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Planificación Estratégica

Enviado por freddygianella



Arq. A. Freddy Gianella Peredo.

DIPLOMADO EN DESARROLLO LOCAL Y MUNICIPIOS

1. - Introducción

2. - La globalidad en la visión de la planificación urbana.

3. - Objetivos de la planificación urbana.

4. - Retos actuales de la planificación urbana.

5. - Definiciones de plan director y planificación estratégica.

6. - Principales diferencias entre plan director como acción urbanística y la planificación estratégica.

7. - Principales similitudes entre plan director y la planificación estratégica.

8. - Direccionamiento estratégico del plan director.

9. - Objetivo de un plan director direccionado.

10. - Contenido de un plan director "estratégico" o direccionado.

11. - Conclusiones

12. - Bibliografía

1era PARTE

1. - Introducción

La complejidad que presenta hoy la realidad urbana, sometida a procesos de cambios sociales, políticos y fundamentalmente económicos, demandan revisión en la concepción de las herramientas de la planificación; en este contexto la relevancia de aspectos comunes en su estructura y metodología en la concepción de planes directores y planes estratégicos territoriales, deben ser contempladas como base y directriz de la acción, visión y misión en la promoción del desarrollo, objetivo de la planificación urbana, para integrarlos a través de estos mecanismos, como estrategia para el cambio, en la toma de conciencia, cultura urbana, y de educación, para profundizar y calificar el proceso político e ideológico, vía fundamental del desarrollo.

La falta de visión global en la planificación urbana tradicional, de integralidad en sus enfoques, y ausencia de mecanismo de participación efectiva de la comunidad, en la concreción de sus herramientas, genera en muchos casos, planes directores desconectados de su realidad, con pocas probabilidades de incorporarse con cierto éxito en la gestión urbana, imposibilitada de observar el fenómeno social cultural y económico que se lleva a cabo en el territorio durante el proceso de ordenamiento.

Reconceptualizar la planificación urbana, sus niveles, enfoques, y su relación con las variables territoriales, sociales, económicas, definidas en un ámbito de participación, fortalece los planes, la gestión, incorpora contenido estratégico y favorece planificación estratégica, para potenciarla partiendo de la reconceptualización de los planes directores.

El objetivo de la presente monografía es direccionar estratégicamente los planes directores, a partir de la interacción entre los planes directores y la planificación estratégica, para fortalecer la Planificación urbana en la promoción del desarrollo posible.

Fig. 1. (Elaboración propia)

Para ello la monografía tratará la relevancia de aspectos comunes y diferencias en la concepción integral de planes directores y planificación estratégica, la figura 1, muestra un conjunto, donde insertos en la planificación urbana, los planes directores y la planificación estratégica interactuan, sin excluir otros.

Se pretende dirigir el enfoque de planes directores y planificación estratégica correlacionadas en su visión, misión y acción, conducente a consolidar planes, sustentar estrategias, en un entorno incierto complejo sin participación plena, "para convalidar las variables sociales, culturales, económicas y territoriales que fueron descuidadas por la ortodoxia de la planificación en los años anteriores" (Victory, 1997). La primera parte, reflexiona sobre visión, objetivos y retos de la planificación urbana, que permiten modelar acciones conducentes a sus objetivos, basados en la visión global de la planificación; la segunda, parte se introduce en conceptos, diferencias y similitudes, la interacción de los planes directores y planificación estratégica, el objetivo de direccionar estratégicamente los planes directores, repasa los conceptos y reflexiona sobre ellos, para proponer un concepto de plan director estratégico o direccionado.

2. - La globalidad en la visión de la planificación urbana.

La planificación urbana contiene aspectos ideológicos, políticos y variables como las espaciales, poblacionales, económicas, sociales, culturales, territoriales, y otras que los enfoques por su interacción deberían integrar en su análisis, conducente a posibilitar visión y gestión, constituyéndose en un instrumento conceptual ajustado a la realidad, capaz de orientar la toma de decisión, encaminada a implantar los cambios posibles y necesarios para promover desarrollo y legitimizar gestión.

La discusión y el análisis de autores sobre este tema coinciden en concebir la planificación urbana, como un instrumento capaz de establecer previsiones de futuro desde el presente, siempre que se conozca integralmente la realidad, consciente de los nuevos paradigmas de la planificación y el desarrollo, el marco ideológico del desenvolvimiento económico y social, las potencialidades y debilidades del territorio, para obtener visión de futuro posible.

La globalización, en el marco de la economía neoliberal, ha iniciado un proceso de desregulación del Estado a partir de procesos de privatización y descentralización, que han creado un marco de oportunidades y desafíos para los gobiernos locales, en la medida que el Estado Nacional les a entregado mayores responsabilidades y recursos; esta realidad parecería afectar la importancia asignada a la relación o al carácter centralista de los niveles territoriales de la planificación (nacional – regional – local), por lo que la planificación urbana actual, demanda un fortalecimiento de sus enfoques en el ámbito local, como base para planificar estratégicamente el territorio.

La crisis del urbanismo tecnócrata, la falta de innovación, su visión sectorial son factores que han invalidado la visión global de la problemática de las ciudades y han restado la posibilidad de contribuir significativamente en el proceso de su desarrollo, para lo cual citaré algunos autores que refuerzan esta idea.

"La planificación centralizada de los años sesenta y setenta, en crisis actualmente por el cuestionamiento de un urbanismo tecnócrata sumado, que la tendencia actual se orienta hacia los conceptos y las técnicas basadas en la reflexión y gestión estratégica" (Fernández, s/f). Coordinando sus niveles e integrando sus enfoques.

"En el umbral del siglo XXI, la planificación se perfila como una práctica político técnica al servicio de la innovación y la reinvención del territorio; renovando las disciplinas científicas o teorías de la planificación; Actualizando los métodos y técnicas del análisis territorial; Reenfocando la planificación como acción comunicativa; Sistematizando las prácticas y creación de redes" (Bervejillo, 1996).

"La planificación tradicional separaba diseño y ejecución, y no establecía un camino sistemático para gestionar la evolución de la ciudad"(Fernández, s/f).

"La planificación sectorial de las ciudades ha impedido la obtención de una visión global de su problemática y la formulación de un modelo integrado para su desarrollo futuro". (Fernández, s/f).

El urbanismo como base para una planificación estratégica, sería el plan al servicio del proyecto de una ciudad deseable y acordada por los agentes económicos y sociales desde sus objetivos hasta sus normas. Formulando o reformulando la estructura del territorio fijando usos y clasificación del suelo, los sistemas generales de comunicación y las zonas de protección, los equipamientos, el plan debe ser flexible, concertando con los actores privados, agentes económicos y sociales. "El proceso urbanizador ha de tener en cuenta no solo el contenido social de la propiedad sino también su sustentabilidad y daños que podría ocasionar este proceso al agua, atmósfera, suelo etc".(Victory, 1997), como un plan general basado en la participación y concertación para la revisión de planes directores.

La gestión democrática, las técnicas reflexivas y estratégicas son argumentos que garantizan la ejecución del planeamiento. "La gestión urbanística, para asegurar la ejecución del planeamiento requiere para la gestión, planes concertados con la población como presupuesta básica de la gestión democrática de la ciudad" (Victory, 1996). "La planificación, normativa y centralizada, propia de los años sesenta y setenta, ha entrado en crisis debido al cuestionamiento de un urbanismo tecnócrata, entendido como disciplina positiva, la tendencia actual se orienta hacia los conceptos y las técnicas basadas en la reflexión y gestión estratégica"(Fernández, s/f).

El proceso de globalización, sus nuevas relaciones entre el territorio y la industria de la información, la ausencia de visión común de instituciones públicas y privadas en los planes de desarrollo, sumados a débiles conexiones que se asignaron en el pasado a sociedad, cultura y economía, nos deben motivar a la actualización de métodos y técnicas de análisis territorial, para reenfocar la planificación.

"Las tendencias masivas de dispersión espacial de las actividades económicas en escala territoriales, asociadas a la mundialización han contribuido a nuevas formas de centralización territorial de las operaciones administrativas y de control, las industrias de la información requieren vasta infraestructura física, proceso de trabajo que por lo menos en parte depende de su localización debido a la combinación de recursos que necesitan incluso en los casos en que los productos son hipermóviles" (Sassen, 1997).

"El plan debería asignar los objetivos comunes en el territorio a las instituciones públicas y privadas y los agentes sociales que en él operan, objetivos que abarcan desde la educación, la coordinación institucional, las infraestructuras, usos de suelo y otros" (Victory, 1997).

"Existe en la actualidad una fuerte revalidación de las relaciones Sociedad – Cultura – Economía – Territorio, que fueron descuidadas por la ortodoxia de la planificación"(Bervejillo, 1996).

Podríamos resumir que:

La planificación urbana pasa por ser una práctica innovadora en función de la reconceptualización del territorio de la revisión de sus métodos y sus herramientas, la integralidad de sus niveles enfoques y carácter de gestión, para obtener:

  • Visión global de la realidad.
  • Conjuncionar diseño y gestión.
  • Enfoques tendientes a contener acción comunicativa y participativa.
  • Por ello la planificación debe concebirse en su integralidad, como principio rector del desarrollo, bajo un proceso participativo y concertado de los agentes socio económico, como un principio y un fin en sí mismos.

3. - Objetivos de la planificación urbana

Un primer acercamiento a los objetivos de la planificación nos lleva a sostener que es prever y tomar decisiones en el presente para conducirnos a un futuro deseable y posible, deseable en el marco de las aspiraciones sociales y culturales, posible, ideológica y económicamente.

La demanda de satisfacciones de las necesidades humanas como objetivo, responde al grado de información cultural y posesión de economía que ostentan las personas o grupos sociales, lo que exige de las políticas públicas, la compatibilización de necesidades y su satisfacción en función de su diversidad y los recursos que el marco societario e institucional cuenta. Para cumplir con objetivos sociales, se deben iniciar acciones sobre aquellos factores que representen situación de cambio, remitidas a factores ideológicos. Así la planificación tiene como objetivo no solo la proyección conducente de acciones tendientes al bien común, si no fundamentalmente a ser un factor de cambio contribuyendo con la transformación de la comunidad, dirigida a realidades mas participativas y equitativas en un marco de justicia social, promoviendo competitividad económica e integración social.

La crisis del territorio, la ciudad, se derivan de la imposibilidad interna de generar o promover suficientes recursos, por políticas erráticas, falta de coordinación o ausencia de coordinación en los niveles de la planificación, inadecuada relación en la administración pública entre los responsables de la planificación y sus diversos enfoques, concepto en crisis agravada por anteriores paradigmas y realidad actual socioeconómica, ideológica y política, derivada de imposiciones externas insoslayable como la política neoliberal, expresión de la reestructuración del capitalismo, como afirman algunos autores.

Como resultado de las dificultades inherentes de ciudades que crecen generalmente por presiones sectoriales y niveles administrativos sin coordinación e inadecuada o ausente participación ciudadana, nacen planes de bases físicas y gestiones desarticuladas, que no contienen la visión global de un territorio o ciudad o jurisdicción que pueda ser comprendida por sus habitantes, que no está integrada en la visión de territorio, no es sustentable en el tiempo y es incapaz de promover desarrollo. Para fortalecer los objetivos de la planificación es importante clarificar conceptos y establecer áreas comunes de acción, niveles de participación, para generar una visión integral y una acción estructurada, ideológicamente coherente, social y económicamente posible, en este marco los planes de ordenamiento territorial deben reconocer y contener los aspectos relevantes que marcan la integralidad de los enfoques de la planificación.

Un plan para ordenar el territorio, que cumpla con los objetivos apuntados, requiere definiciones respecto a:

  • Su estructura
  • Sistemas de comunicación
  • Su sustentabilidad
  • Su igualdad en el ordenamiento
  • Flexibilidad en su aplicación.
  • Identidad en su proyección.
  • Concertación y participación en su visión concreción y aplicación.
  • Conjuncionar diseño y gestión
  • Factibilidad en su gestión.
  • Formas de evaluación y redireccionamiento.

Conjunto de factores que conllevan a moldear objetivos de una gestión democrática del territorio, genera toma de conciencia urbana y contribuye con planes estratégicos consecuente de este proceso.

Para enmarcar este sector del análisis podríamos resumir los objetivos de la Planificación urbana es concretar ciudad en los siguientes términos:

  • Desarrollo de la estructura urbana asegurando sanas condiciones de vida y de trabajo.
  • Mantener y mejorar las condiciones económicas, sociales y culturales, densificando las zonas residenciales y de trabajo.
  • Mejorar las condiciones residenciales y de trabajo, perfeccionando los servicios de tráfico y suministro robusteciendo las zonas periféricas.
  • Mantenimiento y mejora de sanas condiciones de vida, de trabajo, de educación, salud y esparcimiento en el área urbana y su equilibrada relación con las áreas intermedias y rurales.
  • Promover una sociedad basada en la justicia social, la equidad y la participación.
  • Promover oportunidades respecto a la vivienda, trabajo, educación y la cultura.
  • Basar el contenido del desarrollo en su carácter sustentable y equilibrado con su medio ambiente.

4. - Retos actuales de la planificación.

Reto como la capacidad de modelar la acción de los siguientes factores en el desarrollo:

El futuro no es mas que la proyección del presente, decíamos que planificar es prever y decidir en el presente las acciones que nos conduzcan a un futuro deseable y posible. ¿Cuáles acciones en el presente?. Las que demandan satisfacción de las necesidades esenciales como, falta de agua potable, de equipamientos sociales, infraestructura, servicios de salud, educación, transporte, recreamiento, y otras más complejas como, la vivienda y el desafío económico que representa la generación de empleo que controle la producción y la distribución de la riquezas, equilibrando objetivos sociales.

Desafío de profundizar y perfeccionar, la participación como instrumento generador de acciones conducentes al desarrollo equilibrado y equitativo, la democracia como espacio para el desarrollo de ésta, la legitimación social de los representantes del pueblo por sus acciones, conducentes a la gobernabilidad, como los mecanismos de coordinación y concertación de la ciudadanía a través de sus instituciones intermedias, llegan a los niveles institucionales y temáticos.

Fig. 2. (Diapositivas, Diplomado en Desarrollo Local y Minicipios, Arq. Lombardi)

La planificación de los años cincuenta y sesenta podría decirse que funcionó durante esa década, hoy las variables que se le contraponen, nos lleva a considerar otro reto, la incertidumbre, "El futuro ha pasado de ser un objeto relativamente estable a convertirse en un objeto volátil. Por esta razón, los planificadores contemporáneos se enfrentan a demasiadas fuerzas que obstaculizan la posibilidad de alcanzar predicciones correctas. Ante esta situación, la postura más inteligente es aceptar la incertidumbre, tratar de comprenderla y convertirla en parte de nuestro razonamiento."(Fernández. s/f).

La lucha por problemas de identidad en un mundo cada vez mas globalizado y cambiante, por mejores condiciones de vida ciudadana, dignidad y justicia social. Así enmarcada la globalización genera lógicas de gestión propias, en la medida que los procesos de descentralización y concertación se inician, la descentralización posibilita la participación, la concertación como un proceso de cohesión social, sustento del proceso democrático y fortalecimiento de la identidad social.

La configuración del modelo de desarrollo, en los años 70 basado en la gran empresa y en economías de aglomeración, encierra el origen del deterioro de los resultados económicos y de la crisis que afectó la definición de los centros urbanos, y los criterios de la planificación, como sustentan algunos autores.

La planificación urbana como sus herramientas y niveles, no solo esta exigida de integralidad como otro reto, de planes ajustados a la realidad y sus proyecciones, fines y objetivos, también en delinear proyectos políticos, que acompañen acciones territorializadas con menos contenido partidario, y mayor participación de los actores; el gasto público en lo que se refiere a la inversión y al nuevo factor que está tomando importancia determinante para el futuro, el gasto de la deuda, que en el proceso descentralizador, los gobiernos locales vienen a contraer con organismo financieros, los aspectos de gestión, ligado al carácter que los gobernantes decidan darle a la planificación y a su ves el potenciar sus recursos humanos y técnicos disponibles en la formulación globalizada y estratégica de los planes de gestión. Como el de observar, conducir e incentivar la iniciativa privada como factor de desarrollo, sin caer en la inercia ideológica para confiar ciegamente en las iniciativas privadas (Borja, Castells, 1997).

En el marco de los niveles de políticas respecto a la gestión territorial, vemos que las directrices de ordenamiento, políticas sectoriales y grandes proyectos se integran para desarrollar gestión estratégica del territorio, ver fig. 3.

Fig. 3. (Diapositivas, Diplomado en Desarrollo Local y Municipios, Arq. Lombardi)

2DA. PARTE

5. - Definiciones de plan director y planificación estratégica.-

Analizaremos primeramente definiciones respecto de los conceptos involucrados.

  • Planificación.-

Planificar es prever y decidir en el presente las acciones que nos conduzcan a un futuro deseable y posible.

"En el umbral del siglo XXI la planificación se perfila como una práctica político técnica al servicio de la innovación y la reinvención del territorio; renovando las disciplinas científicas o teorías de la planificación; Actualizando los métodos y técnicas del análisis territorial; Reenfocando la planificación como acción comunicativa; Sistematizando las prácticas y creación de redes" (Bervejillo, 1997).

"La planificación tradicional separaba diseño y ejecución, y no establecía un camino sistemático para gestionar la evolución de la ciudad"(Fernández, s/f).

"La planificación sectorial de las ciudades ha impedido la obtención de una visión global de su problemática y la formulación de un modelo integrado para su desarrollo futuro". (Fernández, s/f).

Plan : Proyecto que establece objetivos y elementos estructurantes de una actividad.

Plano Director: La expresión ordenada de los principios rectores que deben primar en un plan urbano.

Estrategia: Habilidad, Destreza, Maniobra, Pericia.

Plan general de acción para conseguir un objetivo.

Conjunto de acciones Idóneas y precisas para la consecución de un objetivo.

  • Plan Director.-

Es un instrumento de la planificación que contiene un conjunto de disposiciones relativas al orden del territorio, uso del suelo, como actividades que se destinan al suelo afectado, redes de infraestructura, servicios, normas de edificaciones, medidas de protección, conservación del suelo y demás recursos naturales, defensa, mejoramiento y desarrollo o renovación del medio ambiente natural, del patrimonio histórico y localización de la infraestructura; comprenden estudios que justifican la elección del modelo territorial, los planes, normas y programas que requiera su realización y las bases técnicas y económicas para el desarrollo y ejecución del propio plan.

Tendencias urbanísticas, mantienen su creencia en las virtudes intrínsecas del planeamiento público y la necesidad de reforzar las técnicas de apropiación de la plusvalía que genera la clasificación del suelo. "Las tendencias liberales, abogan por la simplificación del planeamiento urbanístico y la inversión del principio clave en que los planes se sustentan: "todo lo que el plan no permite está prohibido" (Victory, 1997).

"El hecho que los planes directores califican de distinto modo el uso del suelo desde un uso apetecible unas menos beneficiosas y otras en uso no rentable, surge la objeción de la igualdad basada en las exigencias técnicas del ordenamiento territorial"(Victory, 1997).

"La gestión urbanística debe contemplar para asegurar la ejecución del planeamiento como la del retorno de parte de la plusvalía: Convenios urbanísticos entre la administración y los particulares. Flexibilidad en su tramitación, abreviando las aprobaciones teniendo en cuenta las necesidades y urgencias que requiere la gestión. Plan concertado con la población como propuesta básica de la gestión democrática de la ciudad"(Victory, 1997).

"La planificación normativa y centralizada, propia de los años sesenta y setenta, ha entrado en crisis debido al cuestionamiento de un urbanismo tecnócrata, entendido como disciplina positiva, la tendencia actual se orienta hacia los conceptos y las técnicas basadas en la reflexión y gestión estratégica"(Fernández, s/f).

"Las tendencias masivas de dispersión espacial de las actividades económicas en escala territoriales, asociadas a la mundialización han contribuido a nuevas formas de centralización territorial de las operaciones administrativas y de control, las industrias de la información requieren vasta infraestructura física, proceso de trabajo que por lo menos en parte depende de su localización debido a la combinación de recursos que necesitan incluso en los casos en que los productos son hipermóviles." (Sassen, 1997).

  • Planificación estratégica.-

Es un proceso y un instrumento de la planificación. En cuanto proceso, se trata del conjunto de acciones y tareas que involucran a los miembros de la organización en la búsqueda de claridades respecto al que hacer y estrategias adecuadas para su perfeccionamiento. En cuanto instrumento, constituye un marco conceptual que orienta la toma de decisiones encaminadas a implementar los cambios que se hagan necesarios.

La planificación estratégica es un planeamiento no normativo, basado en la participación de los agentes económicos y sociales, que tienen como denominador común dar una respuesta adecuada a los nuevos elementos socioeconómicos y de los que se preven que generen cambios sustanciales en el futuro inmediato de las ciudades, como un concepto resumido de autores.

Considerado como un plan, "Tiene que asignar los objetivos comunes en el territorio a las instituciones publicas y privadas y los agentes sociales que en él operan, objetivos que abarcan desde la educación, la coordinación institucional, las infraestructuras, usos de suelo y otros" (Victory, 1997).

"La planificación y gestión estratégica como método capaz de sustentar el diseño de estrategias en un entorno incierto y complejo, apoyado en la prospectiva, y en la concertación público – privada, característica del planeamiento territorial reciente"(Bervejillo, 1996).

"La planificación estratégica debería ser parte regular del repertorio intelectual y de habilidades de todos los planificadores públicos" (Bervejillo, 1997).

"Los planificadores estratégicos deberían ser técnicos solo cuando se usan enfoques de contenido. Cuando se usan todos los otros enfoques, el planificador estratégico debería ser un híbrido"(Técnico – Político) (Bervejillo, 1997).

"La planificación estratégica como un proceso continuo y sistemático donde las personas toman decisiones acerca de los resultados futuros que pretenden, cómo se logran los resultados, y cómo se mide y evalúa el éxito" (Blackerby, 1996).

Planificación estratégica, "Como la formulación de hipótesis a los efectos de definir estrategias y programas para facilitar la concreción de determinada acción política. Para poder conocer las posibilidades y restricciones económicas administrativas, que podemos enfrentar en un proceso de descentralización"(Lombardi. 1995).

"La planificación estratégica se puede definir como una forma sistemática de mejorar el cambio y de crear el mejor futuro posible para una ciudad"(Fernández, s/f).

La planificación estratégica se caracteriza por no ser solo competencia de los gobiernos locales y corresponde a ciudades metropolitanas institucionalmente fragmentadas y su liderazgo dependerá de la iniciativa política, más que de competencias legales. Debe contener las siguientes características:

  • Proyecto global consensuado.
  • Modelo lógico viable y prioritario.
  • Visible y legítimo para la sociedad.
  • Concertado con los niveles del estado y los agentes sociales. (Borja, Castells, 1997).

Resumiendo podemos decir que, la planificación estratégica es un plan integral de acciones tendientes a consolidar mecanismos de participación que incluye objetivos territorializables como los que no necesitan suelo, conducente al desarrollo y promoción de bienestar, racionalizando recursos, optimizando mecanismos de acción, cohesión social, estableciendo procedimientos de seguimiento y evaluación dando respuesta a las variables socioeconómicas y de los que se espera generen cambios sustanciales en el futuro inmediato de las ciudades, en función de los desafíos, amenazas, fortalezas y oportunidades.

6. - Principales diferencias entre plan director como acción urbanística y la planificación estratégica.

Como lo explica Jordi Borja (Borja, Castells, 1997).

PLANIFICACION ESTRATEGICA:

Plan integral que incluye objetivos territorializables como los que no necesitan suelo.

Es un plan que en los aspectos territoriales fija criterios generales de orden, los prioriza pero no los ubica en el espacio.

Lo esencial es el análisis DAFO de los factores críticos para el desarrollo económico, la cohesión social y la proyección de la ciudad también incluye el estudio DELPHI.

No es un Plan impuesto, sino, se basa en el compromiso de las instituciones y agentes sociales para impulsarlo.

Es un plan de acción.

PLAN DIRECTOR

Se fija en el ordenamiento del espacio urbano.

Su tarea principal es fijar los usos de suelo y de las principales vías de comunicación.

Aunque es posible plantearlo de manera mas abierta, la participación ciudadana se centra en el periodo de información pública y la presentación de quejas.

Son básicos los estudios del medio físico, los estudios de arquitectura urbana y los estudios territoriales.

Es plan impuesto por la autoridad, para regular la acción de los sectores públicos y privados.

Plan regulador de acciones territoriales.

Resumiendo, las diferencias son los aspectos que caracterizan cada plan, no para separarlos sino para diferenciarlos y fortalecerlos en el objetivo común que los contiene, "fortalecimiento de la planificación urbana como acción promotora del desarrollo".

7. - Principales similitudes entre plan director y la planificación estratégica.

Como lo explica Jordi Borja (Borja, Castells, 1997).

  1. Son instrumentos de planificación de amplio horizonte.
  2. Tienen tiempos de acción similares.
  3. Conceden importancia al desarrollo económico, calidad ambiental, equilibrio social y territorial.
  4. El diagnostico y pronóstico tiene gran relevancia.
  5. Parten de la base de que los proyectos están destinados a su ejecución inmediata.
  6. Facilitan la perspectiva y visión de futuro.
  7. Redefinen el papel de la ciudad y su relación con su entorno.
  8. Rehuyen la improvisación son exhaustivos en su análisis y evolución de las propuestas.

Rescatando el carácter interactivo de las similitudes, un plan director debe:

  • En su formulación, legalización y legitimación, estar centrado en la participación.
  • Ser integral en su enfoque.
  • Ser concertado con la comunidad en su gestión.
  • Constituirse en un plan de acción estratégico en el territorio.
  • Ser sustento y formulación de planes estratégicos.

Las similitudes implican no solo la necesidad de coordinación entre ambos procesos, por su carácter interactivo y por lo tanto establecen en el marco de su elaboración, aspectos que deben ser tomados en cuenta o que definitivamente deben ser revisados al definir planificación estratégica o revisión de un plan director, en el caso que se estuviera desarrollando planes estratégicos.

El fin de establecer diferencias y similitudes es la de clarificar los conceptos en primer lugar y segundo ordenar la acción de ambos instrumentos de la planificación conducente al desarrollo.

8. - Direccionamiento estratégico del plan director

A partir de la consideración de que tanto la planificación estratégica territorial como los planes directores son parte de la planificación urbana, ambos se constituyen en conjuntos que interactuan en la medida que contienen áreas comunes. La concertación le transmite contenido "estratégico" a la acción urbanística y demanda "planificación estratégica", constituyendosé en una estrategia para definir planes y coordinar acciones que favorezcan la concreción de los objetivos de la planificación urbana. El direccionamiento se estructura a partir de definiciones, diferencias y similitudes de los planes directores con la planificación estratégica; el analizar el objetivo de direccionar estratégicamente los planes directores, es para llegar a los factores determinantes de cada enfoque que conduzcan a conceptualizar y valorizar el direccionamiento y contenido "estratégico" de los planes directores.

Una acción estratégica podría resumirse en los siguientes términos: Para que exista una acción tiene que haber direccionalidad consecuentemente existirá una reacción, si la acción es mayor, la direccionalidad tendrá sentido, por ello la estrategia no es más que la expresión en primera instancia de la disminución de la reacción y en segunda, este segmento disminuido fortaleciendo la acción, esquematizado en la figura(5).

Fig 5. (Elaboración propia)

9. - Objetivo de un plan director Direccionado.

El objetivo del Direccionamiento estratégico del plan director es el de concebirlos como herramienta estratégica para fortalecer la planificación urbana, a partir de la reconsideración del carácter de la formulación de los planes directores, su interacción con los enfoques y niveles, tal estrategia para la formulación de planes estratégicos.

La falta de relevancia en los factores comunes que como parte de la planificación urbana contiene los planes directores con los planes estratégicos, dificultan la acción en los niveles administrativos, la falta de mecanismos de difusión resta posibilidades exitosas a la gestión, la participación, el consenso, establecen un camino que conduce a la promoción del desarrollo en función de sus objetivos.

Los objetivos contenidos en los planes directores, el modelo de crecimiento, su estructura, redes, las normas y las áreas estructurantes del plan, contienen directrices estratégicas, en la medida que demandan para su concreción, mecanismos participativos de definición, seguimiento, evaluación de resultados y observancia de los procesos que fortalecen o debilitan al plan, directrices que deberán condicionar planes estratégicos, o que deberán ser reconsideradas por un plan estratégico.

La globalización y las nuevas formas de economía han afectado los procesos productivos y los modos de producción, originando economías basada en la generalización de la pequeña empresa, la especialización y la mayor calificación del trabajo sumado la mayor relevancia del poder local en la economía del territorio, están dando paso a un lento proceso de recuperación del desarrollo que demanda nuevas reglas en la economía, pactos sociales imprescindibles, gestión participativa, estrategias institucionales, sin desconocer que en los procesos nuevos, los detalles parecerían opacar el proceso global.

El trabajo, sus nuevos modos de ocupación y el protagonismo del territorio para concretar nuevas formas de economía a partir de recursos institucionales; son generadas por la globalización de la economía y la descentralización. La informática y el desarrollo de los servicios y las finanzas han modificado el carácter y la localización de los centros de producción, formas de distribución y sistemas de comercialización que afectan los modelos territoriales respecto a los usos de suelo, su infraestructura, formas de utilización del territorio y morfología urbana, exigiendo estrategias concordantes con estos cambios para cumplir con los fines y objetivos, por ello la revisión de planes directores y la formulación de planes estratégicos son procesos imperativos emergentes de una realidad nueva.

10. - Contenido de un plan director "estratégico" o direccionado.

Un plan director es un conjunto de normas, proyectos y lineamientos teóricos, que pretenden en un proceso ordenar el territorio en el que se armoniza el crecimiento con la defensa del suelo rústico y condiciones del medio ambiente, se establecen limitaciones demográficas, se plantean líneas maestras de planes sectoriales con el objeto de potenciar y consolidar el plan, se prevean áreas de protección, de reserva, se definan redes viales, lugares para la infraestructura y servicios públicos, se lanzan conceptos de ciudad que los aspectos normativos de gestión tendrán que reproducirlos, no siempre adecuadamente comprendidos por la población, se compatibiliza el crecimiento con la inversión, se equilibran áreas de uso público con las privadas, y en general se debería iniciar un proceso de conciliación social para su concreción.

Partes que componen un plan director tradicional:

  • Análisis y diagnóstico de la realidad
  • Objetivos
  • Normas
  • Políticas.
  • Planes
  • Planos

Las partes constitutivas de un plan director que considero "estratégicas" que detallaremos en los siguientes puntos, se derivan de acciones que por su complejidad deberían formularse como principios estratégicos en la medida que el conocimiento y su aceptación de parte de la sociedad, serian imperativo para la gestión exitosa. Gestión y planificación sustentan los planes, que al incorporar las variables sociales, culturales, económicas y territoriales, demandan una acción estratégica, dirigida a fortalecer los mecanismos de participación, para racionalizar recursos y establecer procedimientos de seguimiento y evaluación sobre lo que se espera generen cambios en el futuro inmediato en las ciudades, lo que convalida a estos contenidos, como estratégicos.

Partes constitutivas de un plan director consideradas "estratégicas":

  • Objetivos.-

En ellos se establecen principios rectores que podrían ser conceptualizados como principios estratégicos sobre los que las estructuras políticas o institucionales que tienen que ver con la planificación urbana comulgan para promover crecimiento y desarrollo. Se ordenan los criterios de ciudad sobre los que la población genera expectativa, la equidad, y los argumentos ideológicos lo sustentan para transformarlo en un plan viable.

El que los planes directores sean planes impuestos por la autoridad en su aplicación, no significa que en su formulación o revisión la participación no sea un tema imperativo, pues en ellos existen aspectos que sin discusión en un ámbito adecuado de participación, los ciudadanos no interpretan o no llegan a entender sus principales objetivos, su visión de futuro, menos los detalles de gráficos y normas de presentación. Por ello si se partiera de la consulta previa se discutiera por sectores y áreas de interés sectorial, se recibieran sugerencias, se explicaran las dudas y se reconocieran los aspectos sobre los que ciertos sectores se opondrán enmarcado en una estructura funcional participativa, se generaría sin duda un proceso donde la planificación como acción urbanística trascendería el marco de la discusión a sus niveles y enfoques comprometiendo instituciones y ciudadanos en su implementación consolidando como objetivo su carácter estratégico.

  • Las afectaciones.-

El carácter de las afectaciones por su connotación económica y legal representa el mayor obstáculo en la gestión, no en el marco tradicional de la aprobación vertical tradicional, por ello discutir las afectaciones formas y métodos que el plan contempla como prioritario para su consolidación, respecto a la estructura vial, los equipamientos sociales, áreas a reestructurar, planes de remodelación de sectores históricos y de preservación como de áreas de valor ecológico, representan la posibilidad histórica de la validez y concreción del plan, permitiendo en un proceso de concertación y conciliación, la racionalización del plan en el marco de la realidad que demanda necesidades públicas a concretar y sobre lo que la ciudadanía deberá tomar conciencia iniciando un proceso de cultura urbana enmarcada a los nuevos y complejos desafíos que demanda la gestión del urbanismo en sus aspectos técnicos, políticos, sociales, económicos y administrativos.

Sobre este mismo carácter se suma la asignación de usos de suelo sobre los que los propietarios verán afectados sus intereses y valores urbanos de forma diferenciadas, o sobre recuperación de la plusvalía en el proceso de urbanización de terrenos destinados a usos públicos. De hecho éstos aspectos definen la gestión urbanística en gestión estratégica.

  • Políticas de urbanización.-

El tratamiento participativo en la definición del modelo de crecimiento, la definición de la cuestión del proceso de transformación del suelo rural al uso urbano terminará por establecer estrategias de intervención tendientes a ordenar el crecimiento, contener directrices para los sistemas generales, disminuir la especulación de la tierra y a proteger los terrenos para uso agrícola y otros de apoyo a las necesidades de la ciudad afectando su economía, el carácter de revisión, aprobación mediante idóneos mecanismos de participación ciudadana parecería ser la estructura vertebral para proyectar desde el plan director planes estratégicos.

  • Normas de edificación.-

Estas en su concreción conllevan políticas de densificación y formas de ocupación del suelo y carácter morfológico, aspectos que afectan la economía urbana, la inversión pública y privada, respecto a los servicios e infraestructura, al tráfico como manifestación de los resultados del modelo y la morfología del diseño urbano, sobre los que las estructuras sociales y culturales se hacen ideas que luego las reclaman como necesidad, la participación ciudadana en este contexto podría contribuir con un importante aporte dadas las estructuras sociales y culturales polivalentes en las ciudades actuales frente a procesos de globalización de la economía y la modernización, disminuyendo la incertidumbre sobre la idea de la ciudad que se quiere, consolidando así direccionamiento estratégico.

Frente a sus diferencias y similitudes con la planificación estratégica y el análisis de las partes constitutivas "estratégicas", un plan director para considerarlo "estratégico" debe contener:

  • Marco de referencia ideológica que contribuya con los objetivos, de fortalecer a sus planes y viabilizar su implementación en la gestión urbanística.
  • Análisis y diagnóstico de la realidad del territorio que se va a intervenir para obtener las variables y los inputs y oputs para el desarrollo de modelos.
  • Políticas que definan directrices para los sistemas generales y grandes proyectos, mecanismos de protección al carácter social de la propiedad y a su sustentabilidad en la medida que el proceso urbanístico no provoque daños al agua, atmósfera, al suelo y a la calidad de vida en sociedad.
  • Normas que alienten la inversión privada, modos de ocupación del suelo, morfología y paisaje urbano en armonía con los intereses ciudadanos, la seguridad, saneamiento básico y salud pública.
  • Planes que fortalezcan las políticas, viabilicen su ejecución e implementación y activen el mecanismo de concertación social.
  • Planos confiables, legibles, y manejables, expresión de tecnología moderna puesta al servicio de las necesidades actuales y su complejidad.

Frente a la globalidad de la planificación, las diferencias y similitudes con la planificación estratégica, y el análisis de las partes constitutivas "estratégicas", un plan director para considerarlo "estratégico" debe ser formulado a partir de:

  • La integralidad de su enfoque fortalecida por su interacción.
  • La participación como instrumento de legitimación.
  • La visión prospectiva como base para elaborar estrategias.
  • La definición de un modelo concertado.
  • La promoción de gestión concertada.
  • La construcción de un plan de acciones estratégicas.
  • La contención ideológica de conceptos para el cambio.
  • La definición de un modelo con equidad y flexibilidad.
  • La promoción del desarrollo local en un contexto abierto y competitivo.
  • Los grandes proyectos como motores de la transformación urbana deseada.

De todos los aspectos apuntados vale la pena aclarar que, la flexibilidad en la formulación de un modelo (para algunos podría contener las base de una contradicción ideológica), es la condición que tiene el mismo capaz de aceptar modificaciones en el proceso de implementación sin sufrir cambios en sus objetivos, o como el modelo normativo que define lo que no se puede hacer y deja a libertad lo que se puede, motivando la innovación y la creatividad y bajo ciertas condiciones lo posible, siempre que (No, No – Pero).

En forma general se afirma que las diferencias son los aspectos que le dan el carácter a cada plan, no para separarlos sino para diferenciarlos y fortalecerlos en el objetivo común que los contiene. Enmarcado en la propuesta de fortalecer la planificación urbana a partir de los planes directores mostraré las distinciones de los actuales enfoques del urbanismo, su relación y articulación con modos operativos en los procesos de transformación y ordenamiento territorial. Ver el siguiente cuadro:

Modelo de Planificación / Gestión.

Modelo Territorial

Ordenamiento del medio físico.

Planes Directores Sectoriales

Grandes Proyectos

Urbanismo tradicional ("plan director"), versión mínima.

Sólo un modelo formal de ciudad. (un "diseño")

Normativas de uso del suelo y edificación como núcleo operativo del Plan

Ausentes o débiles.

Ausentes o aislados.

Urbanismo tradicional, versión amplia.

Un modelo formal y un modelo técnico yuxtapuestos.

Normativas de uso del suelo y edificación.

Algunos planes sectoriales incluidos (esp. Vialidad y transporte)

Grandes obras viales.

Urbanismo estratégico.

Un modelo de desarrollo, urbano-territorial engloba al modelo formal y al modelo técnico.

Normativas, incentivos, áreas de ordenación concertada.

(variedad de instrumentos)

Directrices para todos los Sistemas Generales. (transporte, saneamiento, comunicaciones...)

Grandes Proyectos Estratégicos lideran el cambio urbano.

(F. (Bervejillo)- Documento Internet)

El urbanismo estratégico a partir de los planes directores direccionados conlleva en sí planteamientos fundamentales de los planes estratégicos que sobre una realidad concreta se deben trazar. En su visión estratégica el modelo de desarrollo urbano territorial comprende y conecta el modelo formal y técnico, los grandes proyectos que si bien no son objeto de "dirección" sí de "conducción" y "promoción" en un urbanismo "ordenador", articula los modos operativos de la planificación:

  • El ordenamiento del medio físico.
  • Los planes y programas sectoriales.
  • Los grandes proyectos.

En el intento de observar el proceso de la planificación y de sus herramientas, podemos bosquejar el siguiente planteamiento en el marco funcional: La misión, visión y acción conforman el laboratorio teórico, institucional, socio económico, físico, espacial y territorial, a través del cual se concreta realidad; la primera respondería a mandatos institucionales, la segunda es la concepción teórica y proyectiva que tienen los técnicos institucionales de la comunidad que la sustenta, la tercera la gestión enfrentando las contradicciones que la realidad impone en su entorno complejo y contradictorio respecto a respuesta y soluciones de sus problemas, del enfrentamiento de estos componentes surge la acción como producto. Mientras más consubstanciado esté el componente institucional de su realidad a través de mecanismos participativos, mayores posibilidades de éxito se esperaría de la acción. En este marco del análisis la acción debería ser la gestión estratégica, que a su vez seria el vínculo con el que se cierra el círculo de interacción entre la misión, visión y acción. En este espacio teórico el plan director seria el producto del enfrentamiento, institución y realidad.

La integralidad de la visión que deben contener los planes directores respecto a los métodos de ordenamiento, el desarrollo, la gestión, gobernabilidad, participación, cohesión, identidad, equidad y prospectiva como proceso intelectual orientado hacia la acción, nos conduce a sostener que los enfoques de la planificación deben estar estructurados, atados por los mismos procedimientos y métodos comunicativos y técnicas de análisis, para obtener resultados conducentes, separándolos menos y uniéndolos más en su fin común.

En el marco de la misión, visión y acción ensayaremos los siguientes conceptos tendientes a orientar aspectos comunes e importantes:

Misión, como el mandato constitucional y legal, motivo sobre los que se ejerce la autoridad para desarrollar planes y programas. Con este fin la misión de la entidad debe contener principios de:

  • Responsabilidad
  • Lealtad y solidaridad con su comunidad.
  • Integridad y transparencia.
  • Creatividad y austeridad.
  • Liderazgo y participación.
  • Democracia y transparencia.

Visión, es el establecimiento y proyección de la comunidad física, socioeconómica y poblacional del territorio a largo plazo, que pretende orientar y encauzar los planes y programas a corto plazo, ideológicamente posible y debe contener:

  • Carácter ideológico de la propuesta que involucre conceptos de libertad, democracia, autonomía, autosuficiencia, coordinación, participación, igualdad, justicia y solidaridad.
  • Elementos que promueva una sociedad basada en el ejercicio pleno de sus derechos y obligaciones.
  • Factores de cambio respecto a la generación de riquezas, formas de apropiación y bienestar común.
  • Mecanismos que promueva oportunidades para el acceso a la vivienda, el trabajo, la educación, la cultura y otros relativos a la vida en sociedad.
  • Fundamentos del desarrollo en su carácter sustentable y ambientalmente equilibrado.
  • Visión prospectiva.

Acción, Para alcanzar objetivos de planes enmarcados en una administración con visión y misión estratégica, debería sustentarse en la participación y corresponsabilidad en la gestión de la sociedad y su gobierno, en la búsqueda de soluciones a sus problemas, la misma que debería construirse sobre la base de:

  • Transparencia.
  • Participación plena.
  • Concertación social.
  • Administración moderna y eficiente.
  • Funcionarios capaces y comprometidos con su comunidad.
  • Coordinada.
  • Efectiva.
  • Promotora de inversiones.
  • Promotora de identidad y valores culturales.
  • Comunicativa, educativa, veraz y oportuna.

De este análisis podemos resumir como principios que:

  • La contención ideológica de conceptos para el cambio es una condición básica.
  • La participación una condición imperativa.
  • La concertación una condición imprescindible.
  • La equidad condición necesaria(dialéctica).
  • La prospetiva como concepción ética.

Estos valores direccionados a promover desarrollo serían la base y pilares de cualquier plan estratégico, para promover y sustentar procesos de cambios tendientes a mejorar las condiciones de vida y sostener el bien común. La misión, visión y acción enfrentados con las contradicciones de la realidad, el pasado y el futuro como visión prospectiva enmarcan la dialéctica de las posibilidades de la acción como gestión estratégica, según muestra la figura 4.

Fig. 4. (Elaboración propia)

11. - Conclusiones.

De todo lo examinado podemos extraer las siguientes conclusiones:

El analizar en un marco de generalidades los conceptos que exploran desde la visión global de la planificación urbana y sus retos, la integralidad en la visión de los planes directores, su área relevante del vínculo con planificación estratégica y su direccionamiento, identifican las características y mecanismos que deben constituirlo, modos operativos a relacionar, concluyendo con la formulación conceptual del plan director como herramienta estratégica.

a.- Característica de la propuesta para elaborar o revisar planes directores direccionados o estratégicos:

  • Integral.
  • Participativa.
  • Concertada.
  • Plan de acciones estratégicas.
  • Visión prospectiva.
  • Contener ideología para el cambio.
  • Equitativa.
  • Flexible.
  • Promotora del desarrollo.
  • Promotora de grandes proyectos.

Características que conforman los argumentos que deben vertebrar el terreno desde donde los planes directores contienen e interactuan con la planificación estratégica. Por lo expuesto en el desarrollo del trabajo, la interacción entre los planes directores y la planificación estratégica y su direccionamiento es indispensable para promover desarrollo posible.

La relevancia de aspectos comunes en la concepción de planes directores y planes estratégicos territoriales son base y directriz de la acción, visión y misión en la promoción del desarrollo y contienen planteamientos estratégicos de ciudad en la medida que surjan de los valores direccionados, conceptualizados, como base de planes estratégicos.

b.- Proporcionan centralidad estratégica a la acción del urbanismo, la interacción y correcta articulación de los modos operativos de la planificación:

  • El ordenamiento del medio físico.
  • Los planes y programas sectoriales.
  • Los grandes proyectos.

Los planes directores al incorporarse a partir de un modelo de desarrollo que enmarca el modelo formal, técnico y al articular planes sectoriales, ordenamiento del medio físico, con los grandes proyectos que si bien no son objeto de "dirección" sí de "conducción" y "promoción" en un urbanismo "ordenador", como resultado se obtiene una gestión de "urbanismo estratégico".

c.- Entorno a lo expuesto, se afirma que los mecanismos de concreción, revisión y la integralidad de la visión como objeto de dirección y conducción, son factores determinantes en la direccionalidad y el establecimiento de los planes directores hacia la planificación estratégica y planes estratégicos en el contenido del mismo.

Por ello los planes directores direccionados o estratégicos deben contemplar los siguientes mecanismos:

  • Mecanismos de definición

De carácter participativo que evite ser impuesto por la autoridad en su formulación, compuesto por técnicos especializados de todos las áreas institucionales responsables de la planificación sus niveles y enfoques, sumando las organizaciones sociales y territoriales.

  • Mecanismos de gestión e implementación

Instituciones públicas, privadas y ciudadanas, recursos humanos especializados, recursos económicos y tecnología de punta.

  • Mecanismos de evaluación

Instituciones públicas, privadas, ciudadanas, territoriales y políticas.

  • Mecanismos de revisión

Profesionales responsables por la gestión de todos los niveles y enfoques de la planificación, los que deberán encausar las observaciones a los mecanismos institucionales de definición y evaluación.

d.- En función del fortalecimiento de la planificación urbana, un plan director estratégico se define como:

"Plan ordenado de principios rectores urbanos de normas y directrices, integral, participativo, flexible, concertado, de visión prospectiva, capaz de promover cambios con desarrollo equitativo y sustentable".

12. - Bibliografía:

Bervejillo, Federico. "LA REINVENCIÓN DEL TERRITORIO".

1997

Bervejillo, Federico. "TERRITORIOS EN LA GLOBALIZACIÓN CAMBIO GLOBAL Y ESTRATEGIAS DEL DESARROLLO TERRITORIAL.

1996.

Borja Jordi y Castells Manuel. "LOCAL Y GLOBAL - LA GESTIÓN DE LAS CIUDADES EN LA ERA DE LA INFORMACIÓN"

1997

Blackerby, Philip. OPP/UC/AECI "COMIENCE AQUÍ. COMO ESCRIBIR UN PLAN-PARA-PLANIFICAR"

1996

Fernández Guell, José Miguel. "LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES".

Fotocopias del diplomado En Desarrollo Local y Minicipios sin fecha.

Lombardi, Mario. "EL MUNICIPIO EN CONCRETO".

1995.

Sassen, Saskia. "LA CIUDAD LATINOAMERICANA Y DEL CARIBE EN EL NUEVO SIGLO".

1997

Sassen Saskia "LAS CIUDADES EN LA ECONOMIA GLOBAL"

1997

Victory, Catalina. "PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA MUNICIPAL Y DESARROLLO LOCAL".

1997.

Tutores:

Arquitecto: Fernando Prado

Arquitecto: Federico Bervejillo

 

 

Autor:

Freddy Gianella


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