Sistema Nacional de Abastecimiento (Perú)

Presentación

A fines de la década de los 70, era necesario
legislar sobre los Sistemas Administrativos, es a razón de
aquello que mediante Decreto Ley N° 22056 de fecha 29 de
diciembre de 1977, se crea el Sistema Nacional de Abastecimiento,
cuyo objetivo era asegurar la unidad, racionalidad,
eficiencia y eficacia de. los procesos de Abastecimiento de
bienes y servicios no personales en la Administración
Pública, a través de procesos técnicos de
catalogación, registro de proveedores,
programación, adquisiciones, almacenamiento y seguridad,
distribución, registro y control, mantenimiento,
recuperación de bienes y disposición final.
Mediante Resolución Jefatural N°118-80-INAP/DNA se
aprueban las Normas Generales del Sistema de Abastecimiento, que
son las que rigen, a partir de ahí, los procedimientos que
deberían seguirse en la gestión pública
referente a abastecimiento.

De ahí a la fecha, mucha agua ha corrido bajo el
rio, estando obsoletas algunas de sus disposiciones –otras
ya fueron derogadas- por lo que se hace necesario revisar estas.
Es este el motivo del presente trabajo, que espero cumpla con las
expectativas del caso.

El Sistema
Nacional de Abastecimiento y las Normas Generales del Sistema de
Abastecimiento

1º Sistema Nacional de
Abastecimiento.-

La definición generalizada sobre el Sistema de
Abastecimiento señala que es el conjunto interrelacionado
de políticas, objetivos, normas, atribuciones,
procedimientos y procesos técnicos, con la
intención de lograr la gestión eficiente y eficaz
de los procesos de abastecimientos que requieren las entidades
del Estado, buscando orientar como señala Nunja,
José (2010) "al racional flujo, de distribución o
suministro, empleo y conservación de los recursos
materiales; así como acciones especializadas para atender
las necesidades y requerimiento de las entidades para el normal
desenvolvimiento de sus actividades, y asegurar la continuidad de
los procesos productivos que desarrollan las entidades
integrantes de la Administración
Pública".[1]

2º Antecedentes.-

El Sistema Nacional de Abastecimiento fue creado
mediante Decreto Ley N° 22056 con fecha 29 de diciembre de
1977 entrando en vigencia a partir de 1978. Señalando que
sería conformado por la "(…) Oficina Central
Técnico Normativa la Dirección Nacional de
Abastecimiento del Instituto Nacional de Administración
Pública, y como órganos de ejecución, las
Oficinas de Abastecimiento de los Ministerios, Organismos cuyo
Jefe tiene rango de Ministro, Organismos Públicos
Descentralizados y Concejos Municipales"[2]. Y que
sus objetivos eran asegurar la unidad, racionalidad, eficiencia y
eficacia de. los procesos de Abastecimiento de bienes y servicios
no personales en la Administración Pública, a
través de procesos técnicos de catalogación,
registro de proveedores, programación, adquisiciones,
almacenamiento y seguridad, distribución, registro y
control, mantenimiento, recuperación de bienes y
disposición final.

Mediante DECRETO LEY Nº 22867 Ley de
Desconcentración de Atribuciones de los Sistemas de
Personal, Abastecimiento y Racionalización del 22 de Enero
del 1980, se buscó impulsar el proceso de
desconcentración administrativa, estableciendo las
decisiones relativas a los procesos técnicos del
Abastecimiento de bienes y de servicios no personales en la
Administración Pública. La referida norma
estableció que el Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP) era el ente rector de
este Sistema y como órganos de ejecución, las
Oficinas de Abastecimiento de los Ministerios, Organismos
Públicos Descentralizados y Concejos Municipales. En el
desempeño de sus funciones, este organismo emitió
una serie de Directivas, Reglamentos que coadyuvaron a la debida
implementación del Sistema de Abastecimiento en la
Administración Pública. Este organismo, en su
oportunidad, emitió las denominadas Normas Generales del
Sistema de Abastecimiento aprobado mediante Resolución
Jefatural N°118-80-INAP/DNA[3]que
fueron:

SA.01 Aplicación de criterios de
eficiencia y eficacia

SA.02 Integridad de Administración
del Abastecimiento

SA.03 Actualización y
utilización de información para el
Abastecimiento

SA.04 Unidad de Adquisiciones de bienes y
servicios

SA.05 Unidad de Ingreso Físico y
custodia temporal de bienes

SA.06 Austeridad del
Abastecimiento

SA.07 Verificación del estado y
utilización de bienes y servicios

Este Organismo mediante Res. Jefatural Nº 335-90-
INAP/DNA aprobó el Manual de Administración de
Almacenes para el Sector Público Nacional y
determinó que correspondía al Órgano de
Abastecimiento precisar, instrucciones, plazos, mecanismos,
instrumentos y responsabilidades a efectos de realizar la
verificación de bienes de almacén.

Las primero cuatro Normas Generales del Sistema de
Abastecimiento fueron derogadas mediante el DECRETO SUPREMO
Nº 039-98-PCM que reglamentaba la Ley Nº 26850 Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Las contrataciones se
rigen actualmente por el Decreto Legislativo N°1017 que
aprueba la Ley de Contrataciones del Estado publicado el 04 de
junio del 2008 y que entró en vigencia el 01 de febrero
del 2009 a partir de la aprobación del Reglamento de la
Ley de Contrataciones del Estado aprobado mediante Decreto
Supremo N°184-2008-EF, perfeccionándose esta norma
mediante sucesivas modificatorias. En cuanto a las últimas
tres Normas Generales del Sistema, estas siguen aún
vigentes.

Normas Generales
del Sistema de Abastecimiento

Estas Normas fueron aprobados por Resolución
Jefatural N° 118-80-INAP/DNA, el 25 de Julio de 1980, con la
finalidad de garantizar y facilitar el control y eficacia de las
funciones de estas normas, dentro de una concepción
integral de la gestión de Abastecimiento. Cada Norma esta
constituida, por una definición, Concepto, Objetivos,
Acciones a Desarrollar, Base Legal, Alcances y Mecanismos de
Control. Estas Normas, en resumen, son:

SA.01 Aplicación de criterios de
eficiencia y eficacia

Esta norma señala que en todo requerimiento,
solicitud, obtención, suministro o administración
de bienes y/o servicios, se precisarán y aplicarán
criterios de calidad, cantidad, oportunidad, lugar y costo: este
último cuando sea
pertinente[4]

Cuidando que en toda acción a adoptarse, no solo
debe preservarse el fondo, sino también la forma. Buscar
satisfacer las necesidades de la administración
pública sino, también, hacerlo de forma correcta,
con buenas prácticas.

Señala además que el abastecimiento,
como actividad de apoyo al funcionamiento interno de la
organización, debe contribuir al racional empleo y
combinación de bienes y servicios (eficiencia), así
como a conseguir los objetivos propuestos (eficacia) del mejor
modo posible. Busca esta Norma, lograr los objetivos de: i)
Establecer mecanismos que garanticen la contribución
del Abastecimiento a la consecución de resultados
institucionales, y ii) Rodear de garantías y
pautas de medición al ejercicio de la función de
Abastecimiento.

SA.02 Integridad de
Administración del Abastecimiento

Señala que el planeamiento,
organización, dirección y control del
Abastecimiento abarcará tanto a los bienes como a los
servicios; y se ejecuta a través de los procesos
técnicos.

El Abastecimiento es una función de apoyo al
funcionamiento interno de una organización social. Se
orientan a suministrar o proporcionar los elementos materiales
(denominados bienes) y las actividades complementarias para la
operación de dichos de dichos elementos en estado
óptimo o garantizado (denominados servicios): ambos,
bienes y servicios, se emplean para la producción
gubernativa de servicios públicos, o de bienes
económicos a través de las distintas entidades que
constituyen la Administración Pública. Tales
actividades se realizan en campos especializados denominados
procesos técnicos, relativamente autónomos e
interdependientes. Son procesos técnicos de
Abastecimiento: catalogación, registro de proveedores,
programación, registro y control, adquisición,
recuperación de bienes, almacenamiento, mantenimiento,
seguridad, distribución y disposición final.
En resumen, en el Abastecimiento intervienen todas las unidades
orgánicas que conforman una entidad pública, de uno
u otro modo, por tanto la integridad de la función no
significa necesariamente exclusividad de su ejercicio por el
órgano de Abastecimiento.

La función de esta Norma es la de lograr la
unidad y racionalidad a la función de
Abastecimiento.

SA.03 Actualización y
utilización de información para el
Abastecimiento

Indica que los encargados y los usuarios de la
función de abastecimiento son responsables de actualizar y
emplear permanentemente la información necesaria para
orientar la aplicación de los procesos
técnico.

Conociendo que "Información" es todo dato o
fenómeno que proporciona un nuevo conocimiento o
incremento el actual, sobre la realidad en que opera una entidad.
El Abastecimiento se vale de la información para
orientar, organizar y racionalizar el desarrollo de los procesos
técnicos. Para que sea confiable la información
debe ser actual, es decir, reflejar del mejor modo posible los
fenómenos que ocurren en el momento
presente.

La función de esta Norma era: i) Permitir que
las decisiones en materia de Abastecimiento, a cualquier nivel,
se sustentan en el conocimiento previo de la realidad
administrativa, y ii) Orientar el abastecimiento de
bienes y/o servicios en las entidades
públicas.

SA.04 Unidad de Adquisiciones de bienes
y servicios

Esta Norma señala que toda la
adquisición de bienes y/o servicios será realizada
por la Oficina de Abastecimiento. Cuando para casos
específicos temporalmente se encargue a un órgano
diferente, lo hará aplicando normas que emita el de
Abastecimiento.

Indica que la adquisición es un proceso
técnico de Abastecimiento, de ahí la facultad
exclusiva. Consiste en un conjunto de actividades TECNICO
ADMINISTRATIVO-JURIDICAS orientadas a lograr que una entidad
pública en representación del Estado, logre la
propiedad, disponibilidad o facultad de utilización de
bienes y/o servicios en forma permanente o temporal,
derivándose o no una obligación de pacto.
Especializando en un organismo encargado de realizar esta labor.
En cada entidad opera un órgano especializado a cargo
de la función de Abastecimiento. Según las
características de la entidad, dicha función se
puede ejercer en forma centralizada o
desconcentrada.

Los Objetivos seguidos por esta Norma eran: i)
Evitar la multiplicidad de esfuerzos para un mismo
propósito, ii) Garantizar el desempeño
técnico y armónico de la actividad; y iii)
Facilitar el control.

SA.05 Unidad de Ingreso Físico y
custodia temporal de bienes

Todos los bienes adquiridos ingresarán
físicamente a la entidad por el Almacén del
órgano de Abastecimiento; y para su custodia temporal, esa
u otras dependencias aplicarán principios y procedimientos
similares.

El Almacenamiento es un proceso técnico de
Abastecimiento orientado a establecer y aplicar pautas para la
ubicación y custodia temporal de bienes en cualquier
área física acondicionada con ese fin. El
ingreso físico es un acto de incorporación a la
entidad, pasando desde fuera de ella hacia adentro a
través de un lugar previamente establecido. El ingreso es
acto formal que origina acciones administrativas para
certificarlo, acreditar condiciones e incorporar los bienes al
conjunto de la entidad. Son bienes todos los elementos
materiales, individualizables, mensurables, intercambiables y
útiles.

Sub Objetivos eran: i) Establecer un solo tipo de
vía o canal para el ingreso físico de bienes
adquiridos a la entidad, ii) Extender los principios
generales de almacenamiento a todas las áreas que realizan
custodia temporal de bienes, y iii) Realizar mejor
control de los bienes durante sus periodos de custodia, mientras
son movilizados hasta el lugar de utilización
directa.

SA.06 Austeridad del
Abastecimiento

Señala que en toda previsión,
solicitud, obtención, suministro, utilización y/o
administración de bienes y servicios, se aplicarán
los criterios e instrumentos pertinentes de austeridad que
establezca la entidad a propuestas del órgano de
Abastecimiento.

La austeridad es condición básica del
Abastecimiento y su aplicación corresponde a todos los
órganos de una entidad. Siendo los objetivos
señalados: i) Fijar criterios para hacer más
racional el empleo de los medios materiales que disponen las
entidades, y ii) Propiciar el empleo de criterios
técnicamente elaborados.

SA.07 Verificación del estado y
utilización de bienes y servicios

Esta Norma está orientada a que las
entidades públicas formularán y aplicarán
normas para verificar la existencia del estado y condiciones de
utilización de los bienes y/o servicios de que dispone la
entidad.

La verificación es un acto de
constatación física que realizan personas en
representación de la entidad. Al Sistema de Abastecimiento
le corresponde la constatación, en referencia a las
unidades físicas, aplicables tanto a los bienes como a los
servicios. Básicamente la verificación se refiere a
los aspectos siguientes: existencia o presencia real del bien o
del servicio (visto como acción o resultado); estado para
apreciar el grado de conservación o deterioro del bien
así como el resultado del servicio; y condiciones de
utilización, para constatar en que se emplea, lugar,
habilidades del responsable, condiciones de seguridad,
rendimiento y sobre todo el empleo en beneficio de la
organización en su conjunto (con fines
oficiales).

Siendo los objetivos señalados: i) Realizar
seguimiento a los bienes y servicios con que cuenta la
entidad, ii) Recabar información de las
existencias, en bienes y servicios para realizar un
Abastecimiento más eficaz; y iii) Evitar la
acumulación improductiva de bienes o servicios
innecesarios para la entidad.

Vigencia de las
Normas Generales de Abastecimiento

La Segunda Disposición Final del DECRETO SUPREMO
Nº 039-98-PCM que reglamentaba la Ley Nº 26850 Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, de fecha 26 de
Diciembre de 1998, deroga las Normas SA.O1, SA.02, SA.03 y SA.04.
Estando vigentes aun las Normas SA.O5, SA.06, y SA.07. Estas
cuatro fueron derogadas por cuanto eran referidas a la
realización de las contrataciones, la forma y control de
las mismas; y la Ley Nº 26850 establecía normas
básicas que contenían los límites
mínimos y máximos que deberían observar las
Entidades del Sector Público, dentro de criterios de
racionalidad y transparencia, en los procesos de contrataciones y
adquisiciones de bienes, servicios u obras y regula las
obligaciones y derechos que se derivan de los mismos. Dichos
procesos comprendían todos los contratos que estaban
destinados a obtener bienes, servicios u obras necesarios para el
cumplimiento de las funciones del Estado. Reemplazando a las
Normas mencionadas. La Ley de Contrataciones ha estado
perfeccionándose hasta la fecha.

Análisis
de Normas Vigentes

Para poder determinar la importancia del análisis
de estas Normas, se hace necesario revisar si aún tiene
vigencia, o si se han promulgado normatividad que, sin
proponérselos, están reemplazando en lo dispuesto
por estas. Para saberlo se ha elaborado la presente
matriz:

Cuadro 01

Referencia: Res. Jefatural Nº
118-80- INAP/DNA

Autoría: Propia

El cuadro anterior tiene la relación de las
Normas Generales de Abastecimiento SA.O5, SA.06, y SA.07.
Información tomada de la Resolución Jefatural
Nº 118-80-INAP/DNA, y de normas vigentes que se relacionan
con estas, complementándose entre sí. A
continuación analizaremos cada una de ellas.

SA.05 Unidad de Ingreso Físico y
custodia temporal de bienes

Esta Norma señala acciones a desarrollar respecto
a los bienes que ingresan a la Entidad, custodia, registro y
entrega de los mismos. Indica que el lugar de custodia de estos,
se denominara Almacén, entre otros. Posteriormente el INAP
emitió la Resolución Jefatural
N°335-90-INAP/DNA que aprueba el Manual de
Administración de Almacenes para el Sector Publico, ambos
vigentes a la fecha. SI bien es cierto, el manejo de almacenes no
ha variado en la administración publica, la
Contraloría General de la Republica, modernizó la
visión del control, a través de Resolución
de Contraloría Nº 320-2006 Aprueba Normas de Control
Interno, sobre los riesgos que ocurren en la gestión de
los procedimientos administrativos. A la fecha, aun no se emite
normas adicionales al respecto, Debiendo las instituciones
mediante Directivas sobre Almacenes, tratar de normar,
según sus circunstancias, el manejo de los
mismos.

Por el momento, se necesitaría revisar la Norma
–respecto a los puntos: Acciones a Desarrollar y Mecanismos
de Control- y la Resolución Jefatural
N°335-90-INAP/DNA, para darle modernidad y agilidad al manejo
de almacenes.

SA.06 Austeridad del
Abastecimiento

En cuanto a esta norma, sobre la austeridad de los
procedimientos en las adquisiciones, procedimientos, control y
demás, se está cumpliendo, ya que cada año
se emite las Medidas de Austeridad, Disciplina y Calidad en el
Gasto Público a través de la Ley de Presupuesto del
Sector Público para el Año Fiscal correspondiente;
de la misma forma se tiene los principios que rigen las
contrataciones estatales como: Moralidad, Imparcialidad,
Razonabilidad, Eficiencia y Transparencia aprobados mediante Ley
de Contrataciones del Estado D.L. N° 1017. Adicional a
aquello están las Directivas de Austeridad que cada
Institución aprueba cada año.

Esta norma necesita ser modificado en su contenido o de
lo contrario derogarse, porque la información presentada
no está de acuerdo a los tiempos modernos, dado que las
medidas de austeridad han ido cambiando a través del
tiempo, y se aplican disposiciones legales vigentes.

SA.07 Verificación del estado y
utilización de bienes y servicios

En esta etapa hay dos puntos, el de verificación
de bienes y servicios; en lo referente a bienes, está el
control patrimonial, mediante Ley N° 29151 se promulgo la Ley
del Sistema Nacional de Bienes Estatales y con D.S. N°
007-2008-Vivienda se aprobó el Reglamento de la ley
General del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Posteriormente
se creó la Superintendencia de Bienes Nacionales, se
encarga de velar por legislar sobre los bienes patrimoniales
institucionales , mostrando modernidad y claridad en cuanto a sus
procedimientos. En cuanto a la verificación de los
servicios y bienes muebles, la Ley de Contrataciones del Estado y
su Reglamento, señalan procedimientos y acciones a adoptar
al respecto.

Esta norma deberá ser derogada, por cuanto su
disposición está señalada por normas
modernas y vigentes.

Conclusiones y
Recomendaciones

Conclusiones.

1º Las Normas Generales de Abastecimiento fueron
aprobados por Resolución Jefatural N° 118-80-INAP/DNA,
el 25 de Julio de 1980, con la finalidad de garantizar y
facilitar el control y eficacia de las funciones de estas normas,
dentro de una concepción integral de la gestión de
Abastecimiento. Cada Norma está constituida, por una
definición, Concepto, Objetivos, Acciones a Desarrollar,
Base Legal, Alcances y Mecanismos de Control

2º La Segunda Disposición Final del DECRETO
SUPREMO Nº 039-98-PCM que reglamentaba la Ley Nº 26850
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, de fecha 26 de
Diciembre de 1998, deroga las Normas SA.O1, SA.02, SA.03 y SA.04.
Las Normas SA.O5, SA.06, y SA.07, aún se encuentran
vigentes.

3º La Norma SA.05 Unidad de Ingreso
Físico y custodia temporal de bienes, referente al
manejo de almacenes, no ha sido modificado ni ha sufrido aportes
posteriores, salvo lo presentado por la Resolución
Jefatural Nº 335-90- INAP/DNA que aprobó el Manual de
Administración de Almacenes para el Sector Público
Nacional.

4º La Norma SA.06 Austeridad del
Abastecimiento, referente a las acciones de austeridad en los
procedimientos adoptados, cuenta con numerosas normas posteriores
como: Medidas de Austeridad, Disciplina y Calidad en el Gasto
Público, los principios señalados en la Ley de
Contrataciones y la Directiva de Austeridad anual que aprueba
cada Institución. Por lo que su aplicación y
consulta, no se hace necesario.

5º La Norma SA.07 Verificación del estado
y utilización de bienes y servicios, referente a los
bienes patrimoniales y la correcta ejecución de los
servicios; al respecto esta Norma, tiene muchas disposiciones
posteriores, como la creación del Sistema Nacional de
Bienes Nacionales, la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN)
y de lo dispuesto por la Ley de Contrataciones del Estado. Por lo
que su aplicación y consulta, no se hace
necesario.

Recomendaciones.

Se recomienda derogar la Normas Generales de
Abastecimiento: SA.06 Austeridad del Abastecimiento y SA.07
Verificación del estado y utilización de bienes y
servicios. Por tener legislación posterior que suple sus
disposiciones.

Bibliografía

• Nunja, José (2010). Sistema de Abastecimiento
  y Control Patrimonial. Actualidad Gubernamental, Nº 17
  Marzo 2010. IV-1 a IV-8.

• DECRETO SUPREMO Nº 039-98-PCM que reglamentaba
  la Ley Nº 26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones
  del Estado.

• Ley de Contrataciones del Estado D.L. N°
  1017.

• Res. Jefatural Nº 335-90- INAP/DNA
  aprobó el Manual de Administración de Almacenes
  para el Sector Público Nacional.

• El Sistema Nacional de Abastecimiento Decreto
  Legislativo N° 22056 de fecha 29 de diciembre de
  1977.

• Resolución de Contraloría Nº
  320-2006 Aprueba Normas de Control Interno.

• Ley de Presupuesto del Sector Público para el
  Año Fiscal 2014. Ley Nº 30114.

• Ley N° 29151 Ley del Sistema Nacional de Bienes
  Estatales

• D.S. N° 007-2008-Vivienda Reglamento de la ley
  general del sistema nacional de bienes estatales

Autor:

Edwin Walter Tovar Chumpitaz

[1] Nunja, José (2010). Sistema de
Abastecimiento y Control Patrimonial. Actualidad Gubernamental,
Nº 17 Marzo 2010. IV-1 a IV-8.

[2] Artículo 1º de la citada
Norma.

[3] Las Normas Generales de Abastecimiento
sustituyeron algunas Normas Técnicas de Control Interno
emitidas por la Contraloría General de la
República, vigentes en aquel momento: 104.01
Aplicación del principio de unidad de almacén
104.02 Inventarios físicos anuales 104.03 Procedimientos
para toma de inventarios físicos 105.01 Retiros o bajas
del activo fijo 105.02 Control de vehículos 140.01
Control de Activos fijos 140.02 Unidad de Abastecimiento 140.03
Adquisiciones

[4] La cursiva en la cita de las Normas
Generales del Sistema de Abastecimiento están hechas
porque se esta citando textualmente lo que señala la
citada Norma.

[5] Esta disposición varia cada
año, por lo se cita la que se encuentra aún
vigente.