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Comision permanente

Enviado por anaidainegue



 

Indice
1. Introduccion
2. Antecedentes
3. Naturaleza
4. Estructura de la comisión permanente
5. Funcionamiento

1. Introduccion

La denominación de Comisión que se dio a este órgano es apropiada para una de las clases de funciones que se le atribuyeron en la Constitución de 1857, la de "Dictaminar sobre todos los asuntos que queden sin resolución en los expedientes, a fin de que la legislatura que sigue tenga desde luego de que ocuparse". (Art. 74, frac. IV).
A lo largo de la historia constitucional, se le ha dado diferentes nombres y composición. En 1824 se le denominaba Consejo de Gobierno y estaba integrado solo por Senadores; formaba parte de él uno de los dos que representaban a un Estado y eran designados por las Legislaturas (art. 113). En la Constitución de 1836 se le dio una formación plural, se integraba por cuatro Diputados y Tres Senadores, en esa virtud era impropio que se le denominara Diputación Permanente (art. 57).
En la Constitución de 1857 subsistió la misma denominación de 1836 y ello con toda propiedad, puesto que el Congreso de la Unión originalmente estaba integrado por una cámara, la de diputados; había un legislador por cada Estado y Territorio y era nombrado por el propio Congreso /art. 73).
En 1874 se cambió tanto el nombre como la integración; se denominó Comisión Permanente, por cuanto a que formaban parte de ella miembros de ambas Cámaras; se fijó su número de veintinueve, de los cuales quince debían ser diputados y catorce senadores; por un descuido se conservó como título de capítulo el de Diputación Permanente.

2. Antecedentes

La Comisión Permanente tiene una ascendencia genuina y exclusivamente hispánica. Nació en el siglo XIII, en el reino de Aragón. Durante el tiempo en que las Cortes no actuaban, funcionaba una Comisión compuesta por dos miembros de cada uno de los cuatro brazos o clases en que se dividía la Asamblea Parlamentaria de aquel reino. Dicha Comisión remplazaba a las Cortes en dos de las principales funciones de éstas: administrar los subsidios y velar por la observancia de los fueros.
Imitando la organización aragonesa, Cataluña, León y Castilla adoptaron sucesivamente la institución de la Permanente, con nombres y con facultades más o menos parecidos. Se buscó que, durante sus recesos, las Cortes fueran sustituidas en alguna de sus funciones por una Comisión compuesta por miembros de las propias Cortes, con el principal y casi exclusivo objeto de preservar las conquistas populares de los amagos del poder real.
Después del paréntesis, casi tres veces secular, el constitucionalismo español, la Permanente reapareció en la Constitución de Cádiz de 1812, con el nombre de Diputación Permanente de Cortes y con las facultades, entre otras secundarias, de velar por la observancia de la Constitución y de las leyes y de convocar a Cortes extraordinarias.
A partir de entonces la Permanente hace poco honor a su nombre, pues es más bien una institución efímera en los contados
países que la han conocido.
El siglo XIX propiamente la ignoró en Europa, pues en España misma fue abandonada después de la Constitución de 1812 y aunque se reimplantó en la de 1931, sus perfiles se apartaron de la tradición.

3. Naturaleza

La existencia de la Comisión Permanente como órgano del Congreso de la Unión, se explica en función del hecho de que éste no sesiona ininterrumpidamente todos los días del año; y por razones de índole política, se ha considerado que es necesario que entre en receso.
El artículo 116 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que la Comisión Permanente es un órgano del Congreso de la Unión; la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se limita a ubicarla dentro del aparato normativo de ese poder, al determinar el número de sus miembros y precisar sus atribuciones.
La Comisión Permanente es el órgano del Congreso de la Unión que funciona en sus recesos, sustituyéndolo a él o a las cámaras en el ejercicio de las facultades que en forma expresa le confiere el artículo 78 constitucional y demás disposiciones aplicables de la Ley Fundamental.
La Comisión Permanente no es un Poder; no es una cuarta rama en que se haya dividido la acción gubernativa; ello a pesar de que cuando menos por lo que hace a dos atribuciones: la de nombrar presidente provisional y la de aprobar la suspensión de garantías individuales, pudiera ser estimada como tal.
El sistema normativo relacionado con la Comisión Permanente, por estar referido a un órgano de actuación limitada y excepcional, debe en consecuencia, ser interpretado en forma restrictiva, limitada.
Las atribuciones de la Comisión Permanente han sido rigurosamente determinadas por diversas disposiciones de la Carta Magna; no son susceptibles de ser aumentadas mediante actos del Congreso de la Unión, actuando como legislador ordinario, ni por el Presidente de la República, en uso de facultades extraordinarias; mucho menos lo puede hacer ella misma. Este es el principio general que se desprende del segundo párrafo del artículo 78 constitucional: "La Comisión Permanente, además de las atribuciones que expresamente le confiere esta Constitución, tendrá las siguientes…".
De ahí que están en lo correcto, tanto el artículo 116 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos al establecer que "La Comisión Permanente es el órgano del Congreso de la Unión que, durante los recesos de éste, desempeña las funciones que le señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", como el artículo 176 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, cuando dispone: "Las facultades de la Comisión Permanente son las que le confieren y señalan los artículos 29; 37 en los incisos II, III y IV de su fracción B); 79; 84; 85; 87; 88; 98; 99; 100 y 135; base 4ª, fracción VI del 73; fracción V del 76 y párrafo penúltimo del 97 de la Constitución Federal".
No obstante lo dispuesto por el artículo 78 constitucional, es frecuente que en las leyes secundarias o en la práctica el número de atribuciones de la Comisión Permanente se vea acrecentado.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que a la Comisión Permanente, además de las atribuciones consignadas en la Constitución, le asiste una adicional de tipo administrativo: "Facultades de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
Las tiene para nombrar o remover libremente a sus empleados; menos cuando la destitución de uno de ellos importa una pena que deba imponerse en un juicio criminal. Pero carece de facultades para decidir controversias que se susciten con motivo de sus propios actos, desde el punto de vista constitucional. T. III, p. 618, Amparo administrativo, Comisión Permanente del Congreso de la Unión, 4 de septiembre de 1918, mayoría de nueve votos".
En el artículo 85 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se adicionan, asimismo, algunas atribuciones de trámite a dicho cuerpo.
El que, en el artículo 78 se disponga: "…además de las atribuciones que expresamente le confiere esta Constitución…", se traduce en que las disposiciones constitucionales consagran otro tipo de atribuciones.
En suma y conservando la originaria influencia hispánica, nuestra vigente Constitución imprime a la Comisión Permanente una triple característica:
a) Es un organismo de reemplazo, que opera en los recesos del cuerpo legislativo;
b) Este reemplazo sólo es en las atribuciones que se encomienda la propia Constitución, entre las que no se encuentra la de naturaleza materialmente legislativa, y
c) Es el único órgano que tiene competencia para activar en tiempos de receso, mediante convocatoria a sesiones
extraordinarias, al Congreso de la Unión, a alguna de sus cámaras o a ambas.
Establece el artículo 50 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos cámaras, una de Diputados y otra de Senadores.
El Poder Legislativo es una concreción del poder público. En él se depositan diversas atribuciones formalmente legislativas,
pero no todas materialmente con ese carácter. Así este poder público es el creador de normas generales, abstractas e impersonales pero también tiene atribuidas funciones administrativas, jurisdiccionales y de control político.
Además, la naturaleza del Congreso de la Unión es la de un parlamento, una institución donde se debate y delibera, se habla
sobre la vida nacional, pues es el centro donde concurren las distintas corrientes ideológicas de la nación.
La Comisión Permanente sintetiza al Congreso durante sus recesos. Desempeña funciones legislativas restringidas (expidiendo decretos en el ámbito de su competencia, pero nunca leyes), administrativas jurisdiccionales, de control político y, en general, de parlamento, por lo que también es un ámbito donde se debate y delibera sobre la vida nacional, desde la óptica de las distintas corrientes ideológicas que la integran.

4. Estructura de la comisión permanente

Composición:
La Comisión Permanente se integra por treinta y siete miembros; su composición es plural; en esto se sigue el modelo de 1874; diecinueve son diputados y dieciocho o senadores. Para evitar su desintegración o imposibilidad para poder sesionar válidamente, desde 1980, se ha dispuesto que por cada propietario se nombre un sustituto (art. 78 C.).
A los miembros de la Comisión Permanente los nombran sus respectivas Cámaras en la última sesión ordinaria de cada una de ellas (art. 78); duran en el cargo el tiempo que comprende el receso respectivo. No hay impedimento legal para que sean reelectos.

Composición y elección:
La Mesa Directiva de la Comisión Permanente se integra por un Presidente, un vicepresidente y cuatro secretarios, electos por mayoría de votos, según lo dispone el artículo 118 de la Ley Orgánica.
La elección debe hacerse el mismo día de la clausura de las sesiones ordinarias del Congreso General, inmediatamente después de la ceremonia, debiéndose reunir par tales fines los diputados y senadores designados como miembros de la Permanente en el salón de sesiones de la Cámara de Diputados.

Dispone la Ley Orgánica en su artículo 118, que para la conducción de la elección de los integrantes de Mesa Directiva de la Comisión Permanente presidirá el legislador que tenga el primer lugar por orden alfabético de apellidos o de éstos y de nombres, para el caso de dos o más apellidos iguales, siendo auxiliado por dos secretarios elegidos por quien hará las veces de presidente para estos fines.
Agregan los artículos 118 y 119 de la Ley Orgánica que de los Secretarios dos deben ser diputados y dos senadores y en cuanto al Presidente y Vicepresidente, se alterna la designación de tal forma que serán elegidos para un periodo de receso, entre los diputados y para el periodo siguiente, entre los senadores.
Cabe destacar que como en el Título Cuarto de la Ley Orgánica, relativo a la Comisión Permanente, no modificó las reglas de la anterior ley, surge la necesidad de establecer una interpretación congruente de los artículo 118 y 23.1. a), del mismo ordenamiento jurídico, en lo que concierne a quién debe presidir la elección de la Mesa Directiva.
Una vez efectuada la elección de la Mesa Directiva, los electos tomarán desde luego posesión de sus cargos y el Presidente declarará instalada la Comisión Permanente comunicándolo así a quien corresponda.
La duración de la Mesa Directiva de la Permanente queda condicionada a la vigencia de la propia Comisión por cuanto que las disposiciones reglamentarias supedita sus funciones al receso de las Cámaras para el cual se eligió.

Funciones:
La Mesa Directiva es un órgano colegiado que tiene la función de conducir los trabajos de la Asamblea, de conformidad con las normas aplicables.
Es preciso destacar que no existen disposiciones jurídicas expresas sobre las atribuciones de la Mesa Directiva de la Comisión Permanente, ni en su actuación como órgano colegiado ni en lo particular de sus miembros, con las excepciones siguientes:
a) Las facultades del Presidente de la referida Mesa para señalar el día y la hora en que se verificarán las sesiones ordinarias y extraordinarias y convocar a las mismas (Artículo 121 de la Ley Orgánica); turnar a las comisiones de las cámaras a que van dirigidas las iniciativas, proposiciones y demás asuntos que son competencia de aquéllas, y
b) La facultad de la Mesa Directiva para formular la propuesta para nombrar a los integrantes de sus comisiones.
Este vacío normativo ha dado pie a la práctica de atribuir por analogía a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados y a sus integrantes, las facultades y reglas de funcionamiento marcadas en los artículos 15 a 26 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en lo que es aplicable, conforme a su naturaleza y atribuciones constitucionales. Ahora también, y por analogía, podrían tener aplicación las normas comunes a las mesas directivas de las cámaras.
Esta ausencia de regulación expresa se presenta también en otros aspectos de la organización y funcionamiento de la Comisión Permanente, como es el caso del orden del día, sesiones, debates, tipo de votaciones y procedimiento. Cuestiones en las que se ha adoptado una práctica apoyada en las disposiciones del Reglamento para el Gobierno Interior; práctica que por cierto no ha sido uniforme en algunos casos.
En consecuencia de los expuesto y, en términos generales, podemos afirmar que le corresponde a la Mesa Directiva bajo la autoridad de su Presidente, preservar la libertad de las deliberaciones, cuidar de la efectividad del trabajo legislativo, y aplicar con imparcialidad las disposiciones legales y reglamentarias, así como los acuerdos aplicables.

Comisiones:
Dispone el artículo 127 de la Ley Orgánica que para el despacho de los negocios de su competencia la Comisión Permanente podrá tener hasta tres comisiones, las cuales en la práctica se han denominado PRIMERA, SEGUNDA Y TERCERA COMISIÓN.
Estas comisiones son de dictamen y no por no existir regla expresa en cuanto a su competencia, en la práctica también se ha definido que la primera se ocupa de los asuntos relacionados con las materias de gobernación, puntos constitucionales y de justicia; la segunda, de las cuestiones de relaciones exteriores, defensa nacional y educación pública, mientras que la tercera, de las materias referentes a hacienda y crédito público; agricultura y fomento industrial; y comunicaciones y obras públicas.
También, siguiendo el parangón de la usual estructura de dirección de las comisiones de las cámaras, las comisiones de la Permanente cuentan con un presidente y tres secretarios. Tanto en la composición de la directiva de las comisiones, como en la de sus integrantes, opera la regla de atender a la pluralidad política representadas en las cámaras, conforme al criterio de proporcionalidad en la integración del pleno de las mismas. Esta regla deriva de lo ordenado por los artículos 43.2 y 104.2, de la Ley Orgánica.
Ni la Ley Orgánica ni el Reglamento nos dan reglas expresas respecto de las atribuciones del presidente y los secretarios de las comisiones, y menos aún de establecer las reglas de su funcionamiento, por lo que operan aplicando analógicamente las disposiciones que para las comisiones de Cámara establecen los ordenamientos jurídicos referidos con antelación.

5. Funcionamiento

Quórum:
La Constitución no determina expresamente cuál es el quórum con que deba sesionar válidamente la Comisión Permanente; tampoco lo hacen la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ni el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. No obstante, existe un Principio general aplicable a los órganos colegiados de naturaleza legislativa, que deriva de lo dispuesto en el artículo 63 constitucional: se requiere la concurrencia de más de la mitad del número total de sus miembros para que sesione y ejerza válidamente sus atribuciones.

Votaciones:
Dispone el artículo 123 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos que por regla general "La Comisión Permanente adoptará sus resoluciones por mayoría de votos de sus miembros presentes". En consecuencia, para considerar aprobado un negocio, cuando se reúne el quórum mínimo, se requerirán cuando menos diez votos.

Las excepciones a esta regla son las siguientes:
a) La convocatoria al Congreso o a alguna de las Cámaras a un período extraordinario de sesiones (art. 78, fracción IV);
b) La designación de Gobernador provisional en los casos de haber desaparecido los Poderes de un Estado (art. 76, fracción V);
c) Las designaciones de: los consejeros para integrar el Consejo General del Instituto Federal Electoral (Art. 41; fracc. III); los Magistrados para integrar las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (Art. 99); y de Presidente y consejeros de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (art. 102, B)
d) El nombramiento de los magistrados de las salas Superior y Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
En estos casos se requieren del voto aprobatorio de las dos terceras partes de los miembros presentes. Esto significa que si a la reunión en que se deba actuar en cumplimiento de dichos preceptos asiste el quórum mínimo, diecinueve miembros, es preciso adoptar la resolución por virtud de la cual se haga el nombramiento o se acuerde la convocatoria, cuando menos contando con el voto aprobatorio de trece de sus miembros.

Sesiones:
La Comisión Permanente debe sesionar cuando menos una vez por semana; el Presidente de ella no tiene autoridad para dispensar del cumplimiento de esta obligación; en cambio queda a su arbitrio el determinar el día y la hora en que deba verificarse ordinariamente la reunión y el convocar a sus miembros a sesiones cuantas veces lo estime necesario fuera de los días y horas determinados por la Ley (art. 121 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 174 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Como no existe norma jurídica que rija la duración de las sesiones es práctica que mediante acuerdos aprobados por cada Comisión Permanente, se fijen los consensos generales para la conformación del orden del día, el desarrollo de las sesiones y los debates sobre asuntos de interés nacional.
Así, por lo que respecta a la Comisión Permanente que funcionó durante los recesos del ejercicio constitucional de la LVII Legislatura se estableció que:
a) Las sesiones ordinarias se celebrarían los días miércoles de cada semana, dando inicio a las once horas, y contendrán una duración hasta de cuatro horas, duración que podía ser ampliada por acuerdo a la Asamblea para permitir el despacho de los asuntos agendados;
b) Se realizaba una reunión previa el día señalado par ala sesión con el objeto de conformar el orden del día, ordenar los debates y recopilar elementos suficientes para la discusión de los asuntos de cada sesión;
c) Para formar el orden del día se atendía lo dispuesto por el artículo 30 del Reglamento y a las reglas especiales contenidas en los puntos séptimo, octavo, décimo y decimoprimero, del acuerdo vigente, aplicables al registro de los asuntos de la agenda política y de los que se presentaban el mismo día de la sesión, así como a la primacía de los asuntos de la competencia de la Comisión Permanente, para integrar el correspondiente orden del día, y
d) La deliberación de los asuntos que comprenden la agenda política se sujetaba a la regla especial dispuesta en el punto noveno del referido Acuerdo.
Tampoco existe una regla específica referente a la sede de la Comisión Permanente ni al lugar de sus sesiones. Durante años las sesiones de ésta tuvieron lugar en el Recinto de la Cámara de Diputados, pero desde la LVI Legislatura se adoptó la práctica de que en el primer periodo de receso del año de ejercicio correspondiente, la Comisión Permanente funcionara en la sede de la Cámara de Diputados y en el siguiente periodo, en la Cámara de Senadores.

Competencia:
Las atribuciones de la Comisión Permanente son las que le confieren y señalaran los artículos 27, fracción XIX; 28 párrafo sexto; 29; 37 en los incisos II, III y IV de su fracción C); 41, segundo párrafo, fracción III; base 4ª., fracción VI del 73; 76 fracción V; 78; 84; 85; 87; 88; 96, 98, 99 octavo párrafo; 100 segundo párrafo; 102 apartado B; 122, apartado C, BASE SEGUNDA, y apartado F; y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Se estableció líneas atrás, que por ser un órgano que funciona en los recesos, sustituye a las Cámaras en el ejercicio de algunas de sus atribuciones, pero no ejerce la función materialmente legislativa. En consecuencia, podríamos resumir que la Comisión Permanente:
a) Funciona como receptora de las iniciativas, proposiciones y excitativas dirigidas a las Cámaras, las que sólo turna conforme lo dispone la fracción III del artículo 78 Constitucional;
b) Funciona como receptora de informes y otro tipo de documentaciones;
c) Ratifica nombramientos, concede permisos, licencias y autorizaciones;
d) Hace nombramientos o designaciones;
e) Formula declaratoria de que se ha completado la mayoría exigida por la Constitución para reformarla;
f) Cumple con una función jurisdiccional al decretar la remoción del Jefe de Gobierno del Distrito Federal;
g) Convoca a sesiones extraordinarias.

En estos aspectos radica su competencia.
La resolución que adopta la Comisión Permanente en los asuntos de estricta competencia tiene el carácter de decreto, si atendemos a lo que dispone el primer párrafo del artículo 70 Constitucional, adquieren entonces, la forma de documento público que contienen una disposición o mandato obligatorio.
Los llamados asuntos de "agenda Política" no concluyen con una "Resolución" de la Comisión Permanente, pues no tienen la naturaleza de proposición que deba resolver la Asamblea de acuerdo con la competencia que para estos efectos marcan los artículos 78 y demás relativos de la Constitución. Además para su trámite y desahogo, no les es aplicable el procedimiento que marcan los artículos 58 y 59 del Reglamento. La práctica los ha reconocido como los asuntos complementarios a debate que deseen incluir los grupos parlamentarios, adicionales a los que marque el artículo 30 de Reglamento, y que forman parte de la función parlamentaria que tiene la Comisión Permanente como órgano de debate y deliberación de los asuntos nacionales.
La anterior afirmación nos permite concluir que los asuntos que integran esta agenda tampoco deberían regirse en su debate por las normas del Reglamento, ya que éste está diseñado para los procesos legislativos que concluyen con una resolución que adquiere el carácter de ley o decreto; y los consensos que logran los grupos parlamentarios en torno de los asuntos de agenda política no obligan a ninguno de los titulares de los otros poderes: Sólo tiene la fuerza política que les da ser un posicionamiento común, unánime, de las distintas corrientes ideológicas que integran al Congreso y a su Comisión Permanente, respecto de un problema de carácter nacional.

 

 

 

Autor:


Diana E. Tapia González Avila


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