La banalidad de la auditoría en la lucha contra la corrupción
El miedo a la información
pública,
alimenta la banalidad en la
fiscalización.
Los órganos especializados en la
investigación para combatir la corrupción han
aceptado tácitamente la banalidad de la auditoría,
y por ende, la fiscalización.
No obstante la Organización Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) se muestra ajena a
la realidad, al establecer en la Visión General del Plan
Estratégico 2011-2016, luchar contra la corrupción,
y además guiar en éste combate. Sin embargo, Juan
Ramallo, miembro del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE)
afirmó "No es el cometido del TCE investigar casos de
fraude. Para eso existe la Oficina Europea de Lucha Contra la
Corrupción (OLAF). Lo que si hacemos es comunicar a la
OLAF todos los casos en que nuestros auditores consideran que
existen sospechas de fraudes"[1]. Y
específicamente en España se menciona "Es muy
difícil que el Tribunal de Cuentas detecte cualquier tipo
de fraude en la actividad que realiza. Su prioridad no es luchar
contra la corrupción, sino verificar que el presupuesto
que se aprueba tiene su destino, señala uno de los 12
consejeros del Tribunal de Cuentas"[2].
En México, el titular de la Auditoría
Superior de la Federación (ASF) unas veces afirma que "la
auditoría gubernamental no es una herramienta ex profeso
como instrumento contra la corrupción"[3] y
otras, "En cuanto a la lucha contra la corrupción,
sostenemos que la labor auditora representa una importante
herramienta para coadyuvar a cerrar los espacios a manejos
inadecuados"[4]. Es decir, la ASF se contradice,
por una parte sostiene que, sí revisará, si hubo
actos de corrupción, en el caso concreto de
Oceanografía, el escándalo más reciente en
México, la cual fue fiscalizada por la ASF y la
Secretaría de la Función Pública
(órganos rectores de fiscalización) e incluso por
una comisión de diputados, y a pesar de ello, ninguna
detectó las facturas falsas a Banamex, en la
indagación para detectar posibles facturas
apócrifas y corroborar quién firmó los
contratos. Y por otra, que no, "será complicado determinar
si se incurrió o no en actos de corrupción
(…) ¿Cómo demuestra uno que un servidor
público recibió dinero?"[5]. Esto
último coincide con la afirmación de, Baltasar
Garzón Real, en conferencia en la Secretaría de la
Función Pública en la ciudad de México, dice
"Lo que sucede con las investigaciones de corrupción es
que son muy difíciles, muy difíciles porque no nos
enfrentamos a casos de mordidas normales y corrientes (…)
un tráfico de influencias o una información
privilegiada ¿y cómo se comprueba
esto?"[6]. En el mismo sentido, los inspectores
del Banco de España admitieron "que como su labor
principal es la detección de problemas de solvencia y de
gestión de las entidades financieras, y por la dificultad
de probar conductas complejas, no se trabaja activamente en la
persecución del delito (…) Por ello, la forma
habitual de reacción ante los indicios de delito es mirar
hacia otro lado"[7].
Se acepta generalmente en el mundo de la
auditoría y fiscalización que la función de
los auditores no es descubrir fraudes, sino emitir una
opinión técnica sobre si los estados financieros o
cuentas públicas representan razonablemente o fielmente la
realidad. Aunque desde el año 1999, Vicente Montesinos
Juive, catedrático de economía financiera y
contabilidad de la Universidad de Valencia, señaló
"Tradicionalmente, se ha dicho que la auditoría no estaba
orientada al descubrimiento de fraudes, sino que en todo caso,
los ponía de manifiesto en la medida que se detectaban
dentro del normal desarrollo del proceso de auditoría.
Esta apreciación está siendo matizada en los
últimos años como consecuencia de la
aparición de casos importantes de fraude y
corrupción en el sector público"[8].
Pero la matización no ha conducido a clarificar ni
determinar los problemas de la auditoría y
fiscalización con respecto a la lucha contra la
corrupción, pese que la corrupción se ha
constituido en una de las mayores preocupaciones de los
ciudadanos españoles. Por ejemplo, la V Jornada de
auditoría del sector público, a celebrarse en
Barcelona el 24 de abril del 2014, ha establecido en su primer
punto a discutir, la prevención del fraude en el sector
público.
Lo anterior parece encomiable, debatir acerca de la
prevención. Más, prever es anticipar, solamente se
previene cuando un hecho o suceso podría o está por
suceder. Y la prevención está encaminada a
disminuir o erradicar dicho riesgo. En contra, la
corrupción es un fenómeno que ocurre, que
está, es un presente no una eventualidad. Y con la
instauración de las Agencias, Oficinas o Fiscalías
Anticorrupción se ha decretado que la auditoría
privada o pública no tiene como objeto la
corrupción. Por tal motivo, la V Jornada de
auditoría pública se plantea la prevención
del fraude, y en consonancia, las asociaciones e institutos de
auditores y contadores también se han deslindado de
abordar el tema de la corrupción. Sin embargo, se acepta
la premisa que la existencia de un órgano especializado
garantiza la lucha contra la corrupción, tal como es la
directriz de la Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción, pero paradójicamente es la causa que
imposibilita cumplir con la finalidad de la referida
Convención, porque ¿Cómo se promueve y
fortalece el combate a la corrupción si se excluye a la
auditoría en la investigación?
Desde su origen la auditoría, y
específicamente, la fiscalización se
autoexcluyó. Por ejemplo, Bernhard Friedmann, Presidente
del TCE y Hubert Weber miembro austríaco del mismo
Tribunal, justificaron que la Declaración de Lima "dejara
de lado la cuestión básica del ámbito de las
irregularidades y el fraude (…) dado que imperaba el deseo
de evitar que la fiscalización se asemejara a las medidas
policiales"[9]. Así, la auditoría se
encontró distante de precisar en sus conclusiones
observaciones que fueran perseguibles penalmente. Y así ha
sido durante su desarrollo, la reticencia en calificar determinar
hechos, prefiriendo conceptuarlos como "irregularidades".
Noción genérica y vaga, que atiende más a la
naturaleza administrativa y/o contable que penal. Robert Cortell
Giner, Letrado Jefe de la Sindicatura de Comptes de la Comunitat
Valenciana, coincide "Los informes de fiscalización deben
también ayudar a despejar las dudas, adoptando una
metodología que les permita concretar los supuestos de
presunta responsabilidad contable que se detecten y dejando la
debida constancia en el informe"[10]. Y la Red por
la Rendición de Cuentas (que nace entre la
investigación académica, el periodismo de fondo, la
acción de la sociedad civil y la responsabilidad
institucional para crear las condiciones de opinión y
exigencia para el diseño de una política de
rendición de cuentas) afirman, es lo que ha conducido a la
"falta de consecuencias efectivas derivadas de las
auditorías"[11]. Y a la indignación
y denuncias.
Por ejemplo, Causa en Común (organización
ciudadana enfocada a la construcción de comunidad,
establecer relaciones de confianza y participación entre
los mexicanos y sus instituciones, promueven mecanismos para
transparentar la rendición de cuentas del gobierno, las
acciones tienen como meta fortalecer el estado de derecho y la
democracia), acusa que los informes de la ASF correspondientes a
las cuentas públicas de los años 2009, 2010 y 2011
relativos al Fondo de Aportaciones para la Seguridad
Pública de los Estados y el Distrito Federal, existen
graves irregularidades que han quedado impunes, "no existe
registro alguno que (la ASF) haya dado parte al Ministerio
Público, ni que haya ejercido presión alguna para
que se repare el daño a la sociedad"[12].
Por lo que académicos y organizaciones sociales, entre
otros, impulsan la propuesta de fortalecer a las instituciones de
fiscalización, entre ellas principalmente, mediante la
autonomía constitucional. Entendida como una
construcción jurídica que pretende proteger a las
entidades de fiscalización de la injerencia indebida de
los poderes públicos y poderes fácticos. Sin
embargo, éste no es el problema fundamental sino lo
endeble de los principios y fundamentos de la auditoría y
fiscalización. Ferrán Termes Angles, Síndico
Mayor de la Sindicatura de Comptes de Cataluña,
afirmó "en ninguna parte se define el significado de
palabras tan básicas como fiscalización, así
como tampoco se explica en ninguna parte el significado de una
palabra tan utilizada en el terreno de la empresa privada como de
auditoría"[13] y Jorge Lozano Miralles,
profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de
Juén, "La escasa por no decir nula, mención a la
palabra auditoría en las leyes reguladoras de los
órganos de control"[14].
Y la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción, en el artículo 9, sobre
contratación pública y gestión de la
Hacienda Pública, en la fracción 2. Dice al calce
"Cada Estado Parte, de conformidad con los principios
fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptará
medidas apropiadas para promover la transparencia y la
obligación de rendir cuentas en la gestión de la
hacienda pública. Esas medidas abarcarán, entre
otras cosas (…) inciso c) Un sistema de normas de
contabilidad y auditoría, así como la
supervisión correspondiente". Y en artículo 12, del
sector privado, establece "1. Cada Estado Parte, de conformidad
con los principios fundamentales de su derecho interno,
adoptará medidas para prevenir la corrupción y
mejorar las normas contables y de auditoría en el sector
privado". Y en el punto "3. A fin de prevenir la
corrupción, cada Estado Parte adoptará las medidas
que sean necesarias (…) para prohibir los siguientes actos
realizados con el fin de cometer cualesquiera de los delitos
tipificados con arreglo a la presente Convención
(…) inciso c) La utilización de documentos
falsos".
En México, la legislación federal ha
establecido los tipos penales en cuanto al sujeto activo tenga la
calidad de servidor público, entre los que destacan, el
enriquecimiento ilícito; el cohecho a servidores
públicos naciones y extranjeros; el peculado; el
tráfico de influencia; el abuso de autoridad; el ejercicio
indebido del servicio público, y los delitos contra la
administración de justicia. Luego, la dificultad, e
incluso, la imposibilidad de probar los delitos antes descritos
pareciera confirmar la opinión del Auditor Superior de la
Federación y de Baltasar Garzón para exonerar la
participación en la investigación de la
auditoría y fiscalización. En cuanto la OLAF no
menciona la intervención de auditores, no obstante que
señala su carácter pluridisciplinar. Dado que en lo
básico manifiesta que, presta apoyo a las autoridades
judiciales nacionales en procedimientos penales y de asistencia.
Y la reciente creación de la Fiscalía Especializada
en materia de delitos relacionados con hechos de
corrupción, surge desde la Procuraduría General de
la República, y en el Acuerdo se omite cualquier
referencia a la auditoría o relaciones con las entidades
de fiscalización superior u órganos de
contraloría estatal. Por lo que surge la duda,
¿Cómo se pretende detectar e investigar los hechos
de corrupción? Porque en el Acuerdo de creación de
la Fiscalía no lo dice ni lo establece.
Habría que revisar otras prácticas
similares, por ejemplo, la OLAF con cerca de 15 años de
experiencia con respecto al nuevo órgano especializado en
México. El Tribunal de Cuentas Europeo en Seguimiento del
Informe Especial No. 1/2005 sobre la Gestión de la OLAF
efectuó las siguientes consideraciones sobre el trabajo
realizado:
1. La OLAF debería aumentar el
número de investigaciones y agilizar su
realización, dedicando más tiempo a su
función principal de investigación.2. La contribución de las unidades de
inteligencia al trabajo de investigación
debería esforzarse.3. Convendría revisar el marco
legislativo de lucha contra el fraude y las irregularidades
con el fin de simplificar y consolidar dicha
legislación. Una revisión de este tipo
debería abordar las insuficiencias constatadas en las
competencias y procedimientos actuales de la OLAF.
Entre lo más significativo para el
análisis presente. Y en España, la Oficina Nacional
de Investigación del Fraude Fiscal (ONIF) creada en 1998,
se afirma que sufre por la escasez de recursos y de
especialización, y "Anticorrupción se enfrenta a
una parte muy pequeña de los delitos de corrupción,
entre un 10% y un 20% de este tipo de casos, según fuentes
fiscales (…) Los fiscales jefes, para estos casos, piden
equipos técnicos especialistas en contabilidad, fiscalidad
y funcionamiento empresarial"[15].
Pero, no solamente se pretende reconocer las
deficiencias de la Fiscalía Especializada en materia de
delitos relacionados con hechos de corrupción en
México, sino entender ¿Por qué la
auditoría y fiscalización ha fallado, y por ende,
se considera que es una banalidad?
El desarrollo de las ideas en la auditoría y
fiscalización ha estado más en lo abstracto que en
lo concreto, y "cuando toca tierra" casi invariablemente es
superficial. En el sentido que ha dejado lado permanentemente el
problema de la corrupción. Por ello, el método,
como primer punto a desarrollar, debe partir de casos
específicos y concretos; una comprensión necesaria
para re-dirigir el sentido de la auditoría y
fiscalización.
Por lo que expone el caso siguiente: Con fecha 6 de
enero de 2014, la Coordinación de Contraloría,
dependiente del Poder Ejecutivo de Michoacán,
emitió Cédulas de observaciones y Recomendaciones,
a la Comisión de Ferias, Exposiciones y Eventos del Estado
de Michoacán (COFEEEM) con motivo del Evento Expo-Feria
2013.
La observación número 4, respecto al
arrendamiento de espacios, se llevó a cabo confirmaciones
a cada uno de los arrendatarios, obteniendo el resultado
siguiente, "El C. José Martín Vega Moreno reconoce
como importe pagado a la COFEEEM la cantidad de $62,500.00,
asì como mediante escrito sin número de fecha 28 de
octubre de 2013 informa que a esa fecha no adeuda saldo alguno y
que no firmó contrato respectivo; por lo que se desprende
una diferencia con lo reportado por la COFEEEM de
$58,000.00.
Respecto a los CC. Fernando Molina Ortìz y
Fernando Arroyo Jiménez, no fue posible entregar las
certificaciones respectivas, toda vez que se nos informó
por parte de los habitantes que se encontraban "que ahí no
vivía esa persona"". Y la recomendación dice, "Se
deberán realizar las aclarciones correspondientes. De ello
deberán presentar ante este Òrgano de Control los
documentos legales que acrediten el derecho de cobro y garantice
el cumplimiento de sus funciones, debiendo resguardar el
patrimonio de la COFEEEM".
La observación número 6, señala "la
falta de formalización en tiempo y forma de los contratos
de arrendamiento de espacio, dado que algunos de ellos carecen de
la firma del arrendatario por lo que no se cuenta con el
documento legal que acredite el derecho de cobro, corriendo el
riesgo de ser irrecuperable, lo cual suma la cantidad de
$437,500.00. Recomendando, Exponer y documentar los motivos
debidamente fundados, presentados en original para su cotejo, los
documentos respectivos".
Observación número 7, arrendamiento del
centro de espectáculos, "En lo referente al domicilio
señalado en el contrato a efecto de presentar la
confirmación respectiva, misma que fue recibida por su
hermana, al respecto manifiesta que "ahì no vivía
su hermano y que desconocía donde lo pudiéramos
localizar. Se recomienda "informar el domicilio fiscal del
contratante".
Y al final de la misma Cédula de Observaciones y
Recomendaciones referida, se pone la siguiente nota "En
términos de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública del Estado de Michoacán,
en adelante LAIPEMO, en sus Artículos 45, 46, y 47, este
documento forma parte de un expediente clasificado como
reservado, según Acuerdo de Reserva de la
Información expedido por la Coordinación de
Contraloría del Titular Ejecutivo Estatal, por lo que el
contenido del mismo y su difusión son responsabilidad del
servidor público a quien se dirige. Lo anterior a efecto
de no incurrir en infracciones de la LAIPEMO, en su
Artículo 52 que indica, El servidor público que
teniendo bajo su responsabilidad la custodia de
información clasificada como de acceso restringido y, la
libere será sancionado en los términos que
señale la Ley".
Los artículos antes mencionados
establecen:
Artículo 45. Se considera información
reservada la así clasificada mediante acuerdo del titular
de cada uno de los sujetos obligados, previo dictamen de
procedencia emitido por el Instituto.
Artículo 46. La clarificación de la
información como reservada procede cuando:
I. Se trate de información cuya
divulgación ponga en riesgo la seguridad del Estado o
los municipios, la vida, la seguridad o la salud de las
personas;II. Se trate de información cuya
divulgación pueda causar un perjuicio a las
actividades de prevención de los delitos, la
impartición de justicia, la recaudación de
contribuciones o cualquier otra acción que tenga por
objeto la aplicación de las leyes;III. Sean expedientes de procesos
jurisdiccionales o de procedimientos administrativos, en
tanto no hayan causado estado.
Artículo 47. El acuerdo que clasifique la
información como reservada debe demostrar que:
I. La información encuadra en alguna de
las hipótesis de excepción;II. La publicidad de la información
puede amenazar el interés protegido por la ley;
y,III. El daño que puede producirse con la
publicidad de la información es mayor que el
interés público de conocerla.
En contra parte, la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción, en su artículo 13,
incisos a) y b) De la participación de la sociedad,
establece: Cada Estado Parte adoptará medidas adecuadas,
dentro de los medios que disponga y de conformidad con los
principios fundamentales de su derecho interno, para fomentar la
participación activa de personas y grupos que no
pertenezcan al sector público, como la sociedad civil, las
organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base
en la comunidad, en la prevención y la lucha contra la
corrupción, y para sensibilizar a la opinión
pública con respecto a la existencia, las causas y la
gravedad de la corrupción. Garantizando el acceso eficaz
del público a la información.
Y que está en consonancia con las reformas
constitucionales y de transparencia en México,
artículo 6º. "Toda la información en
posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y
organismos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
órganos autónomos, partidos políticos,
fideicomisos y fondos públicos (…) en el
ámbito federal, estatal y municipal, es pública
(…) En la interpretación de este derecho
deberá prevalecer el prinicipio de máxima
publicidad".
Sin embargo, las observaciones, recomendaciones y la
nota descrita anteriormente, muestra a un órgano de
control intimidatorio que incumple con fomentar la
participación de la sociedad civil, y además viola
la LAIPEMO, el artículo 9, de la información
mínima que debe ser difundida de oficio por las entidades
públicas, fracción VIII. Los resultados de todo
tipo de auditorías concluidas hechas al ejercicio
presupuestal de cada una de las entidades públicas. Y
sobre todo, cuando el estado de Michoacán se encuentra
inmerso en un problema de seguridad pública, y por ende,
de debilidad institucional, el Poder Ejecutivo ha enviado
recientemente una iniciativa para reformar a la Auditoría
Superior de Michoacán (órgano dependiente del Poder
Legislativo Local) y se ha omitido en dicha reforma a la
Coordinación de Contraloría (órgano
dependiente del Poder Ejecutivo Estatal), cuando inobservan no
solamente la falta de diligencia en el desempeño del
servicio público sino la reiterada conducta de
engaño y falseamiento en la información, que
evidentemente originó un daño patrimonial a la
hacienda pública estatal. Y por consiguiente las
recomendaciones resultan inadecuadas y absurdas. Como la
pretendida "reforma" de fiscalización impulsada por el
Gobierno de Fausto Vallejo. La debilidad de las instituciones se
podrá revertir mediante el fortalecimiento de las
instituciones de control, por ello se sugiere a la recién
creada Fiscalía Anticorrupción en México,
que parte de la investigación sea a través de los
informes de auditoría, porque:
a) La corrupción no necesariamente es un
acto oculto, ni tampoco un fenómeno complejo que sea
difícil de probar.b) La corrupción ha sido inobservable en
los informes de auditoría y fiscalización (se
reconoce que señalar un caso concreto no sostiene una
afirmación en lo general, pero las declaraciones y
posiciones de las instituciones de control permiten inferir
tal generalidad, y no se omite el trabajo pendiente para
demostrar la aseveración). Y aunque hayan cumplido los
Estados Parte de la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción de cumplir con la
tipificación de delitos de corrupción, como el
lavado de dinero, el tráfico de influencias, entre
otros. En México, como en otros países,
persiste el engaño y la mentira como prácticas
que no garantizan la confianza ni la veracidad de la
información, tanto en el sector privado como el
público.
Es decir, las reformas legales y jurídicas, una
de las líneas de trabajo de la Subcomisión de la
ONU, instalada el 14 de julio del 2004, para asegurar el
cumplimiento de las disposiciones de la Convención son
insuficientes para combatir la corrupción. Por ello, Ban
Ki-moon, Secretario General de la Organización de las
Naciones Unidas, afirmó "todavía se requiere hacer
mucho más para luchar contra la corrupción,
vencerla, mejorar la legalidad y también involucrar a la
sociedad civil".[16]
Y la ciudadanía responde, los principios,
fundamentos y la visión que ha regido en la
auditoría y fiscalización no responden al reto de
luchar contra la corrupción.
El segundo punto, define o determina el pensamiento
correcto en la auditoría y fiscalización. Y
éstas deben precisar, qué es su objeto (como
elemento del conocimiento). Un nuevo objeto requiere nuevos
instrumentos conceptuales y nuevos fundamentos teóricos.
Pero la tarea no es individual sino colectiva, y el
desafío para las asociaciones e instituciones de auditores
y contadores es aceptarlo o desaparecer.
Y el tercero, pretende difundir o transmitir el nuevo
sentido de la auditoría y fiscalización para que no
terminen en la historia como una banalidad.
Autor:
Mario Alberto Gómez
Maldonado
Abril 22, 2014
[1] www.auditoriapublica.com, Revista
Auditoría Pública, número 55, Entrevista,
noviembre 2011, p. 7.
[2] elpais.com, Sin medios ni
especialización suficientes contra la corrupción,
9 febrero de 2013.
[3] www.asf.gob.mx, Mensaje del Auditor
Superior en la Revisión de Conclusiones y
Recomendaciones derivadas del Análisis del IRCP 2009, 7
de abril de 2011.
[4] www.asf.gob.mx, Foro Nacional de
Contabilidad Gubernamental, 24 de octubre de 2011.
[5] La Voz de Michoacán, ASF revisa si
hubo actos de corrupción, 4 de marzo de 2014, p. 1
B.
[6] www.funcionpublica.gob.mx, El Poder
Judicial frente a la Corrupción. Una Responsabilidad
Permanente, 4 de junio de 2007.
[7] elpais.com, La reacción ante los
indicios de delito es mirar hacia otro lado, 5 de enero de
2013.
[8] www.auditoriapublica.com, Nuevos retos
para la fiscalización de las entidades públicas,
número 18, septiembre de 1999, pp. 22-23.
[9] www.auditoriapublica.com, La lucha contra
las irregularidades y el fraude, número 10, junio de
1997, p. 6.
[10] www.auditoriapublica.com, Aspectos
críticos de la responsabilidad contable, número
43, noviembre de 2007, pp. 65-66.
[11] Red por la Rendición de Cuentas,
Propuestas e iniciativas en materia de transparencia y combate
a la corrupción, 13 de septiembre del 2012, p. 5.
[12] www.excelsior.com, ¡Basta ya de
que no pase nada si gasto mal el dinero público!
Zuckermann, Leo, 12/11/2013.
[13] www.auditoriapublica,com,
Auditoría versus Fiscalización, número 1,
abril de 1995, p. 22.
[14] www.auditoriapublica.com, Control,
auditoría y fiscalización, número 3,
octubre de 1995, p. 80.
[15]
http://politica.elpais.com/politica/2013/02/09/actualidad/13604442666_734334.html
[16] www.excelsior.com, ONU llama a combatir
la corrupción y pide cumplir con metas, 15/04/2014.