Indice
1.
Introducción
2. La gestión de recursos humanos
en el municipio venezolano.
La Ley de Carrera
Administrativa fue la respuesta que ofreció el legislador
a la estrategia de
reforma administrativa planteada por la necesidad de incrementar
la base de conocimientos del funcionario público. De esta
manera se buscaba garantizar el éxito
de la tecnificación administrativa. En efecto, tal como se
mencionó, la Ley contiene las disposiciones que permitan
el acceso a través del concurso público, normas para
clasificar los cargos y asignar su remuneración,
disposiciones para evaluar la actuación de los
funcionarios y hasta normas para asegurar la competencia de
los funcionarios por vía del adiestramiento.
No obstante las reiteradas críticas de algunos
políticos hacia las bondades de la Ley de Carrera
Administrativa, la experiencia del investigador permite aseverar
que no es en estas disposiciones donde debe buscarse la causa de
su aparente fracaso. En efecto, tras largos años de
carrera profesional al servicio de la
Administración
Pública, vinculados al manejo de estas disposiciones,
puede ratificarse la responsabilidad del Directivo – Administrador
para tal conclusión.
Las razones para tal afirmación pueden resumirse
así: la Administración no cumplió
eficientemente el mandato del Artículo 35
de la Ley relativo al ingreso por concurso público,
desvirtuó la figura del nombramiento contemplada en el
Artículo 36 al evadirlo por vía del "contrato", no
cumplió efectivamente las disposiciones del
Artículo 37 relativas al período de prueba de los
funcionarios, alteró el sistema de
clasificación y remuneración de cargos, así
como lo relativo a la calificación de los servicios y al
sistema de adiestramiento.
Prueba de lo anterior se encuentra en las innumerables demandas
presentadas por funcionarios públicos de ministerios e
institutos autónomos ante el Tribunal de Carrera
Administrativa, y juicios en la Corte Contenciosa Administrativa
contra la República por incumplimiento de la Ley perdidos
por la Administración en el transcurso de los
últimos veinte años.
Similar situación se ha venido desarrollando a nivel de
las administraciones regionales y locales. Quizás en grado
superior y peligroso, pues, si bien el régimen de personal
debía fundamentarse en las disposiciones estatuarias de
las respectivas leyes de carrera
administrativa, el fenómeno de la laboralización y
sindicalización de la gestión
agravó el problema hasta extremos insospechados
En consecuencia, no parece ser la inexistencia de un sistema
formal de administración
de personal basado en el mérito la causa básica
de la ineficiencia e ineficacia de la Administración. Las
razones pueden ser localizadas en el llamado "sistema de
botín" que caracteriza la Administración del
Sector
Público, y en el hecho de que la Ley de Carrera
Administrativa excluye de su aplicación a los responsables
de su aplicación.
En este orden de ideas, Martínez (1996) afirma que un
problema básico en la actual administración
pública venezolana es la excesiva injerencia política,
determinante de la discrecionalidad de las decisiones
públicas y la utilización de las lealtades
partidistas personales como sustituto de la competencia de los
funcionarios. En este sentido, expone Martínez (1996), una
modificación relevante debe estar referida a desarrollar
una administración eficiente caracterizada por la
estabilidad en la función, la competencia técnica,
la eficiencia, el
cumplimiento de la ley y el principio del mérito.
Elementos todos establecidos en la Ley de Carrera Administrativa
vigente.
En consecuencia, la debilidad fundamental del marco
jurídico actual en materia de
personal público en general, parece encontrarse en que los
funcionarios gerenciales, responsables de la
Administración, quedan exceptuados del sistema de
mérito. Según recientes estadísticas de la Oficina Central
de Personal de la Presidencia de la República, más
de dos tercios de los puestos gerenciales de la
Administración Pública están sujetos a la
condición de libre nombramiento y
remoción.
En efecto, Quintín (1996) es categórico al
plantear que los niveles directivos de la Administración
Pública representan un rol estratégico en el
proceso de
modernización del aparato gubernamental. De hecho,
continúa, la desburocratización de la
Administración, la calidad de los
servicios que se prestan a los ciudadanos, la
motivación y desarrollo del
funcionario, la adopción
de estructuras
administrativas adecuadas, la instrumentación de tecnologías
pertinentes y eficaces, la resolución de la compleja trama
psicosocial de las organizaciones
públicas, y tantos otros fenómenos
organizacionales, son fundamentalmente procesos que
están dentro de la esfera de atención del gerente
público.
Quintín (1996) al intentar identificar los rasgos de la
ineficiencia institucional y su atribución a la gerencia
pública, la explica así:
- El ingreso a cargos gerenciales no requiere
requisitos de capacidad profesional; - No se encuentran definidas las fuentes de
reclutamiento; - No existe un organismo orientado a la
formación de gerentes públicos que sirva como
fuente sistemática de reclutamiento y
selección - No existe evaluación de rendimiento ni expectativa
institucionalizada de permanencia - Los cargos gerenciales no son descritos ni evaluados,
por lo que se desconoce su perfil y los requerimientos para su
desempeño - No hay criterios idóneos para asignarles
remuneración - Se desconocen los factores e indicadores
de una buena gestión - Los cargos gerenciales están sujetos al
llamado "sistema de botín" - Excesiva individualidad en los gerentes, en perjuicio
del trabajo en equipo - Vulnerabilidad frente al tráfico de
influencias - Temor hacia la delegación de autoridad
hacia sus colaboradores - Carencia de experiencia
- Escaso conocimiento
de las normas jurídicas que condicionan sus
decisiones - Limitadas capacidades y habilidades para comprender
la conducta
humana, así como para motivar al
personal. - Ausencia relativa de un sentido de previsión y
de pensamiento
estratégico.
Al respecto, Martínez (1996:124) explica: " …el
problema del funcionamiento de la administración
pública no es sólo una cuestión relacionada
con mejoramiento de las estructuras y los sistemas, sino
que además, es un problema de actitud de los
recursos
humanos frente a la función pública. Es decir,
se hace necesario, como se ha dicho hasta el momento, conformar
un equipo humano preparado que se encuentre atraído y
estimulado por la función pública y que encuentre
en ella buenas remuneraciones,
las cuales van más allá del componente
económico".
Completa su planteamiento Martínez (1996) afirmando que,
de modo de viabilizar los planteamientos indicados, se hace
necesario:
- Diseñar instrumentos legales que permitan la
profesionalización de la gerencia pública
estableciendo planes de carrera. - Crear e instalar un centro de formación
gerencial público dirigido a capacitar recursos
humanos con potencial para ejercer cargos
gerenciales. - Diseñar, instrumentar e implantar un conjunto
de modelos
técnicos y sub-sistemas que permitan la
captación, desarrollo, mantenimiento y administración de los
recursos humanos que ocupan, u ocuparán, cargos
gerenciales.
En resumen, la legislación venezolana en materia
de función pública recoge los principales elementos
del sistema de méritos y de profesionalización
expuestos por los teóricos, sin embargo, al excluir de su
aplicación a los funcionarios directivos, abrió las
puertas para la injerencia partidista y política en la
toma de
decisiones relativas al funcionamiento de la
Administración. Situación agravada por el hecho que
este tipo de funcionarios pareciera no contar con la adecuada
calificación profesional para ejercer sus competencias, y
es dudable su capacidad de liderazgo de
grupos humanos
altamente especializados que requiere la creciente complejidad de
las tareas públicas.
2. La gestión de
recursos humanos en el municipio venezolano.
La Ley Orgánica del Régimen Municipal
dispone en sus Artículos 153 y 155 que el Municipio
deberá establecer un sistema de administración de
personal basado en el sistema del mérito y la carrera
administrativa, al estilo de la función pública
clásica. De este modo, se ordena establecer un sistema de
remuneraciones acorde con las funciones que
desempeñen; se determina la estabilidad de los
funcionarios en sus cargos y un adecuado sistema de seguridad
social. Se exceptúa, no obstante, lo relacionado con
jubilaciones y pensiones de los empleados municipales al
remitirla a la Ley nacional sobre esta materia. El personal
obrero al servicio de la entidad queda excluido de este
régimen al no otorgarle la condición de funcionario
público.
Es de destacar, igualmente la disposición del
Artículo 99 al señalar que en la Ordenanza
contentiva del régimen de administración de
personal, deberán establecerse requisitos y condiciones
para ocupar los cargos de Directores o Jefes de las distintas
unidades administrativas de los Municipios.
Aún cuando no se cuenta con datos o informes de
los últimos seis (6) años de gestión
municipal, se estiman válidos aún los principales
hallazgos del estudio de Calzadilla con la colaboración de
Feil y Palumbo desarrollado en 1993 para el IESA. En este
sentido, se afirma que más de la mitad de las
alcaldías cuentan con una Oficina de Personal, mientras en
el resto aún no se cuenta con ella. Estas oficinas se
ocupan, principalmente de realizar actividades administrativas
rutinarias de registro y
trámite. Su participación en decisiones
relacionadas con creación de cargos, incorporación
de personal, establecimiento de sueldos y tareas es muy
limitada.
Efectivamente, la experiencia del investigador al frente de la
Dirección de Personal de la Alcaldía
de Maracaibo en el período 1993 – 1995, así lo
confirman. La Dirección de Personal de la Alcaldía
de Maracaibo estaba integrada por dos departamentos: uno, el
más grande, dedicado a tareas relacionados con la
elaboración de las nóminas de
pago, trámites para el pago de prestaciones
sociales, gestiones para la cancelación de compromisos
contractuales y actividades de registro de personal. El otro, con
el nombre de departamento de desarrollo
organizacional, tenía a su cargo tareas de
adiestramiento, seguridad social
y seguridad
industrial.
Tal como la confirma Calzadilla (1993), en las alcaldías
no son frecuentes los sistemas de descripción de cargos; no existen manuales de
organización y, cuando los hay, son
obsoletos e inútiles; los sistemas de nómina
suelen tener un desarrollo significativamente mayor que el
observado en otros subsistemas de administración de
personal; existen mecanismos de evaluación del
rendimiento, por lo general, vinculados con el sistema de
remuneraciones, pero rara vez integrados con el subsistema de
adiestramiento y capacitación.
Merece destacarse, no obstante, lo expuesto en la Memoria y
Cuenta del Alcalde de Maracaibo presentada a la Cámara
Municipal en 1995, cuando afirma que, durante el trienio
1993-1995 la Dirección de Personal de la Alcaldía
de Maracaibo diseñó e implantó un conjunto
de subsistemas que tenían la misión de
iniciar un proceso de modernización de la gestión
de personal. Antes de ese período, no se contaba con
criterios definidos para la creación de cargos, la
asignación de sueldos ni el otorgamiento de
recompensas.
En 1983 el Concejo Municipal de Maracaibo había
promulgado la Ordenanza de Carrera Administrativa para los
Empleados Públicos al Servicio de la Municipalidad del
Distrito Maracaibo (Gaceta Municipal. Extraordinario No.116 del
11-08-83) sin embargo, la misma se consideraba letra muerta.
En 1993, diez años después de su
promulgación, la citada Ordenanza no era utilizada para la
administración del personal. De hecho, en ese año,
en la oportunidad cuando el investigador recibía el cargo
de Director de Personal, al preguntar sobre la
localización de este instrumento legal, no recibió
respuesta, siendo necesario recurrir a los archivos
centrales de la entidad en su búsqueda.
Ciertamente, la Ordenanza recogía los principios del
mérito y la profesionalización tomados literalmente
de la Ley de Carrera Administrativa nacional, aún cuando
con algunos errores. Por otro lado, la Ordenanza de Carrera
Administrativa, al igual que la Ley de donde fue copiada, no
incluye en su ámbito de aplicación al personal
gerencial de la
organización municipal.
En vista de lo anterior, todo el sistema de administración
de personal se fundamentaba, por una parte, en los acuerdos que
en esa materia había convenido la Alcaldía con los
sindicatos
actuantes en la misma: el sindicato de
empleados municipales y el sindicato de obreros municipales; y
por la otra, en los manejos clientelares de la gerencia
municipal.
Calzadilla (1993) confirma la generalidad de estas actuaciones en
las alcaldías venezolanas al exponer que las mismas se han
constituido en un blanco importante para la actividad partidista
convirtiéndose en un centro local de distribución de poder,
empleo y
recursos económicos. Los partidos
políticos están interesados en ganar adeptos
que estén en disposición de trabajar para ellos.
Para atraerlos ofrecen, sobre todo, la posibilidad de conseguir
un empleo y de tener perspectivas favorables.
En efecto, Calzadilla (1993:91) comenta:"Las prácticas de
administración de personal están fuertemente
influenciadas por la presencia del clientelismo. De alguna forma
ello explica el escaso desarrollo de algunos sistemas de
personal, como el de registro y control, el de
reclutamiento y selección de
personal y el de clasificación y valoración de
cargos. En la gran mayoría de las alcaldías el
sistema de registro y control es manual y carece
de flexibilidad y confiabilidad. De este modo la información sobre el personal es
inexistente inaccesible. Sin embargo, en algunos municipios
grandes y medianos las alcaldías tienen sistemas
automatizados."
Más adelante, refiriéndose al comportamiento
de los empleados, Calzadilla (1993) afirma que en algunas
municipalidades, una
importante proporción del personal registrado en
nómina está ausente del trabajo y muchos
funcionarios declaran no conocer a sus propios supervisores. Se
explica esta situación, en virtud de que la autoridad y el
control efectivo no radica en la estructura
formal, sino en las instancias de adscripción
política detentadoras de la atribución de manejar
nombramientos.
No obstante la realidad plasmada en los párrafos
anteriores, se iniciaron algunos esfuerzos modernizadores. En
este orden de ideas, tal como se comentó, el investigador
tuvo la oportunidad de iniciar en 1993 un proceso de reforma en
la administración de personal en la Alcaldía de
Maracaibo. Para dar inicio al mismo se valió de algunas
estrategias que
permitieran su aceptación por el testamento
político y que representaran necesidades muy sentidas de
la organización. En efecto, el proceso se inició
por la implantación de sistemas vinculados a la
clasificación de los cargos, la asignación de
remuneraciones y la evaluación
del desempeño de los funcionarios.
Otras reformas, principalmente relacionadas con la selección
de funcionarios municipales para la Alcaldía, no se
profundizaron. Así mismo, no fue posible adelantar cambios
en la reforma de la Ordenanza de Carrera Administrativa para
hacerla aplicable, y tampoco en la corrección de la, en
extremo perjudicial, administración del personal de los
institutos autónomos municipales.
Autor:
Mauricio Parra Urdaneta.
Economista. Especialista en Gestión de Recursos Humanos.
Docente Universitario. Consultor organizacional.
Categoría: Administración Y Finanzas.
Recursos Humanos.
Palabras Claves: Función Pública.
Administración Pública. Recursos
Humanos.