincia, un importe máximo igual al monto que le
había correspondido en el mes de diciembre de 1988.

3.7 La etapa de Carlos Menem

Uno de los objetivos de la administración que
asumió en julio de 1989 fue adecuar el sistema de
Coparticipación Federal a su política
económica. Es decir, racionalizar los gastos del
estado nacional para lograr el superávit fiscal. Para ello
se debió forzar a las provincias a que ajustaran sus
cuentas
públicas, y el instrumento era la
coparticipación.

El gobierno nacional puso en práctica, recuerda
Priesman, los mismos instrumentos que la dictadura
utilizó entre 1977 y 1980.

– Afectó una parte importante de los recursos
coparticipables correspondientes a las provincias a los
gastos específicos del gobierno nacional.

– Descentralizó los servicios públicos,
lo que implicó transferir a las provincias erogaciones que
hasta ese momento estaban a cargo de la Nación.

A. La apropiación de recursos provinciales

La política tributaria implementada por el nuevo
gobierno no resultó de la acción de una serie de
medidas discutidas e instrumentadas como un paquete único,
sino como la suma de intentos aislados que, con el tiempo,
conformaron el sistema impositivo hoy vigente.

Las medidas más importantes fueron: la
ampliación de la base del IVA (mas
generalizada que la de 1980), modificación del impuesto a
los combustibles, eliminación de los gravámenes
sobre las exportaciones,
eliminación de los impuestos menores, baja en la
alícuota del impuesto a las ganancias y reducción
de la imposición sobre la nómina
salarial, acompañado por el fortalecimiento de la Dirección General Impositiva.

A medida que la reforma avanzaba se incrementaron las
alícuotas de los impuestos más importantes
(IVA y
Ganancias) que, además, son coparticipables.

La política macroeconómica puesta en marcha por
medio del Plan de
Convertibilidad produjo una baja de las tasas de inflación
y un crecimiento de la actividad y el consumo, que
posibilitaron un crecimiento de la recaudación.

La estructura resultante registra una clara
concentración en dos impuestos: IVA y
Ganancias (Véase Cap. 5)

La simplificación de la estructura de recursos
coparticipados no se trasladó a los mecanismos de
distribución. Estos se complejizaron debido a las
necesidades del estado nacional.

La necesidad de fondos adicionales para atender el
déficit del sistema previsional promovió muchas de
las modificaciones en la distribución de recursos
coparticipables. Con estos recursos el estado nacional
logró demorar la quiebra del
mismo.

La masa coparticipable establecida por la ley 23.548 fue
modificada en:

– el 11 % de la recaudación del IVA (cuya
alícuota era en ese momento del 18 %), se afectó a
la atención de los sistemas de seguridad
social nacional, provinciales y municipales (90 % al primero
y 10 % a estos últimos).

– el 100 % de lo recaudado por el Impuesto a los Bienes
Personales, fue distribuido con el mismo fin y en las mismas
proporciones.

– el 50 % de la recaudación del Impuesto a los Activos se
destinó a gastos en educación.

(hasta mediados de 1995 cuando se derogó)

– el 100 % de los Impuestos Internos Unificados (Seguro) fue
destinado a cubrir los desequilibrios del Instituto Nacional de
Reaseguros (INDER).

– el 20 % del Impuesto a las Ganancias se destinó al
sistema de seguridad
social de la Nación (Decreto 879/92). De este
impuesto, ya se derivaba el 10 % al "Fondo de Reparación
Histórica" del conurbano de la provincia de Buenos Aires,
el 4 % a las otras provincias y el 2 % al Tesoro Nacional
(distribución secundaria en beneficio de la provincia de
Buenos Aires).

– el 15 % de la recaudación coparticipable bruta se
destinó a financiar el sistema nacional de seguridad
social a través de un acuerdo con las provincias, que
aceptaron esta "precoparticipación" a cambio de una
compensación en garantía.

– el incremento del 3 % en la alícuota del I.V.A. en
abril de 1995 no pasó a engrosar la masa coparticipable,
sino que se destinó a un fondo especial para el equilibrio
fiscal.

– el descenso de las tasas de los impuestos internos decidida
en abril de 1996 afectó la recaudación, y por
consecuencia la masa coparticipable. En su lugar, se dispuso
elevar el Impuesto a los Combustibles que, como se ve en el
cuadro siguiente, no es coparticipable. Es decir que estas
últimas reformas repercuten directamente sobre las
provincias y benefician a la Nación (el 34 % del Impuesto
a los Combustibles es para la Nación y el resto tiene
asignación específica).

En consecuencia, la masa coparticipable antes conformada por
todos los impuestos nacionales, con algunas excepciones
(Véase Ley 23.548. Art. 1), ahora se veía reducida
al:

– 64 % de la recaudación del Impuesto a las
Ganancias.

– 89 % de la recaudación del Impuesto al valor
agregado. (Alícuota del 18 %)

– 100 % de los Impuestos Internos.

– 50 % del Impuesto a los Activos.
(derogado en 1995)

Debemos aclarar que no sólo el Impuesto a los activos ha sido
derogado. La recaudación de los Impuestos Internos ha sido
recortada en 1996 al reducirse las alícuotas de muchos de
los productos
hasta el momento gravados, y las intención oficial es de
derogarlos. Por lo tanto, en los próximos años la
masa coparticipable estará reducida a la
recaudación del IVA y del Impuesto a las Ganancias.

A continuación clasificamos la distribución de
cada uno de los recursos tributarios obtenidos por el Estado
Nacional.

Cuadro No 7. Estructura Impositiva
Argentina

Distribución de recursos y
análisis de la masa coparticipable

Fuente: Ministerio del Interior, Secretaría de
Asistencia para la Reforma Económica Provincial.
Asignación de Recursos tributarios nacionales Año
1995

B. La transferencia de servicios

La Nación disminuyó sus gastos privatizando lo
que pudo privatizar y transfiriendo a las provincias la
responsabilidad sobre servicios esenciales, que para ser
financiados las obligó a recurrir a los impuestos
coparticipables.

A fines de 1991 se dispuso la transferencia de la
administración y financiamiento de los servicios
educativos que aún quedaban en manos del Ministerio de
Cultura y
Educación (fundamentalmente colegios secundarios) y el
Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET);
algunos hospitales y programas
sociales a los gobiernos provinciales y a la MCBA.

Los presupuestos
provinciales no recibieron fondos de la Nación en
contrapartida por los nuevos servicios por cumplir. Es decir que
la descentralización de funciones no fue consecuencia de
un análisis previo de los beneficios del federalismo, sino
que fue uno de los instrumentos por medio de los cuales el estado
nacional mostró sus cuentas a los
organismos internacionales con menor nivel de gastos.

La transferencia de los establecimientos secundarios, los
hospitales y los servicios ferroviarios interurbanos "no son
justificados en función del mejoramiento
pedagógico, de la superación de los problemas
sanitarios y de atención de la salud pública, o de
un aumento de eficiencia y
calidad de los
servicios de transporte,
sino en la disminución de las erogaciones a cargo del
presupuesto nacional".

El gobierno central estaba cumpliendo su objetivo:
reducir el presupuesto de la administración. Para ello
vendió los activos
públicos y modificó la distribución primaria
y secundaria de la coparticipación.

La transferencia de servicios se inició en 1992, y fue
incluida en el Presupuesto de la Administración
Pública Nacional. Allí se fundamenta la
capacidad de las provincias para absorber los servicios
transferidos en el hecho de que el aumento de la
recaudación prevista les permitiría solventar sin
inconveniente el aumento de sus erogaciones. Es decir, una
finalidad fiscalista de corto plazo.

La capacidad de gestión
del estado nacional es aún muy superior a la mayor parte
de los estados provinciales, lo cual es por ahora un impedimento
para una descentralización eficaz de funciones, e impide
esperar de ella buenos resultados para la comunidad. Sin
una fuerte coordinación de políticas, la
descentralización indiscriminada puede agudizar tendencias
de desintegración y desestructuración del estado
nacional, antes que de un genuino federalismo.

C. Pacto Fiscal 1

El 12 de agosto de 1992, se firmó el denominado
"Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos
Provinciales", que comenzó a regir en septiembre y
modificó la distribución primaria de los
recursos:

– las provincias ceden el 15% de la masa coparticipada al
Tesoro Nacional para "atender el pago de las obligaciones
previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten
necesarios".

– las provincias ceden una suma fija mensual de $ 43.800.000
del total de la masa coparticipable para ser distribuida en forma
de montos prefijados en el acuerdo, a aquellas provincias con
desequilibrios fiscales ("Fondo para Desequilibrios
Fiscales").

– Chubut, Santa Cruz y Tierra del
Fuego recibirán $ 3.000.000 cada una;

– La Pampa, Neuquén, Río Negro y Salta
recibirán $ 2.500.000 cada una;

– Catamarca, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, San
Juan, San Luis, Santiago del Estero, Tucumán: $ 2.200.000
cada una;

– Entre Ríos recibe $ 1.800.000;

– Córdoba y Santa Fe recibirán $ 500.000 cada
una.

– la Nación se compromete a transferir a las provincias
firmantes una cantidad mínima de 725 millones de pesos
mensuales hasta el 31 de diciembre de 1993.

– las partes ponen un límite del 10 % al aumento de sus
gastos corrientes de 1993 con relación a 1992, incluyendo
los servicios transferidos.

– adquiere carácter automático la
remisión a las provincias de los recursos del FONAVI),
Consejo Federal de Agua Potable y
Saneamiento (COFAP y S), Fondo de Desarrollo Eléctrico del
Interior (FEDEI) y Fondo Vial Federal. Las provincias asumen la
responsabilidad de afrontar el pago de los servicios de los
préstamos acordados por organismos internacionales.

– las partes se comprometen a firmar los convenios por
transferencias de servicios.

Para el economista Oscar Cetrángolo, algunos aspectos
de este acuerdo resultan poco claros:

– no estableció la devolución de las sumas
giradas por la Nación, por parte de las provincias cuya
recaudación resultara insuficiente, una vez que estas
recuperaran el piso de recaudación acordado. En la
práctica, el gobierno central premió no solicitando
la devolución a las provincias firmantes, y sí la
solicitó a las no firmantes, pese a los reclamos de
éstas.

– no estableció criterio alguno de actualización
del monto de garantía en caso de rebrotes
inflacionarios.

– la concesión de las provincias del 15 % al sistema
previsional fue de carácter permanente, mientras que las
obligaciones
de la Nación debían renovarse anualmente por
acuerdo.

– si bien el acuerdo giró sobre la idea de que ese 15 %
se destinaría al sistema previsional, el texto de la
ley señala que "los fondos serán destinados al
sistema previsional o a otras erogaciones del Tesoro".

– a partir de este acuerdo, las provincias deberán
hacerse cargo de los servicios transferidos, y además, de
las deudas contraídas en su consecuencia con organismos
internacionales.

– si por ley le corresponde el 43,34 % a la Nación en
concepto de
coparticipación primaria, a partir del pacto fiscal ese
porcentaje se incrementa hasta el 50,3 %.

Por su parte, Jorge Priesman indaga sobre las explicaciones
que justifican este pacto, llegando a la conclusión de que
son de carácter eminentemente político. El gobierno
central aprovechó la coyuntura favorable de un contexto de
recaudación en ascenso y de un mapa electoral que
seguía favoreciéndolo. Asimismo, se eludió
la búsqueda de consenso parlamentario, bajo la amenaza de
un nuevo decreto, en la seguridad de que,
ante la aceptación social de la política
económica, tal demostración de
concentración de poder no sería repudiada.

Cuadro No 8. Efectos del Pacto Fiscal 1
sobre la distribución de recursos coparticipables

Distribución primaria de
los recursos coparticipables

(Masa coparticipable antes del
Convenio Fiscal transitorio)

Menos

PACTO FEDERAL
FISCAL

15% al SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL

FONDO DE DESEQUILIBRIOS FISCALES
(45,8 M en sumas fijas)

Igual

MASA COPARTICIPABLE
NETA

Distribución

41,95% GOBIERNO NACIONAL 57,05% GOBIERNOS
PROVINCIALES 1% A.T.N.

(Dto. 2456/90) (Dto. 2456/90)

Menos

Transferencias para Servicios
Sociales

(Recursos equivalentes a $ 72,6
M que se retienen por transferencia de servicios sociales en
1992.) Ley 24.049.

Más

COMPENSACIÓN
GARANTÍA.

(Ingreso Mínimo
garantizado por el Estado Nacional 740 M mensuales desde
1-1-1994)

INGRESOS PROVINCIALES
PROPIOS

(Impuestos Inmobiliarios,
Automotores, Sellos, Ingresos Brutos)

D. Pacto Fiscal 2.

El "Pacto Federal Para el Empleo, la
Producción y el Crecimiento" -llamado Pacto
Fiscal II-, fue firmado el 12 de agosto de 1993 (decreto
1.807/93).

Las provincias se comprometieron a:

– Derogar en sus jurisdicciones el Impuesto a los
Sellos en forma gradual hasta completarse el 30 de junio de
1995.

– Derogar de inmediato los impuestos provinciales
específicos a la transferencia de combustible, gas, energía
eléctrica y servicios sanitarios (excepto que se trate
de transferencias destinadas al uso doméstico).

– Promover la derogación de las Tasas Municipales que
afecten los mismos hechos económicos que los impuestos
provinciales antes mencionados.

– Derogar de inmediato los gravámenes a intereses a
plazo fijo y en caja de ahorros, a los débitos bancarios y
gradualmente a la nómina
salarial, con plazo hasta el 30 de junio de 1995.

– Modificar el Impuesto a los Ingresos Brutos,
disponiendo la exención de las siguientes actividades:

– producción primaria

– prestaciones
financieras

– compañías de capitalización y ahorro,
administradoras de fondos comunes de inversión y de fondos de jubilaciones y
pensiones y compañías de seguros

– compraventa de divisas

– producción de bienes (industria
manufacturera)

– construcción de inmuebles

– prestaciones
de servicios de agua, electricidad,
gas, excepto
para domicilios destinados a vivienda o casa de veraneo.

– Para compensar la posible falta de ingresos, las provincias
debían eliminar exenciones, desgravaciones y deducciones a
actividades no incluidas en el listado anterior y adecuar las
alícuotas aplicables a las actividades no exentas.

– Modificar a partir del 1°.1.1994 los impuestos sobre la
propiedad
inmobiliaria.

– Recomendar a los Municipios la modificación de las
tasas viales y de mantenimiento
de caminos.

– Intensificar las tareas de fiscalización y control de
sus organismos recaudadores, tratando de compatibilizar los en
todas las jurisdicciones.

– Sustituir el Impuesto a los Ingresos Brutos en un plazo no
mayor a tres años (luego de la transición), por un
impuesto general al consumo.

– Obligarse a que las valuaciones y alícuotas con
relación a los impuestos sobre las patentes de automotores
guarden uniformidad en todas las jurisdicciones.

– Privatizar o concesionar, total o parcialmente los
servicios, prestaciones y
obras a cargo total o parcial de las provincias.

– Desregular la actividad comercial y profesional. Bajar el
costo judicial. Adherir a la política federal en materia de
minería,
portuaria y de medicamentos. Reconocer los controles federales
sobre medicamentos y alimentos.

La Nación se compromete a:

– Redireccionar los tributos
percibidos por la M.C.B.A. en el mismo sentido en que se
comprometen las provincias.

– Eliminar el Impuesto sobre los activos afectados
a los procesos
productivos.

– Disminuir la incidencia impositiva y previsional sobre el
costo laboral.

– "Organizar y poner en marcha un sistema que viabilize el
financiamiento a mediano y largo plazo para el sector
agropecuario y de la construcción" (sic).

– Aceptar la transferencia al Sistema Nacional de
Previsión Social de las Cajas de Jubilaciones
Provinciales, respetando los derechos adquiridos, a
través de convenios particulares con cada
jurisdicción.

– Asegurar que las reducciones en los costos o aumento
de los beneficios de las empresas
prestadoras de servicios públicos resulten en favor de los
usuarios y consumidores.

– Elevar la garantía mensual a las provincias en 740
millones de dólares. Cuando la recaudación supere
los 800 millones, las mismas utilizarán estos excedentes
para cancelar deudas.

– Se incorpora a las provincias de Corrientes y Chaco en el
Fondo de Desequilibrios Fiscales (conformado en el Primer Pacto
Fiscal) con $ 1.500.000 y $ 500.000 mensuales,
respectivamente.

Consecuencias:

Como primera conclusión, cabe señalar que el
gobierno central intentó uniformizar la política
tributaria de las provincias sin tener en cuenta su
heterogeneidad, ni la desigual repercusión que esta medida
tendría en cada una de ellas: los impuestos de sellos, a
las transferencias de combustibles o a los ingresos brutos
ejercen efectos muy disímiles según se trate de
provincias como Buenos Aires o Catamarca.

En el siguiente cuadro se describe la estructura tributaria
provincial entre 1988 y 1992, para inferir luego en qué
situación se encontrarán sus finanzas a
partir de la derogación del impuesto a los sellos y a los
ingresos brutos (especialmente si aún no se decidió
cómo va a ser el impuesto que los reemplace)

Cuadro No 9. Evolución y estructura de los recursos
tributarios provinciales 1988 – 1992

(en % del total)

FUENTE: Oscar Cetrángolo. "El Pacto
Fiscal y las relaciones financieras entre la Nación y las
Provincias". (Basado en datos de la Secretaría de
Hacienda)

Según se declama, el objetivo de las reformas
impositivas era mejorar la competitividad
de los sectores productivos. No obstante, la recesión de
1995 demostró que el descenso de la presión
impositiva provincial ocasionó la baja de los costos de
producción, pero no benefició la
capacidad productiva de las provincias.

La virtual eliminación del impuesto a los activos por
parte de la Nación, perjudica a las provincias, debido a
que el 50 % de su recaudación es coparticipable y el otro
50 % se destina al Fondo Educativo asignado también a las
provincias. Por lo tanto, la Nación deja de percibir 600
millones de pesos por año (0,23 % del PBI) que en realidad
son las provincias quienes lo pierden.

Además, el deterioro global de la economía
causado por las privatizaciones apresuradas, la
improvisación en las políticas de "retiros
voluntarios", la renuncia del estado nacional a hacer uso de sus
herramientas
de política
monetaria y crediticia etc., profundizó el proceso de
concentración económica, agravado más tarde
por el denominado "efecto tequila".

Otra intromisión de la Nación en las provincias
es la presión ejercida para obtener la
privatización de todas las empresas y
servicios públicos, incluidas las bancas provinciales y
las cajas de jubilaciones, implicando esto último
traspasar a la Nación un déficit de alrededor de
120 millones de pesos mensuales.

Con la privatización del sistema jubilatorio nacional,
y el traspaso de las cajas provinciales, la política
oficial no creó el "mercado de
capitales" cuyo resonante anuncio confirió cierta
legitimidad social a su propuesta, ni arribó a otro
resultado que el desmantelamiento del sistema público de
previsión.

E. Conclusiones.

Los resultados de ambos pactos fiscales no pueden estar
más lejos de lo propuesto, y además ocasionaron un
significativo recorte de la autonomía en la gestión
provincial. Ambos acuerdos modificaron la distribución
primaria y secundaria prevista en la ley de
coparticipación federal sancionada en 1988.

Modificación de la distribución
primaria.

A continuación, mostramos un análisis
comparativo entre los recursos coparticipados que las provincias
debieron haber recibido de proseguir las condiciones originales
de la ley 23.548, y lo que ingresó a sus arcas como
consecuencia de los pactos fiscales.

Cuadro No 10. Comparación entre
la coparticipación efectiva y la que hubiera correspondido
según ley 23.548. (en millones de pesos)

FUENTE: Centro de Estudios para el Cambio
Estructural, en base a datos de la Secretaría de Hacienda.
1996.

Se puede observar el monto del recorte de fondos a las
provincias. que fue aceptado debido al boom recaudatorio de
1991/2, pero que hoy, recesión mediante, dificulta
sensiblemente sus administraciones.

El recorte a la masa coparticipable en 1995 fue de más
de 4.000 millones de pesos que le hubieran correspondido a las
provincias.

Modificación de la distribución
secundaria

Las modificaciones en la estructura de distribución de
los recursos también se reflejó en los Aportes del
Tesoro Nacional. Conformados por el 1 % de la masa coparticipable
y el 2 % de la recaudación total del impuesto a las
ganancias- el Ministerio del Interior desplegó su conocida
discrecionalidad: la Provincia de la Rioja recibió en los
primeros tres trimestres de 1994 casi 80 millones de pesos en
materia de
A.T.N., mientras que el total de los fondos coparticipados a esa
provincia ascendió a 182 millones.

Aquí están los datos oficiales de la
distribución de los A.T.N

Cuadro No 11. Distribución de los
Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias.

(Ministerio del Interior) Acumulado Enero
Septiembre 1995.

En millones de $

Fuente: Boletín Fiscal III Trim.`95 -Secretaría
de Hacienda- y Carta
Económica No 145.

En consecuencia, también la distribución de los
ATN modificó la coparticipación federal,
beneficiando a algunas provincias en detrimento de otras. .

Concluimos el análisis de los efectos de los pactos
fiscales comparando como se han distribuido los recursos
correspondientes a las provincias (distribución
secundaria).

Con la aplicación, desde 1991, de las modificaciones
impositivas, los porcentajes de lo recibido por las provincias ha
modificado lo previsto por la ley 23.548.

En el siguiente cuadro se puede comprobar que , pese al
recorte de recursos que ha sufrido la masa coparticipable
(Véase Cuadro No 10) se pueden identificar distintas
situaciones relativas:

Provincias beneficiadas: Buenos Aires

Provincias con crecimientos menores: Provincias
patagónicas (excepto Río Negro)

Provincias que han mantenido constante su
participación: Jujuy, La Pampa, La Rioja, San Luis,
Misiones y Río Negro.

Provincias perjudicadas: el resto de las provincias,
destacándose Córdoba.

Cuadro No 12. Distribución de
recursos de origen nacional a las provincias. 1991/95.

(Porcentaje sobre el total anual)

NOTA: No incluye los Aportes del Tesoro Nacional (ATN)

FUENTE: Centro de Estudios para el Cambio
Estructural basado en datos de la Secretaría de
Hacienda.

4. LA SITUACIÓN DE LAS
PROVINCIAS

No es nuestro objetivo el realizar un exhaustivo
análisis de las finanzas
provinciales. En este capítulo analizaremos algunos
indicadores
que, en estos últimos años, nos permiten afirmar
que la crisis de las economías regionales es un problema
estructural y que la nueva ley de coparticipación federal
no debe obviar. El debate se plantea en torno a las
funciones del Estado en esta crisis: si actúa activamente
en la promoción de la actividad productiva o si
se limita a establecer las reglas de juego, dejando
en manos del sector privado la solución de este
problema.

Desde 1983, las provincias reprodujeron muchos aspectos de las
políticas del gobierno central. Los gobiernos provinciales
transfirieron patrimonio
público, demandaron sistemáticamente mayor
coparticipación, bajaron la recaudación provincial
(inmuebles, automotores, ingresos brutos), y todo esto sin
debatir a fondo el concepto de equidad fiscal ni la
reconversión productiva que necesitaban. Este mecanismo
acentuó la regresividad de nuestro sistema tributario,
dado que las provincias dejaron de percibir impuestos directos y
financiaron sus actividades con los fondos coparticipables, en su
mayoría provenientes de impuestos indirectos.

En muchas provincias, los favores se obtuvieron mediante la
relación con el poder político, y en algunos casos
por el propio adueñamiento del poder político por
parte de los sectores beneficiados. La defensa irracional de
antiguos e inviables regímenes de promoción industrial, o la apelación
a empleo
público como paliativo de la crisis social, fueron algunos
de los métodos
utilizados.

De hecho, desde el inicio del plan de
convertibilidad, las provincias aumentaron sus gastos en mucho
mayor medida que la Nación: 53.2 % y 15.4% respectivamente
entre 1991 y 1994.

Por su parte, la ineficiencia en el manejo de las bancas
provinciales a lo largo de sucesivos períodos de gobierno
constituyó una excelente excusa para los mentores del
ajuste para justificar su privatización. El proceso de
saneamiento de nuestro sistema
financiero, notoriamente sobredimensionado se aceleró
como consecuencia del efecto tequila, y apuró las
presiones de la banca privada a
través del poder central en pos de ese objetivo.

No obstante, seguimos considerando estratégica la
función social y de incentivo a la producción de
una banca
pública moderna y eficiente -y por lo tanto rentable-, y
que al mismo tiempo opere como plaza testigo para impedir el
encarecimiento del dinero a
resultas de la oligopolización del sistema.

4.1. La reforma de los estados provinciales

El ajuste de las finanzas
provinciales está dirigido a eliminar el déficit
fiscal y disminuir el "costo argentino" para incentivar la
inversión.

Los mecanismos utilizados son:

a- Eliminación de los impuestos distorsivos que limiten
la inversión y la producción y
disminución de los costos
judiciales. Desregulación de las actividades productivas y
profesionales.

b- Reducir la infraestructura de los Estados Provinciales
mediante un proceso de privatizaciones.

c- Reformar las administraciones locales mediante el
redimensionamiento de las plantas de
personal.

d- Eliminar el déficit de los sistemas previsionales
locales mediante su traspaso a órbita nacional.

e- Promover la Reforma del sector mediante la creación
de un "Fondo para la transformación de los Sectores
Públicos Provinciales".

a. Mediante el segundo Pacto Fiscal, el gobierno dispuso la
baja del denominado "costo argentino", eliminando los tributos
que caracterizaron de "distorsivos" al desarrollo
económico (Véase Cap. 3. Pacto Fiscal 2).

La eliminación de estos impuestos es una materia
pendiente para los gobiernos provinciales. Estos conforman una
fuente muy importante de sus recursos (Véase Cuadro No 9)
y aún no se ha decidido cual será el tipo de
tributo que reemplazará a Ingresos Brutos.

Con respecto a la desregulación de las actividades
profesionales y productivas, las legislaturas provinciales en
algunos casos han actuado con celeridad y en otros casos
aún no se ha sancionado la legislación
correspondiente.

b. Las provincias poseen un sector público importante,
centralizado en los bancos
provinciales y empresas de
agua y
energía.

Por medio del Pacto Fiscal 2, las Provincias se comprometieron
a: "propender a la privatización total o parcial, a la
concesión total o parcial de servicios, prestaciones u
obras, cuya gestión
actual se encuentre a cargo de las provincias o a la
liquidación de las empresas,
sociedades,
establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad
pertenezca total o parcialmente a las Provincias".

El proceso de reforma del sector público provincial
aún no se ha generalizado. Los siguientes cuadros nos
muestra la
composición de cada uno de los sectores públicos
provinciales y una síntesis de la situación del
mismo en relación a los procesos de
privatización en marcha. (Véase Anexo Cuadros A.11
y A.12 para un análisis detallado del mismo a marzo de
1996)

Cuadro No 13. Estructura del Sector
Público Provincial

FUENTE: Elaborado por Feletti, Roberto; Lozano,
Claudio. "Las crisis provinciales. Evaluación
del reciente acuerdo Nación Provincias". IDEP. ATE 1992.
Basado en datos de la SIGEP, FIEL y Subsecretaría del
Interior.

Cuadro No 14. Estado de situación
de los Bancos
Provinciales.

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma
Económica Provincial. Marzo 1996.

* Con proyectos de
ley.

Cuadro No 15. Estado de situación
de las empresas de agua
potable.

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma
Económica Provincial. Marzo 1996.

* Ley con pautas propias de privatización

** Con proyectos de
ley

*** Con proyecto de ley
con sector privado mayoritario

Cuadro No 16. Estado de situación
de las empresas de energía.

FUENTE: Secretaría de Asistencia para la Reforma
Económica Provincial. Marzo 1996.

Este proceso privatizador es producto de la
presión del estado nacional, pero también es
consecuencia de la falta de eficiencia
económica en la administración de la mayoría
de estas empresas.

c. Otro aspecto del ajuste lo constituye la reducción
de personal en la
administración
pública central: a nivel nacional, entre 1985 y 1994
alcanzó a 350.000 personas, de las cuales, más de
260.000 corresponden al período 1990 – 1994. De estas,
150.000 derivan de la transferencia de servicios y las restantes
110.000 del programa de
reforma administrativa.

En cambio, a nivel provincial, el aumento del número de
agentes públicos fue superior al 50 %: de 755.000 en 1983
a 1.100.000 en 1993, lo que ha rigidizado la estructura de
gastos (Véase Cuadro No 17). En Catamarca, La Rioja y
Formosa, los empleos públicos alcanzan al 36,6 %, 34,1% y
31,2 % respectivamente. Entre 1979 y 1994, la
participación del personal de las administraciones
provinciales en el gasto creció del 42,1 al 50,6 %
(Fuente: "Política para el cambio estructural en el sector
público", Secretaría de Hacienda, 1989 y "Anuario
Estadístico de la República Argentina", 1995).

d. El proyecto del
traspaso de las cajas provinciales de seguridad
social, es un intento más de recortar el federalismo.
No es reiterativo recordar que, según nuestra
Constitución, las funciones no delegadas por las
provincias al gobierno central son de su exclusiva
competencia.

El argumento sostenido por el gobierno es que algunas de las
legislaciones provinciales promueven diversas anomalías en
sus sistemas jubilatorios, como por ejemplo las diferencias en la
edad para la jubilación en cada una de ellas.

Vale la pena recordar que, por otro lado, no es posible
homogeneizar la legislación previsional. No es lo mismo
el trabajo de
un maestro en el bosque misionero con el mismo trabajo realizado
en un colegio de Vicente Lopez. Las diferencias entre los
regímenes jubilatorios tienen en cuenta esta desigualdades
(o al menos deberían tenerlas). La federalización
de las cajas puede ser un idóneo instrumento para el logro
de la equidad social.

Otro argumento esgrimido por el gobierno es el déficit
de los sistemas previsionales provinciales. Este se origina en el
manejo poco transparente de los fondos que durante muchos
años han sufrido varias de estas cajas. La
reducción de los aportes patronales también ha
disminuido su fuente de financiación, y la
privatización del sistema le ha recortado el
financiamiento genuino.

De esta manera, la Nación debió recurrir en
ayuda de estas, financiándolas con el 10 % del porcentaje
del IVA deducido para la seguridad social (que es del 11 % de la
recaudación neta) y el 10 % del impuesto a los bienes
personales (Véase Cuadro No 7)

Algunos sistemas previsionales provinciales y municipales
pasaron a órbita nacional. Es el caso dei Instituto
Municipal de Previsión Social de la Ciudad de Buenos Aires
(Decreto 82/94)

Cuadro No 17. Planta de Personal de las
provincias y la MCBA. 1983 / 1994.

Fuente: Secretaría de Asistencia para la Reforma
Económica Provincial en base a datos de la Dirección Nacional de Coordinación
Fiscal con las Provincias.

* No se incluyen las Transferencias de Servicios.

El déficit del resto de las cajas es variable
(Véase Cuadro No 18). Las más grandes son las que
mayor déficit poseen: en 1995 Buenos Aires,
Córdoba, Santa Fé, Mendoza, Entre Ríos y
Tucumán sumaron el 70 % del mismo.

Otras cajas (Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén,
Río Negro y Tierra del Fuego) solo sumaron el 2,60 % del
déficit.

El resto de las cajas tienen deudas cercanas a la media (35,3
millones de pesos anuales), pero son llamativos algunos casos
como el de Jujuy con 34 millones, el de San Juan con 65 millones
y el de Santa Cruz con 48 millones, debido a la poca
relación entre la deuda y la cantidad de beneficiarios del
sistema jubilatorio.

e. El decreto 678/93 estableció la creación del
Fondo para la Transformación de los Sectores
Públicos Provinciales, en el ámbito de la
Secretaría de la Función Pública del
Ministerio del Interior. La cláusula séptima de la
Ley 24.230 (Pacto Fiscal 1) estableció que el mismo
afectará el 50 % de los fondos que se obtengan por la
privatización de la Caja Nacional de Ahorro y
Seguros, la
Casa de la Moneda y el Banco Nacional de
Desarrollo y otros fondos aportados por la Nación y las
Provincias.

Este Fondo es un instrumento más del Estado Nacional
para inducir al ajuste de las finanzas provinciales. La
administración del mismo se hará a través de
la Subsecretaría de Asistencia para la Reforma del Sector
Público Provincial que concederá préstamos
en el marco de un Programa de
Transformación del Sector Público Provincial.

Para poder obtener estos préstamos, las Provincias
debían celebrar un convenio con el Ministerio del Interior
en el que debían incluir las metas y los cursos de
acción a seguir. Estos no eran otros que el cumplimiento
del ajuste: la desregulación, la reducción de
personal, las privatizaciones, el equilibrio
fiscal, la reforma de la administración
pública, etc.

4.2. La situación actual.

La situación en 1996 no es la esperada por el gobierno.
El efecto Tequila y la recesión agravaron las
consecuencias estructurales del plan
económico. El desempleo
aumentó muy rápidamente y las finanzas provinciales
reflejaron esta situación.

– El déficit fiscal de algunas provincias ha aumentado
considerablemente entre 1994 y 1995. Son llamativos los casos de
Córdoba, Río Negro, Tucumán, Santa
Fé, Chaco, Santa Cruz y Salta.

En 1995 sólo dos provincias fueron superavitarias:
Mendoza y La Pampa (ya lo había sido en 1994, al igual que
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires). (Véase
Anexo Cuadro No 13).

– Desde fines de 1994 el decaimiento del boom del consumo trajo
como consecuencia una disminución de la tasa de
crecimiento de los recursos coparticipables y el efecto Tequila
desató un procesos de
salida de capitales que produjo una fuerte caída del nivel
de actividad y se tradujo en una disminución de los fondos
coparticipables.

Ante la recesión, la Nación y las provincias se
convirtieron en "competidoras en el cobro de impuestos". Los
agentes económicos, al no estar en condiciones de pagar la
totalidad de sus impuestos , eligen pagar aquellos cuya
evasión les entraña mayor riesgo. Las
consecuencias negativas se reflejan en los índices de
recaudación propia de cada provincia.(Véase Anexo
Cuadro A.15)

– Una gran parte de los gobiernos provinciales utilizaron la
mejora provocada por el aumento de la recaudación fiscal
para "aumentar sus gastos corrientes, no en función a una
variación de recursos a mediano-largo plazo, sino que
aprovecharon el momento de disponibilidad de efectivo".

La disminución de recursos financieros produjo en las
provincias un aumento en las necesidades de financiamiento, que
se habían reducido entre 1991 y 1992 de 1300 a 425
millones de pesos. En 1994 ascendieron a 2500 y en 1995 a 2970
millones de pesos.

– La necesidad de recursos llevó a muchas provincias a
endeudarse a corto plazo. La deuda pública provincial
alcanzó los 12.562,2 millones de pesos en diciembre de
1995 (La Pampa y San Luis son las únicas sin deudas). De
no mediar cambios en la situación fiscal estructural, la
refinanciación de las mismas puede provocar, en el futuro,
mayores desequilibrios fiscales.

Luego del "efecto tequila" la principal fuente de fondos
pasó a ser el "atraso a proveedores,
contratistas y empleados públicos, en un proceso
desordenado, de fuerte repercusión social y
política". La afectación de los recursos
coparticipados al pago de estas deudas explica los conflictos
sociales violentos como los ocurridos en 1995 en las provincias
de Córdoba, Río Negro, Salta, Mendoza,
Tucumán, Santiago del Estero y Jujuy.

– Las mayores erogaciones de las administraciones
públicas provinciales son en Gastos en Personal. El
promedio de las 24 jurisdicciones en 1995 fue del 53,4 %. Pero
sobresalen los casos de Catamarca (66,4 %), Salta (64,7 %) y
Chaco (63,8 %). (Véase Cuadro No 18).

Los Gastos en Capital (inversiones)
sobre el total de erogaciones promediaron en 1995 el 11,6 %. Son
encabezados por San Luis (38,8 %) y La Pampa (28,1 %), y las
provincias patagónicas (Véase Cuadro No 18).

– Los procesos de reforma de los estados provinciales que
habían comenzado con la reducción de los gastos de
capital se amplían su ámbito de acción a los
gastos corrientes. El discurso
oficial remarca el hecho de "hacerlo eficiente" tal de facilitar
su disminución y consecuentemente su financiamiento.

Si la cuestión se planteo en torno a la
reducción de los gastos corrientes, las consecuencias nos
llevarán a debatir la cuestión social. La
reducción del gasto conlleva una reducción en los
servicios básicos de educación, salud y seguridad social que
producirán además de masivos desempleados, una
disminución de la "eficacia" del
estado, en lo que hace al cumplimiento de sus deberes con la
sociedad. El
concepto "eficiente" para la Nación significa "menos gasto
(para menos gente)", mientras que nuestra definición
podría sintetizarse en "mejor gasto (para más
gente)".

– Del análisis de los indicadores
del cuadro No 18 se pueden sacar algunas conclusiones. Pese a la
heterogeneidad entre las provincias, se pueden diferenciar dos
grandes grupos de
jurisdicciones con marcadas diferencias:

– Por un lado las denominadas "más avanzadas o de mayor
desarrollo relativo": Buenos Aires, Mendoza, Córdoba y
Santa Fé. Poseen:

– el mayor porcentaje de recursos impositivos propios con
respecto a las erogaciones totales (Media del país: 41, 6
%). En la provincia de Buenos Aires representan el 43,6 %.

– el menor porcentaje de recursos de origen nacional por
habitante.

– la menor cantidad de Aportes del Tesoro Nacional por
habitante y en relación con los recursos y las erogaciones
corrientes (en ningún caso alcanza el 5 %).

– la menor cantidad de empleados públicos por cada mil
habitantes.

– Por otro lado las denominadas "atrasadas o de menor
desarrollo relativo", encabezadas por La Rioja, Catamarca y
Formosa, poseen:

– un nivel muy bajo de autofinanciamiento. En las provincias
mencionadas y en Santiago del Estero los recursos tributarios
propios no llegan al 10 %. En la provincia de La Rioja
representan el 2,8 (Véase Cuadro No 18).

– la mayor cantidad de recursos de origen nacional por
habitante, cuyo extremo son Santa Cruz y Tierra del Fuego.

– la mayor cantidad de Aportes del Tesoro Nacional por
habitante y en relación a los recursos corrientes. Se
destaca la situación de La Rioja, donde un 32,2 % de los
recursos corrientes son cubiertas con estos aportes (Véase
Anexo Cuadro A.17).

– el mayor número de empleados públicos por cada
mil habitantes. El promedio de las 24 jurisdicciones es 34
agentes. La lista es encabezada por La Rioja, Catamarca y
Formosa, que poseen 99, 82 y 74 agentes respectivamente por cada
mil habitantes. (Véase Anexo Cuadro A.18)

Estos datos deben ser relevantes a la hora de sancionar una
nueva ley de coparticipación federal. La situación
de las finanzas provinciales dista de ser superavitaria.

A este proceso se le suma que las políticas de
disminución del gasto público se encuentran
limitadas por la alta tasa de desocupación en las
provincias, lo que impide la reinserción de los empleados
públicos en el sector privado.

En este debate la solución no está en que la
Nación les ceda más recursos a las provincias para
financiar los déficits financieros que se originan en el
empleo
público provincial.

Si no se generan las condiciones para una reactivación
de las economías regionales, no habrá ajuste que
alcance para equilibrar sostenidamente las cuentas
públicas en el mediano y largo plazo.

En definitiva, es la aplicación de los recursos
recibidos y no su porcentaje, el eje del debate en torno de la
legitimidad de la coparticipación.

Los recursos distribuidos por la Nación resultan
importantes en tanto se destinen en favor del desarrollo de
economías regionales y sistemas sociales eficientes.

Cuadro No 18. Indicadores
seleccionados de las 24 jurisdicciones. En base a
ejecución 1995.

Notas: Elaboración en base a – Dirección Nacional de Relaciones Fiscales
con las Provincias. MEYOSP.

– Población: Proyección para 1994
en base a tasa media anual de crecimiento por provincia
según Censo 91. INDEC.

4.3 La regionalización administrativa y
económico-social.

Durante el período de sesiones de 1996, un grupo de
senadores nacionales del Justicialismo presentó un
proyecto de
"ley de Regiones", con las siguientes características:

Buscando "rediseñar la estructura del sistema federal
del país en pos del bien común", se propone
"descentralizar las funciones del Estado Nacional y transferir
actividades de los estados provinciales a un espacio regional
integrador".

Define la región cono una unidad de organización territorial y de
administración federal donde se ejecuten algunas
competencias administrativas y económicas que le
corresponden a la Administración General de la
Nación, y en tal virtud integra las provincias en cuatro
regiones:

• Región Norte Grande: Catamarca, Santiago del
  Estero, Tucumán, Salta, Jujuy, Chaco, Formosa,
  Corrientes y Misiones (con sede en Santiago del Estero).

• Región Central: La Rioja, San Juan, Mendoza,
  San Luis, Córdoba, Santa Fé y Entre Ríos
  (con sede en San Luis).

• Región del Plata: Provincia de Buenos Aires y
  Ciudad de Buenos Aires (con sede en Azul).

• Región de la Patagonia: La Pampa, Neuquén,
  Río Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego,
  Antártida e Islas del Atlántico Sur (con sede en
  Puerto Madryn).

Entre las contradicciones del proyecto, podemos destacar que
las provincias transfieren a la "región" parte de sus
facultades y competencias, pero que esto no afecta su
autonomía.

El proyecto supone la creación de una Junta de
Gobernadores, de una "Unidad Ejecutora Provincial" y
de un "Fondo de Desarrollo Regional" para solventar el
"Programa de
Inversión para el Desarrollo Regional",
a través de "Bancos de
Desarrollo Regional" (¿para qué entonces, haber
disuelto el Banade?).

Si este engendro de proyecto fuese aprobado, se crearía
el "Concejo Legislativo Regional" y la "Cámara
Federal de Apelaciones Regional", en cada una de las
regiones. Asimismo, se pretende crear un "Sistema Regional
para el Desarrollo del Comercio
Exterior" y fusionar las Universidades Nacionales en una por
cada región: aquella que tenga mayor cantidad de alumnos,
sin otro criterio académico de por medio.

El Registro Nacional
de las Personas debería habilitar una delegación en
la sede de cada región, como así también el
"Banco Federal",
la DGI, la Administración General de Aduanas, la
Dirección Nacional de Recaudación
Previsional, la Dirección Nacional de Vialidad, el INTI,
el INTA y el Instituto Nacional de Ciencia y
Tecnología Hídricas.

Dada la evidente falta de visión estratégica, el
proyecto constituye una improvisación más,
tendiente a moderar el progresivo deterioro de las provincias con
un criterio meramente coyunturalista. ¿pueden las
provincias concretar su desarrollo dentro o fuera del marco de
una región, bajo las condiciones actuales impuestas por el
modelo de ajuste?

Nos oponemos terminantemente a una regionalización
impuesta desde el poder central, en ausencia de un debate sobre
el modelo de desarrollo nacional, su patrón de
especialización tecnológica, de inserción
internacional, de política industrial, educativa etc. Lo
que esconde este proyecto es su verdadero objetivo, es decir, el
afán por disimular los efectos de la profunda crisis de
las economías provinciales y regionales, resultado de las
inadecuadas políticas fiscal, financiera etc.

Cuando el artículo xx de la nueva Constitución
Nacional expresa "podrán crear regiones", se refiere a un
proceso similar al de la construcción nacional: las
provincias preceden a la Nación; son ellas las que
acuerdan políticas comunes, y no la calificación de
"inviabilidad geoeconómica" del Banco Mundial.
"La individualidad de las provincias no podía
desdibujarse, pero la unidad federativa de todas señalaba
que tampoco podían quedar separadas. No se trata de una
simple unión entre las provincias, sino de una entidad
que, en unidad, mantiene la existencia autónoma de todas
ellas. La división territorial en provincias no es una
simple demarcación física de diferentes
espacios; las provincias son realidades geográficas,
sociales, culturales y políticas que han surgido de
numerosos factores (también de índole
económica), en forma espontánea y como productos de
la vida local; la constitución las reconoció como
unidades históricas y políticas a las que
debía unir, pero no destruir ni desfigurar.

Estos argumentos constatan la insólita arbitrariedad
con la que se crean las regiones. A modo de ejemplo, la
situación de Entre Ríos -más ligada al
litoral- difiere de la de La Rioja -cercana a Catamarca-, y sin
embargo Entre Ríos y La Rioja comparten en el proyecto en
análisis, la misma región.

En suma, las bases del federalismo no pueden conmoverse por
causas coyunturales ni responder a una necesidad del poder
central.

Son los tratados entre
las provincias como parte de un proceso histórico y del
debate de un nuevo contrato social
de la Nación, los que podrán ir edificando una
conciencia
regional e ir modificando las bases del federalismo.

5. LA POLÍTICA
FISCAL Y SUS EFECTOS EN LA COPARTICIPACIÓN
FEDERAL

DE IMPUESTOS

Reducir el debate sobre la Coparticipación como
tema del desarrollo del estado federal, a la división de
facultades entre nación y provincias es limitar el
análisis. La Coparticipación Federal de
Impuestos es un instrumento del federalismo para la
redistribución de recursos a las regiones menos
favorecidas, pero no tiene sentido si no se realiza una reforma
fiscal.

El Estado reparte los recursos que obtiene a través de
los impuestos pagados por toda la población. La
redistribución regional cobra sentido si se opera a su vez
una redistribución social de los recursos, donde los
impuestos se dirijan desde los sectores con mayor capacidad
contributiva hacia los sectores -en este caso las provincias- que
más los necesitan.

Con la actual estructura tributaria de corte netamente
regresivo, la reforma del régimen de
Coparticipación Federal no traerá mejoras
redistributivas sustanciales, ni a largo plazo.

5.1. La estructura tributaria argentina

Para analizar la estructura tributaria argentina recurriremos
a un encomiable trabajo de Arnaldo Bocco publicado en la Revista Oikos,
al que agregaremos algunos datos más actualizados.

En nuestro sistema impositivo prevalecen claramente los
impuestos al consumo y al
trabajo por sobre los impuestos a la riqueza, el capital y las
ganancias, desequilibrio que se ha consolidado en los
últimos cinco años.

Analizando los últimos treinta años, se puede
observar que una vez desarticulado el esquema de
industrialización de los años 40, la crisis fiscal
del estado fue financiada -cuando no por el impuesto
inflacionario- con impuestos indirectos aportados por los
trabajadores y los consumidores con ingresos fijos. (Véase
Anexo Cuadro A.20.)

Sucesivamente "tomado" por diferentes grupos de
interés, el estado comenzó a
mantenerse a partir del impuesto a la remuneración de los
asalariados y al mercado de consumo interno, eliminando
ininterrumpidamente las contribuciones de los factores
económicos con mayor renta o patrimonio. La
consecuencia fue que el estado perdió poder para arbitrar
conflictos
sociales, cooptado por factores de poder que privilegiaron la
acumulación sectorial de recursos antes que un desarrollo
colectivo armónico fruto de la cohesión social.

Nuestro sistema impositivo se convirtió en uno de los
más regresivos de América
Latina y del Mundo. Dos de cada tres pesos que ingresan al
estado provienen de las capas inferiores de la pirámide
social, proporción que se invierte en las economías
industriales. Además de las consideraciones
políticas que esto merece, con esta estructura las
posibilidades de financiamiento público se ven
profundamente limitadas, entre otras razones debido a la rigidez
de los ingresos de esas capas sociales.

Cuadro No 19. Estructura tributaria de
la Argentina. 1980 / 1993.

(En % del PBI)

* Incluye las regularizaciones tributarias y los impuestos
provinciales.

** Estimado.

FUENTE: Secretaría de Ingresos Públicos.
DNIAF.

Informe INDEC
sobre recaudación impositiva.

Cuadro No 20. Recursos tributarios de la
Argentina 1992/4.

(en % de la recaudación total)

FUENTE: INDEC. Anuario Estadístico de la Argentina
1995.

La configuración de esta estructura impositiva es fruto
de muchos años y de muchos gobiernos (Véase Anexo
Cuadro A20). Pero desde 1991 se ha acentuado su regresividad.

La etapa de la convertibilidad agudizó la tendencia
regresiva del sistema tributario, con un notorio retroceso de los
impuestos directos a expensas de los indirectos. La
generalización del IVA aumenta la penetración
fiscal sobre un número creciente de contribuyentes que no
son, precisamente, los que concentran la capacidad
contributiva.

En base a datos de la Secretaría de Ingresos
Públicos, el trabajo de
Bocco muestra la
estructura impositiva promedio del período 1966 / 92. Si
la comparamos con los resultado del cuadro No 20 las diferencias
son claras.

Cuadro No 21. Comparación entre
la estructura impositiva argentina (1966 / 92 – 1994).

(en % sobre los recursos tributarios
totales)

FUENTE: Subsecretaría de Hacienda / INDEC.

Grafico No 1. Estructura Impositiva.
1966 / 92

FUENTE: Cuadro No 21.

Grafico No 2. Estructura Impositiva
1994.

FUENTE: Cuadro No 21.

La incidencia de los impuestos al consumo es tanto o
más regresiva que el impuesto inflacionario. El desarrollo
de una estrategia que se
esfuerza por ampliar la base y avanzar casi excluyentemente sobre
la masa de consumidores produce consecuencias sociales y
económicas que se observan mejor en el siguiente
gráfico:

Gráfico No 3. Incidencia de los
impuestos al consumo en los ingresos de los consumidores.

(Porcentaje de incidencia en cada quintil)

FUENTE: Bocco, Arnaldo. Revista Oikos
No 2.

Los impuestos indirectos benefician a los ricos por su mayor
propensión al ahorro.

Los pobres, en cambio, además de sufrir la amenaza de
la reducción del salario real, el
subempleo y el desempleo
abierto, ven disminuir su remuneración en un 23 – 28 % por
efecto de la generalización del IVA. A la
distribución desigual de los ingresos se adiciona una
política que acentúa la distribución
inequitativa a través del diseño
tributario. Fuga de capitales y estímulo de las inversiones no
productivas y del consumo suntuario resultan, pues, las
consecuencias naturales.

A similitud del modelo aplicado por Reagan y Thatcher en los
80, el modelo argentino sostiene en su discurso que
si los ricos pagan menos impuestos, ese dinero se
convertirá en ahorro, luego
reinvertido, y por lo tanto elevará la producción y
el empleo. Es
esta llamada economía de la oferta (Supply
side economics) la que debería sacar al país del
estancamiento.

Por su parte, la realidad encuentra consecuencias
catastróficas en la aplicación de este modelo:
partió la sociedad
estadounidense y perjudicó a su estructura productiva
más que en todas las décadas anteriores de este
siglo.

5.2. El impuesto a los capitales y al patrimonio en
las economías desarrolladas

La reducción de los impuestos a los capitales y
a los patrimonios, uno de los pilares de la doctrina
neoconservadora aplicada por Reagan, se ampara en los argumentos
de Laffer, de que una mayor imposición a los beneficios,
capitales y patrimonios conspira contra los incentivos
capitalistas orientados a incrementar ganancias y por
consiguiente la acumulación.

Recientemente, los integrantes del equipo Cavallo han expuesto
estas ideas con mayor rigor. En artículos y conferencias
sostienen que su política compensa lo regresivo del
sistema con la sola eliminación del impuesto
inflacionario. Y que imponer tributos directos a los capitalistas
desincentiva la productividad
global de la economía y, por lo tanto, limita las
posibilidades de crecimiento
económico.

No obstante, economías avanzadas a partir del propio
paradigma del
desarrollo capitalista contradicen estas afirmaciones. Alemania,
Francia,
Japón, Canadá, Holanda o Suecia destinan al gasto
público más del 40 % del ingreso nacional, y
promueven desde el estado políticas activas de
inversión, reorganización empresaria y
protección social, califican su fuerza de
trabajo, etc.

La pregunta inevitable es: ¿cómo financian estos
países sus políticas de estado? ¿A
cuánto asciende la presión fiscal con
relación al ingreso nacional?

FUENTE: OECD Economic Outlook 1992 y
Subsecretaría de Hacienda.