Indice
1.
Introduccion
2. Antecedentes
3. Naturaleza
4. Estructura de la comisión
permanente
5. Funcionamiento
La denominación de Comisión que se dio a
este órgano es apropiada para una de las clases de
funciones que
se le atribuyeron en la Constitución de 1857, la de "Dictaminar
sobre todos los asuntos que queden sin resolución en los
expedientes, a fin de que la legislatura que sigue tenga desde
luego de que ocuparse". (Art. 74, frac. IV).
A lo largo de la historia constitucional, se
le ha dado diferentes nombres y composición. En 1824 se le
denominaba Consejo de Gobierno y estaba
integrado solo por Senadores; formaba parte de él uno de
los dos que representaban a un Estado y eran
designados por las Legislaturas (art. 113). En la
Constitución de 1836 se le dio una formación
plural, se integraba por cuatro Diputados y Tres Senadores, en
esa virtud era impropio que se le denominara Diputación
Permanente (art. 57).
En la Constitución de 1857 subsistió la misma
denominación de 1836 y ello con toda propiedad,
puesto que el Congreso de la Unión originalmente estaba
integrado por una cámara, la de diputados; había un
legislador por cada Estado y Territorio y era nombrado por el
propio Congreso /art. 73).
En 1874 se cambió tanto el nombre como la integración; se denominó
Comisión Permanente, por cuanto a que formaban parte de
ella miembros de ambas Cámaras; se fijó su
número de veintinueve, de los cuales quince debían
ser diputados y catorce senadores; por un descuido se
conservó como título de capítulo el de
Diputación Permanente.
La Comisión Permanente tiene una ascendencia
genuina y exclusivamente hispánica. Nació en el
siglo XIII, en el reino de Aragón. Durante el tiempo en que las
Cortes no actuaban, funcionaba una Comisión compuesta por
dos miembros de cada uno de los cuatro brazos o clases en que se
dividía la Asamblea Parlamentaria de aquel reino. Dicha
Comisión remplazaba a las Cortes en dos de las principales
funciones de éstas: administrar los subsidios y velar por
la observancia de los fueros.
Imitando la
organización aragonesa, Cataluña, León y
Castilla adoptaron sucesivamente la institución de la
Permanente, con nombres y con facultades más o menos
parecidos. Se buscó que, durante sus recesos, las Cortes
fueran sustituidas en alguna de sus funciones por una
Comisión compuesta por miembros de las propias Cortes, con
el principal y casi exclusivo objeto de preservar las conquistas
populares de los amagos del poder
real.
Después del paréntesis, casi tres veces secular, el
constitucionalismo español,
la Permanente reapareció en la Constitución de
Cádiz de 1812, con el nombre de Diputación
Permanente de Cortes y con las facultades, entre otras
secundarias, de velar por la observancia de la
Constitución y de las leyes y de
convocar a Cortes extraordinarias.
A partir de entonces la Permanente hace poco honor a su nombre,
pues es más bien una institución efímera en
los contados
países que la han conocido.
El siglo XIX propiamente la ignoró en Europa, pues en
España
misma fue abandonada después de la Constitución de
1812 y aunque se reimplantó en la de 1931, sus perfiles se
apartaron de la tradición.
3. Naturaleza
La existencia de la Comisión Permanente como
órgano del Congreso de la Unión, se explica en
función
del hecho de que éste no sesiona ininterrumpidamente todos
los días del año; y por razones de índole
política,
se ha considerado que es necesario que entre en receso.
El artículo 116 de la Ley
Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, dispone que la Comisión Permanente es un
órgano del Congreso de la Unión; la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos se limita a ubicarla dentro del aparato normativo de
ese poder, al determinar el número de sus miembros y
precisar sus atribuciones.
La Comisión Permanente es el órgano del Congreso de
la Unión que funciona en sus recesos,
sustituyéndolo a él o a las cámaras en el
ejercicio de las facultades que en forma expresa le confiere el
artículo 78 constitucional y demás disposiciones
aplicables de la Ley Fundamental.
La Comisión Permanente no es un Poder; no es una cuarta
rama en que se haya dividido la acción gubernativa; ello a
pesar de que cuando menos por lo que hace a dos atribuciones: la
de nombrar presidente provisional y la de aprobar la
suspensión de garantías
individuales, pudiera ser estimada como tal.
El sistema normativo
relacionado con la Comisión Permanente, por estar referido
a un órgano de actuación limitada y excepcional,
debe en consecuencia, ser interpretado en forma restrictiva,
limitada.
Las atribuciones de la Comisión Permanente han sido
rigurosamente determinadas por diversas disposiciones de la Carta Magna;
no son susceptibles de ser aumentadas mediante actos del Congreso
de la Unión, actuando como legislador ordinario, ni por el
Presidente de la República, en uso de facultades
extraordinarias; mucho menos lo puede hacer ella misma. Este es
el principio general que se desprende del segundo párrafo
del artículo 78 constitucional: "La Comisión
Permanente, además de las atribuciones que expresamente le
confiere esta Constitución, tendrá las
siguientes…".
De ahí que están en lo correcto, tanto el
artículo 116 de la Ley Orgánica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos al establecer que "La
Comisión Permanente es el órgano del Congreso de la
Unión que, durante los recesos de éste,
desempeña las funciones que le señala la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos", como el artículo 176 del Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, cuando dispone: "Las facultades de la Comisión
Permanente son las que le confieren y señalan los
artículos 29; 37 en los incisos II, III y IV de su
fracción B); 79; 84; 85; 87; 88; 98; 99; 100 y 135; base
4ª, fracción VI del 73; fracción V del 76 y
párrafo penúltimo del 97 de la Constitución
Federal".
No obstante lo dispuesto por el artículo 78
constitucional, es frecuente que en las leyes secundarias o en la
práctica el número de atribuciones de la
Comisión Permanente se vea acrecentado.
La Suprema Corte de Justicia de la
Nación
ha reconocido que a la Comisión Permanente, además
de las atribuciones consignadas en la Constitución, le
asiste una adicional de tipo administrativo: "Facultades de la
Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
Las tiene para nombrar o remover libremente a sus empleados;
menos cuando la destitución de uno de ellos importa una
pena que deba imponerse en un juicio criminal. Pero carece de
facultades para decidir controversias que se susciten con motivo
de sus propios actos, desde el punto de vista constitucional. T.
III, p. 618, Amparo
administrativo, Comisión Permanente del Congreso de la
Unión, 4 de septiembre de 1918, mayoría de nueve
votos".
En el artículo 85 del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se
adicionan, asimismo, algunas atribuciones de trámite a
dicho cuerpo.
El que, en el artículo 78 se disponga:
"…además de las atribuciones que expresamente le
confiere esta Constitución…", se traduce en que las
disposiciones constitucionales consagran otro tipo de
atribuciones.
En suma y conservando la originaria influencia hispánica,
nuestra vigente Constitución imprime a la Comisión
Permanente una triple característica:
a) Es un organismo de reemplazo, que opera en los recesos del
cuerpo legislativo;
b) Este reemplazo sólo es en las atribuciones que se
encomienda la propia Constitución, entre las que no se
encuentra la de naturaleza materialmente legislativa, y
c) Es el único órgano que tiene competencia para
activar en tiempos de receso, mediante convocatoria a
sesiones
extraordinarias, al Congreso de la Unión, a alguna de sus
cámaras o a ambas.
Establece el artículo 50 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos que el Poder
Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un
Congreso General, que se dividirá en dos cámaras,
una de Diputados y otra de Senadores.
El Poder Legislativo es una concreción del poder
público. En él se depositan diversas atribuciones
formalmente legislativas,
pero no todas materialmente con ese carácter.
Así este poder público es el creador de normas generales,
abstractas e impersonales pero también tiene atribuidas
funciones
administrativas, jurisdiccionales y de control
político.
Además, la naturaleza del Congreso de la Unión es
la de un parlamento, una institución donde se debate y
delibera, se habla
sobre la vida nacional, pues es el centro donde concurren las
distintas corrientes ideológicas de la nación.
La Comisión Permanente sintetiza al Congreso durante sus
recesos. Desempeña funciones legislativas restringidas
(expidiendo decretos en el ámbito de su competencia, pero
nunca leyes), administrativas jurisdiccionales, de control
político y, en general, de parlamento, por lo que
también es un ámbito donde se debate y delibera
sobre la vida nacional, desde la óptica
de las distintas corrientes ideológicas que la
integran.
4. Estructura de
la comisión permanente
Composición:
La Comisión Permanente se integra por treinta y siete
miembros; su composición es plural; en esto se sigue el
modelo de
1874; diecinueve son diputados y dieciocho o senadores. Para
evitar su desintegración o imposibilidad para poder
sesionar válidamente, desde 1980, se ha dispuesto que por
cada propietario se nombre un sustituto (art. 78 C.).
A los miembros de la Comisión Permanente los nombran sus
respectivas Cámaras en la última sesión
ordinaria de cada una de ellas (art. 78); duran en el cargo el
tiempo que comprende el receso respectivo. No hay impedimento
legal para que sean reelectos.
Composición y elección:
La Mesa Directiva de la Comisión Permanente se integra por
un Presidente, un vicepresidente y cuatro secretarios, electos
por mayoría de votos, según lo dispone el
artículo 118 de la Ley Orgánica.
La elección debe hacerse el mismo día de la
clausura de las sesiones ordinarias del Congreso General,
inmediatamente después de la ceremonia, debiéndose
reunir par tales fines los diputados y senadores designados como
miembros de la Permanente en el salón de sesiones de la
Cámara de Diputados.
Dispone la Ley Orgánica en su artículo
118, que para la conducción de la elección de los
integrantes de Mesa Directiva de la Comisión Permanente
presidirá el legislador que tenga el primer lugar por
orden alfabético de apellidos o de éstos y de
nombres, para el caso de dos o más apellidos iguales,
siendo auxiliado por dos secretarios elegidos por quien
hará las veces de presidente para estos fines.
Agregan los artículos 118 y 119 de la Ley Orgánica
que de los Secretarios dos deben ser diputados y dos senadores y
en cuanto al Presidente y Vicepresidente, se alterna la
designación de tal forma que serán elegidos para un
periodo de receso, entre los diputados y para el periodo
siguiente, entre los senadores.
Cabe destacar que como en el Título Cuarto de la Ley
Orgánica, relativo a la Comisión Permanente, no
modificó las reglas de la anterior ley, surge la necesidad
de establecer una interpretación congruente de los
artículo 118 y 23.1. a), del mismo ordenamiento
jurídico, en lo que concierne a quién debe presidir
la elección de la Mesa Directiva.
Una vez efectuada la elección de la Mesa Directiva, los
electos tomarán desde luego posesión de sus cargos
y el Presidente declarará instalada la Comisión
Permanente comunicándolo así a quien
corresponda.
La duración de la Mesa Directiva de la Permanente queda
condicionada a la vigencia de la propia Comisión por
cuanto que las disposiciones reglamentarias supedita sus
funciones al receso de las Cámaras para el cual se
eligió.
Funciones:
La Mesa Directiva es un órgano colegiado que tiene la
función de conducir los trabajos de la Asamblea, de
conformidad con las normas aplicables.
Es preciso destacar que no existen disposiciones jurídicas
expresas sobre las atribuciones de la Mesa Directiva de la
Comisión Permanente, ni en su actuación como
órgano colegiado ni en lo particular de sus miembros, con
las excepciones siguientes:
a) Las facultades del Presidente de la referida Mesa para
señalar el día y la hora en que se
verificarán las sesiones ordinarias y extraordinarias y
convocar a las mismas (Artículo 121 de la Ley
Orgánica); turnar a las comisiones de las cámaras a
que van dirigidas las iniciativas, proposiciones y demás
asuntos que son competencia de aquéllas, y
b) La facultad de la Mesa Directiva para formular la propuesta
para nombrar a los integrantes de sus comisiones.
Este vacío normativo ha dado pie a la práctica de
atribuir por analogía a la Mesa Directiva de la
Cámara de Diputados y a sus integrantes, las facultades y
reglas de funcionamiento marcadas en los artículos 15 a 26
y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en lo que
es aplicable, conforme a su naturaleza y atribuciones
constitucionales. Ahora también, y por analogía,
podrían tener aplicación las normas comunes a las
mesas directivas de las cámaras.
Esta ausencia de regulación expresa se presenta
también en otros aspectos de la organización y funcionamiento de la
Comisión Permanente, como es el caso del orden del
día, sesiones, debates, tipo de votaciones y procedimiento.
Cuestiones en las que se ha adoptado una práctica apoyada
en las disposiciones del Reglamento para el Gobierno Interior;
práctica que por cierto no ha sido uniforme en algunos
casos.
En consecuencia de los expuesto y, en términos generales,
podemos afirmar que le corresponde a la Mesa Directiva bajo la
autoridad de
su Presidente, preservar la libertad de
las deliberaciones, cuidar de la efectividad del trabajo
legislativo, y aplicar con imparcialidad las disposiciones
legales y reglamentarias, así como los acuerdos
aplicables.
Comisiones:
Dispone el artículo 127 de la Ley Orgánica que para
el despacho de los negocios de su
competencia la Comisión Permanente podrá tener
hasta tres comisiones, las cuales en la práctica se han
denominado PRIMERA, SEGUNDA Y TERCERA COMISIÓN.
Estas comisiones son de dictamen y no por no existir regla
expresa en cuanto a su competencia, en la práctica
también se ha definido que la primera se ocupa de los
asuntos relacionados con las materias de gobernación,
puntos constitucionales y de justicia; la segunda, de las
cuestiones de relaciones exteriores, defensa nacional y educación
pública, mientras que la tercera, de las materias
referentes a hacienda y crédito
público; agricultura y
fomento industrial; y comunicaciones
y obras públicas.
También, siguiendo el parangón de la usual
estructura de dirección de las comisiones de las
cámaras, las comisiones de la Permanente cuentan con un
presidente y tres secretarios. Tanto en la composición de
la directiva de las comisiones, como en la de sus integrantes,
opera la regla de atender a la pluralidad política
representadas en las cámaras, conforme al criterio de
proporcionalidad en la integración del pleno de las
mismas. Esta regla deriva de lo ordenado por los artículos
43.2 y 104.2, de la Ley Orgánica.
Ni la Ley Orgánica ni el Reglamento nos dan reglas
expresas respecto de las atribuciones del presidente y los
secretarios de las comisiones, y menos aún de establecer
las reglas de su funcionamiento, por lo que operan aplicando
analógicamente las disposiciones que para las comisiones
de Cámara establecen los ordenamientos jurídicos
referidos con antelación.
Quórum:
La Constitución no determina expresamente cuál es
el quórum con que deba sesionar válidamente la
Comisión Permanente; tampoco lo hacen la Ley
Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, ni el Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. No obstante,
existe un Principio general aplicable a los órganos
colegiados de naturaleza legislativa, que deriva de lo dispuesto
en el artículo 63 constitucional: se requiere la
concurrencia de más de la mitad del número total de
sus miembros para que sesione y ejerza válidamente sus
atribuciones.
Votaciones:
Dispone el artículo 123 de la Ley Orgánica del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos que por regla
general "La Comisión Permanente adoptará sus
resoluciones por mayoría de votos de sus miembros
presentes". En consecuencia, para considerar aprobado un negocio,
cuando se reúne el quórum mínimo, se
requerirán cuando menos diez votos.
Las excepciones a esta regla son las siguientes:
a) La convocatoria al Congreso o a alguna de las Cámaras a
un período extraordinario de sesiones (art. 78,
fracción IV);
b) La designación de Gobernador provisional en los casos
de haber desaparecido los Poderes de un Estado (art. 76,
fracción V);
c) Las designaciones de: los consejeros para integrar el Consejo
General del Instituto Federal Electoral (Art. 41; fracc. III);
los Magistrados para integrar las Salas del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de
la Federación (Art. 99); y de Presidente y consejeros de
la Comisión Nacional de Derechos Humanos
(art. 102, B)
d) El nombramiento de los magistrados de las salas Superior y
Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación.
En estos casos se requieren del voto aprobatorio de las dos
terceras partes de los miembros presentes. Esto significa que si
a la reunión en que se deba actuar en cumplimiento de
dichos preceptos asiste el quórum mínimo,
diecinueve miembros, es preciso adoptar la resolución por
virtud de la cual se haga el nombramiento o se acuerde la
convocatoria, cuando menos contando con el voto aprobatorio de
trece de sus miembros.
Sesiones:
La Comisión Permanente debe sesionar cuando menos una vez
por semana; el Presidente de ella no tiene autoridad para
dispensar del cumplimiento de esta obligación; en cambio queda a
su arbitrio el determinar el día y la hora en que deba
verificarse ordinariamente la reunión y el convocar a sus
miembros a sesiones cuantas veces lo estime necesario fuera de
los días y horas determinados por la Ley (art. 121 de la
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos y 174 del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Como no existe norma jurídica que rija la duración
de las sesiones es práctica que mediante acuerdos
aprobados por cada Comisión Permanente, se fijen los
consensos generales para la conformación del orden del
día, el desarrollo de
las sesiones y los debates sobre asuntos de interés
nacional.
Así, por lo que respecta a la Comisión Permanente
que funcionó durante los recesos del ejercicio
constitucional de la LVII Legislatura se estableció
que:
a) Las sesiones ordinarias se celebrarían los días
miércoles de cada semana, dando inicio a las once horas, y
contendrán una duración hasta de cuatro horas,
duración que podía ser ampliada por acuerdo a la
Asamblea para permitir el despacho de los asuntos agendados;
b) Se realizaba una reunión previa el día
señalado par ala sesión con el objeto de conformar
el orden del día, ordenar los debates y recopilar
elementos suficientes para la discusión de los asuntos de
cada sesión;
c) Para formar el orden del día se atendía lo
dispuesto por el artículo 30 del Reglamento y a las reglas
especiales contenidas en los puntos séptimo, octavo,
décimo y decimoprimero, del acuerdo vigente, aplicables al
registro de
los asuntos de la agenda política y de los que se
presentaban el mismo día de la sesión, así
como a la primacía de los asuntos de la competencia de la
Comisión Permanente, para integrar el correspondiente
orden del día, y
d) La deliberación de los asuntos que comprenden la agenda
política se sujetaba a la regla especial dispuesta en el
punto noveno del referido Acuerdo.
Tampoco existe una regla específica referente a la sede de
la Comisión Permanente ni al lugar de sus sesiones.
Durante años las sesiones de ésta tuvieron lugar en
el Recinto de la Cámara de Diputados, pero desde la LVI
Legislatura se adoptó la práctica de que en el
primer periodo de receso del año de ejercicio
correspondiente, la Comisión Permanente funcionara en la
sede de la Cámara de Diputados y en el siguiente periodo,
en la Cámara de Senadores.
Competencia:
Las atribuciones de la Comisión Permanente son las que le
confieren y señalaran los artículos 27,
fracción XIX; 28 párrafo sexto; 29; 37 en los
incisos II, III y IV de su fracción C); 41, segundo
párrafo, fracción III; base 4ª.,
fracción VI del 73; 76 fracción V; 78; 84; 85; 87;
88; 96, 98, 99 octavo párrafo; 100 segundo párrafo;
102 apartado B; 122, apartado C, BASE SEGUNDA, y apartado F; y
135 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Se estableció líneas atrás, que por ser un
órgano que funciona en los recesos, sustituye a las
Cámaras en el ejercicio de algunas de sus atribuciones,
pero no ejerce la función materialmente legislativa. En
consecuencia, podríamos resumir que la Comisión
Permanente:
a) Funciona como receptora de las iniciativas, proposiciones y
excitativas dirigidas a las Cámaras, las que sólo
turna conforme lo dispone la fracción III del
artículo 78 Constitucional;
b) Funciona como receptora de informes y
otro tipo de documentaciones;
c) Ratifica nombramientos, concede permisos, licencias y
autorizaciones;
d) Hace nombramientos o designaciones;
e) Formula declaratoria de que se ha completado la mayoría
exigida por la Constitución para reformarla;
f) Cumple con una función jurisdiccional al decretar la
remoción del Jefe de Gobierno del Distrito Federal;
g) Convoca a sesiones extraordinarias.
En estos aspectos radica su competencia.
La resolución que adopta la Comisión Permanente en
los asuntos de estricta competencia tiene el carácter de
decreto, si atendemos a lo que dispone el primer párrafo
del artículo 70 Constitucional, adquieren entonces, la
forma de documento público que contienen una
disposición o mandato obligatorio.
Los llamados asuntos de "agenda Política" no concluyen con
una "Resolución" de la Comisión Permanente, pues no
tienen la naturaleza de proposición que deba resolver la
Asamblea de acuerdo con la competencia que para estos efectos
marcan los artículos 78 y demás relativos de la
Constitución. Además para su trámite y
desahogo, no les es aplicable el procedimiento que marcan los
artículos 58 y 59 del Reglamento. La práctica los
ha reconocido como los asuntos complementarios a debate que
deseen incluir los grupos
parlamentarios, adicionales a los que marque el artículo
30 de Reglamento, y que forman parte de la función
parlamentaria que tiene la Comisión Permanente como
órgano de debate y deliberación de los asuntos
nacionales.
La anterior afirmación nos permite concluir que los
asuntos que integran esta agenda tampoco deberían regirse
en su debate por las normas del Reglamento, ya que éste
está diseñado para los procesos
legislativos que concluyen con una resolución que adquiere
el carácter de ley o decreto; y los consensos que logran
los grupos parlamentarios en torno de los
asuntos de agenda política no obligan a ninguno de los
titulares de los otros poderes: Sólo tiene la fuerza
política que les da ser un posicionamiento
común, unánime, de las distintas corrientes
ideológicas que integran al Congreso y a su
Comisión Permanente, respecto de un problema de
carácter nacional.
Autor:
Diana E. Tapia González Avila