Una introducción al análisis de las Políticas Públicas

"Nada perturba tanto la vida humana
como la ignorancia" (Cicerón. 106-43 AC)

Dr. Eduardo Filgueira Lima

Introducción

Asumimos que las políticas
públicas constituyen las formas diversas de
interacción entre el poder político y la sociedad.
Esto es decir que referirnos a políticas
públicas es ingresar en el análisis de las
respuestas que el Estado propone y brinda hacia las 
demandas de la sociedad, que no encuentran formas alternativas de
satisfacción.

El liberalismo surge como concepto de
oposición a toda forma de gobierno absolutista
(monarquías absolutistas en el S. XVII) y someterlo al
derecho. El Estado liberal es el que surge como resultado de la
Revolución Liberal en sustitución de la
Monarquía absoluta propia del Antiguo Régimen. Es
el sistema político propio del comienzo de la Edad
Contemporánea, en la nueva formación
económico social que puede denominarse Nuevo
Régimen.

Si bien las concepciones liberales surgen a
partir de los pensadores de la ilustración escocesa (D.
Hume, A. Smith y J. Locke en particular, entre muchos otros) es
la noción de libertad – entendida como "libertad respecto
del Estado" – la que fundamenta sus principios rectores y
encuentra sustento el "Discurso sobre la Libertad de los Antiguos
y la Libertad de los modernos"[1] (que hace
referencia a las libertades civiles y las libertades
políticas), y constituyeron premisas irrenunciables
durante todo el S.XIX. El rol que asumió un Estado
(mínimo) se encontraba limitado a objetivos muy concretos
y que incluían la defensa, la representación
política, la seguridad personal (que supone un orden
interno capaz de resguardar, la vida, la libertad individual, la
propiedad privada y la búsqueda por cada quien de lo que
considere el camino más adecuado para alcanzar su
felicidad) y la justicia.

"…La libertad es un estado en el
que cada persona puede usar su propio conocimiento para sus
propósitos,..y que le permitirá experimentar por
sí misma, conjeturar sobre lo que le servirá para
lograr sus fines. La libertad es finalmente la acción
voluntaria sin
coerción,.."[2]

Pero la libertad no sirvió a todos
por igual y puso en evidencia las diferencias inherentes a las
existentes entre los individuos, por su capacidad, esfuerzo,
dedicación, circunstancias de vida, o el mismo
azar.

La cuestión de fondo – ante
crecientes demandas de poblaciones postergadas – las
recogió el constitucionalismo social que resultó
cómo imponer el Derecho a la acción
del poder estatal, quedando excluidas las
intervenciones directas sobre la propiedad y la
economía.

El Estado Social encarna la idea del
constitucionalismo social que se refiere a que sólo puede
conseguirse un ejercicio eficaz de los derechos de los ciudadanos
mediante la garantía, por parte del Estado, de condiciones
mínimas de existencia material del
individuo.[3]

La transformación del Estado Liberal
en Estado Social que tuvo lugar en las sociedades
industrializadas del siglo XX, comporta un desplazamiento del
énfasis en la libertad jurídico-política
como poder legalizado en el sentido de resistir
al poder político e ingresar en la
búsqueda de la "igualdad"
social.[4]

Su causas fueron las crecientes demandas de
poblaciones postergadas – sin duda motorizadas por crecientes
formas de organización del movimiento obrero y el
surgimiento de partidos obreros – que lucharon por mejores
condiciones inicialmente laborales, luego extendidas a las
nuestras formas de reivindicación que se adoptaron bajo la
forma de "derechos".

Un derecho transfiere una responsabilidad!
Y – cuando menos declamadas – estas fueron asumidas
crecientemente por los estados de las sociedades incipientemente
industrializadas de occidente.

"…El Estado Social
representó el pasaje del mercado auto-regulado al control
social de la economía. El Estado pasó a ser actor
económico y garante de protección social
generalizada. La incorporación de normas referidas a la
regulación del orden económico y social en las
constituciones, desplazó la actividad económica y
la cuestión social del ámbito del derecho privado
al campo de interés
público.."(Íbid.4).

Este es el mecanismo por el que el Estado
inicia diversas y crecientes formas de intervención en
diferentes aspectos de la vida social e incorpora bajo su
órbita cada vez más funciones. Surge así –
siendo la obra de J. M. Keynes[5]el sustento
ideológico – del denominado Welfare State (o Estado de
Bienestar).

Uno de los principales argumentos del
pensamiento keynesiano radica en el supuesto de que "un sistema
capitalista no tiende a un equilibrio de pleno empleo de los
factores productivos, sino hacia un equilibrio que solo ´de
forma accidental´ coincide con el pleno
empleo".(Íbid. 5)

Por lo mismo destacó no solo el
carácter ascendente de la oferta agregada, en
contraposición con la visión clásica, sino
además la inestabilidad de la demanda agregada,
proveniente de los shocks ocurridos en mercados
privados, como consecuencia de los altibajos en la confianza de
los inversores. La principal conclusión de su
análisis es una apuesta por la intervención
pública directa en materia de gasto público que
permite cubrir la brecha o déficit de la demanda
agregada. El supuesto erróneo de su
argumentación es la equivocada interpretación de la
Ley de Say: Keynes invierte la Ley de
Say[6]Para él no es la producción la
que determina la demanda, sino la demanda la que determina la
producción.

Pero esta interpretación no
dejó de tener consecuencias políticas y
económicas que afectaron (y afectan aún hoy) a la
mayor parte de los países.

El Estado de Bienestar así devenido
trasladó y asumió la responsabilidad de cumplir con
determinadas demandas que luego fueron consideradas "derechos" de
los ciudadanos, pero dejó en manos del poder
político:

• la determinación de los mismos
  en base a normas explícitamente declamadas (no debemos
  olvidar que toda nuestra legislación proviene del
  derecho positivo romano), aunque no en todos los casos
  funcional y efectivamente cumplidas y

• la asignación de los recursos
  para cumplir en mayor o menor grado unas u otras obligaciones
  asumidas.

Estado,
economía y Políticas
Públicas

El pensamiento keynesiano – precedido de
las ideas socialistas y anarquistas que importaron los
inmigrantes – fue el alimento que nutrió a nuestras
sociedades. Es fácil advertir como se ha arraigado el
concepto que es el Estado, el que debe dar respuestas de todo
aquello que se ha logrado explicitar mediante normas y es
defendido – como es lógico que lo sea ya que se supone
"defender derechos" – aunque exista una vinculación entre
directa en la firme creencia de que esas normas "son
progresistas" por su contenido, aunque exista un alto grado de
incumplimiento efectivo de las mismas.

"…el concepto fundacional de
esta normativa que no es otro que la continuación y
énfasis del Estado de Bienestar. Un Estado en el que no
sólo es suficiente la enunciación y garantía
de derechos civiles e individuales, el ejercicio
monopólico de la fuerza, la protección de la
propiedad privada y del sistema republicano de gobierno, sino un
Estado que extiende sus ¿garras? y se abalanza sobre las
funciones de provisión, de bienes y servicios (es decir,
de "bienestar") que antes estaban reservadas al sector privado.
El problema se presenta cuando si bien se arroga las potestades
para esa función de prestación, no tiene la
capacidad, los recursos, los incentivos y las habilidades de las
que sí dispone el sector privado, y que son necesarias
para la creación de riqueza que disminuye la escasez y
concreta la
provisión…"[7] 

Los políticos – y en especial los
gobernantes – son afectos a incluir "derechos" desvinculados de
su viabilidad financiera, e inclusive de su factibilidad de
cumplimiento efectivo. Se declama así el derecho a la
vivienda digna (y por ejemplo en nuestro país pululan los
tugurios habitacionales que además de no serlo por sus
condiciones habitacionales, carecen de agua potable,
electricidad, gas, o tratamiento de excretas), se declama el
derecho a la educación (cuando la calidad educativa, la
deserción escolar y analfabetismo nos muestran indicadores
de creciente deterioro), se declama trabajo digno (y el 40% de
los trabajadores se encuentra en condiciones de informalidad, o
la desocupación y subocupación afectan a grandes
núcleos de nuestra población PEA), se declama un
ingreso digno (y el 26% de la población se encuentra en
condiciones de pobreza), se declama el derecho a la salud (y los
indicadores sanitarios – que demuestran a su vez condiciones
sociales – se encuentran "amesetados" o en algunas cuestiones en
franca desmejora en relación a lo que fuera de
esperar),… las normas, los derechos (aún
explícitos) sirven así para sostener más una
masa de organismos, instituciones, programas, proyectos,
planificaciones, personal, etc. (que agigantan el crecimiento del
Estado y con ello el gasto público), creadas para cumplir
supuestamente con fines, que no se cumplen ni efectiva y ni
eficientemente. El Estado sirve así más a quienes
contrata que a quienes dice proteger.

Y por otra parte habilita a los
administradores gubernamentales a disponer discrecionalmente de
los recursos de dichos programas – tanto como obtener
algún beneficio personal – de su accionar:
"..ningún administrador de gobierno va a decidir sobre
una política pública sino obtiene de su
decisión algún rédito
personal,…aunque más no sea el favor del
público y con ellos su voto y
apoyo,…"[8]

"…repele profundamente de esta
moda de legislación demagógica la
declamación vacía de contenido, que colectiviza a
individuos que pertenezcan a grupos particulares, en
demérito de otros individuos que pertenezcan a grupos
diferentes,…"(Íbid.6)

Parece que todavía no hemos tomado
nota que los países con mayor producto por habitante son
también los países donde los derechos individuales
están mejor protegidos. Esto es decir que la
generación de riqueza – y nuestro país no produce
en la proporción de sus potencialidades por razones en las
que sería largo extenderme y son ajenas al presente,.. y
que es considerado de "ingresos medios" – resulta la base para
superar muchos de los problemas que hoy nos aquejan y lograr un
mejor resguardo de los que consideramos nuestros
derechos.

La primera de las políticas
públicas es la política económica y no
debemos olvidar que – además de la idoneidad y
consecución política – en este aspecto juega un
importante rol la ideología: a mayor tendencia a "la
igualdad" las medidas económicas serán más
intervencionistas, alterarán las variables
económicas, generarán distorsiones en "las
señales" de mercado, que tratarán de compensar con
mecanismos redistributivos, de lo que más temprano que
tarde surgirá que fueron insuficientes y en el largo plazo
no cambió nada.

Hoy la Escuela Austríaca de
Economía (desde L. von Mises) ha demostrado que las causas
del ciclo económico en las sociedades modernas no se deben
buscar en alguna falla propia de la economía de mercado,
sino que se encuentra en la manipulación del dinero y del
crédito por parte de los
gobiernos.[9]

Y las políticas públicas
juegan en este punto un importante papel, sin reparar
además que lo público excede el ámbito de lo
estatal.

Al gobierno se le han transferido
responsabilidades y la sociedad descansa en que ellas – que son
sus "derechos" – y por el hecho de haber sido plasmados en leyes
y normas son satisfechos.

El gobierno en una sociedad libre – en una
sociedad liberal – debe ser "gobernado" por normas previsibles
que respondan al criterio común (Common Law) que no
requieren todas ser explícitas y en sus más
mínimos detalles,.. pero normas generales de lo que la
sociedad acepta y considera justo. Esta es una fundamental
diferencia entre el liberalismo y el "laissez-faire" (este
rechaza de plano toda intervención estatal,.. y un menor
ordenamiento jurídico,…), y además una
estricta división de poderes: "check and
balances".

Para Hayek "es necesario un conjunto de
normas para proteger la libertad,.. ya que no hay una
"armonía natural que concilie los intereses
humanos",..[10]

La aceptación de la transferencia
del monopolio de la fuerza al Estado no es gratuita, pues
requiere de normas que sean estrictamente respetadas,.. que
respondan al criterio de aceptación general por parte de
la comunidad, en el sentido de lo que se considere admisible y
justo.

Hoy en día sabemos que una buena
"calidad de las instituciones" de un Estado, hace esta
transferencia de administración de las políticas
públicas, menos riesgosa de desvíos,
discrecionalidades, uso político, avances contra la
libertad, corrupción y falta de transparencia.

La estricta división de poderes –
"check and balances" (controles y contrapesos)[11]
– hace que cada uno de los poderes del Estado no prevalezca y se
regrese a estados absolutistas. La tiranía es el ejercicio
de poder fuera del derecho a lo que no tiene derecho nadie; y
ello es hacer uso del poder que cada cual tiene en su mano, no
para el bien de los que bajo él se encontraren, sino para
conseguir ventajas particulares[12]Los estados que
no respetan la estricta división de poderes tienen un
accionar que degrada la democracia.

En nuestros países – dado el
facilismo y aceptación de pensamientos colectivistas – es
fácil que se establezcan gobiernos denominados
"populares". ¿Qué son gobiernos populares? Son
gobiernos que bajo el disfraz del igualitarismo – resabio del
pensamiento de resguardo tribal – son fácilmente aceptados
por buena parte de la población. Son gobiernos que
privilegian "lo nacional",.. "lo popular",.. como una
única – y la mejor forma de vivir y ser.

Establecen sociedades cerradas,
inaccesibles a nuevas ideas, conocimientos, innovaciones,..lo de
afuera es "penetración cultural",.. imperialismo,.. su
defensa acérrima de lo autóctono les impide
desarrollarse y crecer. Son sociedades colectivistas a las que se
atribuye el "Bien Común" de cuyo derrotero es depositario
el líder. Son finalmente democracias
devaluadas.

Su posición está sustentada
en supuestos fines beneficiosos,. Concediendo poco a poco
porciones de la libertad individual. Pero es en estos casos en
que los sujetos se conviertes en medios para objetivos
preestablecidos, por los que detentan "el saber de cual y que es
el bien común",.. de poder decidir sobre lo que es bueno
para todos. Y es por ello que surgen los interrogantes: a)
¿son fines superiores?,.. b) ¿son reales los
beneficios que s proponen?,.. c) ¿cuáles son las
consecuencias de la pérdida de libertad?,.. d) ¿no
es posible pensar que de esta forma generamos hombres sometidos a
inciertos designios colectivos, porque tienen la finalidad de
alcanzar un objetivo o plan comunitario?,..e) ¿Por
qué suponer que esos planes son mejores que los que cada
uno puede lograr en su búsqueda personal?,.. f) ¿no
se convierte así a las personas en medios para lograr
fines comunes?,. g) ¿en qué medida alcanzan a
todos?,..h) ¿puede un planificador saber qué es lo
beneficioso para todos,.. y en caso que así fuera: es
igualmente beneficioso para todos?

En este punto planificación
centralizada en el Estado y libertad personal entran en
colisión. Uno podría decir que habiendo aceptado
vivir en sociedad, debe ser partícipe tanto de los
beneficios que ello supone, como de los conflictos que estas
circunstancias posibilitan.

No es necesaria demasiada
legislación al respecto,.. las normas socialmente
aceptadas como justas, hacen en gran parte de los casos
innecesaria la intervención de la justicia y a bajos
costos de transacción es posible ante derechos de
propiedad establecidos, el acuerdo entre las
partes.[13]

De cualquier forma el Estado de Bienestar a
pesar de su difusión y aplicación generalizada solo
en aquellos países en los que el
ingreso/cápita/año es de "altos ingresos" hace
posible un gasto público sustentable y que los servicios
prestados resulten eficientes y de calidad, aunque siempre
sujetos a las crisis económicas, que los mismos gobiernos
suelen causar por su manipulación del dinero y el
crédito.

El planteo central es que la
política – ante un mundo de escasez – no debe funcionar
disociada de la economía y las políticas
públicas no deberían ser el botín de los
gobiernos para hacer creer que se cumplirá, lo que luego
se desestima, por escasez de recursos, o porque
circunstancialmente otras alternativas pasan a tener prioridad,
generalmente motorizadas por intereses personales.

Otro aspecto que no debemos minimizar es
que los Estados se han convertido en monopólicos. No solo
ante la emisión de moneda (que solo es un componente –
aunque muy importante – de la política monetaria), sino
ante la política fiscal (fijando arbitrariamente
impuestos, u otras formas destinadas a financiarse) o imponiendo
restricciones a la balanza de pagos (que impone limitaciones a la
producción y al libre intercambio),.. sino también
ante la discrecionalidad en la asignación del gasto
(cuestión no menor), ya que define finalmente cual es su
intensión política.

La austeridad en el desempeño y
asignación de recursos por parte de los gobiernos es una
cuestión moral. Todos queremos mantener: menos horas de
trabajo, jubilaciones altas, vacaciones extensas, y seguros para
todos,.. tanto como recibir altos beneficios y permanentes. Es
decir: "todo a todos y a cualquier precio".

La contraparte de ello es que el accionar
político – particularmente de los gobernantes – ha
concedido todos los beneficios posibles a la medida de sus
intereses políticos, obteniendo el favor de la gente. El
problema aparece cuando los recursos con los que el Estado debe
financiarse resultan insuficientes para hacer sustentable el
gasto público. Y es en estos casos en los que se recurre a
artilugios económicos que finalmente distorsionan las
variables económicas y la crisis la sufren
todos.

Por ello la asignación de recursos
debe ser cuidadosamente controlada: la austeridad (que siempre es
denostada como "ajuste") es una cuestión moral para evitar
las crisis en el mediano plazo y la garantía de una sana
economía para las generaciones futuras.

En muchos de nuestros países los
gobernantes no están acostumbrados a ello. Descalifican
con el mote de neo-liberalismo y ajuste cualquier cuestión
que implique racionalidad en el gasto, son vilipendiosos con los
recursos del Estado – en general obteniendo un rédito
propio (o económico: corrupción,.. o
político: el favor de los votos) – ya sea mediante
transferencias o subsidios, incremento desmedido (y por
compensación de favores), del empleo público,
planes que se extienden y otras formas prebendarías, que
irresponsablemente incrementan el gasto público. No se
manejan los recursos del Estado como los propios.

Las teorías keynesianas –
justificando el incremento del gasto público para sostener
la demanda agregada – dio lugar y justificó estos
comportamientos tan irresponsables como interesados. Los
gobernantes de parabienes: hasta que la burbuja explota a veces
en sus propias manos.

Ningún país puede crecer sin
lograr una tasa de capitalización suficiente esto es
decir: generar ahorro y desde el mismo inversiones destinadas al
incremento de la producción. Solo de esta forma un
país puede insertarse en el concierto internacional
produciendo e intercambiando los bienes que les permitan sus
ventajas comparativas.

Por austeridad se suponen recortes,
disminución o baja de servicios. Pero por austeridad me
estoy refiriendo a racionalidad y priorización en la
asignación del gasto: a sabiendas que en un mundo de
escasez muchas cosas no "deberían" ser hechas,.. pero que
si son obviadas, otras podrán ser hechas mejor. ¡La
austeridad es una cuestión moral!

El mecanismo más importante que
tienen los gobiernos para financiarse son los impuestos. Pero si
estos son excesivos – porque el gasto irracional lo impone –
desincentivan las inversiones para la producción, que de
producirse ocasiona no solo menos ingresos para el estado, sino
menores fuentes de trabajo, el empleo estatal reemplaza la falta
de oportunidades productivas, lo que es igual a mayor desempleo,
lo que conduce a mayor pobreza y necesidad de incremento o
sostenimiento de los planes de asistencia.

Se cae así en un círculo
vicioso, en el que las políticas públicas de
asistencia a través de los planes sociales no pueden
reducirse, sino incrementarse representando una mayor y creciente
carga pública.

Sobre este delicado equilibrio oscilan los
gobernantes: ellos requieren que se les requiera ayuda (el
beneficio clientelar es inmediato), pero a su vez para sostener
el gasto público que ello genera necesitan más
ingresos provenientes de cualquier fuente de financiamiento a la
que puedan recurrir. Si incrementan los impuestos desincentivan
la producción[14]si emiten e incrementan la
masa monetaria en forma directa (o por la manipulación del
crédito) producen la depreciación del valor de la
moneda, cada vez es necesario más dinero para adquirir los
mismo bienes y ello es lo que conocemos como
inflación.

Frente a la inflación la gente
intenta resguardarse (sacándose el dinero de los
bolsillos) e inicialmente lo consume, o lo coloca en activos que
resguarden su valor. Pero en una segunda etapa (en el "largo
plazo keynesiano") la demanda se contrae, de la misma forma que
la demanda de crédito. Se trata de lo que denominamos
"estanflación": a pesar de la baja demanda los precios no
dejan de subir. Las señales del mercado a los inversores
son confusas por lo que sus inversiones pierden rentabilidad y
los pasivos por deudas a los bancos aumentan. Las quiebras de los
bancos terminan por definir la crisis. Los gobiernos optan casi
siempre por su rescate,.. porque fueron ellos los que los
indujeron a créditos blandos o a tasas subsidiadas para
incentivar el consumo.

El consumo inducido genera una falsa y
transitoria sensación de bienestar,.. en el largo plazo la
crisis se hace inevitable.

Es obvio que cualquier fracaso, crisis o
alteración del normal desempeño de la
economía – aunque se deba a la irresponsabilidad de los
gobiernos – son atribuidas por los mismos al fracaso de las
teorías económicas, u otras causas ajenas a su
propia responsabilidad. Y además cuentan con la
multiplicidad de factores (imprevisibles) que aleatoriamente
intervienen para que la teoría económica (como en
todas las ciencias sociales) observe variantes que imposibilitan
su reproductibilidad, lo que es aprovechado para oportunistas
interpretaciones.

Muchos economistas para otorgar supuestos
más científicos a sus teorías recurrieron a
diagramas y fórmulas econométricas para su
representación, Pero ello no las hace mejores ni
más creíbles.

Finalmente debemos tener presente la ya
referida Escuela de la Elección Pública
que estudia, en general, la toma de decisiones de los
agentes políticos considerando los intereses reales de
dichos agentes, es decir, trata de analizar el riesgo moral
de los decisores, más allá del supuesto criterio –
que prevalece en la mayor parte de la población – de que
sus acciones son guiadas y responden en defensa del
interés general.

De la misma forma una vez que se ha
definido un beneficio ("derecho") el mismo es imposible – o muy
difícil políticamente – de restringir,.. aunque de
hecho y por las limitaciones que países de pobres ingresos
tienen en mayor medida, se deterioren los servicios, desmejore la
calidad o se limite la accesibilidad a los mismos que se brindan.
De ello resultan derechos restringidos (o limitados).
¿Puede ser esta la concepción de un derecho
explicito?

El conflicto subyacente se encuentra en la
relación entre gobernantes y gobernados: los unos otorgan
antes supuestas demandas (que no son siempre necesidades) y lo
hacen sin descuidar el beneficio propio, pero su discurso debe
contemplar siempre que las políticas que se instituyen son
siempre orientadas a mejorar el interés general,.. su
problema es poder financiarlas.

Y los otros (los gobernados) demandan lo
que perciben les es necesario,.. o lo que suponen les hará
la vida mejor, las conquistas se consideran "derechos sociales",
que una vez explicitados cada uno según pueda o sepa,
intenta sacar el mejor provecho. Se trata del conocido dilema de
la "Tragedia de los comunes".[15]

Algunas
consideraciones

• Las políticas públicas
  responden a las demandas que – en base a su percepción
  – la sociedad hace ante el poder público. No debemos
  dejar de mencionar el importante papel que cumplen en este
  sentido las ONG´s, que por defecto – o insuficiente
  respuesta del Estado – se organizan desde la misma
  sociedad.

• La elección de las
  políticas públicas – en la mayor parte de los
  casos – quedan sujetas por parte del poder público a
  conceptos que (aún con variantes propias de cada caso)
  pueden ser interpretadas por la Teoría de la
  Elección Pública y la lectura que el decisor
  hace sobre la importancia relativa (alternativa) entre
  opciones diferentes, que en general no dejan nunca de lado
  sus propios intereses.

• Las políticas públicas no
  resultan siempre de la mejor elección de lo que la
  sociedad requiere para satisfacer sus necesidades. Tener
  presente que demandas no siempre son necesidades.

• Las sociedades en las que el
  ingreso/cápita/año es mayor ven resguardados
  mejor sus derechos, que en aquellas en las que el ingreso es
  menor.

• La misma circunstancia hace que las
  políticas que sean necesarias están definidas
  por las circunstancias particulares de cada país. Por
  ejemplo ante un elevado déficit de viviendas las
  políticas deben que deben llevarse a cabo deben
  responder, particularmente a resolver este problema,.. las
  sociedades con mayores indicadores de pobreza deben tender a
  su desarrollo económico para proveer mayores y mejores
  oportunidades para su disminución (generación
  de fuentes de trabajo, educación, salud,
  vivienda,..etc.). Los países que tienen estos
  problemas mayoritariamente resueltos pueden dirigir sus
  políticas públicas en mejores condiciones y en
  otros sentidos. Un ejemplo sería la comparación
  de los ODM[16](que fueron elaborados para las
  regiones con menor desarrollo (África Subsahariana,
  América Latina y Sudeste Asiático) y los
  DHO[17]establecidos por Canadá en
  2007.

• La primer política
  pública es la política económica. Las
  malas políticas económicas conducen a ciclos
  recesivos. Las políticas públicas están
  "ligadas a los ciclos económicos" y estos están
  vinculados a la manipulación del dinero y el
  crédito por parte de los gobiernos.[18]
  La austeridad no es ajuste – aunque así lo expresen
  los sectores afectados – la austeridad se refiere a la
  asignación "racional" y prioritaria de los recursos en
  aquellas políticas, necesarias, con los programas
  más eficientes y efectivos. Destaco el Art. 6º de
  la Declaración de la Conferencia Internacional de Alma
  Ata referida a las sugerencias para promover un programa que
  permita alcanzar "Salud para Todos en el año 2000"
  mediante la Atención Primaria de la Salud (URSS, 6-12
  de septiembre de 1978): "….basada en
  métodos y tecnologías prácticos,
  científicamente fundados y socialmente aceptables,
  puesta al alcance de todos los individuos y familias de la
  comunidad mediante su plena participación y a un costo
  que la comunidad y el país puedan soportar, en todas y
  cada una de las etapas de su desarrollo con un
  espíritu de autorresponsabilidad y
  autodeterminación…."[19]

• F. Hayek expresa[20]que
  es irrelevante qué tan grande es el gobierno, o si
  crece y qué tan rápido crece; lo único
  que importa es que las acciones del gobierno satisfagan los
  requerimientos formales de las acciones que le corresponden
  (seguridad, defensa, representatividad y justicia), tanto
  como las políticas públicas. "Es el
  carácter, en vez del volumen, de la actividad del
  gobierno, lo que es importante." Respecto de este punto
  no existen acuerdos definitivos: en general se acepta que un
  Estado – que finalmente es una carga pública – debe
  estar respaldado por un importante desarrollo
  económico y de productividad. Cuanto menos de esto
  más serán necesarias desde el Estado las
  acciones de promoción (garantizar la libertad
  individual, la libertad de comercio, restringir a lo
  estrictamente necesario las regulaciones, y garantizar la
  seguridad jurídica y el cumplimiento de los
  contratos). Inevitablemente también caben en su
  órbita y por su accionar las políticas
  públicas eficientes. Pero sin olvidar que el Estado
  se financia en una actividad económica productiva
  capaz de proveerle los recursos para su propio
  sustento.

• Todo ello es posible en los que
  gobiernos su calidad institucional ofrezca las
  garantías necesarias para promover el desarrollo
  económico y la rentabilidad, que cualquier actividad
  económica requiere.

• Pero también juega un papel el
  empresariado, porque (ante condiciones de permanente
  incertidumbre en donde existe baja calidad institucional):
  por un lado todos quieren obtener un rápido recupero
  de sus inversiones lo que equivale a inversiones
  especulativas de corto plazo y por otro existen quienes –
  asociados al poder – obtienen rápidas ventajas con
  contrataciones dirigidas (tráfico de influencias),
  sobreprecios (en especial en la obra pública) y
  corrupción. Este es uno de los puntos críticos
  señalados en la Teoría de la Elección
  Pública (los grupos de interés asociados al
  poder político). Por lo que las inversiones – que se
  realizan por estos caminos – no resultan conducentes a la
  promoción del desarrollo económico del
  país en el largo plazo.

Algunos datos de
Economía y Políticas Públicas en la
Argentina

Grafico 1

Grafico 2

Grafico 3

Grafico 4

Grafico 5

Grafico 6

Grafico 7

Grafico 8

Grafico 9

Grafico 10

Grafico 11

Grafico 12

Grafico 13

Grafico 14

Grafico 15

Cuando hablamos de Políticas
Públicas no debemos olvidar la íntima
relación que existe entre todas ellas y en especial el
"enfoque del riesgo" que asumen potencialmente determinados
grupos de población quienes por sus habilidades
personales, la oferta de oportunidades que les ha brindado el
país, el azar, o inclusive las mismas erróneas
políticas públicas les han condicionado
determinadas "circunstancias de vida"

Grafico 16

En nuestro caso y de acuerdo a los datos
vistos parece que muchas cuestiones no las hemos resuelto
bien.

Análisis
económico de las Políticas
Públicas

Desde mitad el S. XX las políticas
públicas fueron pensadas desde la perspectiva que solo el
Estado – "economía del bienestar" – era capaz de
proveerlas adecuadamente.

El principio en el que este posicionamiento
encontraba fundamento era el supuesto de que había ciertos
bienes "públicos" que el mercado no era capaz de proveer o
que lo haría con altos costos. O ineficientemente dados
los llamados "fallos del mercado".

¿A que llamamos "fallos del
mercado"?:

La economía del bienestar
planteó que muchas actividades económicas estaban
plagadas de inconvenientes, que las convertían o en
inconvenientes para ser encaradas por el mercado o de
difícil interés para el mismo.

Por ejemplo (de carencia de
interés): ¿A qué profesional podrían
interesarle instalarse en una comunidad aislada, de bajos
recursos, que no pudiera solventar su actividad?

O bien (inconveniencias por ejemplo en el
mercado de la salud), porque se establecen relaciones que no
permiten tomar decisiones adecuadas:

• Las necesidades son imperiosas e
  impostergables,…con enorme peso emocional y graves
  externalidades negativas

• Existe una importante asimetría
  en la información entre las partes

• Las preferencias son de necesidad de
  resolución pronta sino inmediata

• La demanda es inelástica ante
  una variación de costos. Porque existe un tercer
  pagador

• La oferta asume su función de
  "agente" de la demanda y por lo mismo la
  condiciona

• Lo anterior genera una espiral
  inflacionaria del gasto y además configura una de las
  denominadas formas de "subsidio a la oferta"

Estos serían los aspectos más
relevantes del análisis microeconómico del
comportamiento de los actores en el sector salud, aunque existen
otros referidos a procesos (ACE) Análisis Costo
Efectividad y (ACB) Análisis Costo Beneficio. Sin embargo
no debemos dejar de lado que la mayor parte de estos
comportamientos que llevan a desequilibrios también
están presentes en la mayor parte de los intercambios y
mercados de otros bienes.[21]

Obviamente estos aspectos fueron los que la
economía del bienestar consideró fundamentalmente
para dictaminar que constituían argumentos suficientes
para que el Estado fuera quien asumiera un rol protagónico
en las políticas de salud y estas fueran parte de las
políticas públicas.

El concepto básico fue referido a
que el mercado no permitía el equilibrio necesario –
óptimo paretiano[22]- que asignara lo
necesario a cada uno sin lesionar los derechos de algún
otro o los demás y esta ineficiencia requería la
intervención del Estado.

Sin embargo debemos considerar que no
existen mercado perfectos (el mercado tiende al equilibrio,..
pero en una curva asintótica,.. su dinamismo lo lleva a
inestabilidad e inequilibrios permanentes) y muchos de los
aspectos señalados antes forman parte también de
muchos otros mercados,.. que aún siendo imperfectos se
dejan librados al interés o voluntad individual (principio
de autonomía), sin intervención del
Estado.

Desde mi punto de vista otros aspectos
económicos pueden ser mucho más relevantes para que
– el Estado intervenga en diverso grado o medida – pero para ello
voy a referirme (y particularmente al mercado de la salud) a
realizar algunas consideraciones.

La mayoría de los bienes tienen
características mixtas: tienen aspectos de bien
público (no excluyen, ni rivalizan en su consumo) y
aspectos de bien privado (excluyen y rivalizan).

Es conocido el ejemplo del perfume que una
dama compra (bien privado), pero que cualquiera que pase a su
lado puede disfrutar. No es el caso que se le requiera el pago
proporcional del beneficio que uno obtuvo de disfrutar el aroma
del perfume. Obviamente que se trata de una "externalidad"
positiva cuyo beneficio no puede ser internalizado, por quien
realizó la inversión.

En los intercambios la mayor parte de las
externalidades son "positivas". Pero existen "externalidades
negativas" y estas son las de más difícil
resolución.

Por ejemplo también es conocido el
ejemplo de un taller que se instala junto al consultorio de un
dentista y que por su actividad impide a este último
realizar su trabajo. ¿Cuál es la solución
que cabe?

Desde Pigou[23](quien
preconizó la aplicación de impuestos a las
externalidades negativas e incentivos a las que fueran
positivas), en adelante se realizaron múltiples esfuerzos
por corregir los efectos de las mismas.

Obviamente, la imposibilidad de cuantificar
los costos de las mismas, cualquier impuesto resultaba arbitrario
pues no estaba directamente correlacionado con el "daño",
(ni a la inversa). Por lo mismo la justicia debía
intervenir ante múltiples reclamos lo que originaba
pleitos, costosos, prolongados y recurrentes.

Fue R. Coase – a quien he mencionado antes
– quien observó que muchas de estas cuestiones eran
resueltas en UK mediante la aplicación de normas
(aún no explícitas: el Common Law) pero que
respondían al sentido común, a lo socialmente
aceptado, a lo que se consideraba justo, estas mismas normas eran
las que hacían posible la normal convivencia en la
sociedad,..

Se trataba de normas que no necesitaban ser
impuestas por el estricto sentido del derecho y más
aún que en muchos casos, de esta forma, los litigios
podían resolverse por acuerdos entre las
partes.

Finalmente "…si los costos de
transacción no eran más altos que el beneficio
obtenido y los derechos de propiedad estaban estrictamente
definidos, el acuerdo entre las partes, no solo era posible sino
que además evitaba engorrosos trámites de
justicia…"

Demás está decir que
aún el teorema de Coase tiene importantes limitaciones y
que si bien puede aplicarse en multiplicidad de ocasiones en que
las externalidades afectan a partes interesadas en resguardar su
derecho de propiedad, no resulta igualmente aplicable en casos
por ejemplo que afectan cuestiones vitales a un amplio conjunto
poblacional, o cuando existe un delito que podría
arreglarse en cuanto a daño e interés de
reparación, pero omite que el delito tiene su propia
configuración jurídica.

Volviendo a las políticas de salud:
las externalidades no son un tema menor y el Teorema de Coase no
permite su adecuada resolución. ¿Cómo medir
el daño potencial a la que una madre expone a su hijo por
nacer (y a sí misma) cuando no realiza los controles
necesarios durante su embarazo?,.. o ¿Cómo medir el
daño potencial al que expone a otros una persona que no se
vacuna?

En cualquiera de los dos casos mencionados
la autonomía (el derecho a la libertad individual) puede
estar protegido pero las externalidades potenciales negativas
"pueden afectar los derechos a la vida y o la propiedad de los
otros"

Esto es decir de los casos mencionados se
desprende que un bien que puede considerarse "privado", termina
por revestir características de "interés
público".