I. EL ROL BÁSICO DE LA
MUNICIPALIDAD
En toda decisión para satisfacer una necesidad
hay en menor o mayor medida un problema de escasez. Una de las
más importantes es la escasez de recursos
monetarios. Precisamente este es un problema recurrente con el
que se enfrenta todas las instituciones
del estado; y de
manera particular, las municipalidades.
En un sentido amplio, el estado
representa, dirige y regula la vida de la sociedad,
asimismo, es la encargada de garantizar la satisfacción de
sus necesidades públicas, así como facilitar y
vigilar el adecuado suministro de los bienes
privados.
Expresada la naturaleza del
estado en
tales términos, el gobierno en todos
sus niveles debe velar por el bienestar social, considerando como
principio fundamental la defensa de la persona humana y
el respeto de su
dignidad. Esto implica, entonces, que la eficacia de las
acciones de
gobierno deben
evaluarse, fundamentalmente, en función a su "impacto" en
el bienestar de la sociedad.
Con arreglo a nuestra norma fundamental, la Constitución Política del
Perú promulgada en el año 1993, existe tres niveles
de gobierno:
Gobierno
Central, Gobierno Regional
y Gobierno Local (de ámbito provincial, distrital y de
centro poblado menor). En cuanto al gobierno regional, empero, su
definición no es clara; imprecisión de algún
modo se corresponde con la actual situación de los que
algún tiempo
atrás fueron órganos de gobierno regional con
ejercicio de autonomía, y que ahora son sólo
Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs), organismos
públicos dependientes del Ministerio de la Presidencia. En
cambio, en
caso de los gobiernos locales las definiciones son más
explícitas, con reconocimiento expreso de su
autonomía política,
económica y administrativa.
En la Ley
Orgánica de Municipalidades, norma que define con mayor
detalle la naturaleza y
funciones de
las municipalidades, precisamente su artículo 3º
sostiene que las municipalidades representan al vecindario,
promueven la adecuada prestación de los servicios
públicos locales, fomentan el bienestar de los vecinos y
el desarrollo
integral y armónico de las circunscripciones de su
jurisdicción. Lo cual no es otra cosa que señalar
que los gobiernos locales existen para velar por el bienestar de
su colectividad.
II. LA MUNICIPALIDAD Y LOS NUEVOS RETOS DE LOS
PROBLEMAS
DEMOGRÁFICOS Y DEL AMBIENTE
1. Los problemas a
escala
mundial
Según estudios del Fondo de Población de las Naciones Unidades (FNUAP),
el crecimiento más acelerado de la población se produce en los países
llamados pobres, aquellos que menos posibilidades tienen de
satisfacer las crecientes necesidades de alimentos,
agua no
contaminada, atención de la salud, vivienda, educación y otras
carencias.
Con el aumento de la población a 8,039 millones de habitantes
hacia el año 2025 (37% más de lo que actualmente
es), el consumo de
alimentos
aumentará en 40%. Los agrónomos concuerdan en que
la tarea será muy difícil, porque ya no se dispone
de muchas de las fuentes que
anteriormente permitieron el aumento en la producción agrícola. El reto no
consistirá únicamente en aumentar los rendimientos,
sino en hacerlo de una manera menos perjudicial para la tierra. Los
problemas
ambientales de la intensificación (escurrimiento de
productos
químicos y elementos biológicos, anegamiento,
salinización y otros similares) ya revisten gravedad en
algunas zonas y continuarán empeorando si no se adoptan
medidas más apropiadas.
Ya existen conflictos
entre el crecimiento de la población y la producción de alimentos y su
disponibilidad. En los países en desarrollo la
demanda de
alimentos ha
aumentado más rápidamente que el crecimiento
poblacional: su inadecuada tecnología para la
conservación del suelo determina
que su oferta interna
(nacional) de alimentos sea
cada vez más insuficiente frente a la demanda. Como
resultado de ello muchos de estos países se han vuelto
cada vez más dependientes de los alimentos
importados.
Según proyecciones del FNUAP, hacia fines de este
siglo, más de la mitad de la población mundial vivirá en
ciudades, presionando aún más por la
atención de servicios
esenciales y demandando cada vez más los escasos recursos. El
mundo en desarrollo
será en su mayor parte un mundo urbano; en América
Latina, los residentes en las ciudades representarán
más del 76% de la población; en Africa y Asia la
proporción será superior al 40%. En muchas de estas
ciudades los habitantes están viviendo en condiciones
desesperantes de hacinamiento, en tugurios y asentamientos
ilegales carentes de casi todos los servicios. Aun
así, la huida de la pobreza rural
aumenta como respuesta a la expectativa de una vida mejor en la
ciudad; precisamente, las tasas de crecimiento de
población urbana más altas corresponden a las
regiones menos desarrolladas.
El 90% del aumento de la población se
concentrará en zonas urbanas, lo que planteará
enormes problemas en
materia de
cambios sociales e institucionales, inversiones en
infraestructura y lucha contra la contaminación. Ya en nuestros días
muchas autoridades municipales están agobiadas de
responsabilidades, y la tarea por delante no hará
más que aumentar. Por ejemplo, para suministrar agua potable a
toda la población en los próximos 40 años
será necesario ampliar el servicio a
otros 3,700 millones de residentes urbanos. En la actualidad, por
lo menos seis ciudades superan los 10 millones de habitantes, la
mayoría de ellos pertenecientes a países
subdesarrollados: Sao Paulo (Brasil), México
(México),
Bombay y Calcuta (India),
Seúl (República de Corea) y Río de Janeiro
(Brasil).
Con acentuada gravedad en los países menos
desarrollados, la dispersión urbana devora tierras
agrícolas y reduce la superficie cultivable; la
expansión urbana a su vez se incrementa por la migración,
la cual a su turno es incrementada por la pobreza, el
crecimiento demográfico y la destrucción del
medio
ambiente. La interacción de estos hechos genera
así el círculo vicioso de la
pobreza.
Con el mayor número de habitantes y la escala de sus
actividades, también aumenta la presión sobre los
ecosistemas
delicados. En los últimos diez años se ha destruido
entre el 7% y el 10% de los bosques tropicales y las zonas
pantanosas, también se han agotado importantes
acuíferos y la contaminación de las zonas costeras ha
avanzado a un ritmo sin precedentes.
En el contexto descrito y para los asuntos aquí
planteados, se requiere sin duda una participación
más activa del estado, con
una distribución eficiente de tareas entre el
gobierno central, y los gobiernos regionales y locales;
favoreciendo el desarrollo de
mercados
competitivos en armonía con su medio natural, en provecho
de la sociedad presente
y futura.
Los problemas de
la pobreza, el
deterioro del medio ambiente
y sus secuelas han aumentando en los últimos años;
pero también han permitido tomar mayor conciencia de su
dimensión y la necesidad de adoptar medidas que la
contrarresten y eliminen. Así, el FNUAP señala que
la responsabilidad por el futuro comienza hoy; la
posibilidad de supervivencia de nuestro planeta depende de que se
logre un equilibrio
entre la población, los recursos, el
medio ambiente
y el desarrollo. Identifica, asimismo, las siguientes
prioridades:
- Eliminación de la pobreza y el
hambre; - Desaceleración y mayor equilibrio
del crecimiento demográfico; - Protección al medio
ambiente: la pobreza y el
crecimiento demográfico se combinan para producir el
deterioro ambiental; - Tecnologías menos contaminantes;
- Desarrollo centrado en el ser humano.
Por su parte, el Banco Mundial
reconoce –no en vano ha creado la Vicepresidencia de
Desarrollo Ecológicamente sostenible- que de no mediar una
mejor gestión
del medio
ambiente, el desarrollo será imposible, y sí no
se acelera el desarrollo de los países pobres, las
políticas ambientales no surtirán
efecto. En esa línea de reflexión y
preocupación, dicha institución reconoce que estar
a favor del "desarrollo
sostenible" significa estar en pro de un desarrollo que
satisfaga las necesidades de la generación actual sin
comprometer la satisfacción de las futuras.
2. Los problemas a
escala
nacional
En 1940 el Perú era un país andino y
eminentemente rural, sólo cerca del 35% de la
población estuvo ubicada en área urbana; ahora, en
cambio,
más de dos tercios de la población del territorio
nacional habita en esta área. Por otra parte, en la
actualidad la mayor parte de los habitantes del país
residen en la Costa (55%), zona donde las ciudades han crecido
más rápidamente que en la Sierra y la
Selva.
En la conjunción de esos marcados desplazamientos
poblacionales, tienen lugar en el Perú los problemas del
círculo vicioso de la pobreza y la
migración, típico de un país
subdesarrollado. Las condiciones de mayor pobreza relativa
en el campo siguen constituyendo un factor importante para que la
ciudad capital del
país siga experimentando un significativo flujo migratorio
desde ese espacio: en promedio el ritmo (tasa) anual de
crecimiento poblacional de la Provincia de Lima es mayor que el
conjunto del país (2.4% contra 2.0%). El conjunto de estos
acontecimientos ha determinado que esta provincia tenga algo
más de 6’340,000 habitantes (estimación del
INEI para el año 1997).
En las grandes ciudades ya se observa que son crecientes
los problemas derivados de los insuficientes recursos con que
cuentan las municipalidades para brindar los servicios
públicos de naturaleza local,
que en cantidades ascendentes demanda las
comunidades de sus respectivos ámbitos
territoriales.
Los indicadores
estadísticos muestran un grave deterioro ambiental tanto
en las áreas rurales como en las grandes ciudades: ha
aumentado la erosión de los suelos en la
sierra y selva alta del Perú; sigue creciendo la
extinción de especies de la fauna natural;
diariamente las principales ciudades reciben grandes cantidades
de contaminantes.
Los problemas en nuestro país no solamente se
reducen a la escasez actual de recursos, sino a
cómo se emplean éstos para que su carencia no sea
más acentuada en el futuro. En la solución de los
mismos las municipalidades de las ciudades y de los pueblos,
tienen reservado un importante rol. Y así lo reconoce la
Convención de Río, cuando señala que
uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el
desarrollo sostenible es la amplia participación de
las personas y las instituciones,
desde sus niveles básicos de organización; esto es, desde sus
ámbitos locales.
Por otra parte, la revisión de los instrumentos
legales con que cuentan las municipalidades, permite conocer que
éstos órganos de gobierno local tienen asignadas
muchas e importantes funciones, pero
contrariamente disponen de muy pocos recursos; determinando
así una brecha de demanda
insatisfecha en la comunidad.
Esa brecha de necesidades de servicios
públicos insatisfecha se acrecienta, pues a la existente
se va añadiendo los requerimientos de la comunidad que se
generan con la intensificación del proceso de
urbanización (por crecimiento de la población, los
flujos migratorios y la expansión de los "asentamientos
humanos") y el deterioro del medio ambiente en el
campo y la ciudad. Si bien los servicios públicos
brindados por las municipalidades aumentan en cantidad, su ritmo
de crecimiento es menor al que experimentan los requerimientos de
la comunidad.
III. FINANZAS
MUNICIPALES Y CONCENTRACIÓN DE LOS FONDOS
PÚBLICOS
1. El Gasto Municipal
Información disponible acerca del nivel relativo
de gasto de los gobiernos locales respecto al gasto del gobierno
central (GG.LL./G.C), evidencia que durante 11 años
(1980-1990) dicho cociente fue bastante bajo, con valores que se
ubicaron dentro de una banda comprendida entre 2.6% y 5.4%;
asimismo, que las finanzas del
conjunto de las municipalidades del país
prácticamente estuvieron al margen de los vaivenes de
nuestra economía (ver en el gráfico las
variaciones del PBI real y el cociente GG.LL./G.C), debido a su
poco peso en el gasto nacional. En el periodo 1980-1990 el
indicador analizado no superó el 0.8%.
Es a partir del primer gobierno de A. Fujimori
–año 1991- que el indicador GG.LL./G.C. se
incrementa significativamente, manteniéndose en adelante
dentro de una banda de nivel superior, comprendida entre 9.5% y
12.9% (ver el gráfico). Este comportamiento
favorable es reflejo del aumento en el gasto de las
municipalidades como proporción del PBI, pues el cociente
GG.LL./PBI variaría a partir del ejercicio 1991 hasta
1996, entre 1.49% y 1.72; incremento sin embargo relativamente
menor que el cociente GG.LL./G.C. Este hecho de diferencia en los
ritmos de crecimiento, obedece a que el gasto del gobierno
central como porcentaje del PBI se reduce, como consecuencia de
la política
de ajuste en las cuentas fiscales
aplicada por el gobierno central, para combatir la
hiperinflación que agobiaba a la economía nacional a
principios de
la presente década. Pero incluso considerando esta
situación de ajuste, en el periodo 1991-1996 se evidencia
un incremento significativo en la distribución de fondos públicos en
favor de las municipalidades del país.
Aunque dentro de una franja de nivel superior y con una
suave pendiente, se observa en el gráfico que el indicador
GG.LL./G.C. sigue una tendencia decreciente, revertido tenuemente
en el año 1996.
A diferencia de lo observado en la evolución del gasto total del conjunto de
gobiernos locales del país, en el gráfico se nota
un comportamiento
fluctuante en la ejecución del gasto de la Municipalidad
de Lima; acontecimiento que guarda cierta correlación con
los avatares de la política nacional,
antes que con el comportamiento
de las variables
macroeconómicas. Así por ejemplo, desde que la
alcaldía de la Municipalidad de Lima es producto del
sufragio ciudadano, este importante cargo ha servido de
plataforma para que se presenten como candidatos a la presidencia
de la República o al Congreso: Alfonso Barrantes, Jorge
Del Castillo y Ricardo Belmont. Probablemente Alberto Andrade
haga algo similar.
Durante la gestión
de A. Barrantes, el itinerario seguido por el gasto municipal
limeño es similar a la evolución de la producción nacional (ver gráfico).
Esta aseveración es corroborada por el comportamiento
del gasto de la Municipalidad de Lima como porcentaje del PBI,
con 0.08%, 0.07% y 0.13% para los años 1984, 1985 y 1986,
respectivamente. El contexto político de estas cifras
corresponde a las acciones de un
alcalde –de militancia izquierdista- que desarrolla un
"temperamento político" conciliador ante el gobernante
populista F. Belaúnde primero, y a su turno, ante el
presidente aprista A. García.
En el lapso de gestión
municipal de Jorge Del Castillo –militante aprista- se
comprueba el apoyo del gobierno central (presidido por
García) en auxilio del gobierno local metropolitano de la
misma filiación partidaria. Así, en el año
1989, de severa recesión económica (caída
del PBI en 11.7%), y en que el gasto del conjunto de
municipalidades del país -como proporción del PBI-
caía en 27%, la participación del gasto de la
Municipalidad de Lima al interior de dicho gasto global se
incrementaba significativamente (ver gráfico), en 23%.
Ello, principalmente como resultado del aumento de las
"transferencias" de recursos provenientes del Impuesto de
Promoción Municipal y Certex.
En el año 1990 se inicia el periodo de Belmont en
la Municipalidad de Lima, y de Fujimori en la presidencia de la
República. En dicho año se experimenta el severo
ajuste económico, en el cual las finanzas de la
municipalidad limeña alcanza la proporción
más baja del periodo estudiado (ver gráfico), en
tanto que el gasto del conjunto de municipalidades se incrementa
levemente. En el intervalo que comprende la primera gestión
del alcalde Belmont (1990-92) y el primer año de su
segundo periodo, el gasto municipal metropolitano se recupera
significativamente: pasa de 0.06% (1990) a 0.27% (1993) del PBI.
A partir de 1994 se aplica el Decreto Legislativo 776 –que
reforma la tributación municipal-, que dispone una
redistribución de las finanzas
municipales en beneficio de los gobiernos locales del interior
del país (especialmente municipalidades distritales), pero
perjudicando las arcas de la Municipalidad de Lima. En ese
contexto se establecen relaciones tensas entre el alcalde de Lima
y el presidente del país, que se mantendrían
más adelante, con consecuencias perjudiciales para el
gasto municipal limeño: en el año 1994 cae a 0.17%,
recuperándose levemente hacia 1995 con 0. 21% del
PBI.
2. El Ingreso Municipal
Los ingresos totales
de los gobiernos locales han seguido un curso muy similar al de
sus gastos totales,
debido a la baja proporción que representa el
endeudamiento en sus respectivos presupuestos.
Pero al interior de la estructura del
ingreso se ha producido algunos cambios, mereciendo destacar lo
acontecido en la presente década.
A partir de 1994 el conjunto de los gobiernos locales
del país han pasado a depender menos de los tributos que
ellos mismos recaudan; es decir, ahora son más
dependientes de las transferencias, las cuales están
mayormente compuestas por el Fondo de Compensación
Municipal (FONCOMUN) y las Transferencias para el Vaso de
Leche. Este
retroceso se ha producido en un escenario en el cual desde 1992
la participación porcentual del ingreso de los gobiernos
locales respecto del ingreso del Gobierno General ha disminuido
casi de manera sostenida: de 12.1% que era en el año 1991,
a 7.8% en 1996.
El porcentaje del ingreso de los gobiernos locales
respecto a los ingresos
tributarios del gobierno central ha seguido igualmente una
tendencia predominantemente decreciente desde 1992. Por otro
lado, la posición relativa de la Municipalidad de Lima en
materia de
transferencias a los gobiernos locales, después de
permanecer estable desde 1993 (cerca al 9%), se reduce al 7% en
1996. Esta cifra confirma la aseveración que con la
aplicación del Decreto Legislativo Nº 776, al
interior de los gobiernos locales el más perjudicado ha
sido la mencionada municipalidad.
IV. LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA
DESCENTRALIZACIÓN
En los círculos académicos y financieros
internacionales se va afirmando, con creciente consenso, el
reconocimiento de la importancia de la descentralización del estado para
que los países subdesarrollados –como el
Perú- puedan incorporarse favorablemente a las grandes
tendencias del cambio y el
progreso.
La evidencia histórica reciente demuestra que la
descentralización del gasto público
está produciendo beneficios en países en vía
de desarrollo de otras latitudes, así como gran parte de
América
Latina. Está mejorando la calidad de la
administración
pública y la representación de los intereses de
las empresas y los
ciudadanos de esos países; concomitantemente, la competencia entre
las provincias y localidades está estimulando la
formulación de políticas
y programas
más eficaces.
Informes recientes de instituciones
como el FMI y el Banco Mundial,
permiten convalidar que existe una especie de regla general
relacionada con la distribución del gasto público entre
el gobierno general y los gobiernos locales, la cual consiste en
lo siguiente: en los países desarrollados la
participación de los gobiernos locales es significativa,
en tanto, en los países subdesarrollados los gobiernos
locales participan con un reducido porcentaje en la
ejecución del gasto público.
Aunque con un menor grado de diferencia, este tipo de
relación se puede observar también en lo
concerniente a la facultad de recaudar tributos: en
los países industrializados la proporción de la
recaudación tributaria a cargo de los gobiernos locales
respecto al gobierno general es mayor que en los países
subdesarrollados.
El avance inexorable de esos acontecimientos en el
concierto mundial, influyó sin duda en la
elaboración de determinados aspectos de la Constitución de 1993. Al respecto, en el
artículo 43° de esta norma fundamental se establece
que el Perú es una república democrática,
social, independiente y soberana, cuyo gobierno es unitario,
representativo y descentralizado; además, ha
establecido que el proceso de
descentralización se da básicamente
a través y a partir de las municipalidades, a las cuales
considera instrumentos de la descentralización del
país.
No obstante esas normas de rango
constitucional, el poder
legislativo y el poder
ejecutivo han expedido normas en
materia
municipal que recortan competencias y
atribuciones a las municipalidades, contradiciendo el
espíritu y la letra de la Constitución de 1993. Así,
vía leyes ordinarias,
decretos legislativos y decretos supremos se ha venido despojando
de sus atribuciones a las municipalidades, especialmente a la
Municipalidad Metropolitana de Lima. Se estima que de 1990 a
diciembre de 1997 se ha establecido alrededor de 45 normas, que
directa o indirectamente vienen cumpliendo tal
propósito.
Las acciones
contrarias al proceso de
descentralización en el ámbito
normativo, en contraposición de lo que ordena la Constitución de 1993, se relacionan de
manera directa con el inadecuado tratamiento del gobierno central
al asunto de la distribución de los recursos
públicos, en perjuicio de los gobiernos locales del
país, tal como ya se vio en el tercer
capítulo.
Son varios los hechos que permiten afirmar que en el
país el gobierno central está actuando en sentido
contrario a lo que indican las experiencias en otras partes del
mundo, la doctrina y las normas
constitucionales, e inclusive a sus intenciones iniciales, que
permitieron mejorar la situación de las finanzas
municipales. Todo ello, en detrimento de las municipalidades,
afirmando un centralismo
pernicioso.
El quid del asunto no es la distribución de recursos, ni de más
o menos competencias y
atribuciones entre diferentes niveles de gobierno per se,
es sobre todo, la atención eficiente, eficaz y oportuna de
las ciudades y de los pueblos; porque la persistencia de los
problemas del centralismo y sus
secuelas, ponen en riesgo las
posibilidades de encontrar un camino que nos conduzca hacia el
desarrollo
sostenible, tanto local como nacional.
Países comparativamente más desarrollados
que el nuestro tienen un estado más descentralizado; por
ejemplo en Argentina,
Brasil y
México el
gobierno central concentra menos del 70% del total de gastos del
gobierno general. Visto por el lado de la participación
del gasto del gobierno local en el total de gastos del
gobierno general, las cifras son más categóricas en
países industrializados como Alemania
(16.7%), Canadá (17.1%), Estados Unidos
(21%), Francia
(17.7%) y Reino Unido (22.7%), entre otros.
Si bien el crecimiento de las ciudades es propio de la
evolución de los países; en nuestro
caso esa tendencia "natural" se trastoca en elevadas tasas y
desordenados flujos demográficos: el Perú
todavía vive un considerable proceso
migratorio a las principales ciudades, aumentando las tareas para
atender convenientemente los servicios públicos de
carácter local. Se estima que en Lima Metropolitana
(conformada por las provincias de Lima y Constitucional del
Callao) está aproximadamente el 30% de los habitantes del
país; de esta cantidad el 40%, de la población es
inmigrante.
Ante exigencias de diversa vertiente, en el sentido de
que el gobierno central inicie un real proceso de
descentralización, las autoridades del mismo suelen
argumentar que se están ejecutando obras y otras acciones en
magnitudes crecientes en favor de localidades empobrecidas del
país; por consiguiente sus decisiones de gasto
tendrían un carácter más descentralista que
las de sus antecesores. Datos del INEI
permiten verificar, ciertamente, que a nivel nacional el gasto
social como porcentaje del PBI ha tenido una trayectoria
creciente (de 1.7% en 1991 a 6.6% en 1995), declinando levemente
en 1996 (6%). Los porcentajes siguen un recorrido aún
más empinado cuando se revisa la distribución de
dicho gasto en las zonas más empobrecidas del
país.
Si bien los datos muestran
importantes avances en favor de ciudades y pueblos secularmente
olvidados, la actitud
centralista del gobierno central tiene por lo menos los
siguientes inconvenientes: 1) Afirma una presencia que tiene como
contrapartida el debilitamiento de la institución
municipal y la capacidad de fiscalización del ciudadano,
pues es más factible controlar a una autoridad
local que a una autoridad
nacional (por lo general, visitante esporádico); 2)
Consolida relaciones que trastocan escala de
valores
inherentes al ser humano, toda vez que la caridad, el obsequio y
la prebenda se valoran por encima del reconocimiento de que la
persona posee
derechos, y sobre
los cuales se apoya el esfuerzo propio para alcanzar el
desarrollo humano; y 3) Se omite que se puede lograr una
asignación aún mejor de los escasos recursos del
estado, incorporando la participación de los gobiernos
locales que tienen ventaja comparativa en el
conocimiento de las necesidades y potenciales de su
ámbito local.
V. ¿QUÉ HACER?
Carlos Matus sostiene que todos los procesos de
conducción de gobierno presentan problemas
estructuralmente similares, de distinta complejidad pero con
problemas teórico-práctico semejantes, que se
pueden resumir en lo que él llama el triángulo
de gobierno, el cual esta conformado por tres variables muy
interrelacionadas entre sí, que hacen a la esencia del
problema de conducir con eficacia. La
primera es el Proyecto de Gobierno, que consiste en
propuesta de acción; en otras palabras, lo que se quiere
hacer. La segunda es la Gobernabilidad del Sistema, que es
el resultado de la relación entre el peso de las variables que
controla el gobierno y el peso de las variables que
no controla. Finalmente, la tercera es la Capacidad de
Gobierno, que consiste en la experiencia acumulada,
destrezas, teorías
y métodos
con que cuenta el gobierno.
Aplicando como principio básico una
intervención que no supla sino coadyuve y promueva, el
gobierno central debe crear las condiciones para que se forme un
órgano colectivo ágil y representativo (que
podría estar conformado por el AMPE, universidades,
colegios profesionales y otras organizaciones
directamente vinculadas con el desarrollo local), para definir
los lineamientos generales que deben seguir los gobiernos locales
para mejorar el control de las
tres variables
mencionadas, y así favorecer el bienestar de la comunidad.
En esa línea de propuesta, el gobierno central
debe incrementar la asignación de recursos financieros a
todas las municipalidades del país, a través del
FONCOMUN y hasta que el ingreso total de aquellas siquiera
alcance el 15% del ingreso total del gobierno central (similar a
lo que ocurre en el Brasil, por
ejemplo), aplicando una distribución equitativa entre las
distintas provincias y distritos del territorio nacional. En el
caso específico de la Municipalidad de Lima el gobierno
central, además, debe legislar para garantizar una
estabilidad normativa que respete sus ámbitos de competencia,
reconociendo que la Provincia de Lima debe tener un trato
diferenciado, acorde con su condición de una gran
metrópoli (la Ciudad de Lima está entre la 17
ciudades más pobladas del mundo). Ambas medidas
ayudarían sustantivamente a mejorar la gobernabilidad
local.
Es evidente que las municipalidades no sólo
confrontan problemas financieros, se enfrentan también a
los de naturaleza
administrativa. Por lo mismo, una medida aislada de aumento de
sus recursos financieros no resolvería sus problemas; es
más, se incrementaría el riesgo de una
ineficiente aplicación de los mismos. De manera que para
mejorar la gobernabilidad del sistema local,
las municipalidades, además, deben superar el problema del
deficiente "stock del capital humano"
que poseen, reclutando recurso humano calificado, capacitando y
reubicando al existente; en un ambiente en
que se garanticen las condiciones para una sana competencia entre
los trabajadores, y en que el espíritu de
superación, la dedicación, la creatividad y
el aporte al mejoramiento de la gestión
municipal tengan una justa retribución en las remuneraciones y
en la carrera laboral.
Las acciones de
capacitación son de capital
importancia para mejorar el gobierno local, y deben tener una
programación y ejecución pensando en
perfeccionar el manejo de las tres variables del triángulo
de gobierno: desarrollo de proyectos de
gobierno viables, contar con un apoyo sostenido del gobierno
central, y desarrollar el
conocimiento del recurso humano de la municipalidad. Para
ello la AMPE debe convocar el apoyo del gobierno central, de la
cooperación técnica internacional, y de las
instituciones
académicas especializadas, de manera que se establezcan
convenios multilaterales para una cobertura amplia e intensiva.
Adicionalmente, para garantizar la eficacia de los
programas de
capacitación, se debe considerar dos etapas
básicas: en primer momento, la capacitación de las autoridades
municipales, para que adquieran conciencia de los
retos que asume su gobierno y desarrollen capacidad de gobernar y
gerenciar; en segundo momento, el adiestramiento
continuo y obligatorio del personal
municipal, efectuando evaluaciones permanentes de su
rendimiento.
Para el éxito de las acciones señaladas,
es indispensable que las autoridades locales y del gobierno
central se convenzan que los gastos en
capacitación e investigación no son los ordinarios
gastos
operativos, sino inversión en capital
humano.
Otro problema de carácter estructural que atenaza
a la municipalidad, es la ineficiencia de su administración, que se traduce en el hecho
que prácticamente no existe una metodología para evaluar la gestión
de los trabajadores, la calidad de los
servicios que se brindan a los ciudadanos y la eficiencia del
gasto. Las acciones de control, por su
parte, ponen demasiado énfasis en controlar procesos y
procedimientos, lo cual genera costos excesivos
y no pocas veces entorpece la gestión y anula iniciativas
que se orientan a modernizar la administración municipal.
Para enfrentar tales problemas, se debe diseñar
nuevas estructuras
organizativas en función de tipos de municipalidades
previamente determinados, reduciendo niveles de dirección, haciendo las nuevas estructuras
más horizontales. En ese proceso se debe modernizar los
sistemas
administrativos como la carrera pública, el sistema de
control, el
sistema de
contratación y adquisición, así como
implantar sistemas de
planificación y presupuesto
basados en el planeamiento
estratégico y el presupuesto por
programas, con
el objeto de hacer de estos sistemas
verdaderas herramientas
de gestión. Todos estos cambios deben propugnar que la
gestión municipal tenga una visión gerencial,
enfocando al ciudadano como el cliente de la
administración municipal.
Además de las medidas de orden administrativo
mencionadas, los gobiernos locales deben formular, aprobar y
ejecutar actividades -debidamente jerarquizadas-, basadas en una
decisión económica racional, el criterio
costo-beneficio; es decir, realizar la actividad si y
sólo si los beneficios para la comunidad son
superiores a los costos que a ella
le pueda generar. Si bien en el caso de un servicio
público el estado
–en este caso la municipalidad- tiene a su favor el imperio
tributario y, por consiguiente, puede exigir un pago que
esté por encima del beneficio que percibe el ciudadano,
también lo es que en esta condición el
contribuyente estará más predispuesto a evadir el
pago del tributo correspondiente. Con decisiones irracionales de
esta naturaleza, el
gobierno local contribuiría con la pérdida de
legitimidad ante sus ciudadanos.
Usualmente el estado
proporciona los bienes
públicos, debido a que puede obtener ingresos por
medio de la tributación, el cual permite redistribuir los
ingresos al
pagar en exceso los que más tienen en beneficio de los que
menos tienen, y de esta forma garantizar una suerte de "equilibrio
social", en virtud del cual los grupos
heterogéneos de la sociedad
permanecen juntos. En el caso de la municipalidad, el solo hecho
que un bien tenga las características de un bien público
de naturaleza local, no significa que debe ser suministrado
necesariamente por ella, dependerá de la eficiencia con
que lo haga y de las ofertas alternativas existentes.
Finalmente, corresponde a las municipalidades tomar en
cuenta las reflexiones aquí desarrolladas; analizarlas y
recrearlas para enfrentar las secuelas de dimensión local
generadas por los problemas de pobreza,
crecimiento demográfico y destrucción del medio
ambiente; para
cumplir con el rol fundamental en el proceso de
descentralización que la Constitución y las exigencias
contemporáneas le han reservado; en suma, para mantener su
vigencia y legitimidad como órgano de gobierno local ante
la comunidad.