El estado de la legislación penal

Marco teórico
de referencia

1.      
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Cuando nos referimos a  la administración a
veces lo hacemos desde el punto de vista material, es decir,
desde el punto de vista de la actividad administrativa; en otras
ocasiones desde el punto de vista orgánico, es decir,
desde la perspectiva de los "órganos" que asumen esta
actividad.  Desde el punto de vista material, la
administración debe ser distinguida de la
legislación, de la jurisdicción y el
gobierno. El Profesor Manuel Amiama la define:
"Administración Pública es el conjunto o complejo
de organismos y funcionarios, que habitualmente, por medio de
actos sucesivos, aislados e individuales, esto es relativo en
cada caso a una cuestión concreta  y determinada,
realiza los fines del Estado, dentro de la constitución y
las leyes". 

En toda sociedad política bien organizada deben
existir tres poderes; el Legislativo, que es ejercido por el
Congreso; el Ejecutivo, que es ejercido por el Presidente de la
República; y el Judicial, que es ejercido por las Cortes y
Tribunales.  Pero la administración pública no
corresponde exclusivamente a ninguno de estos tres poderes, sino
que comparte los tres, aunque en proporciones muy distintas,
estando a cargo del Presidente de la República la mayor
parte de los deberes y atribuciones de la administración
pública. 

 En la República Dominicana, no cabe la
menor duda que corresponde al Poder Legislativo hacer las
leyes.  La Administración asegura la gestión:
administrar, es cumplir una serie de actos para alcanzar un
fin.  Se trata, pues de la acción administrativa que
es a la vez concreta y continua, dos rasgos que la distinguen de
la actividad legislativa.  La jurisdicción tiene como
finalidad declarar el derecho.  Es la función propia
de los jueces.  Es oportuno resaltar que los jueces no
intervienen sino cuando son requeridos legalmente. La
Administración está sometida al derecho y se mueve
dentro de éste, el cual constituye para ella un
límite no un fin, pero no como el juez que actúa
para hacer respetar el derecho, sino con el fin de satisfacer las
necesidades colectivas que le han sido encomendadas.  En lo
relativo al Gobierno y Administración es difícil
señalar el límite entre estos. Tal como afirma el
profesor Jean Rivero citado por Gustavo Penagos, considera que
"Gobernar es tomar las decisiones esenciales que comprometen el
futuro de un país: Un plan económico, por ejemplo";
mientras que la Administración es una tarea cotidiana que
desciende hasta los actos más humildes; como es el gesto
de un agente de tránsito que regula la circulación
de vehículos. 

1.1 Principio de Legalidad

En una sociedad evolucionada no se concibe una
Administración arbitraria, es necesario para
satisfacción de los ciudadanos, que exista una regla, ya
que la acción administrativa, en lo que ella implica,
precisa de regularidad y de orden, que sólo la regla
jurídica garantiza. El estado de derecho, se
caracteriza por realizar sus fines a través de la
Constitución, las Leyes y Reglamentos que regulan, a su
vez, la actividad pública. Asegurando éste el
respeto a las normas en general como una consecuencia del estado
democrático como modelo para la organización
pública. La Legalidad conforma y a la vez limita la
actuación pública y pone a disposición de
los funcionarios o administradores los múltiples
correctivos legales, así como formales, para implementar
eficazmente la supervisión y adecuado control de la
administración pública. Asimismo la
Constitución y las Leyes se encargan de definir las
atribuciones del poder público y a ellas debe estar sujeto
su ejercicio, el cual debe circunscribirse al más elevado
y estricto sentido de responsabilidad. 

1.2  La Función Pública y Los
Funcionarios y Empleados Públicos

En sentido general, la función pública o
empleo público se entiende como "La vinculación de
una persona o de un grupo de persona a una institución
gubernamental o administrativa", según las definiciones
del Profesor Manuel Amiama.   La persona vinculada a
una función pública o a un empleo público se
denomina funcionario público o empleado
público. No obstante la dificultad para definir lo
que es funcionario público, cabe señalar, que en
nuestro ordenamiento jurídico a todos los servidores del
Estado u otras corporaciones públicas, cual sea su
naturaleza, se les denomina funcionarios públicos o
empleados públicos. Las funciones y los empleos
públicos son creados por la Constitución, las
Leyes, y en ciertos casos por Decretos del Poder Ejecutivo o por
Ordenanzas o Resoluciones Municipales, si con ello no se invade
atribuciones originales contempladas en la Constitución o
en las Leyes. 

Las diferencias existentes entre funcionarios y
empleados públicos entre nosotros son las mismas que
trazan la doctrina y la jurisprudencia francesas, "Son
funcionarios públicos aquellos servidores cuyos deberes y
atribuciones están fijados por las leyes y los
reglamentos", de manera que cuando actúan representan
formalmente a la administración pública en la
aplicación de esas leyes y esos reglamentos, con una mayor
o menor autoridad, según el plano en que se encuentren en
la jerarquía administrativa. Esa representación
tiene la menor autoridad en los planos inferiores de la
jerarquía y la autoridad mayor en los planos superiores,
donde se encuentran los órganos administrativos
supremos. 

En cambio se conoce por empleados públicos a
aquellos servidores a los que ni las leyes ni los reglamentos
confieren deberes y atribuciones, de modo que su tarea sea de
carácter auxiliar respecto de los funcionarios
públicos. En nuestro ordenamiento jurídico la
distinción entre funcionarios públicos y empleados
públicos tiene en algunos casos una gran importancia
jurídica y práctica. Así vemos que, cuando
el Artículo 106 de  la Constitución requiere
la prestación de un juramento a los funcionarios
públicos, se entiende que expresan en sentido estricto, y
que excluye a los empleados públicos. Del mismo modo que
el Artículo 196 del Código Penal Dominicano cuando
hace posible sancionar con multa al funcionario público
que inicie el ejercicio de sus funciones sin haber prestado
previamente el Juramento
Constitucional.           

De igual manera, el registro de la nacionalidad
dominicana requerido para el desempeño de cargos
públicos establecidos con algunas excepciones por la Ley
No. 42, de 1930, sólo es exigible para las funciones
públicas en sentido estricto. En materia penal, en
los casos en que el Código Penal toma el desempeño
de un cargo como elementos de una infracción o como
elemento agravante, se refiere siempre a los servidores
públicos que ejercen atribuciones conferidas por la ley o
los reglamentos, puesto que el fundamento de las sanciones es el
hecho de haberse traicionado el honor y la confianza que implica
el ejercicio de toda función pública. Igualmente,
la inhabilitación que puede pronunciar el Senado en el
caso del Artículo 23, numeral 5, de la Constitución
para referirse a las funciones públicas en sentido
estricto.  Tenemos que todo acto de corrupción
administrativa, precisa de la participación dolosa de
funcionarios o empleados públicos, que atentan contra la
cosa pública, para ser considerado como tal.  En ese
tenor estableceremos que dentro de la denominación de
Funcionario Público, teniendo en cuenta la
Convención Interamericana Contra la Corrupción
(CICC), el Estatuto de los funcionarios públicos,
consideraremos también las denominaciones de oficial
gubernamental o servidor público, resaltando que en lo que
respecta a la de oficial gubernamental, ésta no
está incluida en nuestra
legislación. 

1.3     Estatuto de los
Funcionarios Públicos

Las disposiciones legales y reglas jurídicas que
se refieren de un modo general a los funcionarios
públicos, desde su ingreso hasta su retiro de las
funciones se encuentran en el Estatuto de los Funcionarios
Públicos, a los cuales no se les reconocen ciertos
derechos, como los de huelga y los de sindicalización, lo
que evidencia una situación diferente tanto en
República Dominicana como en otros países.  En
República Dominicana es una regla de nuestro derecho
público en el que el ingreso a las funciones
públicas debe producirse de un modo regular y legal. De lo
contrario, se producirá una usurpación de
funciones, repugnante a la Constitución de la
República, y que el Código Penal sanciona en los
arts. 93 y 298 del referido texto. El Estatuto de los
funcionarios públicos es "el conjunto de las disposiciones
legales  y reglas jurídicas que se refiere de un modo
general a los funcionarios públicos, desde su ingreso
hasta su retiro de las funciones". 

La constitución política del Estado,
contiene diversas normas relativas al ingreso y cese en las
funciones de los funcionarios y empleados públicos. El
ingreso a las funciones en República Dominicana se realiza
por los medios siguientes: a) por elección popular
directa, es el caso del Presidente de la República, de los
Síndicos, Regidores, y suplentes de los Ayuntamientos
(Arts. 49, 82 y 91 de la Constitución); b) por
elección indirecta: este es el caso de los miembros de la
Cámara de Cuentas (Art.78 de la Constitución); c)
por libre nombramiento del Presidente de la República, en
el caso de todos los funcionarios y empleados públicos,
salvo cuando el nombramiento se atribuye a otro poder u organismo
autónomo (Art. 55 numerales 1, 4, 12, 24 y 84 de la
Constitución); d) por nombramiento del Senado: es el caso
de los empleados auxiliares de éste cuerpo (Art. 34
párrafo I de la Constitución), y de los miembros de
la Junta Central Electoral; e) por nombramiento de la
Cámara de Diputados (Art. 34 párrafo I de la
Constitución) sus empleados auxiliares; f) por
nombramiento de la Suprema Corte de Justicia, en el caso  de
los Jueces, Notarios Públicos, Registradores de
Títulos, Intérpretes judiciales, y demás
funcionarios y empleados auxiliares; g) por nombramiento de los
ayuntamientos: es el caso de los funcionarios y empleados
municipales; h) por nombramiento de un organismo autónomo
calificado por la Ley para ello: es el caso de los empleados y
funcionarios de algunas instituciones del país. 
 

En cuanto al cese de las funciones públicas, este
también se encuentra normado por la Constitución y
algunas leyes especiales y puede producirse, según los
casos, en la forma siguiente: a) por libre y discrecional
revocación de los organismos o funcionarios que hubiesen
hecho el nombramiento, excepto cuando la ley disponga lo
contrario; b) por revocación condicionada, a expediente de
falta: es el caso de los miembros de la Junta Monetaria (Art. 111
párrafo 3ro. de la Constitución y Art. 26 de la Ley
Orgánica del Banco Central); c) por mala conducta o falta
en el ejercicio de las funciones, previa acusación
pública: tal es el caso de los funcionarios
públicos elegidos para un periodo determinado (Art. 23 y
26 de la Constitución); d) por inhabilitación
resultante de una condena judicial, o por destitución
judicial, e) por vencimiento del término de las funciones;
f) por renuncia; g) por muerte. En los momentos actuales los
empleados y funcionarios públicos dominicanos están
regidos por la Ley No. 14-91 de fecha 20 de mayo de 1991, de
servicio civil y carrera administrativa y la No.327-98, de fecha
9 de julio de 1998, de Carrera Judicial, que reglamenta todo lo
relativo a los funcionarios y empleados del orden
judicial.      

1.4  Corrupción
Administrativa

En el sentido etimológico la palabra
corrupción procede del latín corruptio, derivado
del verbo corrumpere, corromper.   La corrupción en
general se tiene como " Toda conducta que se desvía de los
deberes normales inherentes a la función pública
debido a consideraciones privadas tales las familiares, de clan,
de amistad, con objeto de obtener beneficios personales en dinero
o posición social". "Cualquier violación del
interés público que persiga ventajas
especiales".  La corrupción administrativa inherente
a funcionarios del orden administrativo o judicial, precisa de la
aceptación de ofertas o de promesas o del recibo de
donaciones o presentes, para realizar un acto de función o
empleo, aunque este sea correcto, pero por el que no se deba
percibir remuneraciones; de igual manera abstenerse de realizar
un acto que entraba en el ámbito de sus deberes;
constituyendo este comportamiento la denominada corrupción
pasiva. En lo que respecta a la corrupción activa, esta se
caracteriza cuando una persona cualquiera obtenga o trate de
obtener, mediante promesas, ofertas, donaciones, presentes o
también usando de vías de hecho o amenazas, de un
funcionario público, sea un dictamen favorable, sumarios o
estados, certificados o apreciaciones contrarias a la verdad, o
lugares o empleos, adjudicaciones, empresas o cualquier otros
beneficios, o cualquier otro acto que corresponda al cargo del
funcionario, agente o empleado, o, en fin, la abstención
de un acto propio del ejercicio de sus deberes; según
Henri Capitant. Ob. Citada. 

En la práctica los funcionarios y empleados
públicos así como los particulares en las
infracciones en que más se ven involucrados son: la
prevaricación, el desfalco y el soborno o cohecho. Sin
embargo, existe un conjunto de actos que constituyen infracciones
a la ley penal caracterizados como delitos que atentan contra la
cosa pública y cometidas por los funcionarios en el
ejercicio de sus funciones. Además del
análisis de las infracciones precedentemente indicadas,
resaltaremos otros actos sancionados por nuestro Código
Penal que igualmente son cometidos por funcionarios o empleados
públicos y atentan contra la cosa pública.  La
palabra prevaricación, según Henri Capitant
significa "Término genérico con el que se designa
un conjunto de infracciones calificadas como crímenes
cometidos por funcionarios públicos en el ejercicio de sus
funciones: Ej.: Sustracciones cometidas por los depositarios
públicos, concusión, falsedad en escritura
pública". 

La prevaricación es un crimen previsto y
sancionado en las disposiciones del Código Penal
Dominicano, el cual es cometido por un funcionario público
en el ejercicio de sus funciones y apareja sanción de
degradación cívica, en los casos en que la Ley no
pronuncia penas más graves. La Ley Penal castiga con
penas severas las sustracciones cometidas por los depositarios
públicos. El desfalco, que en general se considera
como el acto ilícito que implica un engaño,
ocultación de la verdad, ardid para disimular lo verdadero
empleando conceptos y hechos falsos.  En el Código
Penal Dominicano las penalidades para el desfalco se aplican a
los funcionarios o empleados que cobran, perciben rentas y otros
dineros, y deben responder de semejantes valores, a los que
paguen o desembolsen fondos públicos; a los que deben
guardar o vender sellos de correos o de Rentas Internas, a los
que tienen bajo su guarda y responsabilidad terrenos, edificios,
útiles muebles, equipos materiales, suministros y otros
valores.  Para la Ley  no solamente constituye el
crimen de desfalco el disponer de los fondos, sino también
no hacer los depósitos y remesas de tales fondos, no
rendir cuenta de los mismos y no devolver los balances no
gastados dentro de los plazos, forma y manera, indicados por las
leyes y reglamentos.  En términos similares, la
Estafa que afecte el patrimonio del Estado o de sus instituciones
se castigará siempre como un acto criminal (art. 405,
párrafo agregado por la Ley No. 52-24 de
1959). 

El Soborno o Cohecho.-  El término cohecho
proviene del verbo cohechar y se deriva del latín coactare
que significa forzar u obligar.  Desde el antiguo Derecho
Romano, el delito de cohecho era considerado como la
acción o efecto de corromper o sobornar al magistrado o
funcionario.  El término Soborno viene del
latín sobornatio, de sobornare, sobornar. 

Corrupción es toda conducta ilícita
utilizada por individuos o grupos para obtener influencia sobre
las acciones de la burocracia. La Corrupción consiste
en aceptar promesas o recibir dádivas para abstenerse de
cumplir un deber atinente a la función
pública.  Frecuentemente se confunde con la
concusión, la cual consiste en recibir u ordenar
percepciones ilegales a sabiendas de su
ilegalidad. 

El Soborno o Cohecho de funcionarios públicos
está previsto y sancionado en legislación
dominicana, como la acción del funcionario o empleado
público del orden administrativo, municipal o judicial que
por dádivas o promesa, prestare su ministerio para
efectuar un acto que, aunque justo, no esté sujeto a
salario. 

El estudio de la Corrupción en nuestra
legislación penal se ha enfocado principalmente a
partir  del análisis de los delitos de
prevaricación, soborno o cohecho y concusión,
coalición de funcionarios, de la falsedad en escritura
pública o auténtica, desfalco, de los delitos de
los funcionarios que se hayan mezclado en asuntos incompatibles
con su calidad, pero dado el desarrollo del fenómeno de la
corrupción en la actualidad, es preciso englobar otras
conductas igualmente reprochables y que atentan contra la
administración pública, conductas éstas que
son las que están descritas en la Convención
Interamericana Contra la Corrupción (CICC), a partir de si
el sujeto activo es un funcionario público o un
particular. 

El Código Penal Dominicano, al igual que la
mayoría de códigos penales, no menciona la palabra
corrupción, pues solo se refiere en sus capítulos
con una terminología general:  

a)       Los
crímenes y delitos contra la cosa pública o contra
la función pública;

b)       Delitos cometidos
por los funcionarios públicos, que se hayan mezclados en
asuntos incompatibles con su calidad;

c)        Del soborno
o cohecho de los funcionarios públicos;

d)       Coalición
de funcionarios;

e)       Usurpación
de autoridad por parte de los funcionarios del orden
administrativo o judicial;

f)         De la
falsedad en escritura pública o
auténtica;

g)       De la
prevaricación y de los crímenes cometidos por los
funcionarios en el ejercicio de sus funciones;

h)       De las
sustracciones cometidas por los depositarios
públicos;

i)         De
las concusiones cometidas por los funcionarios
públicos. 

Solo los sistemas jurídicos de algunos
países han avanzado al respecto y mencionan el
término "Corrupción de Funcionarios". Sin embargo,
la Ley No.672, de 1982, que establece un  Código de
Conducta a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley le
prohibe la comisión de cualquier acto de
corrupción, le exige oponerse a todos los actos de esa
índole y le impone combatirlos (Art. 7).  Estos
códigos en sus diversos capítulos dedicados a estos
crímenes y delitos contra la cosa pública o
función pública, tipifican conductas y actos
considerados "Corruptos"; pero no llegan a cubrir el
fenómeno en toda su amplitud y se evidencia con ello una
total incomprensión del problema por parte de los
legisladores de la mayoría de los
países. 

Cabe resaltar que el delito de corrupción como
tal, no está tipificado en la
legislación   penal dominicana, aún
cuando existen una serie de disposiciones referentes a conductas
típicamente corruptas, pero en puridad de derecho podemos
afirmar que en sí mismo no es un delito. La
Corrupción es un fenómeno cambiante en sus diversas
formas y manifestaciones, por lo que es preciso tipificar
distintas conductas independientes y actos que puedan
considerarse corruptos.  El instrumento ideal en la lucha
contra la corrupción lo constituye el sistema penal, por
lo que se hace necesario actualizar y adecuar los tipos penales,
mediante las normas legales para disminuir el impacto de la misma
en la sociedad. 

1.5  Bien Jurídicamente
Protegido

La Administración pública en cualquier
acto de corrupción administrativa, es el bien
jurídico protegido que resulta lesionado; es ella que
exige un correcto y honesto accionar de sus funcionarios  y
empleados públicos.  No debe aplicarse el restringido
concepto del derecho administrativo a la expresión
administración pública, sino que por el contrario,
debe ser extendido a la actividad realizada por los
particulares. El sujeto pasivo en todos los actos de
corrupción administrativa o pública es siempre el
Estado, y por serlo éste, también resulta lesionada
la sociedad que él representa, aún cuando
también puede resultar como sujeto pasivo un
particular. 

1.6  El sujeto Activo en el Delito de
Corrupción 

En sentido general el sujeto activo del delito, no es
solo quien ejecuta totalmente, sino todo aquel que concurre
materialmente en su ejecución.  El sujeto activo de
este delito es el funcionario o empleado público, sin
embargo, hay autores que sostienen que en algunos delitos tales
como: el cohecho o soborno, el delito es bilateral, es decir que
la acción se presume realizada por dos personas, o sea,
que hay dos personas igualmente responsables.  Uno de ellos
el funcionario o empleado público y el otro un
particular. 

El Sistema Penal
dominicano

2.1.    La Corrupción en
República Dominicana

En toda sociedad, continuamente suceden cambios se
está en constante evolución, la sociedad dominicana
no es una excepción y por tanto no ha quedado al margen de
esa realidad, desde que fuera fundada.  Nuestra primera
Constitución fue proclamada el 6 de noviembre de 1844,
pero debido a lo convulsionado de la vida independiente del
país, ha sido modificada en innumerables ocasiones,
llegando al texto actualmente vigente que data del año
1994.  Es una Constitución que se caracteriza por ser
escrita, en razón de que fue votada por una Asamblea y se
encuentra plasmada en un solemne documento, que sirve de
guía a la vida institucional del país. De
acuerdo con el autor constitucionalista, Julio Brea Franco, en
cuanto al procedimiento de emanación, se considera popular
por su procedencia, pues fue redactada y votada por una Asamblea
Constituyente en vista de que esta última se nutrió
del mismo pueblo que la eligió. 

La Constitución del 6 de noviembre de 1844 y la
actualmente vigente del año 1994, se consideran derivadas,
porque no aportan ningún principio fundamental y funcional
nuevo, se han limitado a seguir los lineamientos de modelos
preexistentes como fueron: la Constitución de Cádiz
de 1812 y la Constitución de los Estados Unidos de
América de 1787.  En cuanto a su texto es
semirígido, ya que sólo puede ser reformada a
través de un mecanismo especial que la misma
Constitución establece, y diferente al mecanismo utilizado
para aprobación de las leyes. Algunos autores como el
profesor Manuel Amiama la considera como
rígida.10 

Las prescripciones constitucionales por su naturaleza de
caracterizan por
ser:                       

a)       Obligatorias: las
que se refieren a los derechos y deberes de los
ciudadanos.

b)       Directivas o
Programáticas: fijan normas atendibles por el legislador
ordinario y    son aquellas que determinan
políticas o planes de acción del Estado en
determinadas materias.

c)      
 Institucionales y Organizativas: Establecen las
instituciones constitucionales sin normas o reglas de conducta,
que los autores constitucionalistas llaman
prescripciones.11

d)        En cuanto a
su extensión, el criterio de los autores no es
unánime.  El profesor Amiama Gómez, la
considera de tipo intermedio; mientras  que el Dr. Brea
Franco, la considera de tendencia extensiva, en razón de
que no se limita al establecimiento de la forma de gobierno y su
funcionamiento, sino que consagra en su texto la
declaración de los derechos humanos, la
organización administrativa y judicial, los principios
fundamentales de derechos civil y penal, en fin, señala
principios de naturaleza programática del Estado en
materia social y
económica.           

En cuanto a los imperativos constitucionales y legales
de carácter judicial; la Constitución Dominicana
reconoce como finalidad principal del Estado la protección
efectiva de los derechos inherentes a la persona (Art. 8),
propendiendo siempre a la aplicación correcta de la norma
e interpretando los hechos reales de acuerdo con la sola
conciencia del que la aplica. 

Además, el Estado, a través de sus
órganos establecidos, persigue el mantenimiento de los
medios básicos y efectivos que permitan una verdadera
vivencia de libertades públicas plenas, sin menoscabo de
ninguna especie, así como también, la
implementación de una justicia social sana, robusta y
flexible, acorde con el orden público, el bienestar
general y los derechos de todos. 

El fenómeno de la corrupción en
República Dominicana, ha constituído y constituye
una práctica constante y generalizada en todos los
sectores de la administración pública, en los
últimos años ha cobrado mayor trascendencia social,
por los escándalos que han salido a la luz
pública.  A través del tiempo ha existido una
marcada ineficiencia de las instituciones encargadas de luchar
contra la corrupción, resultando de ello la oprobiosa
impunidad y en general, carencia de voluntad política para
controlar este preocupante fenómeno.  La
situación se atribuye a diversos factores que están
relacionados: 

a)       Con el sistema
político administrativo, que es marcadamente
presidencialista y    centralista, debido al cual
diversos organismos como la Contraloría General de la
República y la Procuraduría General de la
República, que deberían gozar de autonomía
funcional, como ocurre en otros países y que juegan un
importantísimo rol en materia de control de la
corrupción, en República Dominicana están
bajo la dependencia del Poder Ejecutivo;

b)        Ausencia de
controles efectivos y el excesivo poder discrecional de que goza
el Poder Ejecutivo, en la ejecución del Presupuesto
Nacional;

c)        Debilidad
de las instituciones que componen el Poder Judicial,
especialmente el Ministerio Público, que a través
de su Departamento de Prevención de la Corrupción,
debería mantenerse más atento y vigilante sobre la
conducta de los funcionarios públicos. 

La excesiva tolerancia hacia el fenómeno de la
corrupción por parte de la autoridades encargadas de
perseguirla, causa indignación en la sociedad y que en
ocasiones ha motivado al ciudadano común a tomar
iniciativas en este sentido.  Se han realizado diversas
encuestas de opinión pública en relación con
lo precedentemente expuesto.   

En una de ellas12

más de la mitad de las personas entrevistadas (el
54%), estimaba que la justicia funcionaba mal o muy mal, el
(11.7%) regular y casi una tercera parte (31.4%) bien o muy bien;
en cuanto a la confianza en las instituciones y organismos, el
valor externo de mayor desconfianza lo ocupan los partidos
políticos, el Congreso, las autoridades municipales y lo
sindicatos, mientras que el valor extremo de mayor confianza
correspondía a los medios de comunicación, los
sacerdotes y los obispos;  finalmente los ciudadanos opinan
que las principales reformas por hacer deben consistir en 
crear nuevos mecanismos para que la sociedad civil participe en
decisiones que le afecten el (94.7%), modificar totalmente la
justicia el (83.4%) y disminuir el poder del Presidente de la
República el (38%). 

La sociedad dominicana, ha mostrado un gran rechazo a la
escalada vertical de la corrupción en los últimos
años y a la inercia de las autoridades encargadas de
perseguirla y sancionarla, pues ha tomado conciencia de que ella
es la directamente afectada.   Consciente de esta
situación y en mérito a ello, se ha creado por
decreto un Departamento de Prevención de la
Corrupción, dependencia especializada de la
Procuraduría General de la República, que a pesar
de su precaria legalidad ha desarrollado una serie de actividades
de prevención, investigación y
educación.  Así mismo la Procuraduría
General de la República ha elaborado un Proyecto de Plan
Nacional de Prevención y Lucha Contra la
Corrupción, el cual es una guía de trabajo con
visión estratégica, para poner en movimiento las
instancias de la rama Ejecutiva del Gobierno, en la
elaboración, adopción, concretización y
puesta en práctica de nuevas normas y procedimientos en la
administración pública, así como iniciativas
continuas de persecución de la corrupción
coordinado con otras áreas del Estado y la sociedad civil,
para impulsar los más sentidos valores de la ética
y la cultura de la transparencia en los servidores
públicos, ciudadanos y ciudadanas. 

2.2.     
Legislación

En general, la normativa jurídica que sancionan
la corrupción administrativa, están inmersa en la
mayoría de las constituciones de los países, de los
códigos penales, los de procedimientos penales y en leyes
especiales.  Las constituciones en general establecen las
condiciones de responsabilidad de los dignatarios del Estado y,
en algunos casos de funcionarios públicos.  En los
códigos penales, se tipifican supuestos que abarcan la
categoría genérica de corrupción; en los
códigos procesales, se preveen las diversas etapas que han
de seguirse en los delitos de corrupción, se esteblecen
además juicios especiales para los funcionarios
públicos con privilegios de jurisdicción que
cometan delitos relativos al ejercicio de su cargo.  Las
leyes especiales tipifican infracciones, norman conductas tenidas
como corruptas, establecen procedimientos y competencias a las
jurisdicciones encargadas de juzgar el delito. 

Las leyes penales dominicanas castigan con cierta
firmeza la corrupción administrativa; incluso la misma
Constitución en su Artículo 102, sanciona a todo
aquel que, para su provecho personal, sustraiga fondos
públicos o prevaleciéndose de sus posiciones dentro
de los organismos del Estado,  sus dependencias o
instituciones autónomas, obtenga provechos
económicos, así como a las personas que hayan
proporcionado ventajas a sus asociados, familiares, allegados,
amigos o relacionados. 

Como corolario de la norma constitucional antes citada,
encontramos  manifestaciones adjetivas que penalizan la
corrupción administrativas, así tenemos la Ley
No.82 del año 1979, que en su Artículo 7 que
consagra que: Los funcionarios que se hubieran enriquecido
ilícitamente mientras ejercen sus funciones, con motivo u
ocasión de las mismas, les serán aplicables las
penas previstas en los Artículos 174 al 183, ambos
inclusive, del Código Penal Dominicano.  La
prescripción en esta materia empezará a correr a
partir del día de cese de funciones. 

Del mismo modo, la Ley No.672 de fecha de julio de 1982,
que establece un Código de Conducta para los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley, en su Artículo 7,
establece: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no
cometerán ningún acto de corrupción.
También se opondrán rigurosamente a todos los actos
de esa índole y los combatirán. Las disposiciones
de los Artículos 166 al 183, inclusive, del Código
Penal, se aplicarán al presente caso. 

Así mismo el Código Penal Dominicano ha
sido modificado por diversas leyes especiales en relación
con el articulado referido a los delitos que sancionan este tipo
de infracción; asi vemos que el Artículo 174 del
Codigo Penal prevee y sanciona las concusiones cometidas por los
funcionarios públicos, fue modificado por la Ley No. 4381
del año 1956; el Artículo 175, que trata sobre los
delitos de los funcionarios que se hayan mezclado en asuntos
incompatibles con su calidad, fue modificado por la Ley No.575
del año 1920; los Artículos 177 y 178, que
prevén y sancionan el soborno o cohecho de los
funcionarios  públicos fueron modificados por la ley
No.3210, del año 1952, el Artículo 179 relativo
también al cohecho o soborno, fue modificado por le 
Ley No.3210 del año 1952. 

2.3.       Norma
Constitucional

La República Dominicana, desde la
proclamación de su primera Constitución el 6 de
noviembre de 1844, hasta su última modificación en
1994, ha vivido el devenir de altas y bajas.  Grandes
movimientos han iluminado su historia, pero en ella se han
alojado también las sombras de la traición a la
soberanía, de las violaciones a la separación de
poderes, de las burlas a los derechos del hombre, de las
dictaduras y tiranías. 

El pueblo sin embargo, sigue reafirmando de manera
rotunda su voluntad histórica de amor a la libertad, a la
democracia política y a la justicia social.  En ella
se expresan los lineamientos en que se organiza la
República, los anhelos de justicia y los sueños de
prosperidad de nuestros fundadores. 

La Constitución es la Ley fundamental del Estado:
donde están consignadas en reglas generales la
declaración de derechos y deberes de los ciudadanos, y
además constituye el cimiento donde descansan los poderes
de Estado. 

La Constitución dominicana es el ordenamiento
político fundamental de la nación, y como tal,
pretende regular los aspectos fundamentales de la vida
política dominicana.  Es la ley primera, "la ley de
leyes", por muchas y variadas razones.  Entre estas, es
más general, mas concreta, más específica y
sobre todo porque brotó del seno del poder soberano, de
una asamblea constituyente, como máximo exponente de la
voluntad del pueblo. 

En la constitución se encuentran ciertas reglas
procesales relativas a la organización judicial y otras
que son básicas y que tienden a asegurar a los individuos
al disfrute de los derechos que les son reconocidos por
ella.  Además consagra algunas reglas de competencia,
particularmente las relacionadas con los funcionarios del Estado,
que en razón de sus funciones disfrutan de privilegios de
jurisdicción. 

a)       Reglas
constitucionales de organización judicial. Además
de las disposiciones generales que determinan la existencia del
poder judicial como separado e independiente de los demás
poderes del Estado. Las reglas fundamentales de la
organización judicial se encuentran contenidas en el
titulo IV de nuestra ley sustantiva y en su articulado establece
cuales son los principales tribunales y funcionarios del orden
judicial, así como el número de jueces de ciertas
jurisdicciones y las condiciones de aptitud de algunos
funcionarios, y faculta al legislador ordinario para crear otros
tribunales que están expresamente previstos por
ella.

b)       Las reglas
constitucionales de competencia. Constituyen reglas de
competencia las dispuestas en el Artículo 26 de la
Constitución que atribuye exclusivamente a la
Cámara de Diputados la facultad de acusar los funcionarios
electivos ante el Senado; las del ordinal 5 del Artículo
23, que acuerda a este organismo colegislador la función
de conocer las acusaciones formuladas por el otro y las
contenidas por distintas partes del titulo VI, que establecen
algunos casos específicos de competencia de los tribunales
para conocer de las causas penales seguidas a ciertos
funcionarios públicos.

c)       Las reglas
constitucionales de procedimiento. En varios ordinales del
Artículo 8 de la Constitución se consagran algunas
reglas destinadas fundamentalmente a preservar los Derechos
Humanos.  Entre estas tenemos: 

·        
Las que prohibe pronunciar y aplicar la pena de muerte o tratos
vejatorios que impliquen disminución del
individuo.

·        
La que prohibe el apremio corporal por deudas que no provengan de
infracciones a las leyes penales.

·        
La que dispone que nadie puede ser privado de su libertad sin
orden de juez competente, salvo caso de flagrancia.

·        
La que manda  poner en libertad, a requerimiento de
cualquiera, a quien fuere ilegalmente privado de su
libertad.

·        
Las que se refieren a la prisión sin orden motivada y
escrita de autoridad competente.

·        
La que hace de la reglamentación de Hábeas Corpus
un precepto constitucional.

·        
La que consagra la regla: "non bis in indem".

·        
La que dispone a no obligar a nadie contra sí.

·        
La que consagra la oralidad, publicidad y contradicción de
todo juicio.

·        
La relativa a las visitas domiciliarias. 

Además cabe resaltar, que dada la triple
naturaleza de: Constitucionales, de Orden público e
Imperativas, las disposiciones relativas al derecho procesal
contenidas en la constitución, deben ser cumplidas por
todos, no pueden ser derogadas por convenciones entre
particulares y nadie puede renunciar a los beneficios que pueda
derivar de ellas. 

Específicamente el Artículo 102 de la
Constitución que consagra: ´´Será
sancionado con las penas que la ley determine, todo aquel que
para su provecho personal sustraiga fondos públicos o
prevaliéndose de sus posiciones dentro de los organismos
del Estado,  sus dependencias o instituciones
autónomas, obtenga provechos económicos.
Serán igualmente sancionados las personas que hayan
proporcionado ventajas a sus asociados, familiares, allegados,
amigos o relacionados". 

Del texto precedentemente señalado se colige,
inequívocamente, que la Constitución dominicana
tiene un instrumento base para sancionar la
corrupción. 

2.4 Ratificación de la Convención
Interamericana Contra la
Corrupción 

Mediante Resolución No.489-98, el Congreso
Nacional de la República Dominicana, aprobó la
Convención Interamericana Contra la Corrupción,
(CICC), aprobada el 29 de Marzo de 1996, en la conferencia
especializada convocada por el consejo permanente de la
Organización de Estados Americanos, en Caracas, Venezuela.
La citada convención establece una estructura
jurídica con el propósito de promover y regular la
cooperación entre los Estados Americanos, con la finalidad
de asegurar la eficacia de las medidas y mecanismos que permitan
prevenir, detectar, penalizar y erradicar la corrupción
administrativa en todo el hemisferio.  

2.5 Código Penal
Dominicano

El sistema penal dominicano está basado en el
Código Penal de 1844, o Código Napoleónico,
que es el instrumento legal vigente, el cual resulta
anacrónico para tipificar las conductas corruptas  de
los funcionarios públicos y de los particulares en los
delitos cometidos por éstos en contra de la administracion
pública.  Cabe resaltar, que en el Congreso cursa un
anteproyecto de Código Penal nuevo por que de ser aprobado
constituiría un instrumento legal moderno y apropiado para
la lucha en contra del flagelo de la corrupción
administrativa, que tanto daño causa a la sociedad, ya que
el mismo penaliza: los atentados a la administración
pública cometidos por personas que ejercen una
función pública, así como los atentados a la
administración pública cometidos por los
particulares, en sus diversas variantes, es decir tipifica
corrupción pasiva y la corrupción
activa. 

2.6. Categorías
Delictivas

El vigente Código Penal Dominicano de 1844,
prevee y sanciona una serie de categorías delictivas
relacionadas con la corrupción, las cuales exponemos a
continuación: 

1. Coalición de funcionarios