COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS:

HACIA EL NUEVO CONTRATO SOCIAL

Carlos RAIMUNDI.

Mariano Carlos TILLI

Fundación Nación y América Latina

NUEVO ESPACIO

1996

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 4

1. ASPECTOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO FISCAL 6

1.1. a. La teoría: el federalismo y la descentralización 6

b. Los hechos: el federalismo argentino centralizado en materia

fiscal 9

1.2. a. La teoría: el federalismo fiscal en la Constitución Nacional de

1853. 11

b. Los hechos: La Constitución de 1853 y los recursos de la

época. La reforma de 1994. 11

1.3. a. El estado federal norteamericano: una construcción desde

los 13 estados. 14

b. El estado federal argentino: construcción desde un estado. 15

2. ASPECTOS ECONÓMICOS DEL FEDERALISMO FISCAL 19

2.1. Descentralización fiscal o federalismo competitivo 19

a. La teoría 19

b. Las propuestas 20

2.2. Centralización recaudatoria o federalismo coparticipado 25

a. La teoría 25

b. Las propuestas 27

3. LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL 28

3.1. Desarrollo histórico 28

a. Etapa de separación de fuentes tributaria (1853 / 90) 28

b. La etapa de concurrencia de hecho (1891 / 1934) 28

c. La etapa de la coparticipación (1935 / ) 29

3.2. La ley 12.139 (1934) 30

a. IIIra Conferencia de Ministros de Hacienda 30

b. La Convención Constituyente de 1957 30

3.3. La ley 20.221 (1973) 32

3.4. La reforma de 1980 33

3.5. La etapa 1983 - 1989 34

3.6. La ley 23.548 (1988) 35

3.7. La etapa de Carlos Menem 37

a. La apropiación de recursos provinciales 37

b. La transferencia de servicios 40

c. Pacto Fiscal 1 41

d. Pacto Fiscal 2 44

e. Conclusiones 46

4. LA SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS 50

4.1. La reforma de los estados provinciales 50

4.2. La situación actual 57

4.3. La regionalización administrativa y económico social 62

5. LA POLÍTICA FISCAL Y SUS EFECTOS EN LA COPARTICIPACIÓN

DE IMPUESTOS 64

5.1. La estructura tributaria argentina 64

5.2. El impuesto a los capitales y al patrimonio en las economías 67

desarrolladas

6.6. SÍNTESIS FINAL Y PROPUESTA 72

6.1. La Coparticipación Federal de Impuestos 72

6.2. La descentralización 73

6.3. El marco político de la nueva ley 74

6.4. Nuestra alternativa 77

ANEXO 84

BIBLIOGRAFÍA 115

LA COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS Y EL FEDERALISMO

INTRODUCCIÓN

El problema del federalismo fiscal ha tomado nuevos rumbos en estos últimos años, debido a la emergencia y desarrollo de modelos económicos y políticos (neo) conservadores que propugnan una mayor eficiencia en el gasto, procurando a la vez la descentralización de las funciones del estado, debate que se ha ampliado incluyendo las propias potestades impositivas.

La Coparticipación de Impuestos, como herramienta del federalismo fiscal, ha sido puesta en duda por el modelo, debido a que los niveles inferiores de gobierno, al no contar con facultades tributarias propias, no poseen independencia económica y por lo tanto se encuentran subordinados a la coparticipación federal de impuestos para solventar sus gastos.

El objetivo de este trabajo es la defensa de la Coparticipación como herramienta del federalismo. Asimismo, a partir del análisis de diversas formas de descentralización, se argumenta cómo en algunos casos, la mera descentralización resulta insuficiente para garantizar por sí sola el federalismo buscado.

El capítulo I tiene que ver con el concepto de federalismo y los aspectos políticos del federalismo fiscal. El federalismo no necesariamente tiene que ser descentralizado fiscalmente. Se analizan los sistemas políticos federales, en especial el caso de los Estados Unidos, cómo se estructuran las instituciones fiscales descentralizadas, y cuáles son las características propias del federalismo argentino.

En segundo lugar se examina el debate entre las teorías de la descentralización fiscal y las que pugnan por una centralización tributaria como herramienta de redistribución regional, ambas sostenidas por distintos diseños del estado federal.

En tercer lugar, y de acuerdo a las características históricas descriptas del federalismo argentino, consignamos la redistribución histórica de los recursos, las dos últimas leyes de coparticipación federal (Nº 20.221 y 23.548) y la firma de ambos pactos fiscales entre la Nación y las Provincias.

Por último, se analiza la situación financiera de las provincias desde la implementación del ajuste y la política fiscal de estos últimos años con las consecuencias que acarrea en la coparticipación federal, tanto en lo atinente a la obtención de los recursos como a su redistribución. Se plantea también la esterilidad de la coparticipación como herramienta del federalismo para el desarrollo de las regiones más pobres y para la igualación de oportunidades y servicios para todos los ciudadanos, debido a una política tributaria regresiva, esto es, la injusta redistribución social de la renta.

En el capítulo final se plantean las conclusiones y algunas propuestas acerca de la reforma de la ley de coparticipación federal.

ADVERTENCIA

Antes de debatir acerca de los alcances del federalismo fiscal es necesario definir algunos de los conceptos que nos serán útiles.

La coparticipación de impuestos es una de las formas en que el gobierno central asigna recursos a los niveles de gobierno inferiores en un sistema federal.

Las "finanzas públicas" se ocupan de analizar las distintas maneras en que puede estructurarse un sistema federal. De acuerdo al grado de autonomía reconocido a los gobiernos locales podemos ordenar distintos esquemas:

- Sistemas tributarios propios. Con bases y alícuotas bajo control local.

- Alícuotas adicionales. Con bases y alícuotas adicionales a las establecidas por la Nación.

- Transferencias de libre disponibilidad. El gobierno central transfiere fondos, fijando un monto global y la participación de cada unidad local (supuestamente con criterio redistributivo), pero estas determinan el destino de los gastos.

- Transferencias condicionadas. El gobierno central determina el monto y el destino de la misma.

- Coparticipación impositiva. Es un sistema de centralización de la recaudación y distribución del producido entre los distintos niveles de gobierno (bases y alícuotas establecidas a nivel nacional). Las participaciones están preestablecidas en instrumentos legales. Existe libertad en cada nivel de gobierno sobre las decisiones de gasto.

El sistema de coparticipación impositiva no es el único medio que vincula las relaciones entre la Nación y las Provincias. La elección del sistema o combinación de sistemas dependerá del peso que se asigne a los argumentos de eficiencia y equidad, junto con otros objetivos de política, los que varían según sea el enfoque empleado en el análisis y las circunstancias sociopolíticas de cada país.

Hoy, ante las crisis provinciales -cuyo origen excede al presente trabajo - defender el sistema de coparticipación federal es un objetivo, ya que puede ser un muy eficiente instrumento para el desarrollo homogéneo de las economías regionales y más importante aún, para lograr una redistribución más equitativa de la renta.

1. ASPECTOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO FISCAL

La distribución de los recursos económicos es una cuestión fundamental en toda sociedad, cuyo resultado es una disputa entre diferentes unidades sociales.

Esta disputa existe también entre las diferentes organizaciones de la administración pública. Nuestro régimen federal configura un sistema de distribución de recursos entre las unidades jurisdiccionales del estado: el gobierno central y los gobiernos provinciales.

Junto a la distribución de funciones entre el gobierno central y los gobiernos provinciales existe, correlativamente, una distribución de los recursos. En nuestro país esta distribución se lleva a cabo fundamental, aunque no exclusivamente, por medio del sistema de coparticipación federal de impuestos.

La discusión sobre la misma forma parte de un conflicto mayor que tiene que ver con la centralización o descentralización de las atribuciones y los recursos en el nivel federal de gobierno.

Se ha identificado en los últimos años al proceso de descentralización de recursos con la descentralización de potestades tributarias. Intentaremos demostrar que la descentralización de las potestades impositivas no genera un sistema de reparto solidario y equitativo, y por lo tanto afecta la realización del federalismo.

Las teorías del federalismo fiscal de descentralización de las potestades tributarias a los órganos locales se sustenta en tres argumentos:

· Los estados federales le dejan la mayor potestad tributaria a los órganos locales de gobierno.

· La Constitución Nacional de 1853 da a las provincias ese derecho.

· El mismo está basado en la Constitución de los Estados Unidos y en los argumentos esgrimidos por Hamilton y Madison en "El federalista".

Cada uno de estos tres argumentos son desarrollados a continuación de una manera teórica y luego son confrontados con las prácticas y los hechos característicos de nuestra historia.

1.1.A. La teoría: El federalismo y la descentralización

Si sostenemos que la Coparticipación Federal de Impuestos es un instrumento de redistribución, antes de analizarlo específicamente debemos plantearnos los objetivos que deberían alcanzarse con su institucionalización.

El primer objetivo, hoy puesto en duda, es garantizar el federalismo y redistribuir la recaudación de manera de posibilitar el desarrollo de las regiones más atrasadas.

Un primer interrogante a tener en cuenta es si la recaudación fiscal centralizada es compatible legalmente con la descentralización de funciones que el Estado Nacional delega en las provincias. Numerosos autores sostienen que la falta de correspondencia entre las funciones que los estados provinciales deben cumplir y las competencias impositivas para poder financiarlas no contribuyen a la realización del verdadero federalismo.

El debate por cierto comienza con la definición de federalismo y si la coparticipación federal es un instrumento adecuado para lograrlo.

Podemos encontrar en la literatura diversas definiciones de federalismo, pero en general se está de acuerdo sobre su principal característica: una garantizada división del poder entre el gobierno central y los estaduales. William H. Riker sostiene que "el federalismo es una organización política en la que las actividades de gobierno están repartidas entre los gobiernos regionales y el gobierno central, de tal manera que hay una serie de actividades en las que cada tipo de gobierno tiene plenas competencias".

Por su parte, Arend Lijphart señala que además del principio federal básico del reparto central-regional de poderes, "se pueden identificar otras cinco características secundarias del federalismo:

· una Constitución escrita;

· bicameralismo;

· el derecho de las unidades constitutivas a participar en el proceso de enmienda de la Constitución federal, pero a cambiar unilateralmente su propia Constitución;

· representación desproporcionadamente importante o en pie de igualdad en la Cámara Federal de las unidades constituidas más pequeñas;

· gobierno descentralizado".

De acuerdo con estas definiciones podemos afirmar que a pesar del centralismo de la recaudación, nuestro país es federal. En el Anexo se analizan las competencias de cada estamento del gobierno en cada una de las funciones de gobierno (Véase Anexo Cuadro A.1.). La Constitución Nacional enumera expresamente las facultades de la Nación y delimita implícitamente las facultades provinciales, que pueden ser exclusivas (las no delegadas al gobierno nacional), concurrentes (que pueden ser ejercidas simultáneamente con el gobierno nacional) y supletorias (que ceden en el caso de existencia de regulaciones federales).

Aquellos que sostienen que el federalismo debe incluir una descentralización fiscal lo hacen basándose en los distintos casos de gobiernos federales, pero se equivocan al tratarlo como un dogma. Sostiene Lijphart que puede haber tanto "federaciones centralizadas como descentralizadas, lo mismo que estados unitarios centralizados y descentralizados".

La definición de Lijphart se sustenta en el análisis de seis casos de constituciones federales y de allí concluirá en que "federalismo y descentralización suelen ir juntos". La cuestión radica en que los federalismos fueron instituidos en cada estado por motivos muy diversos de la experiencia histórica de nuestro país. El autor define las características de los países federales analizando los distintos problemas culturales, étnicos, religiosos, políticos y geográficos que solo pudieron solucionarse a partir de una constitución federal.

Para medir la relación entre federalismo y descentralización Lijphart va a utilizar los siguientes indicadores: el sistema tributario del gobierno central y el de los gobiernos locales. Las rentas públicas no centrales se definen como impuestos recaudados por los gobiernos no centrales en provecho propio y porcentajes adicionales fijados sobre los impuestos del gobierno central, así como la participación en determinados impuestos recaudados por el mismo, que automáticamente pasan a corresponder a los gobiernos no centrales. Quedan expresamente excluidos los ingresos de estos por transferencia de impuestos del gobierno central y todas las tasas de seguridad social.

La conclusión es que en cinco de los seis estados federales analizados la cuota de participación del gobierno central en los impuestos es del 70% o menos, y en cuatro de ellos del 57 % o menos. Los años considerados son 1977/9.

Cuadro No 1. Cuota de participación del gobierno central en los recaudación impositiva en algunos Estados Federales. 1977 / 9.

Estados Federales	Cuota de participación del gobierno central en los impuestos. (%)
Australia	80
Austria	70
Estados Unidos	57
Alemania	51
Canadá	50
Suiza	41

FUENTE: Lijphart, Arend. "Las democracias contemporáneas". Pag.193.

En un reciente trabajo publicado por la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) se realiza una comparación actualizada entre la estructura impositiva y el gasto de los Estados Unidos, la Confederación Suiza y nuestro país. Los resultados son los siguientes:

Cuadro No 2. Participación en el gasto y en los recursos por niveles de Gobierno. 1988.

(En porcentaje).

	Participación en el gasto	Participación en los recursos	Correspondencia (Recursos-Gastos)
Estados Unidos *
Nación	46,0	53,0	7
Provincias	22,0	26,0	4
Municipios	32,0	21,0	(11)
Suiza
Nación	26,0	29,0	3
Provincias	42,0	43,0	1
Municipios	32,0	28,0	(4)
Argentina
Nación	42,0	74,0	32
Provincias	47,0	20,0	(27)
Municipios	11,0	6,0	(5)

* Los datos para los Estados Unidos corresponden a 1989.

FUENTE: FIEL. "Hacia una nueva organización del federalismo fiscal".

Como conclusión se afirma que en nuestro país no hay correspondencia entre la participación en el gasto de cada jurisdicción y la participación en los recursos: la diferencia es mucho mas amplia en lo que respecta a los recursos provinciales y municipales. Esta comparación intenta demostrar que el régimen impositivo argentino no es realmente federal, y que una mayor descentralización tributaria disminuiría la falta de correspondencia fiscal.

1.1.B. Los hechos: El federalismo argentino centralizado en materia fiscal

Siguiendo el concepto de Lijphart analizaremos los datos de nuestro país para descubrir el grado de descentralización en lo que respecta a la facultades provinciales de recaudar impuestos.

No se puede generalizar que todos los federalismos son descentralizados a partir del análisis de esa única variable. Hoy la Argentina es un país federal desde cada uno de los indicadores teóricos precedentes, y sin embargo la descentralización de funciones no fue acompañada por una descentralización fiscal. Si aplicamos las mismas categorías del cuadro anterior a la situación actual de las finanzas públicas, estas son las conclusiones:

Cuadro No 3. Cuota de participación del Gobierno Central en la recaudación impositiva en la República Argentina.

Competencias tributarias (%)1983	1992
Nación	76,40	74,08
Provincias	15,58	19,98
Municipios	8,02	5,94
Total	100.00	100,00

FUENTE: Elaboración en base a datos de la Secretaría de Ingresos Públicos.

No se incluyen impuestos al trabajo.

La MCBA está incluida como Provincia.

Municipios incluye ingresos municipales tributarios y no tributarios.

Estos datos demuestran que ha habido un muy pequeño proceso de descentralización fiscal, que beneficia a las provincias y no a los municipios, desde la instauración del sistema democrático. Aunque la recaudación aumentó en un 63 %, las competencias tributarias mantienen casi los mismos porcentajes. El aumento de la recaudación de las provincias se debe al arrastre que produjo el boom recaudador registrado desde 1991 para los impuestos nacionales y que trajo consecuencias beneficiosas para las recaudaciones provinciales.

En consecuencia, dentro de la situación general de los sistemas federales, Argentina es uno de los más centralizados, sólo superado por Australia, pero no deja de ser federal. Más adelante analizaremos las competencias impositivas, y los proyectos de descentralización fiscal y sus posibles consecuencias. Por ahora basta saber que un estado federal no necesariamente tiene que ser descentralizado en lo que respecta a las potestades impositivas.

Con respecto al trabajo de FIEL afirmamos que una comparación no se puede fundamentar solamente en datos económicos. Los dos países que sirven de ejemplo en este trabajo poseen características históricas, geográficas y culturales propias que les permitieron establecer un régimen federal de gobierno con características propias y que impiden una comparación con nuestro país.

El mismo trabajo sostiene que, "Suiza como país, fue fundado en 1291. Su organización institucional ha tenido como rasgo dominante la característica de ser una Confederación. Ello ha implicado la retención por parte de los cantones de un altísimo grado de autonomía e independencia, que sólo es delegada en el gobierno federal para aquellas tareas que inevitablemente lo requieren".

Al ser un estado confederal es imposible la comparación. Un estado confederal está conformado por federaciones con mayor autonomía (en algunos casos se prevé el derecho de secesión) que la de un estado federal. Es por ello que los números del cuadro No 2 muestran ese grado de correspondencia fiscal (si no la hubiera, no sería una confederación).

El caso de los Estados Unidos es más complejo: la formación de su estado federal fue consecuencia de un proceso histórico donde cada una de las jurisdicciones tenían su propio peso. Más adelante compararemos este proceso con la formación del estado federal argentino, construido desde una sola de las federaciones.

1.2.A. La teoría: El federalismo fiscal en la Constitución Nacional de 1853.

La Constitución Nacional sancionada en 1853 establece el régimen de distribución de poder impositivo, atribuyendo potestad tributaria a la Nación y a las Provincias en base al tipo de impuesto. En teoría por lo tanto, está legislado el principio de separación de fuentes tributarias; en la práctica sin embargo, se ha dado una centralización en la Nación, que acapara los mayores impuestos.

La facultad de establecer impuestos por el gobierno federal es exclusiva en relación a los siguientes tributos:

· derechos de exportación e importación (art. 75 inc. 1);

· impuestos directos, por tiempo determinado (art. 75 inc. 2).

La potestad del gobierno federal de aplicar impuestos es concurrente con la de las provincias con

relación a los impuestos indirectos (art. 75 inc. 2).

Las provincias, por su parte, "conservan todo el poder no delegado" al gobierno federal (art. 121). Dado que este puede establecer impuestos directos "por tiempo determinado", son las provincias quienes mantienen su potestad sobre los impuestos directos permanentes.

1.2.B. Los hechos: La Constitución de 1853 y los recursos de la época. La reforma de 1994.

Si las provincias retomaran su facultad constitucional de establecer impuestos directos permanentes, la coparticipación perdería un monto importante, y por lo tanto sus posibilidades de redistribución, con lo cual se limita el crecimiento de un federalismo económico.

Fue por esto que en 1935 se institucionalizó la ley de Coparticipación Federal, dado que hasta ese momento los impuestos provinciales nunca habían superado el 6,5 % del total de los recursos provenientes de la Nación.

La mayoría de los recursos provenían de los impuestos aduaneros que le correspondían a la Nación. Luego de la crisis de 1930, el estado comienza a aplicar distintos tipos de impuestos directos que sí son importantes (y cada vez más) dentro del total los recursos frente a los impuestos aduaneros en lenta declinación. Pero en los tiempos de la redacción de la Ley Fundamental, no se pudo tener en cuenta la importancia que en estos días tienen los impuestos directos como herramienta de redistribución (Ver Cuadro No 3). Habida cuenta de que la reforma de 1994 se abstuvo de modificación alguna en lo concerniente a competencias tributarias, la coparticipación federal de impuestos debe seguir permitiendo a la Nación la recaudación de los impuestos directos.

Cuadro No 4. Recursos corrientes del Gobierno Nacional entre 1889 y 1929.

Recursos corrientes del Gobierno Nacional. (Porcentaje sobre el total).
Recursos/año	1889	1892	1900	1920	1929
Aduaneros y portuarios	76,6	83,5	53,0	60,2	59,3
Locales	6,4	2,3	2,6	3,1	3,7
Internos nación.	--	4,3	24,0	18,6	16,5
Varios	17,0	9,9	20,4	18,1	20,5
Total Recursos	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

FUENTE: H. Nuñez Miñana. "La Coparticipación de Impuestos como herramienta del federalismo en la Argentina", 1973.

Algunos juristas fundamentaron el derecho de las provincias a cobrar impuestos directos.

El constitucionalista Segundo V. Linares Quintana sostuvo que los impuestos directos (sobre la renta, hoy ganancias) constituyen un recurso provincial y que no es suficiente la voluntad del Congreso federal y de las Legislaturas provinciales de firmar una ley-convenio (coparticipación), para alterar la distribución constitucional de poderes entre la Nación y las provincias.

Para Germán Bidart Campos, las leyes-convenio impositivas, representan una manifestación del Derecho Constitucional material, que se expresa con vigencia transformadora en el reparto de poderes tributarios, alterando incluso las definiciones que vienen dadas en el texto de la Constitución formal.

Con respecto a las fuentes tributarias en las cuales la Nación y las provincias tienen facultades concurrentes (impuestos indirectos), la coparticipación no se encuentra en pugna con la Constitución, ya que las provincias no delegan su poder impositivo en el Estado Federal, ni este lo recibe de ellas. Simplemente los gobiernos locales dejan de utilizar una facultad que, por lo demás, no están obligadas a ejercer.

Por el contrario, los impuestos directos son recursos tributarios exclusivos y permanentes de las provincias, de los cuales el gobierno central sólo puede valerse en supuestos extraordinarios y por tiempo determinado. Su utilización regular, como sucede en la actualidad, sólo se concibe mediante la transferencia de facultades que las Provincias hacen a la Nación, violentando la Constitución Nacional.

Para estos dos académicos, por lo tanto, la ley-convenio de Coparticipación Federal es inconstitucional porque la Nación se adueña de competencias tributarias correspondientes a las provincias. Pero aquí entra en vigencia nuestra salvedad ya mencionada: en 1853 los impuestos directos no tenían la importancia que tienen hoy para garantizar el federalismo.

La reforma de 1994.

La reforma de 1994 agregó un párrafo al inciso 2 del artículo 75: "las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables". Se le da jerarquía constitucional a la coparticipación entre la Nación y las Provincias, de los impuestos directos e indirectos que recaude la Nación, excluyendo los que tengan destino prefijado. Se institucionaliza una práctica de más de cincuenta años que no pudo ser prevista en 1853, debido a la estructura tributaria de esos años.

En los párrafos siguientes se agrega "una ley convenio sobre la base de acuerdo entre la Nación y las Provincias instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos".

Por otra parte la Constitución reformada estableció las bases conceptuales, principios y objetivos a tomar en consideración para distribuir los recursos coparticipados, sin establecer magnitudes, para evitar una rigidez innecesaria: "La distribución entre la Nación y las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre estas se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el Territorio Nacional".

Además se modifica la situación de la Ciudad de Buenos Aires: participará directamente del régimen de reparto. Hasta la fecha los recursos que recibe la ciudad provienen de los correspondientes a la Nación, en la forma de monto fijo ajustable.

Sigue diciendo el artículo 75 inciso 2: "La ley convenio tendrá como Cámara de origen al Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. No habrá transferencias de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la Ley del Congreso cuando correspondiere y por la Provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición".

El inciso 3 del artículo 75 dispone que corresponde al Congreso "establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.". Es decir que cualquier modificación de la conformación de la masa coparticipable no requiere de la adhesión de las provincias -pese a ser una ley convenio- sino de una mayoría especial.

En síntesis, la Constitución reformada en 1994 institucionalizó y legalizó una situación que llevaba muchos años: el reparto de la recaudación impositiva mediante una ley convenio. La Constitución de 1853 no pudo tener en cuenta este mecanismo de financiación de las actividades provinciales, lo que no significó que no fuera justo y una eficaz herramienta.

Los postulados de la Constitución Nacional de 1853 en materia de recursos son tomados de la Constitución de los Estados Unidos. El debate acerca de la autonomía impositiva se encuentra en "El Federalista", donde se adopta una posición que tiene mucho que ver con la realidad económica, institucional y jurídica de los estados federados, que a la postre constituyeron los Estados Unidos de Norteamérica, pero que no debiera extenderse a otro tipo de estados federales como el nuestro.

1.3.A. El estado federal norteamericano: una construcción desde los 13 estados.

En el plano institucional el régimen federal fue establecido por primera vez en los Estados Unidos por la Constitución de 1787, que entró en vigencia en 1789. Las características inherentes al régimen federal determinan que para su aplicación es ineludible establecer una Constitución que lo reglamente. No se concibe en la práctica un modelo federal sin Constitución, ya que esta es el instrumento inevitable de aquel.

Después de la declaración de la independencia de 1776, los trece estados de la América del Norte se rigieron por los artículos votados en 1777, hasta que la Constitución fue aceptada formalmente por todos ellos en 1789. La autoridad común emergente era un Congreso continental con un poder débil, pues se limitaba a resolver sobre los asuntos exteriores y militares, para lo que era necesario una mayoría de dos tercios, mientras que los demás aspectos eran de competencia exclusiva de los distintos estados.

Los artículos habían establecido una Confederación cuyas características principales fueron las siguientes:

· sus miembros conservan su independencia;

· el poder confederal es débil, ya que sus decisiones se circunscriben, limitadamente, a las relaciones exteriores y al ámbito militar, mientras que los aspectos aduaneros, tributarios y económicos en general son de competencia exclusiva de cada uno de los estados miembros;

· todos y cada uno de los estados miembros conservan el derecho de secesión.

La transformación del Congreso continental en el gobierno federal encontró su base en un sector muy amplio de la población: ej.: agricultores, artesanos, comerciantes, propietarios, banqueros, profesionales. De los más de tres millones de habitantes, existía una gran cantidad de comerciantes y artesanos que conformaba una clase media en crecimiento y veía en un gobierno federal la posibilidad de organizar una economía de escala nacional.

El estado federal es de carácter mixto, ya que los estados miembros conservan su autonomía, eligen sus autoridades y representantes. Sin embargo los distintos estados que conforman el supraestado deben subordinarse parcialmente al poder central por ellos elegido. Entre la independencia casi absoluta de los estados miembros que implica el régimen confederal, y el centralismo de los regímenes unitarios, el federalismo americano admite la coexistencia en el mismo ámbito político de Estados particulares y de una autoridad central efectiva, que se impone a todos. El federalismo, en suma, es una fórmula para repartir las competencias entre el poder central y las autoridades de los Estados.

1.3.B. El estado federal argentino: construcción desde un Estado

El conflicto histórico entre federales y unitarios, impide una comparación con el proceso constitutivo de otros estados federales, especialmente los Estados Unidos, que es el resultado de un pacto entre estados con institucionalidad y con marcos legales propios muy avanzados. Numerosos casos de estados federales descentralizados son consecuencia de diferencias lingüísticas, religiosas o étnicas, conflictos casi ausentes en nuestra historia.

En general, esto ha hecho que los estados provinciales mantuvieran la mayor parte de aquel poder, y que sus constituciones reflejaran este hecho explícitamente (poderes no expresamente delegados). Sólo está ausente como cláusula en las constituciones de Canadá, la India y Venezuela. En nuestro país se trata del actual art. 121.

Por lo tanto, más que la similitud de los textos constitucionales, para abordar correctamente el tema es necesario focalizar en los procesos históricos de formación de ambos regímenes federales.

Mientras los Estados Unidos se conforman desde el poder de los estados autónomos que contaban con un grado de institucionalidad muy desarrollada, la República Argentina recién queda definitivamente configurada luego de la incorporación de Buenos Aires. La población de las restantes provincias no excedía los 550.000 habitantes, y en la mayoría de ellas la tierra era de propiedad fiscal, la agricultura no se había consolidado como fuente de riqueza y no existía una clase media de envergadura. El modelo de desarrollo nacional adoptado durante la segunda mitad del siglo pasado recién advino con la hegemonía política liberal impuesta desde Buenos Aires.

Oscar Ozslak sostiene que la autoexclusión de la Provincia de Buenos Aires privó a las autoridades de la Confederación de la única fuente significativa de recursos fiscales que existía en el territorio (90% de las rentas públicas generadas en el territorio).

Fuera del circuito económico formado por la Provincia de Buenos Aires y el mercado externo, no estábamos en presencia de una economía suficientemente dinámica como para constituir una fuente de recursos fiscales capaz de solventar la construcción del aparato institucional de la nueva organización nacional. En 1854 aún no se habían organizado las rentas nacionales y "el gobierno nacional contaba solamente con las recaudaciones de la provincia de Entre Ríos, el ingreso proveniente de unas pocas operaciones de crédito interno y pequeñas contribuciones de los gobiernos de Santa Fe, Córdoba y Mendoza". De este modo, se demoraba la presencia del gobierno de la Confederación en todo el territorio que estaba formalmente bajo su jurisdicción.

Los hechos relatados por Oszlak nos dan la pauta del grado de precariedad fiscal de la Confederación Argentina. Las provincias no podían subsistir sin la provincia de Buenos Aires y sin los fondos de su aduana, que buscaban federalizar.

Uno de los mayores problemas que tuvo la Confederación fue la organización de su aparato recaudador. Urquiza expresó en su discurso de apertura de sesiones del Congreso Legislativo Federal, en 1854: "La transición del aislamiento de las provincias a la nacionalidad argentina ha debido ser gradual y tan lenta como lo permitían los medios que debían verificarla... Sin rentas, sin moneda, sin comercio regular, sin medios de comunicación, todo era forzoso crearlo".

Agrega Oszlak que la similitud de este discurso con el pronunciado por el ministro de Hacienda en 1862 -aludiendo al estado en que se hallaba la organización de la hacienda pública al instaurarse el nuevo gobierno nacional- expresa la suerte corrida por las instituciones nacionales durante el período de la Confederación Argentina.

La Confederación no pudo organizar un sistema de rentas nacionales con anterioridad a la centralización de la recaudación aduanera, que aún en 1855 se encontraba en manos de los gobiernos locales. Con el fin de facilitar el comercio exterior, se abolieron los impuestos de aduana internos, pero asimismo se dilató en el tiempo el logro de introducir una moneda uniforme y crear el sistema crediticio. Es más, al no contar con la recaudación de las aduanas interiores, las provincias se vieron más privadas aún de obtener el financiamiento de sus exiguas administraciones locales.

Hacia 1860, la Confederación se hallaba económicamente estrangulada. "En vísperas de Pavón, el lamentable cuadro de los recursos y la acumulación de créditos impagos anticipaban el colapso de este intento de construir el aparato institucional del estado sin el concurso de los recursos bonaerenses", sostiene Oszlak.

La comparación de los presupuestos de gastos de la Confederación y del Estado de Buenos Aires para el año 1859 da una clara idea de la importancia relativa de sus respectivas finanzas:

Cuadro No 5. Presupuesto de los gastos de la Confederación Argentina y el Estado de Buenos Aires. Año 1859

Ministerio/Presupuesto (en pesos)	Confederación Argentina	Estado de Bs. As.
Ministerio del Interior (En Bs. As., de Gobierno)	10.443.560	19.303.878
Ministerio de Relaciones Exteriores	1.172.200	1.505.240
Ministerio de Hacienda	6.786.300	20.304.593
Ministerio de Guerra y Marina	22.250.960	50.227.576
Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública.	7.076.720
Cámaras y Administración del Crédito Público.		602.616
TOTALES	47.729.740	91.943.903

FUENTE: Oszlak, Oscar. "La formación del Estado Argentino". Ed. de Belgrano, 1984.

Sin perjuicio de los correspondientes juicios de valor, que exceden nuestra tarea en este ensayo, la realidad histórica demuestra como conclusión que, por una parte, las provincias necesitaban la federalización de la renta aduanera y, por otra parte, la Argentina como estado federal no pudo organizarse sin la participación de la provincia de Buenos Aires. Mientras el gobierno de la Confederación permaneció privado de la contribución de la Aduana y del Banco de Buenos Aires, el sistema tributario y el aparato militar no pudieron arraigarse como instituciones nacionales.

"Más allá del hecho de las armas y la derrota militar, Pavón demostró la inviabilidad de la Confederación como estado nacional. Las fortuitas circunstancias que rodearon el enfrentamiento armado no cambian un hecho esencial: sin Buenos Aires, la Confederación hubiera continuado siendo un conglomerado acéfalo; pero con Buenos Aires, el gobierno nacional difícilmente podría haberle impuesto una política que contrariara sus poderosos intereses...Imponer la "solución porteña" a la vieja cuestión de la nacionalidad argentina fue posible no tanto por el resultado de una batalla, sino más bien porque en este episodio culminaba un largo proceso de fracasos y frustraciones, sin que la Confederación hubiera conseguido proponer o imponer una solución alternativa viable. De este modo, el gobierno nacional establecido en octubre de 1862, nació cautivo de las fuerzas políticas porteñas y dependiendo institucional y financieramente de la administración provincial".

El federalismo argentino no fue, en consecuencia, construido entre iguales relacionados horizontalmente, sino entre desiguales que deben confrontar verticalmente. La forma en que se construyó nuestro federalismo necesitó desde un principio del reparto de bienes, servicios y fondos desde la Nación a las Provincias, al que Oszlak califica como mecanismo de cooptación, ya que el reparto de fondos a las Provincias fue discrecional entre 1863 y 1890 en forma de subvenciones y subsidios (Véase Capítulo 3).

La creación del Estado Federal constituyó una necesidad para las Provincias, pero al no poder institucionalizarse en la Confederación Argentina entre 1854 y 1860, aquellas debieron someterse a la forma de federalismo que impuso la Provincia de Buenos Aires. Este federalismo les garantizó sus propias rentas y nacionalizó los recursos aduaneros, que eran los más importantes (véase cuadro anterior), aunque no se creó ningún mecanismo de distribución regional de los mismos. Cuando se instituye la Coparticipación Federal, en 1935, las rentas aduaneras ya no significaban lo que antaño. El incremento de los impuestos directos y su progresividad, suministraron al tesoro nacional recursos que podían redistribuirse regionalmente para fomentar el desarrollo de las Provincias. Por ello es necesario reafirmar que la redistribución no discrecional de la recaudación fiscal por parte del estado nacional, lejos de constituir un signo de centralismo, puede contribuir con un federalismo más auténtico y equitativo.

Por el contrario, la centralización tributaria no estableció mecanismos redistributivos racionales, sino que funcionó al servicio de la oligarquía agroexportadora presente en los grandes centros urbanos, y no para facilitar el desarrollo de las Provincias menos prósperas de nuestro territorio.

En cambio, el federalismo estadounidense, se constituyó desde cada uno de los trece estados, que ya contaban con sus propias instituciones políticas y fiscales, por lo cual no debieron depender de ningún estado en particular para desarrollarse política, social y económicamente, es decir, para conformar su "estatidad".

 

 

 

2. ASPECTOS ECONÓMICOS DEL FEDERALISMO FISCAL

Como hemos visto, los aspectos políticos del centralismo recaudatorio tuvieron que ver con la evolución de nuestro país, y no con la creación de otros estados federales. Pero para analizar sus aspectos económicos, recurriremos a la visión teórica de algunos economistas con referencia a sus ventajas y desventajas.

2.1. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL O FEDERALISMO COMPETITIVO

A. La Teoría

Bajo la óptica de la "teoría positiva del federalismo fiscal" sostenida por Brennan y Buchanan desde 1980, el sector público puede ser visualizado como un agente monolítico, un Leviatán que maximiza sus excedentes (en la misma forma que un monopolio), desconociendo la voluntad de los ciudadanos.

Estos autores proponen la descentralización como mecanismo de control de las tendencias expansivas del Leviatán. El argumento básico es que como la competencia en el sector privado ejercita su fuerza disciplinaria, la competencia entre las unidades de gobierno en un esquema descentralizado permite evitar el poder monopólico del gobierno central. La movilidad interjurisdiccional de las personas persiguiendo "ganancias fiscales", puede ofrecer parcialmente, y quizá completamente, un sustituto de las restricciones del poder tributario de dichos estados.

La centralización tributaria y el empleo de las transferencias intergubernamentales (Coparticipación Federal) han sido asimismo desafiadas por otros estudios de economía positiva, que focalizan en los efectos provocados por la "separación de las decisiones de gasto y su financiamiento".

La descentralización de la potestad fiscal induce a una mayor responsabilidad fiscal, al permitir la "imputabilidad" ("accountability") de las decisiones fiscales y, de esta manera, facilitar su control. Más aún, no sólo induce a una mayor responsabilidad y control fiscal, sino también a un mayor control político dentro de la federación.

El argumento de la responsabilidad resulta válido tanto para la descentralización de gastos como para la fijación de impuestos que los financien: debe existir una relación fuerte entre la decisión del gasto público y las decisiones sobre tributación.

Cuando los impuestos son establecidos a nivel nacional, sostienen los positivistas, los aportes o transferencias federales a las provincias o estados pueden inducir a la creencia de que al menos parte del costo de los bienes y servicios públicos provinciales sea financiado por no residentes. En consecuencia esta percepción de menor costo impositivo del gasto público puede generar un tamaño de presupuesto superior al óptimo.

Desde este punto de vista se han realizado investigaciones empíricas que revelan que las transferencias generan un efecto sobre el gasto de los gobiernos locales superior al efecto del ingreso ("flypaper effect").

Como veremos más adelante, las evidencias empíricas disponibles no siempre permitirán corroborar el Leviatán, porque ello depende de la conducta de los políticos y de la percepción que tengan de las transferencias. Una decisión política responsable de los gobernantes no tendría que percibir los aportes del gobierno central como un "regalo" y actuar bajo una "ilusión fiscal".

En rigor, Brennan y Buchanan no sólo recomiendan el "modelo localista fragmentado" de federalismo fiscal (federalismo competitivo), sino también diversas medidas para evitar que el modelo "degenere" en un "modelo localista cooperativo" (federalismo cooperativo), que aún con alta descentralización de funciones, haga que los gobiernos provinciales continúen sobredimensionando el gasto público.

B. Las Propuestas

Existen muchos trabajos de investigación, especialmente en estos últimos años, que basándose en los lineamientos constitucionales intentan desarrollar ideas acerca de la descentralización fiscal.

l. El economista Jorge Makón busca justificar la descentralización en el concepto "subsidio", empleado en el sentido de "reserva", es decir, algo que se utiliza recién cuando falta una primera condición. En la asignación de funciones por nivel de gobierno -lo cual comprende obviamente la potestad recaudatoria-, debería comenzarse con los individuos primero y con los grupos más pequeños después, para ascender luego a grupos mayores, en los casos que la naturaleza de las funciones lo requieran.

Desde el punto de vista económico, considera que la producción de bienes y servicios originados en el sector público es más eficiente en niveles inferiores de gobierno, debido al menor costo y a la mayor adecuación del servicio a las necesidades concretas.

La descentralización del gasto y de los recursos haría más previsibles las decisiones políticas locales, hasta llegar al nivel de los municipios.

2. Siguiendo los lineamientos teóricos del trabajo de Brennan y Buchanan, el Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires diseñó en 1995 sus propuestas y recomendaciones de política económica y fiscal.

En dicho trabajo se afirma que el grado de descentralización de las decisiones fiscales (impuestos y gastos) depende de las características políticas, institucionales y económicas de cada país. Pero como regla general declara los siguientes principios:

Descentralizar la política fiscal tanto como fuera posible, minimizando al mismo tiempo la brecha fiscal, lo que implica descentralizar tanto el gasto como el financiamiento tributario, y de esta manera minimizar la necesidad de transferencias verticales.

Todo esto debe estar sujeto al cumplimiento de los objetivos nacionales, a saber:

· Redistribución territorial del ingreso;

· Optimización en la provisión de bienes públicos;

· Mantenimiento de un mercado interno común minimizando o evitando distorsiones."

El trabajo sostiene que pueden obtenerse algunos lineamientos, como guía para el diseño de la estructura fiscal.

En primer lugar determina los servicios que deberían prestar los gobiernos locales, a saber: provisión de aquellos servicios con características de "bienes mixtos" y aquellos "bienes públicos con derrames de beneficios delimitados territorialmente". Ellos son: servicios educativos, sanitarios de baja y mediana complejidad, de asistencia social, de transporte y comunicaciones locales, de regulación ambiental, de justicia y seguridad, así como la provisión local de servicios como los de agua, alcantarillado, limpieza y saneamiento, alumbrado público.

En segundo lugar determina los servicios que deberían prestar los gobiernos centrales: relaciones exteriores y culto, defensa, comercio internacional, inmigraciones, justicia federal, regulaciones ambientales sobre actividades con derrames de costos interregionales, y todo servicio con carácter de bien público con alcance nacional, o que exija coordinación y acuerdos interregionales o con otros países.

De acuerdo con la competencia funcional de ambos gobiernos, le siguen las propuestas de competencia fiscal.

Los gobiernos locales deberían establecer impuestos, en lo posible, sobre bases tributarias no móviles. Para el caso de impuestos que graven bases tributarias móviles (factores, bienes y ciertos servicios), deben evitar que sean distorsivos y no posibilitar la traslación de cargas hacia otros estados locales. Estos impuestos son: la imposición a la tierra (impuesto inmobiliario, tanto urbano como rural); el impuesto automotor de los residentes locales; el impuesto al valor agregado local; la imposición al consumo (ventas minoristas) o al gasto de las familias (impuesto proporcional a los ingresos de las personas físicas, o su reformulación como un impuesto al gasto); la imposición a la explotación de los recursos naturales de cada estado o provincia.

Por su parte, los gobiernos centrales deberían establecer los impuestos con fuerte efecto distribuidor, los que exigen mayor uniformidad por ser inevitables las distorsiones a nivel local. Ellos son: el impuesto a los ingresos personales, el impuesto al capital, el impuesto al valor agregado a nivel nacional y los impuestos al comercio exterior.

Para los problemas derivados de la poca capacidad tributaria de algunas provincias, el proyecto propone solucionarlos vía transferencias verticales (coparticipación); en tanto otras asimetrías regionales pueden ser resueltas por mecanismos de transferencia regional de recursos (transferencias de nivelación).

3. En su libro acerca del federalismo argentino, Alberto Porto hace un aporte muy importante, a partir del cual propone:

-Reformular el régimen de coparticipación federal coordinadamente con la reforma del sistema tributario, ya que no son independientes.

-Avanzar en la descentralización tributaria para evitar la disociación entre las decisiones del gasto público y de financiamiento.

-Dado que los efectos de la coparticipación beneficiarían a las provincias avanzadas, provincia de Buenos Aires y Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y las provincias intermedias y rezagadas perderían parte sustancial de su financiamiento.

- La descentralización debe acompañarse de nuevas instituciones fiscales, como un sistema de aportes horizontales (de las provincias ricas a las pobres) y/o el mantenimiento del poder tributario en la Capital Federal para distribuir la recaudación hacia las provincias pobres; y la creación de fondos específicos de ayuda financiera a las provincias más pobres, con aportes condicionados a determinados fines y al cumplimiento de determinadas cláusulas.

- Explicitar los objetivos en función de los cuales debe instrumentarse el sistema de transferencias.

- Incentivar a las provincias, mediante la tendencia a la descentralización del sistema tributario, hacia el logro de una mayor responsabilidad en el manejo de los recursos y hacia un nuevo marco de relaciones entre estas y los municipios.

4. En 1991 la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas publicó un estudio elaborado por un equipo de economistas encabezado por Daniel Artana acerca del sistema tributario de nuestro país, en el cual realiza un diagnóstico y una propuesta.

El diagnóstico resalta que las relaciones entre los distintos niveles de gobierno se caracterizan por un alto grado de centralización en el manejo de los instrumentos y un alto grado de discrecionalidad en su diseño. Este sistema ha sido incapaz de asegurar la estabilidad de las reglas de juego y de articular las políticas macroeconómicas del gobierno nacional con las de los gobiernos provinciales.

Las propuestas definen cuatro objetivos:

- descentralizar el poder, traspasando el manejo de los instrumentos a las provincias.

- potenciar las preferencias de los ciudadanos de las provincias, para modelar las políticas de los gobiernos provinciales.

- explicitar todas las transferencias que se realizan a las jurisdicciones.

- incentivar la autorresponsabilidad de las provincias en el manejo de la política de gobierno.

Las medidas sugeridas son:

- traspaso a la esfera provincial de tributos que puedan ser descentralizados y con base territorial definida: impuestos internos, a los combustibles, y eventualmente a la energía eléctrica y al gas natural.

- en razón de que el traspaso mencionado disminuye la masa coparticipable, elevar el porcentaje correspondiente a la Nación en la distribución primaria.

- modificar los índices de la distribución secundaria para atemperar las desigualdades existentes.

- las transferencias con afectación específica deben permitir un margen dentro del cual puedan expresarse las preferencias de las comunidades provinciales.

- restricción de los aportes del Tesoro para atender situaciones coyunturales de financiamiento provincial. La asistencia debe ser reintegrada, condicionando su otorgamiento a compromisos de ajuste del presupuesto provincial.

La propuesta de FIEL se concretó definitivamente en un nuevo trabajo bajo la dirección de sus economistas jefe, Daniel Artana y Ricardo Lopez Murphy, presentado en 1993. En el mismo se propuso:

- reemplazo del Impuesto sobre los ingresos brutos por un impuesto a las ventas minoristas.

- traspaso a las provincias del impuesto a los combustibles.

- descentralización de los impuestos internos a las provincias.

- traspaso de los impuestos inmobiliario y a los automotores a jurisdicción municipal.

- eliminación de todo tipo de coparticipación de las provincias en impuestos nacionales.

- distribución de los recursos con criterios personales y familiares (no regionales).

La iniciativa se complementa con una redefinición de las funciones de la Nación, las provincias y los municipios, a los que se asigna la educación preprimaria, primaria y media, e inversión en escuelas, el grueso de los gastos de atención sanitaria, programas de vivienda y policía de prevención de delitos comunes. A su vez, se incrementan los gastos de las provincias relativos a la construcción y mantenimiento de las rutas nacionales, el servicio penitenciario, hospitales nacionales y gastos universitarios, como también el seguro de salud y el subsidio por alumno de los niveles elemental y medio. Las erogaciones de la Policía Federal se transfieren a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

A nuestro entender, la descentralización de funciones y recursos llevada al extremo tal como propone el trabajo de FIEL implica dos tipos de consecuencias: 1) lejos de promocionar el municipalismo en sentido positivo como podría suponerse, fomenta la atomización de las responsabilidades, con su consecuente desvinculación de las políticas nacionales en cada área. 2) además, la falta de financiamiento ocasiona el decaimiento dramático en la calidad de los servicios bajo tutela municipal, o bien su transferencia a manos privadas, lo cual diluye el componente de equidad imprescindible en la prestación de tales servicios.

5. En julio de 1994, un nuevo trabajo de Daniel Artana, con la colaboración de otros economistas, es publicado por el Departamento de Desarrollo Económico y Social del BID, y el mismo trata sobre las competencias funcionales del estado nacional y de las provincias, y sobre la estructura de gasto público.

El ensayo señala que mientras la ejecución de las principales funciones de estado son realizadas por las provincias, el financiamiento, en gran medida, corresponde al estado nacional, a causa de las limitaciones tributarias provinciales. Esta falta de correspondencia entre gasto y financiamiento se subsana por medio de la copartipación federal, que lamentablemente ha derivado en reiteradas ocasiones en una "tendencia hacia la expansión del gasto del nivel inferior de gobierno". De este modo, la herramienta de la coparticipación ha incidido negativamente y terminó por limitar la autonomía financiera provincial.

El hecho de que las provincias más rezagadas reciban más recursos per cápita que las avanzadas, convierte a la coparticipación en instrumento de una distribución injusta. Además, en los hechos, la coparticipación no ha logrado evitar -según Artana- las pronunciadas fluctuaciones cíclicas de la economía. En las etapas expansivas, la coparticipación contribuyó a expandir el financiamiento de los gastos provinciales en aumento, en lugar de reducir sus deudas; mientras en los períodos recesivos obligó a una severa contracción del gasto, agravando la situación.

Para superar estas consecuencias proponen suplir la distribución porcentual por transferencias de monto fijo, dejando caer los efectos del ciclo sobre el Tesoro Nacional, exigen como condición que se limite la capacidad de endeudamiento de provincias y municipios.

Por otra parte, la distribución de base regional no garantiza la mejora en la distribución personal del ingreso, dado que las transferencias no se tienen por objeto igualar el gasto social per cápita, sino que de hecho permitieron elevar el gasto público provincial y desalentaron los esfuerzos recaudadores propios de las provincias.

Finalmente, la propuesta Artana recomienda:

- la descentralización a fin de acercar a los ciudadanos las decisiones sobre el nivel y la composición del gasto público, potenciando su participación y control;

- lograr acuerdos institucionales de cooperación, coordinación y diseño de instituciones fiscales básicas entre los diversos niveles de gobierno;

- lograr mayor responsabilidad en el comportamiento fiscal de los diferentes niveles de gobierno;

- colaborar con las políticas de estabilización macroeconómica del gobierno federal, especialmente a través del ahorro;

- descentralizar el sistema universitario;

- crear consorcios de municipios para optimizar su desempeño en tareas tales como policía antimotines, educación superior, salud de alta complejidad etc.;

- poner a cargo de los municipios la educación básica y la administración de la vivienda social;

- fijar vía presupuesto el nivel de endeudamiento neto máximo del período para cada jurisdicción;

- restringir el acceso de l