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LA CRISIS DEL MODELO DE FUNCIÓN PÚBLICA




Enviado por mparra45



    Indice
    1.
    Introducción

    2. La gestión de recursos humanos
    en el municipio venezolano.

    1.
    Introducción

    La Ley de Carrera
    Administrativa fue la respuesta que ofreció el legislador
    a la estrategia de
    reforma administrativa planteada por la necesidad de incrementar
    la base de conocimientos del funcionario público. De esta
    manera se buscaba garantizar el éxito
    de la tecnificación administrativa. En efecto, tal como se
    mencionó, la Ley contiene las disposiciones que permitan
    el acceso a través del concurso público, normas para
    clasificar los cargos y asignar su remuneración,
    disposiciones para evaluar la actuación de los
    funcionarios y hasta normas para asegurar la competencia de
    los funcionarios por vía del adiestramiento.
    No obstante las reiteradas críticas de algunos
    políticos hacia las bondades de la Ley de Carrera
    Administrativa, la experiencia del investigador permite aseverar
    que no es en estas disposiciones donde debe buscarse la causa de
    su aparente fracaso. En efecto, tras largos años de
    carrera profesional al servicio de la
    Administración
    Pública, vinculados al manejo de estas disposiciones,
    puede ratificarse la responsabilidad del Directivo – Administrador
    para tal conclusión.
    Las razones para tal afirmación pueden resumirse
    así: la Administración no cumplió
    eficientemente el mandato del Artículo 35
    de la Ley relativo al ingreso por concurso público,
    desvirtuó la figura del nombramiento contemplada en el
    Artículo 36 al evadirlo por vía del "contrato", no
    cumplió efectivamente las disposiciones del
    Artículo 37 relativas al período de prueba de los
    funcionarios, alteró el sistema de
    clasificación y remuneración de cargos, así
    como lo relativo a la calificación de los servicios y al
    sistema de adiestramiento.
    Prueba de lo anterior se encuentra en las innumerables demandas
    presentadas por funcionarios públicos de ministerios e
    institutos autónomos ante el Tribunal de Carrera
    Administrativa, y juicios en la Corte Contenciosa Administrativa
    contra la República por incumplimiento de la Ley perdidos
    por la Administración en el transcurso de los
    últimos veinte años.
    Similar situación se ha venido desarrollando a nivel de
    las administraciones regionales y locales. Quizás en grado
    superior y peligroso, pues, si bien el régimen de personal
    debía fundamentarse en las disposiciones estatuarias de
    las respectivas leyes de carrera
    administrativa, el fenómeno de la laboralización y
    sindicalización de la gestión
    agravó el problema hasta extremos insospechados
    En consecuencia, no parece ser la inexistencia de un sistema
    formal de administración
    de personal basado en el mérito la causa básica
    de la ineficiencia e ineficacia de la Administración. Las
    razones pueden ser localizadas en el llamado "sistema de
    botín" que caracteriza la Administración del
    Sector
    Público, y en el hecho de que la Ley de Carrera
    Administrativa excluye de su aplicación a los responsables
    de su aplicación.
    En este orden de ideas, Martínez (1996) afirma que un
    problema básico en la actual administración
    pública venezolana es la excesiva injerencia política,
    determinante de la discrecionalidad de las decisiones
    públicas y la utilización de las lealtades
    partidistas personales como sustituto de la competencia de los
    funcionarios. En este sentido, expone Martínez (1996), una
    modificación relevante debe estar referida a desarrollar
    una administración eficiente caracterizada por la
    estabilidad en la función, la competencia técnica,
    la eficiencia, el
    cumplimiento de la ley y el principio del mérito.
    Elementos todos establecidos en la Ley de Carrera Administrativa
    vigente.
    En consecuencia, la debilidad fundamental del marco
    jurídico actual en materia de
    personal público en general, parece encontrarse en que los
    funcionarios gerenciales, responsables de la
    Administración, quedan exceptuados del sistema de
    mérito. Según recientes estadísticas de la Oficina Central
    de Personal de la Presidencia de la República, más
    de dos tercios de los puestos gerenciales de la
    Administración Pública están sujetos a la
    condición de libre nombramiento y
    remoción.

    En efecto, Quintín (1996) es categórico al
    plantear que los niveles directivos de la Administración
    Pública representan un rol estratégico en el
    proceso de
    modernización del aparato gubernamental. De hecho,
    continúa, la desburocratización de la
    Administración, la calidad de los
    servicios que se prestan a los ciudadanos, la
    motivación y desarrollo del
    funcionario, la adopción
    de estructuras
    administrativas adecuadas, la instrumentación de tecnologías
    pertinentes y eficaces, la resolución de la compleja trama
    psicosocial de las organizaciones
    públicas, y tantos otros fenómenos
    organizacionales, son fundamentalmente procesos que
    están dentro de la esfera de atención del gerente
    público.
    Quintín (1996) al intentar identificar los rasgos de la
    ineficiencia institucional y su atribución a la gerencia
    pública, la explica así:

    1. El ingreso a cargos gerenciales no requiere
      requisitos de capacidad profesional;
    2. No se encuentran definidas las fuentes de
      reclutamiento;
    3. No existe un organismo orientado a la
      formación de gerentes públicos que sirva como
      fuente sistemática de reclutamiento y
      selección
    4. No existe evaluación de rendimiento ni expectativa
      institucionalizada de permanencia
    5. Los cargos gerenciales no son descritos ni evaluados,
      por lo que se desconoce su perfil y los requerimientos para su
      desempeño
    6. No hay criterios idóneos para asignarles
      remuneración
    7. Se desconocen los factores e indicadores
      de una buena gestión
    8. Los cargos gerenciales están sujetos al
      llamado "sistema de botín"
    9. Excesiva individualidad en los gerentes, en perjuicio
      del trabajo en equipo
    10. Vulnerabilidad frente al tráfico de
      influencias
    11. Temor hacia la delegación de autoridad
      hacia sus colaboradores
    12. Carencia de experiencia
    13. Escaso conocimiento
      de las normas jurídicas que condicionan sus
      decisiones
    14. Limitadas capacidades y habilidades para comprender
      la conducta
      humana, así como para motivar al
      personal.
    15. Ausencia relativa de un sentido de previsión y
      de pensamiento
      estratégico.

    Al respecto, Martínez (1996:124) explica: " …el
    problema del funcionamiento de la administración
    pública no es sólo una cuestión relacionada
    con mejoramiento de las estructuras y los sistemas, sino
    que además, es un problema de actitud de los
    recursos
    humanos frente a la función pública. Es decir,
    se hace necesario, como se ha dicho hasta el momento, conformar
    un equipo humano preparado que se encuentre atraído y
    estimulado por la función pública y que encuentre
    en ella buenas remuneraciones,
    las cuales van más allá del componente
    económico".
    Completa su planteamiento Martínez (1996) afirmando que,
    de modo de viabilizar los planteamientos indicados, se hace
    necesario:

    1. Diseñar instrumentos legales que permitan la
      profesionalización de la gerencia pública
      estableciendo planes de carrera.
    2. Crear e instalar un centro de formación
      gerencial público dirigido a capacitar recursos
      humanos con potencial para ejercer cargos
      gerenciales.
    3. Diseñar, instrumentar e implantar un conjunto
      de modelos
      técnicos y sub-sistemas que permitan la
      captación, desarrollo, mantenimiento y administración de los
      recursos humanos que ocupan, u ocuparán, cargos
      gerenciales.

    En resumen, la legislación venezolana en materia
    de función pública recoge los principales elementos
    del sistema de méritos y de profesionalización
    expuestos por los teóricos, sin embargo, al excluir de su
    aplicación a los funcionarios directivos, abrió las
    puertas para la injerencia partidista y política en la
    toma de
    decisiones relativas al funcionamiento de la
    Administración. Situación agravada por el hecho que
    este tipo de funcionarios pareciera no contar con la adecuada
    calificación profesional para ejercer sus competencias, y
    es dudable su capacidad de liderazgo de
    grupos humanos
    altamente especializados que requiere la creciente complejidad de
    las tareas públicas.

    2. La gestión de
    recursos humanos en el municipio venezolano.

    La Ley Orgánica del Régimen Municipal
    dispone en sus Artículos 153 y 155 que el Municipio
    deberá establecer un sistema de administración de
    personal basado en el sistema del mérito y la carrera
    administrativa, al estilo de la función pública
    clásica. De este modo, se ordena establecer un sistema de
    remuneraciones acorde con las funciones que
    desempeñen; se determina la estabilidad de los
    funcionarios en sus cargos y un adecuado sistema de seguridad
    social. Se exceptúa, no obstante, lo relacionado con
    jubilaciones y pensiones de los empleados municipales al
    remitirla a la Ley nacional sobre esta materia. El personal
    obrero al servicio de la entidad queda excluido de este
    régimen al no otorgarle la condición de funcionario
    público.
    Es de destacar, igualmente la disposición del
    Artículo 99 al señalar que en la Ordenanza
    contentiva del régimen de administración de
    personal, deberán establecerse requisitos y condiciones
    para ocupar los cargos de Directores o Jefes de las distintas
    unidades administrativas de los Municipios.
    Aún cuando no se cuenta con datos o informes de
    los últimos seis (6) años de gestión
    municipal, se estiman válidos aún los principales
    hallazgos del estudio de Calzadilla con la colaboración de
    Feil y Palumbo desarrollado en 1993 para el IESA. En este
    sentido, se afirma que más de la mitad de las
    alcaldías cuentan con una Oficina de Personal, mientras en
    el resto aún no se cuenta con ella. Estas oficinas se
    ocupan, principalmente de realizar actividades administrativas
    rutinarias de registro y
    trámite. Su participación en decisiones
    relacionadas con creación de cargos, incorporación
    de personal, establecimiento de sueldos y tareas es muy
    limitada.
    Efectivamente, la experiencia del investigador al frente de la
    Dirección de Personal de la Alcaldía
    de Maracaibo en el período 1993 – 1995, así lo
    confirman. La Dirección de Personal de la Alcaldía
    de Maracaibo estaba integrada por dos departamentos: uno, el
    más grande, dedicado a tareas relacionados con la
    elaboración de las nóminas de
    pago, trámites para el pago de prestaciones
    sociales, gestiones para la cancelación de compromisos
    contractuales y actividades de registro de personal. El otro, con
    el nombre de departamento de desarrollo
    organizacional, tenía a su cargo tareas de
    adiestramiento, seguridad social
    y seguridad
    industrial.
    Tal como la confirma Calzadilla (1993), en las alcaldías
    no son frecuentes los sistemas de descripción de cargos; no existen manuales de
    organización y, cuando los hay, son
    obsoletos e inútiles; los sistemas de nómina
    suelen tener un desarrollo significativamente mayor que el
    observado en otros subsistemas de administración de
    personal; existen mecanismos de evaluación del
    rendimiento, por lo general, vinculados con el sistema de
    remuneraciones, pero rara vez integrados con el subsistema de
    adiestramiento y capacitación.
    Merece destacarse, no obstante, lo expuesto en la Memoria y
    Cuenta del Alcalde de Maracaibo presentada a la Cámara
    Municipal en 1995, cuando afirma que, durante el trienio
    1993-1995 la Dirección de Personal de la Alcaldía
    de Maracaibo diseñó e implantó un conjunto
    de subsistemas que tenían la misión de
    iniciar un proceso de modernización de la gestión
    de personal. Antes de ese período, no se contaba con
    criterios definidos para la creación de cargos, la
    asignación de sueldos ni el otorgamiento de
    recompensas.

    En 1983 el Concejo Municipal de Maracaibo había
    promulgado la Ordenanza de Carrera Administrativa para los
    Empleados Públicos al Servicio de la Municipalidad del
    Distrito Maracaibo (Gaceta Municipal. Extraordinario No.116 del
    11-08-83) sin embargo, la misma se consideraba letra muerta.
    En 1993, diez años después de su
    promulgación, la citada Ordenanza no era utilizada para la
    administración del personal. De hecho, en ese año,
    en la oportunidad cuando el investigador recibía el cargo
    de Director de Personal, al preguntar sobre la
    localización de este instrumento legal, no recibió
    respuesta, siendo necesario recurrir a los archivos
    centrales de la entidad en su búsqueda.
    Ciertamente, la Ordenanza recogía los principios del
    mérito y la profesionalización tomados literalmente
    de la Ley de Carrera Administrativa nacional, aún cuando
    con algunos errores. Por otro lado, la Ordenanza de Carrera
    Administrativa, al igual que la Ley de donde fue copiada, no
    incluye en su ámbito de aplicación al personal
    gerencial de la
    organización municipal.
    En vista de lo anterior, todo el sistema de administración
    de personal se fundamentaba, por una parte, en los acuerdos que
    en esa materia había convenido la Alcaldía con los
    sindicatos
    actuantes en la misma: el sindicato de
    empleados municipales y el sindicato de obreros municipales; y
    por la otra, en los manejos clientelares de la gerencia
    municipal.
    Calzadilla (1993) confirma la generalidad de estas actuaciones en
    las alcaldías venezolanas al exponer que las mismas se han
    constituido en un blanco importante para la actividad partidista
    convirtiéndose en un centro local de distribución de poder,
    empleo y
    recursos económicos. Los partidos
    políticos están interesados en ganar adeptos
    que estén en disposición de trabajar para ellos.
    Para atraerlos ofrecen, sobre todo, la posibilidad de conseguir
    un empleo y de tener perspectivas favorables.
    En efecto, Calzadilla (1993:91) comenta:"Las prácticas de
    administración de personal están fuertemente
    influenciadas por la presencia del clientelismo. De alguna forma
    ello explica el escaso desarrollo de algunos sistemas de
    personal, como el de registro y control, el de
    reclutamiento y selección de
    personal y el de clasificación y valoración de
    cargos. En la gran mayoría de las alcaldías el
    sistema de registro y control es manual y carece
    de flexibilidad y confiabilidad. De este modo la información sobre el personal es
    inexistente inaccesible. Sin embargo, en algunos municipios
    grandes y medianos las alcaldías tienen sistemas
    automatizados."
    Más adelante, refiriéndose al comportamiento
    de los empleados, Calzadilla (1993) afirma que en algunas
    municipalidades, una
    importante proporción del personal registrado en
    nómina está ausente del trabajo y muchos
    funcionarios declaran no conocer a sus propios supervisores. Se
    explica esta situación, en virtud de que la autoridad y el
    control efectivo no radica en la estructura
    formal, sino en las instancias de adscripción
    política detentadoras de la atribución de manejar
    nombramientos.
    No obstante la realidad plasmada en los párrafos
    anteriores, se iniciaron algunos esfuerzos modernizadores. En
    este orden de ideas, tal como se comentó, el investigador
    tuvo la oportunidad de iniciar en 1993 un proceso de reforma en
    la administración de personal en la Alcaldía de
    Maracaibo. Para dar inicio al mismo se valió de algunas
    estrategias que
    permitieran su aceptación por el testamento
    político y que representaran necesidades muy sentidas de
    la organización. En efecto, el proceso se inició
    por la implantación de sistemas vinculados a la
    clasificación de los cargos, la asignación de
    remuneraciones y la evaluación
    del desempeño de los funcionarios.
    Otras reformas, principalmente relacionadas con la selección
    de funcionarios municipales para la Alcaldía, no se
    profundizaron. Así mismo, no fue posible adelantar cambios
    en la reforma de la Ordenanza de Carrera Administrativa para
    hacerla aplicable, y tampoco en la corrección de la, en
    extremo perjudicial, administración del personal de los
    institutos autónomos municipales.

     

     

     

    Autor:

    Mauricio Parra Urdaneta.

    Economista. Especialista en Gestión de Recursos Humanos.
    Docente Universitario. Consultor organizacional.
    Categoría: Administración Y Finanzas.
    Recursos Humanos.
    Palabras Claves: Función Pública.
    Administración Pública. Recursos
    Humanos.

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