En la Argentina, la historia de la pobreza muestra un significativo vuelco en el transcurso de los últimos 15 años.
La crisis del modelo agroexportador en la primera mitad de siglo y el temprano desarrollo de la actividad industrial, entre otros factores, favorecieron un rápido proceso de urbanización. Surgen así las "villas miseria", barrios ilegalmente constituidos ubicados en zonas marginales del espacio urbano, carentes de una infraestructura mínima de servicios orientados a atender sus requerimientos básicos, y que significaron para un gran número de inmigrantes provenientes de zonas rurales o de los países limítrofes la puerta de entrada a las grandes ciudades.
Una importante demanda de trabajo en el sector industrial, salarios elevados, y la posibilidad de acceder a créditos para vivienda permitían a los habitantes de las villas dar respuesta, en un principio, a sus necesidades habitacionales, por lo que su permanencia en ellas era una situación transicional.
Pero los cambios que se inician en la década de los sesenta en el sistema productivo de nuestro país y, fundamentalmente, la crisis se inicia en los setenta, quitan a estos sectores de la población la esperanza de vivir en mejores condiciones, consolidándose de este modo bolsones de pobreza estructural, que en el caso de la Argentina, en relación a la gran mayoría de los países de América Latina, son de extensión limitada.
Las transformaciones económicas y sociales que caracterizaron a la década del ochenta tuvieron un notable impacto en las condiciones de vida de la población. Al igual que en el resto de los países de la Región, la fuerte recesión, que tuvo entre sus principales desencadenantes el peso de la deuda externa, se tradujo en un notable deterioro de la capacidad que el sistema productivo tiene de generar empleo. En consecuencia, el aumento de la desocupación, la subocupación, el importante corrimiento de trabajadores hacia sectores de menor productividad y la consecuente consolidación del denominado sector informal derivaron en un notable deterioro en el nivel de los ingresos.
Crecientes grupos sociales se ven de este modo excluidos de la posibilidad de atender sus necesidades básicas. Lo distintivo de la crisis ha sido el surgimiento de un nuevo grupo social: los nuevos pobres. Se trata de aquellos sectores medios de la población que, por el deterioro de sus ingresos, se encuentran ante la imposibilidad de acceder a los bienes y servicios básicos necesarios.
Así, la pobreza se extendió y el universo de los pobres es ahora más heterogéneo. La pobreza estructural mantuvo durante este período su tamaño y localización originales. El grupo de los nuevos pobres, por el contrario, al ser más sensible a las variaciones del valor real de los ingresos, es dinámico en términos de su tamaño. En cuanto a su localización, la nueva pobreza se ve dispersa, con diferentes niveles de concentración, en todo el espacio urbano.
Este proceso de crisis, deterioro de los ingresos y surgimiento de los nuevos pobres marca un cambio fundamental no sólo en el tamaño de la pobreza, sino también en sus características.
En efecto, tal como se señaló, previo a la crisis la pobreza se concentraba casi exclusivamente en las villas miseria, conventillos e inquilinatos.
La llamada nueva pobreza suma a este universo un importante número de familias provenientes de los más diversos sectores de la sociedad, con historias culturales y económicas muy diferentes, por lo que sus necesidades y demandas conforman un amplio espectro que se traduce en una gran heterogeneidad de carencias.
Este factor, sumado a la gran dispersión espacial de los nuevos pobres, son claves a ser consideradas al momento de desarrollar tanto el diseño como la implementación de programas para la superación de la pobreza.
Desde el punto de vista de la metodología adoptada para la medición de uno y otro tipo de pobreza, es importante destacar que el criterio de medición que se basa en la evaluación de la satisfacción de las necesidades básicas (NBI) es adecuado para la captación de los hogares pobres estructurales. Esto responde al fuerte sesgo que este criterio tiene a evaluar, a través de las condiciones de las viviendas, la no-existencia de un stock básico, lo cual resulta de una larga historia de pobreza.
Los nuevos pobres son hogares que seguramente cuentan con una vivienda adecuada, acceso a servicios de saneamiento básico, etc., a los cuales pudieron acceder previo al deterioro de sus ingresos. Es precisamente este último aspecto el que los identifica, por lo que el criterio de Línea de Pobreza (LP) es el más adecuado para su captación.
Para el análisis de la situación de pobreza en diferentes regiones del país se recurre básicamente a dos fuentes de información. Por un lado, los censos de población de 1980 y 1991, a través de los cuales es posible evaluar la incidencia y distribución de la pobreza estructural a lo largo de la década del ochenta.
Por otra parte, se recurre a encuestas de hogares, a través de las cuales se pudo relevar los ingresos que las familias perciben. Esta información permite captar la dinámica de la nueva pobreza.
En relación a la pobreza estructural, la información proveniente de los censos nacionales de población muestra cierta reducción de su incidencia, tanto en términos absolutos como relativos.
En efecto, entre 1980 y 1991 el número de hogares con necesidades básicas insatisfechas muestra una reducción del 4%, en tanto el número total de hogares se incrementó en un 20,5%. De este modo, la incidencia de la pobreza pasa de ser del 18.3% al 14.5%.
Esta reducción relativa de la pobreza tuvo lugar en la casi totalidad de las provincias del país, siendo la Capital Federal y Tierra del Fuego los únicos distritos donde se verifica un leve incremento de la misma. Esto no implica que en todas las provincias se verifique una reducción del número de hogares pobres. Más aún, en 11 de los 24 distritos se verifica un incremento en el número de hogares con sus necesidades básicas insatisfechas, llegando dicho aumento a más del 10% en 5 de ellas. Estos distritos son, además de los dos ya mencionados, Misiones, la Rioja, Salta, Formosa, Santa Cruz, Neuquén, Mendoza, San Luis y Jujuy.
Por otra parte, es de destacar que, pese a la reducción de la incidencia de la pobreza, en 7 provincias más del 25% de los hogares tienen sus necesidades básicas insatisfechas. Ellas son Salta (32%), Formosa y Jujuy (31,8%), Chaco y Santiago del Estero(30,7%), Misiones (28,1%) y Tierra del Fuego (25,3%). Salvo esta última, todas pertenecen a la zona norte del país.
En el otro extremo, provincias como la Pampa y Buenos Aires (excluido el Gran Buenos Aires) muestran una incidencia de NBI del 9.4%, y la Capital Federal tiene el 5.6% de sus familias con necesidades básicas insatisfechas.
Tal como se mencionó previamente, en el transcurso de la década del ochenta, si bien se percibe un comportamiento relativamente estable del tamaño y la distribución de la pobreza estructural, el volumen total de la pobreza se fuertemente incrementado por la aparición de los nuevos pobres.
Para el caso del Gran Buenos Aires, entre 1980 y 1986 se produce un leve incremento de la pobreza. El proceso inflacionario que se inicia desde 1987, y que tiene su pico en 1989, repercutió en un crecimiento del 100%, representado fundamentalmente por aquellas familias que, si bien tienen sus necesidades básicas satisfechas, el deterioro de sus ingresos las lleva a la situación de no poder cubrir el costo de una canasta básica de bienes y servicios.
El análisis de la composición global de la pobreza hace visible el proceso de heterogeneización de la misma. Si se considera la situación en 1980, el 83% de los pobres eran pobres estructurales, en tanto que en 1989, y como consecuencia del surgimiento de los nuevos pobres, dicho grupo representa el 43%.

Evolución de la Pobreza
GBA, 1980 - 1996

Intensidad de la pobreza: distancia promedio entre ingresos de hogares pobres y línea de pobreza

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Es posible profundizar en el análisis de la situación de las familias desde la perspectiva de la pobreza por ingresos. A fines de 1993, tras más de dos años de estabilidad económica y social, la situación no es la misma en la que estaban antes de atravesar por el deterioro e incertidumbre con que terminó la década anterior. Si bien la estabilidad en los precios implica recuperación en el valor real de los salarios, los niveles de subutilización de la fuerza de trabajo son cada vez mayores y, como se destacó previamente, se incrementó la brecha entre ricos y pobres, consolidándose pautas más inequitativas en la distribución del ingreso.
A partir de 1990 se inicia una progresiva reducción del tamaño de la pobreza, a una velocidad que decrece de año en año, siendo la proporción de hogares bajo la línea de pobreza en 1993 del 19.4%. Por último, y en forma coherente con el deterioro del nivel de los ingresos familiares de los sectores medios y bajos más pobres que se verificó desde 1994, la pobreza muestra un incremento que se extiende hasta el año 1996. Hacia mayo de este año, el 26.5% de los hogares era pobre.
La clasificación de los hogares en una escala de ingresos per cápita expresada en términos de valores de líneas de pobreza nos permite comprender la dinámica de este proceso, al mostrarnos cómo se posicionan los hogares en torno al límite de la pobreza. La proporción de hogares con ingresos comprendidos entre 0.75 y 1.25 líneas de pobreza, es decir aquellos cuyos ingresos se ubican en la proximidad de la línea por encima y por debajo, supera al 15% desde 1987. Este grupo adquiere gran significación, pues aumenta la importancia del efecto que puedan tener políticas moderadas de empleo e ingreso en la incidencia de la pobreza y, por otra parte, es el más vulnerable al deterioro de los ingresos captados por parte de las familias.
Es de destacar que en el período comprendido hasta 1989 el crecimiento relativo de los grupos es mayor cuanto más bajo se encuentran en la escala de ingresos, lo cual se tradujo en un aplastamiento de la pirámide social. En 1989 dos de cada tres hogares tenían sus ingresos por debajo de dos líneas de pobreza.
En el período posterior, entre 1990 y 1992, el modo en que se da la reducción de la pobreza se presenta como un "volver atrás" respecto a los años anteriores. Por otra parte, la proporción de los hogares indigentes - aquellos que, aún si utilizaran la totalidad de sus ingresos para la alimentación no lograrían acceder a una canasta básica de alimentos - llega a 12.3% en 1989, reduciéndose luego hacia 1992 valores cercanos al 2%. Por último, en 1993 la proporción de hogares indigentes inicia un aumento, que llega al 3.8% en mayo de 1996.
Además de la heterogeneidad y el tamaño de la pobreza, hay un tercer factor a ser considerado, y es su intensidad, es decir, cuán pobres son los pobres. La brecha de ingresos debe interpretarse como la distancia promedio del ingreso de los hogares pobres respecto a la línea de pobreza. Esto es, si un hogar fuera no pobre, la brecha tomaría valor cero, en tanto si un hogar carece totalmente de ingresos, la brecha sería igual a uno.
Partiendo de .28 en 1980, llega a un valor máximo de .45 en 1989, lo cual indica un significativo aumento de la intensidad de la pobreza, o, expresado en otros términos, un incremento en el déficit de ingreso de los hogares. Si bien se inicia con la década del 90 una reducción de la brecha de ingresos, no logra pasar de .30, volviendo a crecer a fines del período en observación.
Un estudio realizado en Unicef analiza la información correspondiente a un conjunto de hogares, entre los cuales la pobreza se reduce entre 1991 y 1992 desde un 23.2% a un 20,3%. Ahora bien, esto no significa que sólo un 3% de los hogares atravesara la línea de pobreza en dicho período, sino que, por el contrario, este valor representa la resultante de dos flujos opuestos de hogares hacia uno y otro lado de dicha línea.
Efectivamente, la evolución del tamaño de la pobreza no da cuenta de un movimiento de entrada y salida de hogares a su universo que, en este caso, representan un 6,5% y 9,4% respectivamente. Esto es, en el mismo período en que casi el 40% de las familias pobres logran una recuperación de sus ingresos que les permite superar la línea de pobreza, un grupo significativo, aunque menor, toma el lugar que aquellos dejaron.
Si bien este movimiento desde y hacia la pobreza se da fundamentalmente entre aquellos hogares que inicialmente se encuentran próximos a la línea de pobreza (El 54% de los hogares que se encontraban en 1991 con ingresos entre 0.9 y 1 línea de pobreza al año siguiente ya no eran pobres, en tanto el 24% de los que estaban inmediatamente sobre la línea descendieron por debajo de ellas), la participación de hogares más alejados a la línea es significativa en este flujo. El 8.5% de los hogares con ingresos entre 1.25 y 2 líneas y el 4.2% entre aquellos con ingresos superiores a 2 líneas en 1991 al año siguiente eran pobres (el último grupo representa el 15% del total de hogares empobrecidos).
La situación de las provincias aparece como mucho más crítica, a partir de los datos disponibles. En octubre de 1985, sólo tres ciudades tenían una proporción de hogares pobres superior al 40%; estas ciudades son Formosa, Salta y San Juan. Cinco años después, al menos diez ciudades capitales de provincias se encontraban en esta situación: además de las tres mencionadas, las ciudades de Corrientes, San Salvador de Jujuy, Posadas, Santiago del Estero, Catamarca, Paraná y La Rioja. Más aún, salvo en las últimas tres ciudades, en todas ellas la proporción de hogares pobres supera el 50%.
Hacia fines de 1992 y mayo de 1993, en la totalidad de las ciudades para las que hay información disponible se verifica una disminución en el tamaño de la pobreza, aunque en ningún caso vuelve a los niveles de 1985. En mayo de 1993 Corrientes, Formosa y Jujuy muestran aún a más de la mitad de sus familias con ingresos por debajo de la línea de pobreza, en tanto Salta, San Juan y Misiones tienen más del 40% de sus familias pobres por ingresos.
Es de destacar que, salvo Paraná, la totalidad de las ciudades mencionadas corresponden a la zona norte del país, región donde se concentran las provincias con los niveles más altos de pobreza extrema.
En resumen, si bien la pobreza estructural se muestra relativamente estable, tanto en su tamaño como en su distribución, a lo largo de la década pasada, hay provincias en las que la concentración de hogares pobres es aún muy alta. Y son precisamente esas provincias las que concentran además los niveles más altos de crecimiento de la pobreza como efecto del deterioro de los ingresos.
La etapa del ciclo vital en que se encuentran las familias tiene especial incidencia en la probabilidad que éstas tienen de quedar inmersas en el universo de la pobreza. En efecto, la presencia de niños en la familia tiene el doble efecto de, por un lado, aumentar el número de personas que dependen del ingreso de los adultos, y por otro, disminuir este ingreso, al dificultar a la madre de los niños su participación en la actividad económica.
Así, en los hogares con niños la probabilidad de ser pobres aumenta significativamente. En efecto, en tanto en 1994 en el Gran Buenos Aires la incidencia de la pobreza para el total de los hogares es de 18.4%, entre los hogares con niños menores de 15 años la misma se eleva al 32.9%. Como consecuencia de ello, el 43% de estos niños viven en hogares pobres.
En conclusión, los efectos de la pobreza y la desocupación tienen especial impacto en las familias con niños. Los datos presentados alertan además respecto a que la profundización de las carencias en los sectores más pobres viene acompañada por la consolidación de un amplio sector de la sociedad para la cual el futuro es cada vez más incierto. El flujo cruzado de familias desde y hacia la pobreza pone a la luz una cuestión central: en tanto un sector importante de familias pobres logran superar su situación una proporción importante de hogares pasaran a ser pobres. Hay, en consecuencia, una dinámica masa de familias a uno y otro lado de la línea de pobreza que se rotan en sus lugares. La pobreza se extiende así sobre una franja de hogares vulnerables y la incorpora.

Objetivos para finalizar la pobreza en el siglo XXI
El irregular progreso en desarrollo es preocupante. Los flujos de comercio y capital que integran la economía global pueden beneficiar a millones pero al mismo tiempo pueden hacer que la pobreza y el sufrimiento continúen. En un mundo integrado, las enfermedades, la degradación ecológica, los conflictos civiles y las actividades criminales son también preocupaciones de carácter global.
Agencias internacionales para el desarrollo, respondiendo a preocupaciones sobre la pobreza a escala global, han empezado a reexaminar las maneras en las que hacen negocios. Las agencias internacionales para el desarrollo tienen más en cuenta el impacto que el dinero aportado, estableciendo objetivos en ejecución. Al mismo tiempo las agencias internacionales para el desarrollo están intensificando sus responsabilidades y transparencias midiendo el progreso hacia estas metas.
En mayo de 1996 el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) publicó Shaping the 21st Century, un documento político en el que se llamaba a una asociación global para seguir una nueva estrategia en desarrollo centrada en objetivos claves:

Para el bienestar económico:

Para el desarrollo social:
Acelerar el desarrollo social. Los indicadores sociales se beneficiarán de los adelantos en el crecimiento económico y en la distribución del ingreso y de la riqueza, pero todavía queda espacio para políticas que se centran en intervenciones que tienen gran impacto sobre la salud y la educación

La enseñanza primaria universal deberá estar implantada en todos los países para 2015.
El avance hacia la igualdad entre los géneros y el mayor poder de la mujer deberán demostrarse con la eliminación para 2005 de las disparidades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria.
La tasa de mortalidad de lactantes y niños menores de 5 años deberá reducirse entre 1990 y 2015 en dos terceras partes respecto en todos las países en desarrollo. La tasa de mortalidad materna deberá reducirse en tres cuartas partes entre 1990 y 2015.
Todas las personas deberán tener acceso a servicios de salud reproductiva a la edad que les corresponda a través del sistema de atención primaria de la salud, a más tardar para 2015.
Para sostenibilidad y regeneración del medio ambiente:
Todos los países deberán estar aplicando para 2005 una estrategia nacional de desarrollo sostenible a fin de que la actual tendencia a la pérdida de recursos ecológicos se revierta efectivamente para 2015 tanto en el plano nacional como en el mundial.
Estos objetivos son expresados en términos globales pero tienen que ser seguidos por cada país. Alcanzar estas metas requerirá construir gobiernos efectivos y democráticos, proteger los derechos humanos y respetar las leyes. El Banco Mundial vigilará sistemáticamente el progreso realizado hacia el cumplimiento de estos objetivos en los países a los que ayuda.. 

Alcanzar los objetivos
El objetivo del bienestar económico requiere la reducción a la mitad de la proporción de personas que viven con menos de un dólar al día para el año 2015. Una reducción entre el 30 y 15 por ciento reducirá el número de individuos pobres entre 1.3 billones en 1993 a 900 millones en 2015
¿Es esto viable? La pobreza del ingreso es una función del crecimiento-si los ingresos de todos aumentan al mismo tiempo que la economía, entonces cada año menos gente tendrá ingresos por debajo de la línea de la pobreza-y del extento en el cual los ingresos de los pobres crecen cuando la economía se expande. Por lo tanto la respuesta depende en las perspectivas de crecimiento y distribución de ingresos.
Si los países continúan creciendo de la misma manera que hicieron durante el período 1990-95 y todos se benefician igualmente, entonces los objetivos globales para la pobreza se realizarán. Algunos países no se han desarrollado rápidamente, pero los países con la mayoría de gente pobre-India y China-sí lo hicieron. Si esto continua así, los objetivos se realizarán.
De todos modos, las tendencias pasadas pueden ser un mal ejemplo para predecir el crecimiento. Las predicciones hechas en enero de 1998 indicaban que la mayoría de las regiones iban a alcanzar las metas. La excepción es África Subsahariana, donde el crecimiento no va a ser suficiente.
También se tiene que tener en cuenta la distribución del ingreso. Una mayor desigualdad en la distribución del ingreso reducirá los números de los que se benefician de los mismos promedios de crecimiento. Mientras la distribución de ingreso tiende a estabilizarse a través del tiempo, hay evidencia que la desigualdad se estaba deteriorando en Asia del Este antes de la crisis y que la desigualdad persiste en altos niveles en África Subsahariana (particularmente en Sudáfrica) y Latinoamérica.
Alcanzar los objetivos sociales no será fácil. Si la tasas de mortalidad infantil siguen iguales a las de 1990, el número de muertes infantiles será de 8,8 millones en 2015. Alcanzar el objetivo de reducir la mortalidad infantil a dos tercios requerirá llevar este número a un total menor de 3 millones. Al mismo tiempo, lograr el objetivo de matriculaciones primarias requerirá matricular en las escuelas primarias a más de 200 millones de niños, e incrementar un 41 por ciento de la actual situación
Las agencias internacionales deben trabajar con países en vías de desarrollo para fortalecerles la capacidad de observar el progreso en los resultados. Esto requerirá asegurar que la infraestructura estadística en países claves sea adecuada para realizar encuestas y analizar los resultados, además de asegurar que hay capacidad para realizar estudios participatorios y escuchar la voz de los pobres.
Alcanzar estos objetivos no va a ser fácil. Voluntad política, adelantos en educación femenina, programas sanitarios y crecimiento del ingreso para todos pueden hacer que los objetivos de mortalidad infantil y de educación se alcancen. Si no es así, los costes serán enormes.