Por Prof. Rigoberto Cárdenas
G
Contexto Nacional.
El marco de referencia o telón de fondo de este
trabajo está constituido por los eventos
públicos sobre la educación que tienen
lugar en el país en 1994, a saber: i) la
declaración de la modernización del sistema educativo
como primera prioridad del Gobierno para lo
que resta del período; ii) la elaboración de la
modernización de la educación y iii) el
debate
suscitado tanto por los eventos referidos
como por los procesos
objetivos que
están produciéndose en el sistema educativo
chileno.
Interesa rescatar la experiencia histórica, para
iluminar y enriquecer el debate
académico y político e, indirectamente, contribuir
a la toma de
decisiones sobre el curso futuro de la educación
chilena.
1. Algunos supuestos:
a) Los sistemas
nacionales de educación son
creaturas de la modernidad. En
este sentido, son siempre modernos y parece un contrasentido que
deban "modernizarse".
b) Sin embargo, la modernidad es una
construcción histórica que ha venido
evolucionando desde el siglo XVI. Hay una modernidad
europeo-occidental originaria. Hay una modernidad
latinoamericana, como existen las modernidades introducidas por
el colonialismo en los otros continentes y resignificadas en cada
uno de ellos por la fuerza de la
cultura de los
colonizados. Hay la versión chilena de la modernidad
latinoamericana, también con su propia evolución.
c) Los sistemas
nacionales de educación, en un
cierto sentido, son frutos culturales del racionalismo y
de la Ilustración y en otro sentido, son
respuestas a necesidades históricas objetivas del desarrollo
económico y político de las naciones. Nuestro
sistema nacional
de educación nace de la voluntad iluminista y de la
necesidad de respaldar la construcción del Estado
nacional, después de la Independencia.
d) Nuestro sistema educativo
nace "moderno". Sigue siéndolo a través del siglo
pasado y en éste, hasta hoy. Sin embargo, ha experimentado
sucesivas "modernizaciones". La que se anuncia y propone hoy
día es la última de muchas que, bajo la
denominación específica de "reformas" se han
propuesto o implantado desde la segunda mitad del siglo XIX hasta
ahora. No hay novedad bajo el sol. Pero si
la modernidad chilena es construcción histórica, la
educación chilena también lo es y ha experimentado
una combinación de "constantes" y de ajustes, reformas o
modernizacioness frecuentes.
e) Curiosamente, a comienzos del presente siglo se
reaccionaba contra la más reciente modernización
representada por la "reforma alemana" de los 80, se
discutía sobre educación y desarrollo
económico y se proponía reemplazar la pedagogía tradicional por métodos
activos y
funcionales. Había una fuerte tendencia en favor de la
"escuela nueva",
es decir, por una escuela moderna,
inspirada en la acumulación de las nacientes ciencias
auxiliares de la educación. Hoy día reaccionamos
contra la "modernización" de los años 80 de este
siglo, concordamos en la centralidad de la educación y
el
conocimiento respecto al desarrollo y
queremos superar la pedagogía "frontal" por otra, activa y
personalizada, con uso abundante de las tecnologías
inspiradas en el prodigioso desarrollo
científico de nuestro tiempo.
2. Modernización, economía y
educación.
Al parecer inspirado en el enfoque de CEPAL y UNESCO
sobre la relación entre conocimiento y
educación y competitividad
económica, se ha sostenido, a nuestro juicio
acertadamente, que si Chile quiere
tener éxito en la economía globalizada
debe incorporar el llamado valor agregado
a sus productos y
servicios,
valor que
depende de la cantidad y calidad de
inteligencia
que pone en ellos, es decir, de la medida del conocimiento,
la tecnología y la creatividad
que se emplea en la producción y el mercadeo de
bienes y
servicios.
Tras todo esto, se hallan la educación y la capacitación.
Pero nuestra educación no se encuentra a la
altura del desafío de la competitividad. De allí, la convocatoria
urgente a transformarla, en el sentido de actualizarla o
modernizarla.. No es extraño que asociados al llamado
gubernamental se encuentren las cúpulas de los gremios
empresariales y los hombres de negocios
más ligados a los mercados
internacionales.
El Informe y los
discursos
oficiales y empresariales son, en esta materia, muy
insistentes. En el debate que al
respecto se ha abierto en la opinión pública, han
aflorado voces que acusan al referido razonamiento como
economista y a la propuesta de modernización como
"reduccionista". Ha surgido una ancha corriente que desde varios
ángulos intenta defender las significaciones formativas,
culturales y valóricas de la educación. Frente a un
supuesto instrumentalismo de la modernización se alza el
rescate del carácter humanista y desinteresado de la
auténtica y permanente pedagogía.
Desde la historiografía cabe recordar que al
menos en este siglo, a menudo se ha planteado la relación
entre "educación y desarrollo
económico". Una constante ha sido el reclamo que la
educación no sirve a las necesidades de personal para el
fomento de la producción y el aumento de la productividad y
que es necesario reformarla, tanto en cuanto a aumentar la
disponibilidad de mano de obra calificada como de cuadros
profesionales y científicos en sectores de impacto
económico.
El reclamo planteado por Pinochet Lebrun, Encina y
Galdames a comienzos de siglo, es retomado por Pedro Aguirre
Cerda en los 40. La famosa Circular Nº 49 de la Dirección General de Educación
Primaria y los Programas de
Estudio que le siguieron a fines de los 40, son indicativas de
una voluntad de poner la enseñanza al servicio de
la meta de
industrialización que se planteaba en la época. El
Plan San
Carlos se fundamentaba en el "plan agrario" de
esos años. La renovación gradual de la
educación secundaria si bien se refería a un tipo
de educación general, no directamente conectado a
desempeños laborales, pretendía formar para la vida
práctica. El intento de "planeamiento
integral de la educación chilena" se proponía
asociar la educación al desarrollo
económico y social modernizante que promovía
para toda América
Latina la Alianza para el Progreso. Bajo la
inspiración de Jorge Ahumada y de las propuestas de la
CEPAL, la reforma de Frei Montalva buscaba similar
asociación. La educación general y
politécnica propuesta en el Informe ENU,
tenía también una clara inspiración
productivista. La modernización educacional de 1980-81 era
una de las siete que se orientaban a facilitar la
conversión a la libre economía de mercado,
etc.
Frente a las demandas provenientes de la economía y a los
intentos de desarrollar la dimensión práctica de la
educación, ha habido constantes reacciones de deconfianza
cuando no de rechazo y de rescate de los fines culturales y
humanizantes de la educación. Enrique Molina en los
años 10, los opositores a la renovación de
secundaria a fines de los 40 y Roberto Munizaga en los
años 50, son algunos ejemplos de esta corriente, que puede
esconder una resistencia
soterrada del orden educativo correspondiente a la
"modernización" iluminista que está en la
fundación de nuestro sistema
educativo. La pregunta de hoy es si los actuales críticos
del "reduccionismo" de la actual propuesta modernizante, lo
hacen, quizás sin quererlo, en nombre del status
quo.
3. Modernización, privatización y
educación.
Dentro de este contexto otro los temas en
discusión, tanto por ciertos contenidos del Informe como por
las crecientes propuestas políticas
al respecto, es el de la perspectiva de privatizar el
aproximadamente 60% de la educación básica y media
hoy en día bajo gestión
pública.
La recomendación del Informe en el
sentido de avanzar a una máxima autonomía
administrativa y curricular y pedagógica de escuelas y
liceos, que es el sentido final de esta tesis pero a
nivel de un centro educativo particular como es el Colegio San
Francisco Javier, se suma al propósito original de la
"municipalización", que era un mero tránsito al
traspaso generalizado de los establecimientos públicos a
la gestión
privada. Este propósito ha sido retomado por sectores
políticos en nuestros días, al amparo de la
crisis de la
gestión
municipal de la enseñanza. Sea en forma cruda o bajo el
disfraz de entrega a los propios profesores, se vuelve a insistir
en la total privatización de la oferta y/o a
privatizar la demanda, a
través de la implantación del llamado "bono" a las
familias pobres para que "adquieran" libremente en el mercado de la
educación.
Probablemente, si el Informe del
Comité Asesor no hubiera omitido una referencia clara al
rol del Estado en la
educación y a la necesidad de una educación
pública descentralizada, su demanda de
mayor autonomía de los establecimientos no se hubiera
interpretado como privatizante. Lo cierto es que frente al
Informe y a los planteamientos ya referidos, se ha desarrollado
una reacción defensiva que reclama por los fueros del
Estado y por
la supervivencia de la educación
pública.
Desde la historiografía, cabe recordar que el
tema décimonónico de la disputa entre el estado
docente y la educación privada, al amparo de la
libertad de
enseñanza, en el presente siglo y a partir de 1925, fue
reconfigurado en el sentido de la búsqueda de un equilibrio y
una articulaciónn entre dos enfoques y dos fuerzas que se
habían opuesto duramente. Sin embargo las estructuras
organizacionales siguen siendo las mismas.( Basta con observar lo
que pasa con lo que ha significado el proyecto MECE
Media. Al respecto se han invertido millones de dólares en
este proyecto , que si
bien , ha traido mejoras estructurales a algunos centros
educativos , no obstante siguen sentados en sus asientos los
mismos Seremis, directores provinciales , rectores etc, quienes
deben administrar efectivamente la educación. No basta con
mejorar la estructura
material si permanece la mente anquilosada de muchos que
actualmente dirigen la educación ).
En efecto, la Constitución de 1925, por una parte,
volvió a fundamentar jurídicamente el Estado
Docente al declarar a la educación objeto de
"atención preferente del Estado" y al
repetir el mandato de establecer la "superintendencia" no
sólo como un organismo, sino como una función del
Estado, al
mismo tiempo que
protegía legalmente la iniciativa privada al reiterar
la"libertad de
enseñanza" como una de las garantías fundamentales
que se aseguraban a todos los habitantes del
territorio.
Por otra parte, la misma Constitución separó la Iglesia del
Estado y ambas partes encontraron una salida no conflictiva a un
asunto que los había enfrentado.
En consecuencia, en el campo educacional se da un primer
paso cuando en el decreto matriz de la
reforma de 1928, se establece la posibilidad que los
establecimientos particulares que lo deseasen, fueren declarados
"colaboradores de la función educacional del Estado",
figura jurídica que fue aceptada y bien recibida por la
Iglesia y
otros agentes educacionales privados.
Nuevos pasos en busca de un buen "modus vivendi", fueron
el establecimiento de un régimen de subvenciones estatales
a la educación particular, bajo el gobierno del
radical González Videla y la serie de normas que fueron
aflojando el rígido sistema de exámenes,
certificaciones y monopolios estatales en educación
durante los años 50 y 60.
Aunque no era esa la intención del gobierno de la
época, el Informe ENU fue presentado como una ruptura del
equilibrio
logrado, y sirvió de pretexto para fundamentar una ruptura
de signo diametralmente distinto y que se habría producido
con o sin Informe ENU: las disposiciones educacionales de la
Constitución de 1980 y la
"modernización" de la institucionalidad y la gestión
educacional implantadas a partir de ese año por el
gobierno del
general Pinochet 16.
Aunque sin la fuerza de una
reforma constitucional, políticamente imposible, el primer
gobierno
democrático en los hechos buscó una
reposición del "modus vivendi" anterior, al definir el rol
del Estado en educación como "responsable y conductor" y
al desarrollar políticas
activas de mejoramiento de la educación, sin perjuicio de
respetar el espacio conquistado con legitimidad por la
educación privada y de mantener formas reguladas de
competitividad
y de mercado
educacional.
En perspectiva histórica, estaríamos en
presencia de un nuevo intento de alteración del sistema
mixto y de un nuevo giro extremista que podría contradecir
una de las constantes logradas en largas décadas entre
1925 y 1980 y repuesta en 1990 y el presente. A esta nueva
ruptura, en mi opinión, lamentablemente han contribuido
los grupos que en
estos años han estado desacreditando la educación
pública descentralizada en nombre de un Estado Docente
monopólico y desconociendo la obra del gobierno
democrático en educación, en nombre de sus
intereses políticos y corporativos. Estos críticos
no han tenido en cuenta que el resultado de su rechazo puede ser
justamente el opuesto al que los inspira.
4. Modernización, democracia y
educación.
Uno de los temores que depiertan las propuestas de
modernización con tono privatizante, es el de la posible
lesión al principio de equidad y a la igualdad de
oportunidades. Se argumenta también, que los principios de la
democracia
estarían ausentes y que la modernización, tal como
está concebida, no contribuye a reforzar sino a debilitar
las funciones y
misiones de la educación en relación con la
consolidación y ampliación de la democracia.
Lo cierto es que, en la historia, no hay una
asociación directa y automática entre democracia y
modernización. Esa asociación debe ser construida,
defendida y/o perfeccionada.
La modernización iluminista originaria, no era
democrática. El Estado
nacional que construyó el temprano sistema educativo, era
oligárquico. La educación pública que
ofrecía estaba segmentada e incluía a una capa
minoritaria -aunque creciente- de la población.
Como el Estado y la
Iglesia de su
tiempo, la
moderna educación chilena del siglo pasado, era
autoritaria en su práctica pedagógica y en su
organización y gestión.
Las tendencias democratizantes que se asocian a la
modernización educacional, van desarrollándose
dificultosa y limitadamente sólo en este siglo y
más particularmente a partir de los años
40.
En la medida que el Estado
chileno va cambiando de carácter, democratizándose
en lo político y asumiendo rasgos de Estado benefactor y
de intervención social su rol en educación va
cambiando. El Estado Docente se concentra en la tarea de asegurar
el acceso a la educación, ampliando la cobertura de los
servicios
educacionales públicos y ofreciendo la llamada
asistencialidad estudiantil.
En la medida en que se va convirtiendo en "Estado de
compromiso", que articula los intereses divergentes de diversas
clases y capas sociales, la institucionalidad educacional chilena
va abriéndose a la presión de diversos intereses
corporativos e ideológicos y, en medianos y largos plazos,
su orientación se basa en consensos relativamente
amplios.
Pero en 1970 a 1973, la educación chilena
modernizada no era plenamente democrática. En el
ámbito de la equidad y aunque ya se vencía la
exclusión y la inescolaridad, la segmentación
permanecía agazapada más allá de las cifras.
La cantidad, calidad y
funcionalidad de la educación que recibían los
distintos sectores sociales era diferencial. Subsistían
las discriminaciones en función de las etnias, el
género y la relación rural/urbana.
En el ámbito pedagógico y a pesar de
experiencias innovativas acotadas, predominaba la
enseñanza autoritaria.
En el ámbito político-institucional y a
pesar de ciertos espacios y esfuerzos para construir consensos,
el peso del Estado centralizado y burocrático y del
régimen político presidencialista, imponían
prácticas autoritarias de gobierno del sistema educacional
público.
Lo que hizo el gobierno militar, desde 1973, fue
desahuciar las políticas
del Estado Docente benefactor, desnudar y legitimar las
segmentaciones sociales, mantener y reforzar el autoritarismo
pedagógico, romper los consensos existentes, omitir la
configuración de nuevos consensos y, en su primera fase,
extremar la centralización burocrática y el
verticalismo administrativo.
En su segunda fase, a partir de 1980, paradojalmente y
aunque mantiene la conducción política autoritaria,
a través de la estructura
jerarquizada que tenía a los alcaldes como ejecutores
desconcentrados, el régimen militar introduce el principio
de la descentralización administrativa de la
educación pública y de la difusión de la
responsabilidad por la oferta
educacional a través del fomento de la educación
gratuita subvencionada. En los últimos días de su
vigencia alcanza a instaurar jurídicamente la descentralización curricular, a
través de disposiciones de la Ley
Orgánica Constitucional de Educación que
todavía no se aplican.
Independientemente de sus propias motivaciones, la
modernización autoritaria y neo-liberal, dejó como
herencia la
descentralización que, refuncionalizada y
resignificada por la reforma constitucional de 1992, puede y debe
convertise en uno de los instrumentos fundamentales de una
re-democratización de la educación que vaya
más allá de los intentos del viejo Estado Docente y
que en perspectiva puede acercarnos a la antigua utopía de
la Ciudad o la Sociedad
Educadora.
Otra herencia del
gobierno militar fue que el Ministerio de Educación fue
liberado de la carga de administrar establecimientos y de
desempeñarse como el gran empleador de los docentes y por
lo mismo, ha podido contraerse a la tarea mayor de avanzar en
equidad y de construir condiciones de mejoramiento cualitativo de
la educación. Así, se han podido desarrollar
estrategias de
discriminación positiva para enfrentar las
desigualdades, estrategias con
un alto sentido democratizador.ocho_fn.html – fn0
El mismo sentido lo tienen los impulsos y apoyos al
ejercicio de la responsabilidad local sobre la educación
pública, a la multiplicación de los gestores de
oferta
educativa y al potenciamiento de la autonomía de los
establecimientos, todas ellas expresiones de crecientes niveles
de participación social en la educación.
Con lo anterior, se quiere señalar que no
necesariamente la modernización es
anti-democrática. A mi juicio, las tendencias
democráticas y progresistas en una concepción
superada e inviable de Estado asistencial y burocrático,
que escondió su inapacidad para resolver las tareas de
democratización. Por el contrario, dichas tendencias
servirían mejor a la utopía de una educación
democrática y humanista si se suben al carro de la
presente modernización y disputan en su interior con las
tendencias del pragmatismo,
del economicismo y del mercado
salvaje.
En otros términos, el desafío es el que
tuvieron políticos y educadores en otros momentos del
siglo que muere, cuando intentaron articular modernización
y democratización en el sistema educativo. Fue lo que a su
modo buscaron Encina y Galdames, Aguirre Cerda, Víctor
Troncoso y Daniel Navea en la educacion primaria, Irma
Salas en la secundaria, Oscar Vera a través del planeamiento
integral, Juan Gómez Millas con Ernesto Schiefelbein y
tantos otros..
5. Las estrategias de
cambio
educacional.
Quizás si la articulación democracia-modernización no logró
ser eficaz en los distintos intentos transformadores
ya referidos, debido a las estrategias
utilizadas.
La historiografía muestra que, en
el marco de un sostenido esfuerzo de incremento de la cobertura
educativa, con todas las implicaciones que significó, las
estrategias
empledas fueron dos: una, la más importante, la "reforma
educativa" y otra, la"experimentación educacional". Todas
ellas se concebían como "modernización" y, por lo
general tenían vocación fundacional: tendían
a "partir de cero" y no tenían en cuenta la experiencia
histórica que, por lo demás no estaba acumulada
dado el escaso desarrollo del
quehacer historiográfico sobre
educación.
Las dos modalidades estratégicas referidas
tenían en común su referencia al Estado. Ambas se
debían a decisiones de política
pública y se desarrollaban en la esfera de la
educación pública. Si bien, esto les aseguraba
disponer de la fuerza
normativa y administradora del Estado Docente y de contar con los
limitados recursos de un
fisco absorbido en la tarea de ampliar los servicios y de
pagar a los docentes, las reformas se vieron afectas en su
eficacia por
la cultura del
centralismo
burocrático, que mediatizaba y dificultaba que los
diseños institucionales, curriculares y pedagógicos
generados en la cúpula del sistema, se enraizaran en la
práctica de la escuela y del
aula.
Por otra pare, la generalidad de las reformas y de los
procesos
innovativos de tipo experimental fueron preparados más
como esquemas o modelos que se
harían realidad por el sólo efecto de ser
implantados por el Estado, sin tener suficientemente en cuenta
las condiciones y posibilidades de la sociedad y del
sistema educativo y sin esfuerzos serios de creación o
desarrollo de
dichas condiciones. Particularmente las más antiguas
experiencias de cambio
educativo fueron expresión de un voluntarismo
político y pedagógico y las más recientes,
más "modernas" adolecieron de todas maneras de un realismo muy
limitado.
La modernización autoritaria de l980 representa,
en este sentido, una cierta transición. Si bien
negó explícitamente su carácter de "reforma"
y si bien fue fruto de un Estado que se reconstruía como
descentralizado, en los hechos usó las estrategias y
acciones
propias de la reforma: un diseño
matriz que fue
la Directiva Presidencial para la Educación de 1979, la
legislación de 1980 y los Decretos sobre planes y programas de
básica y media; el uso del aparato de Estado para
implantarlo; todo ello,sin la suficiente preparación
previa.
Los gobiernos de Concertación Democrática,
quizás en plena conciencia del
hecho, están configurando nuevas modalidades de cambio
educativo. Desde luego, el gobierno del Presidente Aylwin
resistió la tentación fácil de implantar una
reforma, que habría sido improvisada y voluntarista.
Prefirió la más modesta pero eficaz estrategia de
"creación de condiciones para transformaciones mayores" y
apostó a que el país sería capaz de crear
consensos para sustentar políticas
educacionales de Estado, de largo aliento y que superasen la
contingencia de los cambios de Ministros y de
Presidentes.
Sobre la base de la acumulación de consensos,
conocimiento,
experiencia, recursos
técnicos y dinámicas institucionales provistas
durante el período gubernamental de Aylwin, el gobieno del
Presidente Frei se dispone hoy día a promover una nueva
"modernización" de la educación.
Sin embargo, la estrategia de
transformación no consistiría en una nueva pero
convencional reforma educativa. Además de definirse como
un proceso de
largo plazo y de contemplarse los necesarios y ya iniciados
prepativos de todo orden, y dado el carácter
descentralizado del Estado y de la creciente participación
de la sociedad civil en
educación, la modernización de fines del siglo se
llevará a cabo mediante una variedad de señales,
apoyos, incentivos y
desincentivos respecto a las iniciativas y a la creatividad de
las regiones, las comunidades locales y especialmente de las
escuelas y liceos y de los docentes mismos.
Habrá un conjunto de ideas fuerza y las
reformas legales que sean indispensables, pero no habrá
una planificación global y centralizada de la
modernización, entre otras razones, por la difícil
previsibilidad del futuro, del desarrollo
científico y tecnológico, de las corrientes y
procesos
culturales, de los mercados
nacionales de empleo y de la
insercion de nuestra economía en los
mercados
internacionales. En cambio, las
herramientas
de la planificación
estratégica serán crecientemente usada en las
escalas subnacionales, locales y de centro educativo. El aprendizaje
colectivo y la evaluación
del sistema y de las unidades y programas,
permitirá adaptar continuamente, corregir y fortalecer un
proceso
permanente y flexible de cambio.
La memoria
histórica de las estrategias de reforma educativa de las
previas modernizaciones, permitirá que esta
transformación de fines de siglo se desarrolle con toda
eficacia y que
la utopía de los educadores se materialice en los albores
del nuevo milenio.