Preceptos teórico-metodológicos para evaluar las Políticas Públicas en Guinea Ecuatorial

Introducción

En el escenario mundial actual, a las municipalidades le
viene correspondiendo un papel protagónico, dada la
posibilidad natural que estos tienen, de convertirse en una
palanca importante para contribuir al desmembramiento de los
estados nacionales, y un elemento importante de
negociación y presión política, por parte de
los centros de poder del capital transnacional.

Es por ello que en la actualidad muchos gobiernos
centrales otorgan más poder y libertad a los gobiernos
locales, a partir de la filosofía de la necesidad de las
políticas públicas como herramienta para lograr el
desarrollo socio-económico de un país.

Toda esa panorámica, hace relevante la
inclusión del tema de Guinea Ecuatorial, país
africano, localizado en la parte centro-occidental del continente
negro. El punto notable aquí es que, en la actualidad, en
Guinea Ecuatorial siguen existiendo zonas desfavorecidas y menos
desarrolladas en comparación con las grandes
metrópolis como la capital política Malabo y la
económica Bata. Eso conlleva a la falta de bienestar
ciudadana y lo que es más importante, la falta de
homogeneidad existente entre las 45 municipalidades de las que
consta el territorio nacional.

Y así, con todo lo desglosado anteriormente
el problema científico de la
investigación queda formulado como sigue: no existe hoy en
el desarrollo de los procesos de gobernabilidad en Guinea
Ecuatorial una herramienta para evaluar el papel de las
Políticas Públicas en el desarrollo de las
municipalidades.

Lo que conlleva a plantear la siguiente
hipótesis, si se diseña con la
utilización de técnicas de investigación una
herramienta que determine el papel que desempeñan las
políticas públicas en Guinea Ecuatorial se
contribuirá a la mejor implementación de estas en
el logro de un desarrollo de las municipalidades.

Se trazó como objetivo general
del presente trabajo de investigación diseñar una
herramienta para determinar el papel que desempeñan las
Políticas Públicas en el desarrollo de las
municipalidades en Guinea Ecuatorial.

Preceptos
teórico-metodológicos sobre las políticas
públicas y el desarrollo de las
municipalidades

1. Aspectos generales sobre el Estado

Origen:

La idea de estado surgió en la antigüedad,
en Grecia con las Polis o Ciudades-Estado. En Roma el
Estado era la civitas que posteriormente se complementa
con la res pública que designaba a cabalidad a la
comunidad política y a la cosa común
pública. También en Roma se concibe el
imperium que es la realización del poder entre la
autoridad y el pueblo.

En el S.XV en Italia (Génova, Florencia, Venecia)
donde se empieza a utilizar el término lo stato
como sinónimo de poder político de una
organización jurídica.

La palabra ""Estado"" proviene de la palabra
latín ""status"" que se traduce como ""la
condición de ser"" es inventada en ""El Príncipe""
(1513) de Nicolás Maquiavelo ""lo status"" para
referirse al estado de cosas de reino y en general a ""toda
organización jurídico-política y su forma de
gobierno"".

Conceptos:

El concepto de Estado difiere de acuerdo a los
autores:

El autor del presente trabajo investigativo considera
que el Estado es un concepto político que se
refiere a una forma de organización social,
económica, política soberana y coercitiva, formada
por un conjunto de instituciones no voluntarias, que tiene el
poder de regular la vida nacional en un territorio determinado,
extraído del diccionario Oxford.

Según José Zafra Valverde,
ex-Catedrático de Derecho Político de la
Universidad de Navarra, España, el Estado se
definiría como:

Grupo territorial duradero, radicalmente comunitario,
estrictamente delimitado, moderadamente soberano frente a otros,
que se manifiesta como máximamente comprensivo en el plano
temporal y en cuyo seno, sobre una población, con
creciente homogeneidad y sentido de autopertenencia, una
organización institucional eminentemente
burocrática, coherente y jerarquizada, desarrolla una
compleja gobernación guiada conjuntamente por las ideas de
seguridad y prosperidad.

Max Weber,1919, define el Estado moderno como una
"asociación de dominación con carácter
institucional que ha tratado, con éxito, de monopolizar
dentro de un territorio la violencia física
legítima como medio de dominación y que, a este
fin, ha reunido todos los medios materiales en manos de su
dirigente y ha expropiado a todos los funcionarios estamentales
que antes disponían de ellos por derecho propio,
sustituyéndolos con sus propias jerarquías
supremas". Por ello se hallan dentro del Estado instituciones
tales como las fuerzas armadas, la administración
pública, los tribunales y la policía, asumiendo
pues el Estado las funciones de defensa, gobernación,
justicia, seguridad y otras como las relaciones
exteriores.

2 Gobernabilidad

Según Manuel Alcántara la gobernabilidad
puede ser entendida como la situación en la que concurren
un conjunto de condiciones favorables para la acción de
gobierno, que se sitúan en su contorno o son
intrínsecas a éste. Este concepto se enmarca en el
ámbito de "la capacidad de gobierno". Éste se da
siempre en un ámbito social tal en el que se registran
demandas de los ciudadanos que son procesadas en menor o mayor
medida por el sistema político.

De acuerdo a la Organización de los Estados
Americanos(OEA), gobernabilidad significa:

1. Estabilidad institucional y política, y
efectividad en la toma de decisiones y la
administración.

2. Se relaciona con la continuidad de las reglas y las
instituciones, y en el paso, consistencia e intensidad de las
decisiones.

3. Es la línea más corta entre el
INPUT (Demanda) de la sociedad y el OUTPUT
(Resultado) del gobierno. En términos generales, es la
capacidad para la continua adaptación entre la regla y el
acto, entre la regulación y sus resultados, entre la
oferta y la demanda de políticas públicas y
servicios.

4. La Gobernabilidad depende de la Gobernanza, por
ejemplo del nivel de madurez en una sociedad organizada y su
capacidad para asumir responsabilidades compartidas en la
implementación de decisiones y en el arte de gobernar
correctamente.

2.1 Tipos de gobernabilidad

Gobernabilidad democrática

Un número cada vez mayor de países se
esfuerzan por establecer la gobernabilidad en un contexto
democrático. Se enfrentan al desafío de elaborar
instituciones y procesos que respondan mejor a las necesidades de
los ciudadanos ordinarios, incluidos los pobres. El PNUD
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) agrupa a la
gente en las naciones y en todo el mundo, creando asociaciones y
compartiendo los modos de fomentar la participación, la
responsabilidad y la eficacia en todos los niveles. Se ayuda a
los países a fortalecer sus sistemas electorales y
legislativos, mejorar el acceso a la justicia y la
administración pública, y a desarrollar una mayor
capacidad para hacer llegar los servicios básicos a
quienes más los necesitan.

La democracia, desde esta concepción de
participación ciudadana, se refiere a la
concatenación de un espíritu ideal como de un
cuerpo pragmático, en donde ambas esferas se contactan y
complementan constantemente en relaciones dialécticas,
puesto que no existe un sistema democrático perfecto y
menos alguno capaz de expresar su concepción del deber ser
en corpus jurídico – político de
satisfacción social y política plena. La democracia
responde más bien a un proceso de consolidación
histórico en el cual cada sociedad le imprime su propio
sello, pero que faculta el intercambio y el enriquecimiento mutuo
de experiencias democráticas. Su comprensión
está matizada por una serie de valores individuales y
colectivos que dependen en gran medida del imaginario colectivo
gestado por un grupo de individuos en un espacio y territorio
determinado, pero que a su vez tiene trascendencia y
proyección intergeneracional.

2.2 Relación entre Gobernabilidad
Democrática, Políticas Públicas y Desarrollo
Humano

La relación entre la gobernabilidad
democrática, las políticas públicas y el
desarrollo humano no es automática. En muchos
países, uno de los retos esenciales para vincular
efectivamente a estos tres elementos es primero edificar y/o
fortalecer las instituciones básicas para una
gobernabilidad democrática. Por ejemplo, algunos
pre-requisitos son:

• Un sistema político democrático y
  representativo.

• Un sistema electoral que garantice elecciones libres
  y justas, así como el sufragio universal.

• Un sistema de controles y equilibrio de poder entre
  el legislativo, judicial y ejecutivo.

• Un sistema efectivo de gobernabilidad local que de
  voz a los espacios sub-nacionales.

• Una sociedad civil dinámica, capaz de
  supervisar al gobierno y a las transacciones privadas, y de
  brindar alternativas para la participación
  política.

• Medios informativos libres e
  independientes.

• Servicio civil profesionalizado.

• Sistemas de transparencia y rendición de
  cuentas que garanticen acceso a la información y
  responsabilidades.

En términos de desarrollo humano, el entorno de
la gobernabilidad democrática que estructura el
funcionamiento del estado democrático, la rendición
de cuentas, la coordinación intergubernamental, los
procesos de descentralización y la participación
ciudadana es importante al menos por dos razones.

• Este entorno determinará la efectividad de
  las políticas públicas dirigidas a promover el
  desarrollo humano.

• Ese entorno será el que permita o limite el
  accionar de las políticas públicas en cuanto a
  su alcance y su impacto.

Un entorno de gobernabilidad democrática
centralizado, donde la toma de decisiones es de arriba abajo,
donde existen gobiernos sub-nacionales pero juegan un papel
secundario en la definición e implementación de
políticas públicas, y que no fortalezca la
capacidad de los gobiernos locales para atender las demandas
sociales, será un obstáculo no sólo para el
proceso de políticas públicas en el ámbito
sub-nacional, sino también para el desarrollo humano. De
igual forma, gobiernos sub-nacionales con poca capacidad de
respuesta a las necesidades o demandas ciudadanas serán un
obstáculo para el proceso de políticas
públicas y desarrollo humano. Existen otros temas que
además de formar parte del enfoque de desarrollo humano,
se insertan en todas las etapas del ciclo de políticas
públicas, y son esenciales. Por ejemplo, el enfoque de
género, la inclusión social, y los derechos
humanos. Si estos no están presentes en los procesos, la
calidad de los procesos de políticas públicas, la
gobernabilidad democrática y el desarrollo humano se
verán afectados adversamente. Entonces, las
características del contexto importan, pues determinan en
buena medida la calidad del desarrollo humano y de la
gobernabilidad democrática en un municipio, estado o
país. Así que cualquiera que sea la
aproximación que se adopte al estudio y análisis de
las políticas públicas se debe tener en cuenta
particularidades que el paradigma del desarrollo humano impone, y
especialmente las implicaciones que tiene sobre el tema de
gobernabilidad democrática.

2.3 Gobernanza

El autor de ese trabajo considera que el concepto de
gobernanza es un término abarcador para procesos que con
frecuencia son "complicados, impredecibles y fluidos".

El Instituto de Gobernabilidad, UNESCAP 2009, sostiene
que el término Gobernanza es un término escurridizo
que tiene múltiples definiciones, dependiendo de la
agencia que lo use o del contexto en que se utilice. Sin embrago,
dicho sencillamente, la gobernanza se refiere a la toma de
decisiones por parte de una gama de personas o "partes
interesadas", incluyendo a quienes ocupan posiciones formales de
poder y a ciudadanos "comunes". Estas decisiones tienen un
enorme impacto sobre las maneras en que los hombres conducen sus
vidas, sobre las normas que se espera que observen y las
estructuras que determinan dónde y cómo trabajan y
viven. En teoría, esto significa que múltiples
personas y organizaciones – o partes interesadas –
participan en la planificación estratégica:
"Expresan sus intereses, influyen en cómo se adoptan las
decisiones, en quiénes las toman y cuáles
decisiones se adoptan". Se espera que las personas decisorias
tengan en cuenta estos aportes y rindan cuentas a las partes
interesadas por las decisiones que toman y la forma que
éstas son implementadas a través de la
gestión de los asuntos y el gasto público. No
obstante, la realidad es que no todas las partes interesadas
tienen el poder necesario para influir en las decisiones y lograr
que las personas decisorias rindan cuentas.

Según el Banco Asiático de Desarrollo:
"Gobernanza es la manera en que se ejerce el poder en la
administración de los recursos sociales y
económicos para el desarrollo de un país. Gobierno
es la forma en que usan el poder quienes tienen
poder…".

Antecedentes
sobre la conceptualización de las políticas
públicas

El estudio de las políticas públicas es un
fenómeno relativamente nuevo, que tiene su origen
después de la Segunda Guerra Mundial, pero más
nuevo aún es el estudio de las políticas
públicas en el ámbito sub-nacional o local. Las
políticas públicas son procesos complejos y
multi-dimensionales que se manifiestan de distinta manera en
distintos contextos. Han sido analizadas desde distintos puntos
de vista. Lo que pretende esta breve capsula es introducir a
algunos de los elementos más importantes de las
políticas públicas, particularmente en el contexto
global. En ese sentido, más que un análisis
exhaustivo es un punteo breve y conciso de los elementos
más importantes que permiten analizar la dinámica
de las políticas públicas.

Las políticas públicas también
pueden ser vistas como instrumentos para prevenir y solucionar
problemas de carácter público (que son pertinentes
a toda la población). El Estado, a través de su
aparato gubernamental (en algunos casos centralizado, en otros
descentralizado) y sus vínculos con la ciudadanía
sirve de plataforma desde donde se gestionan las políticas
públicas. Los problemas públicos son percibidos de
manera subjetiva por los diversos actores de la sociedad (falta
de un sistema de saneamiento básico, alta
percepción de prácticas corruptas de funcionarios
públicos), pero también pueden ser dinámicos
y producto de factores externos o ajenos a la subjetividad de la
sociedad (desastres naturales).

No obstante, las políticas públicas han de
ser vistas como un proceso, y no tan solo como un resultado
automático de la interacción entre Estado, sistema
político y ciudadanía. Las políticas
públicas como proceso hacen hincapié a un ciclo de
etapas

El Ciclo de las Políticas
Públicas

Fuente: Gerardo Berthin, 2009

3.1 Definición y alcance de las
Políticas Públicas

Las políticas públicas han sido definidas
de diferentes maneras por diversos autores, conforme a
circunstancias y realidades variadas. A continuación, se
destacan algunas conceptualizaciones importantes de las
políticas públicas:

• "Una política pública es un programa
  proyectado de valores, fines y prácticas…"
  (Lasswell)

• "Las políticas públicas son un proceso
  de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde
  incluso este se somete a continuas reconsideraciones…"
  (Lindblom)

• "La política pública es el un conjunto
  de decisiones que se traducen en acciones
  estratégicamente seleccionadas, dentro de un conjunto
  de alternativas, conforme a una jerarquía de valores y
  preferencias de los interesados…" (Das
  Gracas)

• "La política pública es la
  consecuencia de acciones que conducen (o se traducen) a una
  respuesta más o menos institucionalizada, a una
  situación juzgada como problemática…"
  (Nioche)

De lo anterior, pueden ser extraídos algunos
elementos a tomar en cuenta para entender mejor la
dinámica de las políticas
públicas.

• La política pública, es un proceso
  donde la dinámica de las etapas del ciclo
  delinean la interacción de los actores
  involucrados y los respectivos resultados.

• Una política pública no es
  política pública hasta que se pone en
  práctica y genera resultados (acción
  pública).

• El carácter público de las
  políticas públicas asume un sistema
  político democrático y sugiere un cierto grado
  de institucionalización, niveles de legitimidad,
  relevancia de la acción, deliberación ciudadana
  y transparencia y rendición de cuentas.

3.2 Ventajas y Desventajas de las Políticas
Públicas

Hasta aquí se podría pensar que todo lo
referente a las Políticas Públicas son ventajas,
sin embargo, el autor del presente trabajo investigativo quiere
establecer una comparación entre los aspectos positivos y
negativos que vienen a la par con los términos. De esta
forma tomarlos en cuenta para ir concretando la idea que cada
lector se vaya generando.

 Existen múltiples
instrumentos posibles para atender al bienestar de las personas,
la familia, el trabajo, la comunidad, las organizaciones
sociales, y, por supuesto las Políticas Públicas.
Siendo estás últimas un medio como ya se
comentó para que el gobierno interactúe (esa es la
clave) con otros actores y así buscar soluciones a las
necesidades existentes, inclusive planear a largo plazo. Las
Políticas Públicas pueden revertir, potenciar o
inhibir la capacidad de que otros mecanismos permitan alcanzar el
bienestar individual y colectivo. Por ejemplo, una
Política Pública de empleo, de vivienda o de
educación, puede debilitar o fortalecer comunidades y
familias, así como potenciar o inhibir la
realización personal de los individuos mediante el trabajo
o el estudio. Es decir, se tienen por un lado costos y por otro
lado beneficios.

 -Ventajas: las Políticas
Públicas tienen la potencialidad de resolver problemas
concretos, de promover integración social: es decir,
permitir que la gente viaje en el "mismo avión." Este
último término hace referencia también a la
búsqueda de la equidad, ya que si bien es cierto que una
propuesta de política puede beneficiar a unos y perjudicar
a otros, se debe tener en mente a la mayoría que es quien
decide en una democracia, sin menospreciar claro está, a
las minorías.

-Desventajas: en la realidad de los
países, las Políticas Públicas ni son
siempre tan públicas, ni siempre responden a las
necesidades de las personas a quienes están supuestamente
dirigidas.

El párrafo anterior refiere a una realidad que no
se puede ocultar, suele suceder que se hacen diseños "en
el escritorio" y al momento de implementar surgen deficiencias.
Como también cierto es, desde el diseño se tienen
errores que se transmiten en la política final.

Debido a que las Políticas Públicas son
una arena de contienda entre actores sociales con intereses y
agendas particulares, el carácter más o menos
público depende de cuán capaces sean de "agregar
demandas" de los grupos en cuestión, y a la forma de dar
respuestas satisfactorias a los respectivos intereses y
agendas.

 No se puede negar la intervención de las
preferencias grupales y personales que en ocasiones predominan.
Siendo esto algo que perjudica, obstaculiza y daña a la
clara visión del concepto de lo público y a su vez
en la traducción del bienestar social.

Si las Políticas Públicas han de responder
a las necesidades de las personas, es necesario que éstas
se lleven a cabo en función de, al menos, los criterios de
oportunidad, calidad y transparencia. Para lograr esto se
necesita la participación integra de todos los actores y a
su vez la preocupación final hacia la sociedad.

 Mientras las empresas privadas tienen una alta
capacidad de incidencia, las organizaciones de la sociedad civil
(OSC) tienen una baja capacidad de incidir en las
políticas públicas. Las Políticas
Públicas que son producto de las decisiones de los
gobiernos tienden a no representar a los intereses y puntos de
vista de los distintos sectores de la sociedad. Reafirmando
así lo que ya anteriormente se comentó, sobre el
predominio de uno de los actores sobre otro, protegiendo siempre
sus intereses, lo que lleva solamente a una alta probabilidad de
fracaso en la implementación de las mismas.

 Las Políticas
Públicas constituyen una herramienta de suma relevancia,
no solo instrumental o práctica (por ejemplo, proveer
servicios de salud para toda la población), sino para
promover ciertos principios éticos (por ejemplo, que toda
la población tenga los mismos derechos fundamentales al
trabajo, la educación o la salud, independientemente de
sus ingresos). Con esto obtenemos una diferencia entre subsanar
solamente las necesidades de la población y el fomentar
ciertos valores que se requieren para lograr una mayor
integración.

3.3 Elementos que deben tener las Políticas
Públicas para ser implementadas

En este punto, el autor de esta investigación
señala que, al momento de implementar una Política
Pública ésta puede llegar a fracasar por no tener
una vinculación de tipo social o por un mal diseño.
Es por esto, que se quiere mencionar aquellos elementos que
pueden mejorar la política antes de la
implementación y después para sus
correcciones:

-Oportunidad: que las personas accedan a los
servicios que necesitan, cuando las necesitan (y no, por ejemplo,
luego de meses de espera como ocurre en los sistemas de salud
pública; o a cambio de largos viajes, como ocurre muchas
veces en la educación rural; o a cambio de un voto, como
en muchos programas de asistencia social).Se requiere una mayor
agilidad en los resultados esperados en las Políticas
Públicas, la gente requiere ver que sus necesidades
están siendo satisfechas.

-Calidad: que además de oportunos, las
personas accedan a servicios que efectivamente atiendan sus
necesidades en la manera más adecuada, técnica y
humanamente. El hecho que una política sea
implementada no quiere decir que ésta conlleve calidad.
Generar apaga fuegos como comúnmente se les llama a
aquellas formas de salir del paso, políticas del ahorita,
etc. Solamente traen mayores problemas en el futuro, es por esto
que se necesitan instrumentos que realmente contribuyan al
desarrollo humano y social.

-Transparencia: que las Políticas
Públicas sean resultado de "reglas de juego" claras y
aplicadas por igual, sin preferencias, a toda la población
a la que va dirigida. En este ángulo se toca el tema de
los actores, que más adelante quedará mayormente
clarificado. Donde uno de ellos por diversas circunstancias tiene
mayor peso específico que otros, predominando así
sus intereses y agenda, logrando de esta manera una
política hecha a la medida de ese grupo y con un perjuicio
grande para los demás.

-Apropiación Social: apropiación
social significa la resolución de problemas concretos para
la transformación de la realidad. Se requiere de
Políticas Públicas congruentes a las necesidades,
ya que en ocasiones se instrumentan aquellas de difícil
acceso y sabiendo de antemano que no van a funcionar. Se llega a
dar también que al querer resolver cierto problema, por
intentar argumentarlo demasiado se acaba generando otros o no
plantear ninguna solución. La importancia del analista
corresponde en darle el sentido actual y práctico a las
políticas, "traducirlas" por así decirlo y sobre
todo estar consciente que podrán ser implementadas para
generar resultados.

3.4 Las políticas públicas en la
actualidad.

Conjuntamente a la transformación producida por
la crisis del Estado de Bienestar se han encontrado
también modificaciones en la centralidad de sus
estructuras (focalización vs. Intención de
universalidad) y el carácter de las intervenciones
(ocupando mayor cantidad de recursos las asistencialistas). La
contrapartida del Estado de Bienestar se da por la
imposición del modelo neoliberal que ha demostrado en el
tiempo que tampoco está en condiciones de compensar los
efectos del ajuste, ni de asegurar las prestaciones
básicas en áreas que tradicionalmente contaban con
una cobertura estatal ampliada, (salud, educación,
vivienda, etc).

La respuesta quizás deba buscarse
históricamente. El Estado de Bienestar funcionó
como una alternativa a la crisis de un Estado liberal
clásico y debe entenderse como una solución
democrática dentro del marco capitalista, como un "sistema
de dominación y legitimación política",
adecuando la acumulación de capital, y logrando una mayor
democratización y "ciudadanización".

A su vez, este Estado, tradicionalmente fue el actor
estimulador de las relaciones sociales, y el principal agente de
la realidad económica, con un predominio estructurado
sobre la producción, el empleo, la distribución del
ingreso, y el consumo. Sin embargo, este mismo Estado se
encuentra en crisis, en relación al modelo predominante
hasta la década de los 80, observándose que la
influencia de un neocapitalismo o del neoliberalismo es
concomitante al declive del socialismo a nivel
mundial.

Para el concepto de algunos autores lo que ocurre, en
definitiva, es una crisis dentro del sistema capitalista, por la
búsqueda de un modelo capitalista diferente, de
legitimación y dominación.

Los autores señalan la crisis como una
consecuencia de la crisis económica; explicando los
elementos económicos que definen esta dimensión.
"La aparición de situaciones de estancamiento
económico con inflación desde el Estado de
Bienestar, es cuando a veces a gran escala en la mayor parte de
los países occidentales; la crisis final del Estado,
ocasionada por la brecha entre los gastos sociales crecientes, y
los ingresos minoritarios destinados al capital social. A estas
señales de la crisis hay que añadir la
pérdida de confianza en el sistema del Estado de Bienestar
Keynesiano, tanto en el aspecto social (la capacidad del sistema
para garantizar las prestaciones características del
Estado de Bienestar), como económico (los mecanismos de
intervención keynesianos aparecen para algunos como parte
del problema más que como elementos de la solución,
tal como habían sido considerados desde el final de la
guerra).

En la década de los 90 las políticas
públicas aparecen altamente condicionadas por las
denominadas Reformas de Primera y Segunda Generación. Las
primeras estuvieron destinadas a la práctica del ajuste
tratando de achicar el déficit fiscal y abriendo la
economía al circuito internacional. En esta etapa la
reforma trató la apertura de la economía la
desregulación, el ingreso de capitales y las
privatizaciones. Según los autores el punto de partido ha
sido denominado Consenso de Washington.

En una segunda etapa las reformas se
basaron en la capacidad de gestión del Estado, su
transparencia, y la democratización del aparato
democrático. Estos cambios introducidos en la
transición democrática tampoco llevaron a
implementar significativamente la gestión gubernamental
para la satisfacción de necesidades básicas, a la
vez que el deterioro de los derechos civiles, el
vacíamente de contenido de los derechos políticos,
solo permiten la asistencia de los más perjudicados y la
casi imposibilidad de ejercer algún tipo de acción
correctiva en los períodos de crisis.

3.5 Modelos de Políticas públicas en el
desarrollo de las municipalidades

En el trabajo desarrollado por Oszlak, se plantea la
vigencia de dos modelos que coexisten para la formulación
e implementación de las políticas públicas.
El punto de partida es el reconocimiento de la necesidad de una
organización burocrática para la concreción
de determinados fines orientados por el Estado. Para este autor,
se llega al enfrentamiento de los dos modelos denominados, de
racionalidad técnica y de racionalidad
política.

3.5.1 Modelo de Racionalidad
Técnica

Para el primero, las organizaciones piensan la
acción como un plan preconcebido, lo que conduce a la
implementación de políticas aplicando criterios
establecidos de racionalidad técnica. Se configura casi un
sistema ideal de relaciones donde las pautas se determinan de
antemano. La planificación juega aquí un papel
importante. Sin embargo, el fracaso de las políticas
implementadas no debe ser comprendido como un desmérito de
la planificación sino más bien como el
enfrentamiento de la racionalidad técnica con la
política, regida por principios diferentes. Por ello "Los
planificadores fracasan habitualmente porque pretenden aunque no
lo planteen así o no sean conscientes de ello, influir un
juego -la política- que se rige por reglas diferentes.
Nada más ajeno a la política que las premisas de
neutralidad valorativa, racionalidad sustantiva y
certidumbre".

3.5.2 Modelo de Racionalidad
Política

En el segundo modelo se parte del intercambio
(exchange), como propio de la política. Esto implica
conflictos, negociaciones y transacciones políticas. No
surge así la política por obra de la
planificación sino por transacciones. En la medida en que
se implementan las políticas van chocando con resultados y
costos no esperados, lo que motiva en la práctica a
realizar ajustes o "incrementos", con criterios de racionalidad
acotados. Dichos resultados y costos tienen una estrecha
relación con la estructura social donde se aplican las
políticas. Esta idea de incremento lleva posteriormente a
tratar de conseguir los fines con el menor costo posible y
consecuentemente conduce a tomar posiciones de tipo conservador.
Así entiende entonces Oszlak que "El aparato estatal no es
pues el resultado de un racional proceso de diferenciación
estructural y especialización funcional, ni puede
ajustarse en su desarrollo a un diseño planificado y
coherente. Los esfuerzos por materializar los proyectos,
iniciativas y prioridades de los regímenes se alternan en
el control del Estado tienden a manifestarse, al interior de su
aparato, en múltiples formas organizativas y varias
modalidades de su funcionamiento cuya cristalización es en
buena medida producto de las alternativas de los conflictos
sociales dirimidos en esta arena. Las conclusiones a las que
arriba el tratadista son:

1)En el aparato del Estado se reproducen procesos de
negociación y compromisos, y de alianzas y enfrentamientos
de manifestación intrasocietal.

2)Los ajustes internos se toman superficialmente como
desviaciones del modelo ideal.

3)No se pueden pensar las políticas
públicas asimilando solo las experiencias
históricas, pero tampoco es aconsejable encerrarse en
cuestiones exclusivamente técnicas, despreciando el pasado
y el contexto de aplicación.

En una línea diferente pero tomando parte de la
argumentación en relación a la importancia de los
contextos, Marzquez y Godau, asumen el conflicto que se produce
en la adopción de tendencias en teorías de
organización, trasplantando a las sociedades
periféricas, instrumentos creados en sociedades de
capitalismo dominante. De esta manera se concibe a las
organizaciones como productoras de bienes y servicios, cuando en
realidad deberían ser observadas como mecanismos de
producción y reproducciones socio-económicos. A
partir de orientar la actividad en base a las premisas de los
países dominantes, todas las burocracias de países
de capitalismo tardío, especialmente los latinoamericanos,
aparecerían con niveles inaceptables de productividad y
eficacia.

Desde el punto de vista organizacional, este conflicto,
se produce cuando se intenta llevar a la arena pública, la
concepción imperante en el ámbito de lo privado a
nivel gerencial. Las diferencias no solo surgen desde el punto de
vista de las decisiones, sino en el traslado al seno de las
sociedades del tratamiento de público de cuestiones que no
solamente son debatidas por las autoridades y funcionarios del
gobierno.

Los inconvenientes de organización que se
producen en la formulación e implementación de
políticas públicas se manifiestan así ante
la imposibilidad de seguir a rajatabla pautas propias de otras
organizaciones, que no son coincidentes en la burocracia
pública, tales como la división del trabajo, la
distribución de recursos, o la percepción
uniformada de los objetivos y las posibilidades de su
consecución. Parte de la búsqueda del equilibrio se
intenta con las actividades de integración entre agencias
y de planificación. Otra parte encuentra soluciones
factibles con mecanismos de evaluación. Aunque Motta
refiere a la dificultad de encontrar indicadores sociales, existe
una marcada falencia en las políticas públicas,
como la de tomar determinaciones sin dar ningún tipo de
intervención a los usuarios de las políticas
públicas.

3.6.3 Modelo de Análisis de las
Políticas Públicas Aplicadas al Ámbito
Sub-Nacional en América Latina

Existen diferentes modelos de elaboración y
análisis de las políticas públicas, algunos
más teóricos y otros más
tecnocráticos. La realidad y la práctica es siempre
mucho más rica y dinámica de lo que puede ser
representado en un modelo. Los modelos tratan simplemente de
simplificar y esquematizar dicha realidad con fines
analíticos y de ordenamiento. Así pues, los modelos
no deben confundirse con la realidad, aunque sirven de
herramienta para analizar la realidad. Todo intento por
comprenderla implica observar y estudiar las diferentes
explicaciones habidas y por haber, pero no a manera de receta,
sino como aproximaciones diversas a un mismo objeto de
análisis, las políticas públicas.

Irrespectivamente del modelo de análisis, lo que
está claro es que las políticas públicas son
parte de un proceso dinámico que está
constantemente en movimiento. Así se puede también
comprender por qué se encuentran ganadores y perdedores a
lo largo del ciclo de las políticas, y cómo la
posición de un mismo grupo de actores puede cambiar en el
proceso. Los temas de políticas públicas son por lo
general multi-dimensionales.

Decir que los tomadores de decisiones y la
opinión pública se fijen por un periodo en una
dimensión, no implica que no les interesa
otras.

Se puede analizar las políticas públicas
desde tres dimensiones, y cada una con sus propios
instrumentos:

1. Como proceso, donde lo importante son las etapas que
el proceso tiene y la forma cómo interactúan
actores y factores según la etapa.

2. Como instrumento de intervención desde el
estado y el gobierno, en la cual lo importante es el objetivo de
la política pública.

3. Como resultado, donde el principal enfoque es el
impacto en la calidad del desarrollo humano y la gobernabilidad
democrática.

En última instancia, el desempeño y la
calidad de un gobierno dependen de sus estructuras y procesos,
los cuales determinan sus resultados en temas de desarrollo
humano y gobernabilidad democrática. En lugar de analizar
a los gobiernos en forma absoluta (buenos o malos), más
bien es mucho más útil analizar con diversas
herramientas la calidad de un gobierno con base en su
arquitectura institucional (marco general de normas para brindar
servicios públicos, rendir cuentas y transparentar la
información gubernamental), y/o las prácticas de
gestión (administración financiera, recursos
humanos e informáticos). Esta perspectiva es más
relevante para el análisis de políticas
públicas en el ámbito sub-nacional, y no supone que
la calidad gubernamental está determinada por la mera
existencia de ciertos atributos o estándares
institucionales, sino por la interacción y
articulación entre estas características y los
procesos organizacionales.

Las capacidades institucionales se refieren a la
competencia de los gobiernos para formular y aplicar
políticas públicas; en tanto, el entorno o
entramado institucional es la infraestructura que soporta y
enmarca tales políticas. En este sentido, el entorno
institucional tiene que ver con que los gobiernos rindan cuentas,
sean fiscalizados, ejerzan una administración
pública profesional, permitan el acceso a
información transparente, promuevan la
participación de los ciudadanos y sus decisiones
públicas se apeguen a derecho. Las capacidades
institucionales tienen más que ver con las competencias
asociadas a la elaboración y aplicación de
políticas públicas, como la obtención de
recursos fiscales propios, la asignación del presupuesto,
la provisión de servicios públicos de calidad, la
gestión eficiente de recursos humanos y
tecnológicos, etc.

3.6 Relación entre Políticas
Públicas y Desarrollo Local.

Integración y Articulación de las
Políticas Públicas hacia un Desarrollo Local
Sostenible:

En todo caso, la selección, aplicación y
seguimiento de políticas sociales y ambientales integradas
requiere la construcción de indicadores específicos
que se hagan cargo de que tanto la pobreza como la desigualdad
tienen implicaciones relevantes en las soluciones ambientales, o,
dicho de otro modo, que algunas políticas ambientales no
son neutrales en términos sociales. Se podría decir
que es la integración lo que define a la sustentabilidad,
sobre todo en la interpretación analítica y en las
políticas públicas. La integración era
obligada por el carácter sistémico y global de la
crisis ambiental, que supone una ruptura con las tradiciones
autoreferidas de la economía. El rasgo central de la
integración en términos de políticas
continúa en proceso, más como parte de la agenda a
largo plazo, pero ya se ha estado concretando sobre todo en los
temas que han tenido más alcance en las negociaciones
internacionales. (Provencio, 2003).

No se trata de que una política que incorpore a
otra, sino de integrarlas tanto para grupos como para territorios
específicos. Tampoco se trata de que toda política
social deba tener un componente ambiental, ni a la inversa, sino
de formularlas y ejecutarlas de forma integrada ahí donde
exista una dinámica en la que el deterioro ambiental y la
pobreza se encuentren relacionados. Hay varios elementos que
complican esta integración de políticas. Uno de
ellos es la aparente divergencia de horizontes temporales entre
soluciones ambientales y sociales. Sea por la demanda social o
por los plazos de la acción política, las metas de
la política social se ubican en períodos en los
cuales se pueden ver pocos resultados de recuperación
ambiental.

Bajo este contexto un desarrollo y una
planificación que sea asumido responsablemente, que se
centre en la persona, que privilegie la expresión de su
ser, que involucre a toda la población, que sea capaz de
provocar un cambio cultural que muestre un rostro humano, es la
mejor y necesaria garantía para generar esas
características que se constituyen en bases sólidas
para el desarrollo regional sustentable. (Ramírez,
2000).

El enfoque del desarrollo regional sostenible, basado en
los criterios del desarrollo integral supone una
reestructuración internacional activa, que garantice la
necesaria cooperación y participación voluntaria de
todos los países, y promueva un estilo de desarrollo
participativo a todas las instancias, hecho que hasta hoy no ha
sido realizable. (Provencio, 2003).