La interpretación administrativa en el Paraguay

Principios
Generales de la Interpretación de las Normas
Administrativas.[1]

Las leyes constituyen normas generales, abstractas, que
deben ser aplicadas a los casos concretos, para lo cual se
requiere la realización de una labor
intelectual.

A tal efecto la "Técnica Jurídica" tiene
como objetivo facilitar la aplicación de las normas
abstractas del derecho objetivo a los casos singulares que
acontecen en la vida social, estableciendo una serie de
procedimientos para la interpretación del derecho en
general, los cuales rige para la rama del Derecho Tributario, con
las particularidades que serán mencionadas
posteriormente.

Lo que se hace en la interpretación de una norma
jurídica es preciso el alcance o significado de la Ley en
abstracto, a los efectos de aplicarlas a las situaciones de hecho
concretas, es decir a la práctica real.

No solamente las normas obscuras o ambiguas necesitan de
dicho proceso intelectual de interpretación, sino la
totalidad de las normas, puesto que, aun cuando éstas sean
claras, las mismas, requerirán de tal proceso para adecuar
el caso en particular y concreto a la fórmula general y
abstracta dada por el legislador.

Conviene resaltar que la interpretación de una
norma jurídica es un proceso meramente "declarativo" del
contenido de ella y no "constitutivo", es decir que mediante la
interpretación de una norma no se puede crear un mandato
imperativo no expuesto en la misma.

El Prof. Dr. Luis P. Frescura y Candia en la obra
"Introducción a la Ciencia Jurídica", pág 68
expresa: "Desde el punto de vista de la Técnica
Jurídica, entre la fórmula conceptual de la Ley y
el caso concreto que ha de ser juzgado, aparece la personalidad
de un intermediario: el aplicador de las reglas del Derecho. Su
misión consiste en descubrir el verdadero sentido y
alcance de la norma general y abstracta, para adecuarla a un caso
determinado".[2]

Conforme a la definición dada por José
María Martin y Guillermo F. Rodríguez Use, en la
obra "Derecho Tributario General", Editorial Desalma, pág.
42 expresan: "En sentido estricto, interpretar una norma, una
disposición o un texto legal cualquiera significa
atribuirle un sentido, otorgarle un alcance, o sea, declarar in
abstracto el contenido de sus términos".

Cabe destacar que no solamente son interpretadas las
leyes, sino además lo son la totalidad de las normas
jurídicas tales como decretos, resoluciones,
etc.

La hermenéutica jurídica es el arte y la
ciencia de interpretar las reglas del derecho y se halla formada
por el conjunto de principios, que permiten establecer los
procedimientos y sistemas que deben ser tomados en cuenta para
interpretar las normas jurídicas, tales como:

• 1. Los elementos constitutivos de la
  interpretación legal: Elemento gramatical o
  literal; lógico: histórico y
  sistemático.

• 2. Las diversas clases de
  interpretación: Con respecto a las personas que
  procede la interpretación legal:

• Interpretación autentica o legislativa;
  judicial; doctrinal; administrativa.

• Con relación al alcance o resultado
  obtenido.

• Interpretación literal, estricta o
  declarativa; extensiva; restrictiva.

• 3. Los diferentes métodos de
  interpretación:

Métodos tradicionales.

• Exegético; dogmático y
  eclético.

Métodos modernos

• De la evolución histórica; de la libre
  investigación científica.

Reglas de
interpretación en el Derecho
Administrativo.

Antes de referirnos al tema de la interpretación
de las normas del Derecho Tributario, debemos mencionar las
reglas de interpretaciones aplicables al Derecho Administrativo y
vinculadas con el Derecho Tributario.

El Dr. Miguel Ángel Pangrazio en la obra "Derecho
Administrativo", Tomo I, Editora Intercontinental,
Asunción, Paraguay, pág. 54 y siguientes,
Año 1997, menciona diez reglas de interpretación,
las cuales consideramos de suma importancia, por lo que
realizamos el siguiente resumen:

"La primera regla que tiene en cuenta en el
Derecho Público y aplicable al Derecho Administrativo como
rama de ese género jurídico, es que las normas son
de orden público, y por lo tanto, sus disposiciones deben
ser acatadas y cumplidas. (Art. 127 de la Constitución
Nacional). La relación nace de la Ley y no del contrato,
como sucede generalmente en el Derecho Privado.

La segunda regla: El interés general prima
sobre el interés particular. (Art. 128 de la
Constitución Nacional).

La tercera regla: Es la igualdad, consagrada por
nuestra Ley fundamental en su Art. 46.

La cuarta regla: Admite la responsabilidad
directa del Estado. En una guerra internacional o civil, o en
caso de incendio, si hace falta derrumbar un edificio en busca de
objetivos concretos, el Estado será responsable de los
daños causados por tales hechos.

La quinta regla: Se refiere a la responsabilidad
directa del funcionario y la subsidiaridad del Estado (Art. 106
de la Constitución Nacional).

La sexta regla: Es el debido proceso que
establece el Artículo 17 de la
Constitución.

La séptima regla: La defensa en juicio es
inviolable. Toda persona tiene derecho a ser juzgado por
tribunales y jueces competentes, independientes e
imparciales.

La octava regla: Ninguna Ley tendrá efecto
retroactivo, salvo que sea más favorable al encausado o al
condenado.

La novena regla: Lo que la Ley no atribuye o
autoriza en forma expresa o implícita no está
permitido. En el Derecho Privado la regla es inversa. Lo que la
Ley no prohíbe está permitido.

La décima regla: El de la libertad y
seguridad de las personas (Art. 9 de la Constitución
Nacional).

• 1. Interpretación de Normas del
  Derecho Tributario.

Ahora bien, tratándose de las normas del Derecho
Tributario, corresponde determinar si tales normas deben ser
interpretadas en forma exclusiva con alguno de los
métodos, elementos o clases mencionados
precedentemente.

La respuesta a tal cuestionamiento, ha ido evolucionando
conforme a la propia evolución del derecho
Tributario.

Cabe recordar que históricamente las normas del
Derecho Tributario eran consideradas como "excepcionales" o de
naturaleza especial, atendiendo a que los tributos representaban
limitaciones a la libertad individual de las personas y al
derecho de propiedad.

Esta teoría se impuso en la época de la
vigencia del liberalismo, por lo cual el Estado no podía
limitar de manera alguna el Derecho a la Propiedad. Así
surgió la doctrina de las leyes tributarias debían
interpretarse literalmente o restrictivamente, no pudiendo
aplicarse las mismas técnicas interpretativas del derecho
en general.

Dicha posición fue reforzada con el aforismo
dispuesto por el jurisconsulto Modestino que rezaba:
"In dubio contra fiscum", el cual también
será analizado posteriormente. Sin embargo, esta doctrina
fue sustituida posteriormente por la contraria, que tuvo sus
orígenes en Alemania, y se basaba en el poder de imperio
del Estado y; la supremacía del interés del Estado
Público, sobre el interés privado, lo cual
derivó en el aforismo "in dubio pro
fisco".

La doctrina actual reconoce y acepta la
aplicación pura y simple de toda la teoría general
en la interpretación de las normas del Derecho Tributario,
con exclusión de todo criterio apriorístico, tanto
a favor del fisco, como del contribuyente.

Así, las teorías de interpretación
restrictivas, estrictas o exclusivamente literal de las normas
jurídicas que regían anteriormente, se han dejado
de lado, para aplicar a las leyes tributarias, los mismos
métodos adoptados por la Teoría General de
Interpretación de las Leyes.

En definitiva, la tarea del intérprete tiene como
objetivo final desentrañar el verdadero sentido y alcance
de la ley, empleándose para ello, todos los
métodos, elementos y clases de interpretación que
se consideren apropiados.

Se debe dejar de lado la utilización de un
método único, o de una corriente doctrinal
predominante en materia de interpretación, siendo lo
más recomendable que el intérprete se sirva de
cuantos elementos tenga a su alcance para desentrañar el
significado de la Ley.

Así, el Modelo de Código Tributario para
América Latina en el Art. 5 recomienda adoptar la
siguiente normativa con relación a la
interpretación: "Las normas tributarias se interpretan
con arreglo a todos los métodos admitidos por el Derecho,
pudiendo llegar a resultados restrictivos o extensivos de los
términos contenidos en aquéllas. La
disposición precedente es también aplicable a las
exenciones".

La Ley 125/91 que establece los impuestos de
aplicación interna vigentes en el país, adopta los
mismos principios que el Modelo de Código Tributario para
América Latina.

Así, el Capítulo XIV de la Ley 125/91 bajo
el título de Reglas de Interpretación e
Integración, en el artículo 246 establece cuanto
sigue: "Interpretación de las normas: En la
interpretación podrán utilizarse todos los
métodos reconocidos por la ciencia jurídica a los
efectos de determinar su verdadero significado".

Por tanto la Ley Nº 125/91 proporciona al
intérprete de la misma, la totalidad de los instrumentos
interpretativos de las normas jurídicas acuñados en
otras ramas del derecho.

Principios
interpretativos de las normas tributarias

Tal como lo hemos expuesto precedentemente, la doctrina
recomienda la utilización de los distintos métodos,
elementos y clases de interpretación admitidos y
reconocidos por la ciencia jurídica en general.

Al respecto, nos permitimos trascribir distintos
principios interpretativos expuestos en obras de importantes
estudiosos del Derecho Tributario en particular, y que tratan de
establecer las pautas a ser tomadas en cuenta, en el proceso
intelectual de la interpretación de las normas tributarias
en general.

Para los autores José Luis Pérez de Ayala
y Eusebio González en la obra "Curso de Derecho
Tributario", Editorial Marcial Pons, Madrid, España,
Año 2.001, pag. 93, expresan que: "La mayor parte de
la doctrina moderna está de acuerdo, con ligeras
variantes, en que la interpretación de las leyes debe
estar presidida por un método eclético, que
requiere utilizar una pluralidad de datos e
instrumentos".(sic)

En primer lugar debe tomarse como dato la propia letra
de la Ley, pero teniendo en cuenta que su puro sentido gramatical
no basta, aunque sea claro.

En segundo lugar debe utilizarse por el interprete el
dato lógico relacionado en abstracto, las diversas partes
de la norma y aplicando los conocidos aforismos y reglas
lógicas de interpretación, acuñados por la
práctica jurídica.

Asimismo, en derecho tributario es especialmente
importante el dato teleológico, constituido por los fines
que el legislador se propuso alcanzar con el precepto.

Naturalmente, debe también utilizarse el dato
histórico en la interpretación de la Ley Fiscal,
analizando las circunstancias del lugar y de tiempo en que la Ley
se promulgó y la génesis de su
elaboración.

Los citados autores resumen los principios
interpretativos en los siguientes:

Vinculación del intérprete a la letra de
la Ley, más no plenamente, es decir, vinculación
con sentido crítico.

Reconstrucción objetiva del significado de la
norma a través de su valoración histórica,
teológica y sistemática.

Orden de
prelación de las normas jurídicas y su importancia
en la interpretación de las leyes
tributarias.

No todas las normas jurídicas tienen igual
jerarquía, unas son primarias o fundamentales y otras
secundarias. La prelación de las normas jurídicas
determina la importancia de las mismas a los fines de su correcta
aplicación.

Al respecto el Artículo 137 de la
Constitución Nacional establece que:

"La Ley Suprema de la República es la
Constitución. Ésta (La Constitución), los
tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y
ratificados; las leyes dictadas por el Congreso y otras
disposiciones jurídicas de inferior jerarquía,
sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo
nacional en el orden de prelación
enunciado".

Conforme a las expresiones del Dr. Miguel Ángel
Pangrazio en la obra "El Código Civil Paraguayo
Comentado", Tomo I, Ediciones Cromos Asunción Paraguay
1986, pág. 147, menciona que la prelación de las
normas jurídicas en el derecho paraguayo se encuentra
establecida en la Constitución Nacional, en el Art.
6º del Código de Procedimientos Civiles y en el Art.
9 del Código de Organización Judicial, y es el
siguiente:

Primero: La Constitución.

Segundo: Los tratados, convenios y demás acuerdos
internacionales ratificados y canjeados.

Tercero: Las Leyes.

Cuarto: Los Decretos-leyes.

Quinto: Los derechos legislativos y
ejecutivos.

Sexto: Los reglamentos.

Séptimo: Las acordadas de la Corte Suprema de
Justicia.

Octavo: Las ordenanzas municipales.

Noveno: Los estatutos privados.

Décimo: Las convenciones particulares.

Undécimo: Las sentencias judiciales y
resoluciones administrativas.

La norma de mayor jerarquía prevalece sobre la
inferior, un Código antes que una Ley; una Ley frente a un
Decreto. La norma especial prevalece sobre la general.

Esta prelación debe ser tomada en cuenta
también en el proceso interpretativo de las leyes
tributarias, sobre todo lo que se refiere a los tratados,
convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados y
que hacen alusión a la tributación, los cuales se
encuentran por encima de la legislación
nacional.

El Paraguay ha ratificado la convención de Viene
sobre Derecho de los Tratados.

El pacto de San José de Costa Rica, aplicable al
Derecho Tributario, en el Art. 29 establece la prohibición
de que por la vía de la interpretación, se supriman
o se limiten en mayor medida que la prevista en la
convención, o en la legislación de los Estados
Partes, los derechos fundamentales, entre los cuales se mencionan
expresamente los inherentes al ser humano o que se deriven de la
forma democrática representativa del Gobierno.

Igualmente se debe tener en cuenta que la
interpretación de las Resoluciones o Decretos que
reglamentan una Ley, no pueden modificar el sentido y el alcance
de esta última (la ley) atendiendo al mencionado orden de
prelación.

Es bastante frecuente en materia tributaria, que la
Administración, so pretexto de reglamentar la ley,
amplié o reduzca los conceptos vertidos en la misma,
realizando una interpretación en contra del propio
espíritu de la Ley.

6.
Conceptualizaciones del Derecho Tributario frente a
conceptualización del Derecho Privado.

Al inicio del presente artículo nos
referíamos a las discusiones doctrinales sobre la
autonomía del Derecho Tributario, llegando a la
conclusión de que el mismo, es autónomo por contar
con instituciones propias y principios también
propios.

Una demostración de la autonomía
dogmática del Derecho Tributario frente al Derecho Civil o
Privado, es la independencia del Derecho Tributario para la
elaboración de sus conceptos y el establecimiento de sus
normas.

En tal sentido, el Derecho Tributario no se encuentra
sometido al Derecho Privado, ni debe tener una línea
coincidente con él, porque ambos derechos regulan
relaciones jurídicas distintas, sin que exista una
superioridad de los principios del Derecho Privado sobre los del
Derecho Tributario, ni viceversa.

El Derecho Tributario es la rama del Derecho
Público referida a las normas jurídicas que rigen
la materia tributaria, y como tal, se halla sometido a principios
y normas propias y diferentes a las existentes en el Derecho
Privado.

Por tal motivo, el legislador tributario puede servirse
de los conceptos elaborados por el Derecho Privado, o apartarse
de ellos creando sus propios conceptos atendiendo a la realidad
económica y los principios fundamentales.

El Derecho Tributario por ser una rama de reciente
formación, frecuentemente, utiliza definiciones que
corresponden a otras ramas jurídicas.

En efecto, el problema de la dependencia o independencia
de las definiciones dadas especialmente por el Derecho Civil ha
sido tema de debate entre los doctrinarios.

Las definiciones dadas por el Código Civil en
muchas oportunidades no se encuentran o se contraponen con los
principios del Derecho Tributario y los fines perseguidos por el
mismo, por la cual una palabra puede tener diferente
conceptualización en el Derecho Civil y en el Derecho
Tributario.

Por ejemplo, conforme a la conceptualización del
Derecho Civil, la "compra-venta" tiene por objeto a la
transferencia de la propiedad de una cosa, u otro derecho
patrimonial, por un precio de dinero que debe pagar el comprador.
(Art. 737 del Código Civil).

Sin embargo, el Art. 78, inc. 1) de la Ley Nº
125/91 considera "enajenación", terminología
similar a la "compra-venta" a toda operación, a
título oneroso o gratuito, que tenga por objeto, la
entrega de bienes con trasferencia del derecho de propiedad, o
que otorgue a quienes los reciben la facultad de disponer de
ellos como si fuera su propietario.

En estos casos y atendiendo a la autonomía del
Derecho Tributario, y a los efectos de la aplicación de
los Tributos correspondientes, se tomará en cuenta la
definición dada por el Derecho Tributario pero en el caso
de que la Ley Tributaria no presente conceptos propios, se
estará a lo dispuesto por el Derecho Privado.

Es importante señalar el fallo citado por J.L.
Pérez de Ayala y Eusebio González en su obra
conjunta "Curso de Derecho Tributario", Editorial Marcial Pons,
Madrid, España, Año 2.001, pág. 94, en el
que se expresan:

"No obstante utilizar el Derecho Fiscal, conceptos
recibidos del ordenamiento jurídico privado y sujetarse la
interpretación de las normas tributarias a los mismos
criterios admitidos en derecho, y siendo uno de estos medios de
interpretación el sistemático, no es menos evidente
que en la aplicación de este medio para fijar el verdadero
sentido de una norma tributaria, habría que usarlo
encajando la norma dentro del sistema para aplicarla con arreglo
a los principios inmanentes de la institución, a la
naturaleza de la misma y a la lógica del ordenamiento
tributario, adaptándola a su especial estructura,
contenido y finalidad, ya que de no hacerse así se
utilizarían sólo ingredientes suministrados por el
derecho privado, no se llegaría a comprender los conceptos
económicos y tributarios que presiden de la
ordenación de los impuestos, tales como el hecho
imponible, el objeto económico del impuesto y la causa
jurídica del mismo, todo lo cual justifica la especialidad
de esta rama o sector del Derecho Tributario, que nos da a
conocer la función que cada impuesto debe cumplir en el
sistema, el alcance y finalidad de sus normas, así como la
extensión de la obligación de tributar
ajustándola a la causa impositiva". (sic)

7.
Integración de conceptos de otras ramas
jurídicas.

Tal como lo mencionáramos anteriormente, es
frecuente que el Derecho Tributario utilice conceptualizaciones
(ejemplos: salarios, honorarios, remuneraciones, etc.) sin
mencionar el alcance de los mismos. En ese caso,
¿Cuál será el alcance de tales
conceptos?.

Al respecto, el Modelo de Código Tributario para
América Latina en el Artículo 8 se
expresa:

"Cuando la norma relativa al hecho generador se
refiera a situaciones definidas por otras ramas jurídicas,
sin remitirse ni apartarse expresamente de ellas, el
intérprete puede asignarle el significado que más
se adapte a la realidad considerada por la ley al crear el
tributo".

Así también lo han adoptado otras
legislaciones tales como la Argentina y Uruguay.

Nuestra Ley 125/91 adopta este principio en el Art. 247
inserto del capítulo XIV Reglas de Interpretación e
Integración expresando cuanto sigue:

"Cuando la norma relativa al hecho generador se
refiera a situaciones definidas por otras ramas, sin remitirse ni
apartarse expresamente del concepto que éstas establecen,
se deba asignar a aquella el significado que más se adapte
a la realidad considerada por la ley al crear el
tributo".

Los autores J.L. Pérez de Ayala y Eusebio
González en la obra "Curso de Derecho Tributario",
Editorial Marcial Pons, Madrid, España, Año 2.001
pág. 96, realizan una consideración especial con
relación al sentido jurídico, técnico o
usual de los términos tributarios expresando cuanto
sigue:

"De suerte que aunque el Derecho Tributario puede
dotar a cualquier término del sentido que considera
conveniente o preciso, no es menos cierto que normalmente esos
términos se presentarán en el ámbito
tributario con un significado semejante o muy próximo al
que les corresponde en sus ramas de origen".
(sic)

8. Elementos
constitutivos de la interpretación.

El jurista Carlos Federico Savigny, ya en el Siglo XIX
fue uno de los primeros en sistematizar las técnicas
relativas a la interpretación de las normas
jurídicas.

Para el mismo, la interpretación y la
aplicación de las normas constituían dos aspectos
de un mismo proceso, hallándose vinculadas profundamente
entre sí. La interpretación requiere de un proceso
intelectual siendo antecedente para la aplicación de la
norma, de modo tal que sería imposible realizar una
aplicación correcta de la misma, sin previamente realizar
una interpretación razonada, conforme a las reglas de la
hermenéutica jurídica.

La doctrina tradicional, siguiendo las enseñanzas
del jurisconsulto Savigny, sostiene que en la
interpretación de la Ley, deben distinguirse los
siguientes elementos:

• Elemento gramatical o
  literal.[3]

• Elemento lógico.[4]

• Elemento
  histórico.[5]

• Elemento
  sistemático.[6]

9. La
interpretación Administrativa en el Derecho
Tributario.

Constituye la interpretación realizada por las
autoridades de la Administración, la cual queda reflejada
en los actos administrativos dictados al respecto.

En materia de Derecho Tributario, la
interpretación Administrativa es de suma importancia,
hallándose a cargo del Ministerio de Hacienda.

Realidad Económica: Es una consecuencia
del principio de autonomía de cada rama jurídica
buscar en el amplio campo de la interpretación, criterios
propios que se adecuen a la disciplina de que se trata. Esto no
significa ningún apartamiento específico sino una
consecuencia normal dentro de la unidad de derecho.

La búsqueda de la situación
económica, demostrativa de la capacidad contributiva, bajo
la apariencia formal del negocio jurídico debe ser la
tarea del intérprete tributario.

10. La
Interpretación Administrativa en el Derecho
Aduanero.

Concepto del Derecho Aduanero: es el conjunto de
instituciones y principios que se manifiestan en normas
jurídicas que regulan la actividad aduanera del Estado,
las relaciones entre el Estado y los particulares que intervienen
directa actividad, la infracción a esas normas, sus
correspondientes sanciones y los medios de defensa de los
particulares frente al Estado.

La actividad aduanera: es aquella que realiza o ejecuta
el Estado, consistente en fijar lugares autorizados para permitir
el ingreso al territorio nacional a la salida del mismo de bienes
o cosas, medios de transporte y personas, ejecutar y verificar
los actos y formalidades que deben llevar a cabo ante la aduana
todas las personas que intervengan en esas actividades de
ingreso, transito o salida del territorio nacional; exigir o
verificar el cumplimiento de las obligaciones y requisitos
establecidos por las leyes y otros ordenamientos para permitir
dichas entradas y salidas por las fronteras de su territorio;
establecer y ejecutar actos de control sobre los bienes o cosas y
medios de transporte durante el tiempo que dure su estancia en
territorio nacional o en el extranjero.

Reglamento Administrativo: Si el ejecutivo dicta una
disposición de carácter legislativo, en uso de la
facultad que la constitución le otorga para proveer en la
esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes y por
medio de ella crea una obligación de naturaleza legal,
pero dicha disposición no tiene carácter
autoritario.

En el fuero administrativo se conoce dos instancias. La
primera, que corresponde al Administrador de Aduanas de la
jurisdicción en que ocurrió el hecho denunciado. La
segunda instancia corresponde a la Dirección Nacional de
Aduanas.

El Administrador de Aduanas funge entonces como el Juez
natural de la Primera Instancia Administrativa, pero la tarea de
investigación sumaria, el mismo lo podrá delegar en
un funcionario abogado designado por sorteo.

Cuando en una administración existiere oficina de
sumarios, el Administrador deberá derivar los casos de
denuncia a dicha oficina y el encargado de la misma o el abogado
que el mismo designare asumirán el rol de instructor
sumariante. Los procesos sumarios deberán ser
diligenciados observando las reglas del debido proceso así
como las garantías constitucionales relativas a la defensa
en juicio de las personas.

De conformidad al artículo 388 del Código
Aduanero, son atribuciones de la Administración de Aduanas
la de aplicar la legislación aduanera en el
ámbito de su competencia y jurisdicción;
reglamentar, controlar y fiscalizar la entrada, permanencia,
circulación y salida de personas, medios de transporte,
unidades de carga y mercaderías en zona primaria y en
otras áreas autorizadas para realizar operaciones
aduaneras, etc.

11. La
Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(CONATEL).

La Comisión Nacional de Telecomunicaciones del
Paraguay asume la responsabilidad de adecuar su desempeño
como regulador del sistema nacional de telecomunicaciones a la
trascendente MISIÓN de participar activamente en el
proceso de "construir comunidad" a partir de distribución
equilibrada, democrática e inteligente del acceso y las
posibilidades que brinda el espacio radioeléctrico. Se
ocupará en tal sentido de velar porque todo ciudadano,
grupo social o comunidad disponga, en el marco de una justa y
equilibrada igualdad de oportunidades, de los beneficios de las
telecomunicaciones en la permanente búsqueda del
bienestar.

Para el desenvolvimiento de la mencionada MISIÓN
la Comisión Nacional de Telecomunicaciones tendrá a
su cargo la regulación administrativa y técnica y
la planificación, programación, control,
fiscalización y verificación de las
telecomunicaciones conforme a la normativa aplicable y las
políticas del Gobierno para el sector.

Los lineamientos que determinan el proceso permanente de
"construir comunidad" se orientan a la "construcción de la
sociedad del conocimiento" a través de la
prestación de diferentes tipos de servicios de
telecomunicaciones tales como:

Servicio básico, entendido como el
servicio telefónico conmutado punto a punto mediante el
uso de cable o radio fija, utilizada como sustituto o
extensión de la red de cableado. A los fines de la
instalación y operación de sistemas de
telecomunicaciones afectados a la prestación de servicios
básicos se destinará en forma preferencial el uso
del suelo, sub-suelo y del espacio aéreo del dominio
público o privado, nacional, departamental o municipal,
con carácter temporario o permanente, y conforme lo
determine la reglamentación. Este uso estará exento
de todo gravamen.

Servicios de difusión, referidos a la
emisión y la propagación de señales de
comunicación radioeléctrica considerados como de
dominio público del Estado. En tal sentido se
asegurará, en igualdad de oportunidades, el libre acceso
al aprovechamiento del espectro radioeléctrico, sin
más límites que los impuestos por los convenios
internacionales ratificados por la República del Paraguay
y las normas técnicas vigentes en la materia. La CONATEL
administrará el empleo de las señales de
comunicación radioeléctrica.

Los servicios de difusión se prestarán en
régimen de libre competencia, siendo requisito previo e
indispensable para la prestación de servicios de
difusión obtener la aprobación por parte de la
CONATEL de los correspondientes proyectos o propuestas
técnicas de las instalaciones y de los reglamentos
técnicos y de servicios.

La regulación de los servicios de
telecomunicaciones se establecerá a partir de la
coordinación de una definida política de
telecomunicaciones, pergeñada y administrada por la
CONATEL, en el marco de la política del gobierno y en
atención a los requerimientos de un sistema de
telecomunicaciones propio y apropiado para el Paraguay, y en
coordinación con el mundo global.

Dicho ente, es el encargado del fomento, control y
reglamentación de las telecomunicaciones; el cual
implementará dichas funciones a través de una
Comisión Nacional de Telecomunicaciones en el marco de una
política integrada de servicios, prestadores, usuarios,
tecnología e industria, de conformidad al 642/95
"Telecomunicaciones".

12. Instituto
Nacional de Cooperativismo (Incoop).

La ley 438/94 regula el sistema Cooperativo, siendo el
Instituto Nacional de Cooperativismo (Incoop) el órgano
regulador, con facultades de aplicar y regular las normas
relativas al funcionamiento de las Cooperativas.

Por la Resolución Nº 2113/06 "POR LA CUAL SE
MODIFICA PARCIALMENTE EL MARCO GENERAL DE REGULACIÓN Y
SUPERVISIÓN DE COOPERATIVAS", dicha regulación
estableció los procedimientos a seguir en el marco legal
regulatorio de todas las Cooperativas, y sus resoluciones
constituyen verdaderas interpretaciones de la Ley y de
aplicación directa.

13. Secretaria de
Transporte de Área Metropolitana de Asunción
(Setama)

Por la Ley Nº 1590/00 "Que regula el sistema
nacional de transporte y crea la Dirección Nacional de
Transporte (Dinatran) y la Secretaría metropolitana de
Transporte", mediante dicha Ley, se creó la Dinatran, es
el organismos creados por la Ley, políticas y regulaciones
integrales de tránsito y transporte a nivel metropolitano,
municipal, intermunicipal, departamental, nacional e
internacional, en los que compete a la parte paraguaya, de
pasajeros y cargas.

La Dirección Nacional de Transporte (DINATRAN)
como ente descentralizado con personería
jurídica de derecho público, encargada de
la  regulación del  transporte nacional  e
internacional. 

Entre sus funciones y competencia de la
DINATRAN[7]se establecen las
siguientes:

a) establecer políticas y delineamientos
técnicos para todos los niveles de transporte: municipal,
metropolitano, departamental, nacional e
internacional;

b) formular reglamentaciones y normas, habilitar y
fiscalizar todo lo referente al transporte terrestre nacional e
internacional, destinado a cargas, pasajeros y servicios
especiales;

c) promover y estimular el desarrollo del servicio de
transporte de cargas y pasajeros para su mayor eficiencia y
economía;

d) establecer las características técnicas
y condiciones que deberán reunir las unidades de
transporte para su circulación;

e) establecer modos de organización,
prestación de servicios y explotación del sistema,
itinerarios, frecuencias y tarifas de los servicios de transporte
público de pasajeros nacional e internacional;

f) coordinar sus acciones y solicitar la
colaboración de otras instituciones sean públicas o
privadas, encaminándolas al mejor cumplimiento de sus
funciones;

g) arbitrar los medios para asegurar la continuidad de
los servicios de transporte público de
pasajeros;

h) regular, proveer y conceder los servicios de
revisión técnica para la habilitación de los
medios de transporte de pasajeros y carga nacionales;

i) responsabilizarse de la aplicación de los
convenios internacionales en áreas de su
competencia;

j) disponer el retiro de la circulación de las
unidades de transporte que contravengan las disposiciones de la
presente ley y sus reglamentos; y,

k) regular, proveer y conceder los servicios de estudios
psicotécnicos para la obtención de las licencias
profesionales de conducción.

En cuanto a la SETAMA[8]dicha ley,
estableció entre sus competencias y atribuciones las
siguientes:

a) uniformar y reglamentar normas técnicas para
el tránsito, la infraestructura y la operación del
transporte en general;

b) otorgar y cancelar concesiones y licencias para
explotación de servicios públicos de transporte y
otros;

c) promover, reglamentar y controlar el funcionamiento
de las escuelas de conducción de vehículos en
general;

d) impulsar la capacitación del personal afectado
al transporte y la educación de tránsito del
público;

e) percibir y administrar los recursos financieros
establecidos por esta ley;

f) recibir y brindar asistencia técnica y
financiera;

g) establecer vínculos con organismos nacionales,
extranjeros y multilaterales, públicos y
privados;

h) prestar servicios de asesoría a las
municipalidades y gobernaciones que la integran;

i) regular los servicios de transporte público y
la circulación de los vehículos de servicios
especiales y de uso privado;

j) establecer políticas tarifarias y
fijación de tarifas de los servicios públicos de
transporte de pasajeros;

k) regular, proveer y conceder los servicios de
revisión técnica para la habilitación e
inhabilitación de la circulación de todos los
vehículos;

l) regular, proveer y conceder los servicios de estudios
psicotécnicos para la obtención de las licencias
profesionales de conducción;

m) coordinar planes, programas, proyectos y la
acción de las municipalidades y de las gobernaciones en
todo lo concerniente a:.

n) la financiación y ejecución total o
parcial de obras de infraestructura;

o) la cooperación entre los cuerpos policiales
municipales;

p) los criterios de otorgamientos, retención, y
cancelación de licencias de conducir;

q) la regulación del tránsito vehicular,
incluyendo los tramos de rutas nacionales en su
jurisdicción;

r) la planificación e implementación de
terminales de transporte terrestre;

s) el retiro de circulación de los
vehículos de transporte que estuvieren en
contravención a las disposiciones establecidas en esta ley
y en su reglamentación.

t) entender en las cuestiones de tránsito y
transporte no previstas expresamente en esta
legislación.

15.
Conclusión

En la República del Paraguay, existen organismos
como los citados precedentemente –además de otros
–que se constituyen órganos de aplicación e
interpretación de normas legales y
reglamentarias.

Es dable señalar que dicha situación se
dan más en el sistema tributario y aduanero, y en menor
grado en otras Instituciones reguladoras, como ser la CONATEL,
SENACSA, y otras entidades públicas.

Existen muchas demandas en lo contencioso administrativo
debidas justamente a la interpretación y aplicación
de las leyes o decretos reglamentarios a los usuarios o
contribuyentes.

No obstante, en la presente obra, la intención
del autor fue presentar a los organismos que tienen la capacidad
para interpretar y aplicar las disposiciones legales y
reglamentarias.

Igualmente, es dable señalar, que existen normas
expresas que consagran el control o
verificación sobre las actividades de la
Administración Pública en cuanto a la
interpretación administrativa.

En ese sentido, se establecieron el control
administrativo interno, que podrá ser efectuado: 1)
por el propio órgano emisor de la actividad por vía
de la anulación o revocación de los actos; 2) por
el superior jerárquico por vía de
aprobación, homologación, confirmación o
ratificación de las actividades. El control administrativo
puede iniciarse de oficio o a petición del
administrado.

El control administrativo externo, es el
realizado por el Poder Legislativo, que en nuestro ordenamiento
jurídico, puede comprender: 1) el control sobre los
funcionarios en los casos de juicio político y voto de
censura; 2) el control sobre las actividades
económico-financieras, en virtud de la competencia que le
confiere el Art. 202, numeral 20, de la Constitución, de
aprobar o rechazar la ejecución presupuestaria de la
Administración Central; y 3) el control
económico-financiero de la Administración
Departamental y Municipal por vía de la
intervención. (Art. 165 C.N.).

El control ejercido por órganos extra-poderes. La
Constitución de 1992, establece dos órganos de
control de la Administración Pública, considerado
como órgano extrapoder del Estado. Estas entidades son: 1)
La Contraloría General de la República, competente
para ejercer el control de la actividad económica
financiera y la evolución patrimonial de los funcionarios
durante el ejercicio de la función pública; y 3) la
Defensoría del Pueblo para controlar las actividades de la
Administración Pública vinculada a la vigencia de
los derechos humanos.

Y por último, el control jurisdiccional.
Es el control ejercicio por los diferentes órganos
ubicados dentro de la estructura del Poder Judicial. Los
órganos judiciales que tienen la competencia para el
ejercicio del control de la actividad de la Administración
Pública son los siguientes: El Tribunal de Cuentas, en sus
dos salas, con funciones de control de la regularidad
administrativa; los Juzgados de Primera Instancia, de diferentes
fueros en varios supuestos; la Corte Suprema de Justicia, en
forma originaria en las garantías de Inconstitucionalidad
y habeas corpus; y por vía de recursos en revisión
de las decisiones de los órganos inferiores y la
inconstitucionalidad de las sentencias.

Autor:

Juan Marcelino González Garcete

Profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales UNA (Paraguay). Doctor en derecho por
la Universidad Nacional de Asunción. Doctorando en
Ciencias Políticas por la Universidad Nacional de
Asunción, con reserva de tesis. Máster en Ciencias
de la Educación. 25 obras publicadas en temas
administrativas y constitucionales y varios artículos en
revistas internacionales. Mejor egresado y medalla de oro de la
promoción "2000". Defensor Público en lo penal y
administrativo.

[1] Extracto de la obra “Lecciones para
Cátedra de Derecho Tributario”. Autora Nora
Lucía Ruoti Cosp, páginas 698/700. Editora
Emprendimientos Nora Ruoti S.R.L. Asunción-Paraguay.
Junio 2.006.

[2] Nora Lucía Ruoti Cosp.
“Temas de Derecho Tributario Tomo Nº 1”.
Páginas 256/257. Editora Emprendimientos Nora Ruoti
S.R.L. Asunción-Paraguay. Marzo 2.000.

[3] Este elemento tiene por objeto
interpretar la Ley mediante el texto literal utilizado por el
legislador, indagando el significado de las palabras,
según la etimología y el uso de cada una,
siguiendo para ello las reglas gramaticales de las palabras. La
doctrina enseña que las palabras de la Ley deben
entenderse en su sentido natural y obvio, según el uso
general de las mismas. Al respecto, podría utilizarse el
diccionario de la Academia Española.

[4] Este elemento tiene por objetivo
desentrañar la intención o espíritu de la
ley. Conforme a las expresiones del Dr. Miguel Ángel
Pangrazio en la obra “El Código Civil Paraguayo
Comentado”, Tomo I, pág. 146, dice: “Para la
jurisprudencia el espíritu de la Ley está en lo
que se propone; se identifica con la finalidad perseguida, con
lo que ha determinado esencialmente su
sanción…”. La referida jurisprudencia ha
sentado principios lógicos para la
interpretación: 1) las leyes deben ser siempre
interpretadas como una ordenación de la razón
para el bien común; 2) No debe interpretarse
aisladamente uno de los Artículos de la Ley, sino
comparar y combinar sus diversas disposiciones; 3) Debe
buscarse la armonía y concordancia entre las diversas
normas, no la contradicción y la antítesis; 4)
Cuando la Ley menciona taxativamente los sujetos u objetos de
un derecho, sin ampliarlos con ninguna generalización,
excluye a los no incluidos o nombrados; 5) Cuando la Ley no
hace distinciones, éstas no deben introducirse por
vía de interpretación; y 6) las normas de
carácter excepcional son de interpretación
restrictiva.

[5] Esta fase del proceso interpretativo
tiene por objeto indagar el derecho existente sobre la materia
en la época que la Ley ha sido sancionada, abarcando
todos los antecedentes legislativos, los trabajos preparativos
de la ley, los anteproyectos de códigos,
exposición de motivos, notas explicativas del
legislador, discursos parlamentarios, etc.

[6] Este elemento consiste en descubrir la
vinculación entre la totalidad de las instituciones y
normas jurídicas y la forma en que las mismas
están influidas o inspiradas por el espíritu
general de la legislación.

[7] Art. 13 de la Ley 1590/00 “QUE
REGULA EL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTE Y CREA LA DIRECCION
NACIONAL DE TRANSPORTE (DINATRAN) Y LA SECRETARIA METROPOLITANA
DE TRANSPORTE (SMT)”.

[8] Art. 26 de la Ley 1590/00