La responsabilidad política de los ministros de estado desde la constitución de 1993 en Perú

La
Separación de Funciones como Característica
Esencial en un Estado de Derecho

1.1 Antecedentes del Estado de Derecho

Hasta antes del siglo XIV, en la Baja Edad Media, la
idea de Estado a la cual suele referirse modernamente era
inexistente, debido, principalmente a que la soberanía que
ejerciera un gobernante sobre una población permanente en
un territorio determinado no era absoluta , pese a presenciarse
manifestaciones del ius imperium por doquiera empleadas por
agentes distintos del monarca. Asimismo, influye el hecho de que
a ese "Estado" poco le importaba el bienestar de su
población: sólo en parte eran considerados sus
intereses en la administración y gobierno, de la misma
forma que, haciendo justicia a ello, éste sólo
requería de sus súbditos
excepcionalmente.

Explica la doctrina que en aquella época la
soberanía o se reducía a un sector determinado y
exclusivo de la población (por ejemplo, sólo era
ejercido en beneficio de un grupo social o religioso excluyendo
de las instituciones políticas y de la vida del Estado a
quienes no pertenecieran a tales grupos, aun cuando habitaran el
mismo territorio), o se expandía incluso fuera del
territorio nacional (como el poder político en aquel
tiempo ejercido en toda Europa por la Iglesia
Católica).

La evolución del Estado comienza con la conquista
de la soberanía plena sobre la población eliminando
las prerrogativas políticas que tenían los
distintos agentes del feudalismo e interviniendo en la esfera
jurídica de cada súbdito exigiéndole
prestaciones a nombre del Estado (entiéndase tributos
dinerarios o no).

A partir de entonces nace el Estado estamental, en el
cual el poder se concentra en la persona del príncipe y en
los cuerpos estamentales o asambleas (formadas por la nobleza y
el clero que otrora ejercieran soberanía de manera
particular, cada cual independientemente del "gobierno central",
sobre un sector de población, territorio o de ambos y que
fueran expropiados de su poder político
otorgándoseles a cambio participación en la
administración gubernamental y los privilegios
económicos que hasta entonces percibían). Estas
asambleas en un inicio se limitan a ayudar y aconsejar al monarca
en la dirección de un buen gobierno; sin embargo, a medida
que pasan los años, el propio príncipe prefiere
delegarles mayores poderes llegando a depender de ellas, las que
al final obtienen la dirección del gobierno y tanto el
princeps como las asambleas aparecen como dos poderes
antagonistas disputándose el poder del Estado.

A este modo de organización política se
denomina Estado dualista, pues el poder proviene de dos fuentes:
el príncipe y las asambleas (que representan a la
nación y limitan el poder del primero). No obstante las
pugnas existentes, juntos conformarán una unidad contra
los elementos internos y externos que quieran desmembrar la
soberanía alcanzada sobre la totalidad del Estado. Sobre
la base de esta nueva concepción nace el Estado
moderno.

Sin embargo, producto de las constantes discrepancias
entre los dos detentadores del poder estatal (en los siglos XVII
y XVIII), vence la monarquía, la cual logra prevalecer su
dominio sobre los estamentos, especialmente en aquellos Estados
en formación debido a que representaba la
unificación de las distintas "regiones" o
ciudades.

Este suceso desencadena una época de absolutismo
de los monarcas, esencialmente en Europa continental, lo que
trajo consigo la limitación del poder de los estamentos,
que volcaron sus esfuerzos en velar por sus intereses
particulares como grupos de poder – tanto el clero como la
nobleza – olvidando su misión: proteger los
intereses comunes a la nación (éste no fue el caso
de Inglaterra, porque ahí los estamentos devinieron en
verdaderos representantes de la nación y la dualidad en el
poder permaneció gracias a que el monarca garantizaba el
respeto de derechos mínimos para los ciudadanos
).

Así continuó hasta la caída del
régimen con la Revolución francesa y su pedido de
reivindicación de la clase burguesa en la
participación en las políticas públicas.
Mientras tanto, en ese periodo de absolutismo, el monarca
olvidó su promesa de garantizar a los estamentos (a
éstos y no directamente al pueblo, pues supuestamente lo
representaban) el mantenimiento del Imperio de la Ley y su
sometimiento a ella en sus decisiones de gobierno, so pena de ser
resistidas sus órdenes. Con la Revolución, se
recupera el derecho a resistirse a obedecer las directivas reales
violatorias de lo estipulado en normas jurídicas,
especialmente (y recientemente declaradas con la
Revolución) las que consagren derechos y libertades para
los ciudadanos (circunscritas en ese tiempo, principalmente, para
la burguesía).

Para que lo estipulado sea efectivo se requerirá
de la separación de las funciones estatales en distintos
órganos, de suerte que se habrá dado inicio a lo
que actualmente se conoce como Estado de Derecho.

1.2 Características del Estado de Derecho : La
Separación de Funciones

El concepto de Estado de Derecho implica que en una
sociedad, cualquiera sea su forma de organización, siempre
deberá regirse por cuatro principios básicos,
puesto que, de otra manera, dicha organización
carecería de cimientos. Estos principios son:

El Imperio de la Ley, que ordena la obediencia a la
norma jurídica siempre que ésta haya sido emitida
por un órgano representante de la voluntad
popular.

La Legalidad de la Administración, consistente en
el sometimiento de ésta a las normas jurídicas, de
manera que sus actos no las vulneren; de ser así, el
ciudadano tiene la posibilidad de reclamar la nulidad del acto
por la vía administrativa y judicial siempre que se trate
de actos reglados, pues los actos discrecionales y los
propiamente de gobierno se admitirán en un procedimiento
cuando se atente flagrantemente el principio de proporcionalidad
en sentido amplio (analizándose la necesidad,
adecuación y proporcionalidad en sentido estricto del acto
impugnado).

La Garantía de Derechos y Libertades
Fundamentales – que tiene su asidero en las primeras
Declaraciones de Derechos, partiendo desde el Bill of Rights
(1689) en Inglaterra y la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano (1789) en Francia – con la cual se
impide que el Estado mantenga inerme al ciudadano ante la
dación de normas injustas violatoria de su propia persona
y su propiedad.

Finalmente, el principio de Separación de
Poderes, el cual se concibió a partir del análisis
de la realidad política de Inglaterra en el siglo XVII y
por el cual se dedujo que "los poderes" del Estado eran tres:
legislativo, ejecutivo y judicial.

Esta división tenía el propósito de
evitar la concentración en una sola persona (el monarca)
de la totalidad del poder estatal impidiendo que se generen
abusos hacia los ciudadanos producto del desempeño de sus
facultades; de suerte que, quien dirigiera el "Poder Ejecutivo"
vería limitada su actuación al respeto de los
derechos y libertades de los ciudadanos – estipulados en
las Declaraciones de Derechos – quienes estarían
representados en el "Poder Legislativo".

En resumen, la idea de "separación de poderes"
connota tanto el deber del Estado de realizar correctamente sus
funciones, para lo cual requiere de una división del
trabajo – a través de la especialización de
ciertos órganos en determinadas actividades que resulten
contrapuestas o inconcebibles en manos de una sola
institución (así, existirá un órgano
cuya principal función sea la de emitir normas
jurídicas; otro, la de resolver conflictos sobre la base
de dichas normas; y un último encargado de administrar los
recursos estatales guiado por dichas normas, las cuales ejecuta)
– como la seguridad de la población (destinatarios
del poder) de no ser víctimas del abuso del poder estatal,
debido a la división de las funciones principales del
Estado entre distintos órganos independientes entre
sí, lo que impide que el poder se concentre en un solo
órgano.

Siguiendo este razonamiento resulta más propio
decir, entonces, que en el Estado existe una división o
distribución de funciones ; puesto que el poder del Estado
debe considerarse uno solo y no tres como tradicionalmente se
explicaba este fenómeno organizativo. Más bien, son
tres las más reconocidas manifestaciones de ese poder:
función legislativa, ejecutiva y judicial encausadas en el
Parlamento (o Congreso), el Gobierno y el Órgano
Jurisdiccional, respectivamente.

No obstante, entiéndase que no se trata de una
división rígida en la cual cada órgano
ejercerá únicamente la función que se la ha
asignado, sino que se relacionarán entre sí los
tres órganos desempeñando todos las tres funciones
en la medida de lo posible, precisamente, para evitar que ninguno
emplee desmedidamente sus potestades originarias.

En ese sentido, la población podrá
librarse del abuso de poder de alguno de los órganos
estatales siempre que exista independencia entre estos,
independencia que, además, facilita el control de parte de
cada uno de ellos de la función encomendada al
otro.

Nótese que la noción de separación
de funciones en los primeros Estados era completamente ajena,
ejemplo de esto es que confluían en un agente funciones
inevitablemente contrapuestas como en el caso del pretor en Roma,
quien tenía facultades para solucionar conflictos y, para
cumplir su cometido eficientemente, creaba normas procesales .
Esto se debe a que en aquella época se prefería que
todos – ciudadanos romanos y peregrini – gozaran del
derecho a la igualdad ante la ley (de ahí que resultara
más eficiente que un solo agente posea varias funciones
para evitar la demora en la justicia solucionando él solo
los problemas sobrevinientes en su labor diaria) antes que del
derecho a la libertad, pues éste adquiere relevancia en el
constitucionalismo moderno como producto de la garantía
otorgada al ciudadano de que no habrá quien por sí
propio goce de todo el poder estatal y haga con él lo que
mande su albedrío sometiendo a la población; sino
que habrá otros órganos que detenten poder similar
y controlen la actuación de quien pretenda avasallar a los
ciudadanos a su capricho.

El Control
Político y la Separación de
Funciones

Como se viene explicando, la separación de
poderes es la base del constitucionalismo moderno. Este
privilegia la libertad de los ciudadanos, lo cual sólo
puede concretarse si se evita el abuso del poder político
y esto, a su vez, solamente podría ocurrir si existiese
concentración del mismo en un solo órgano o una
sola persona; por eso, si se quiere que se respete la libertad
del ser humano, el Estado debe someterse al Estado de Derecho, lo
que significa adoptar la separación de las funciones
estatales como principio para la organización estatal
(además de los otros elementos del Estado de
Derecho).

Dichas funciones se distribuyen entre distintos
órganos los que las realizarán con plena
independencia y asumiendo responsabilidad por cada uno de sus
actos; pero, al mismo tiempo, unirán sus fuerzas con la
finalidad de satisfacer el interés común del
Estado.

En consecuencia, la separación de funciones es
tanto un límite a la autonomía de cada
órgano – para que no abuse de sus facultades –
como un control recíproco entre todos los "detentadores de
poder".

Debe distinguirse que esta distribución del poder
político implica un control mutuo y, por tanto, existe una
obligación de colaboración, no una
imposición de las decisiones de un órgano sobre
otro. Este es el caso del refrendo ministerial de los actos del
Presidente de la República en donde éste
será eficaz si ambos órganos (Consejo de Ministros
y Presidente) han participado en su concepción, es decir,
si se generó debate y posterior consenso sobre la
propuesta presidencial. Aquí se aprecia un control por el
simple hecho de haberse distribuido del poder
político.

Existen, además, medios de control
político que pueden utilizarse discrecionalmente, es decir
sin el requerimiento de colaboración con otro
órgano estatal – por ejemplo el uso del control
difuso por parte de los jueces ante normas jurídicas
inconstitucionales, el voto de censura o la no confianza del
Parlamento al Gobierno y, su contraparte, el derecho de
disolución que tiene el Gobierno contra el Parlamento
– por los cuales se frustra la realización de un
acto estatal o se pretende quitar el poder a las personas que
dirigen un órgano. En este caso se ejerce un control
autónomo del poder (entiéndase libre de cualquier
injerencia en la decisión de cuestionar la labor del
órgano).

Visto esto, se deduce que el control político
encuentra su máxima expresión cuando un
órgano tiene la obligación de informar sobre el
cumplimiento de sus funciones a otro, en otras palabras, cuando
se le exige ser políticamente responsable por los actos
realizados con motivo del correcto cumplimiento de las funciones
encomendadas. Dicha exigencia de responsabilidad política
proviene del desarrollo histórico, en Inglaterra, del
impeachment que es el control parlamentario del Gobierno por
excelencia.

Clasificación Doctrinaria sobre las
Estructuras del Estado y del Gobierno

Antes de estudiar las manifestaciones más
importantes de la responsabilidad política es conveniente
conocer la forma en la que se organizan los Estados.

La doctrina, a lo largo de la historia, ha clasificado
las estructuras que, generalmente, adopta el Estado; sin embargo,
es a partir del siglo XIX que se da a conocer la
distinción entre "Formas de Estado" y "Formas de
Gobierno".

Por la clasificación en "Formas de Estado" se
entiende un criterio de diferenciación de las estructuras
estatales por medio de la observación, por un lado, de uno
de los elementos esenciales o constitutivos del Estado: el
territorio ; y, por otro lado, a través de la
observación de la predisposición política o
ideológica aceptada por la población,
independientemente de la estructura adquirida por razón
del territorio antes mencionada. A la primera
sub-clasificación se denomina Formas Jurídicas de
Estado, mientras que a las segundas Formas Políticas de
Estado.

Las Formas Jurídicas de Estado – como se
mencionó – dependen de la organización que el
Estado haya hecho de su territorio. Así, existen Estados
unitarios, caracterizados por su indivisibilidad territorial y
consecuentemente con un solo ordenamiento
jurídico-constitucional para todo el territorio y un solo
poder constituyente que representa a la totalidad de la
población. También, existen Estados federales, cuya
organización depende de la existencia previa de otros
Estados jurídicamente autónomos que se unen con el
propósito de presentarse ante la sociedad internacional
como un solo sujeto; se presenta aquí un doble
ordenamiento jurídico-constitucional: el de cada Estado y
el del Estado federal. Finalmente, se encuentra el Estado
Regional, cuya incorporación como una forma
jurídica más es cuestionable, dado que se trata de
la segmentación del territorio de un Estado unitario para
una mejor organización y distribución de labores
gubernamentales sin concederse autonomía
jurídico-constitucional ninguna a las regiones.

Las Formas Políticas de Estado dependen de la
corriente político-ideológica aceptada por la
nación y plasmada en su Carta Política. En ese
sentido, se observa la existencia de Estados liberales, Estados
autoritarios y, hasta hace algún tiempo, de Estados
marxistas.

La clasificación por "Formas de Gobierno" es la
que, para el caso, importa sobremanera. Está clasificada
sobre la base del análisis de los personajes que ostentan
la titularidad del poder del Estado, por un lado, y los
órganos que ejercen la dirección del conjunto del
Estado, por el otro.

De esta manera, la primera categoría, denominada
Formas Clásicas de Gobierno o Formas de Gobierno en
sentido restringido, se centra en determinar quién detenta
en los hechos el poder estatal, es decir, quién
verdaderamente dirige la organización política del
Estado: o un monarca hereditario o un presidente elegido directa
o indirectamente por la población.

La segunda categoría es la de las Formas Modernas
de Gobierno o Formas de Gobierno en sentido amplio. Ésta
considera relevante conocer qué órgano estatal
posee preponderancia en la estructura del Estado; en otras
palabras, se parte de localizar la ubicación de cada
órgano estatal respecto de los demás y, a partir de
ahí, verificar el mayor o menor grado de poder que cada
cual ejerce sobre el resto, de suerte que, el nombre de la
categoría dependerá del órgano del que
más dependa el funcionamiento mismo del Estado: por
ejemplo, será Presidencial cuando el Gobierno sea el que
ostente mayor poder; mientras que Parlamentario si se trata del
Parlamento. A esta sub-clasificación se llama,
modernamente, Sistema de Gobierno.

De ahí surge la idea de unión entre las
nociones de separación de funciones y sistemas de
gobierno: "(…) la separación de poderes reviste dos
formas principales, según el modo de relación entre
el Parlamento y el Gobierno: el régimen parlamentario y el
régimen presidencial (…) la primera de separación
elástica o atenuada de poderes, o incluso de
colaboración de poderes (…) la segunda de
separación rígida o tajante de poderes
(…)"

Los Primeros
Sistemas de Gobierno: El Sistema Parlamentario y el
Presidencial

4.1 El Sistema Parlamentario de
Gobierno

El sistema parlamentario de gobierno tiene su origen en
los países europeos, especialmente en Inglaterra, y
consiste en trasladar al Parlamento las riendas de la
política gubernamental. No se trata de una
elaboración doctrinaria o una propuesta de
organización del Estado (como ocurre en el sistema
presidencial y semi-presidencial), sino de una ordenada
clasificación de lo que en los hechos acaecía en el
Estado de la época (Inglaterra del siglo XVII tras la
Glorious Revolution)

En este sistema, el Gobierno se encuentra dividido en
dos instituciones: un Jefe de Estado y un Gabinete Ministerial,
de ahí que se le llame Gobierno dualista.

El Jefe de Estado en el sistema parlamentario es garante
de la unidad y continuidad del Estado, generalmente ejerce
influencia moral – incluso en ciertas ocasiones hasta
política – sobre los asuntos de gobierno; ya que su
autoridad, sea por su investidura monárquica o por su
experiencia política, se lo faculta. Sin embargo, no
podrá, por propia cuenta realizar actos políticos
– es decir, actos discrecionales con miras a intervenir en
la gestión del país – ya que la historia
política ha hecho que entregue esa facultad a los
verdaderos representantes de la población: el Parlamento,
pudiendo intervenir únicamente con el respaldo del
Gobierno propiamente dicho. El cargo de Jefe de Estado recae,
generalmente, en un monarca hereditario que permanecerá en
este de manera vitalicia o en la figura de un Presidente de la
República elegido por el Parlamento para tal fin por un
amplio plazo.

El Gabinete Ministerial, por otro lado, es un
órgano colegiado (porque toma decisiones en conjunto y
expresa una voluntad común producto de un debate y
consenso entre los miembros del órgano) y lo preside el
Jefe de Gobierno quien en los distintos países recibe el
nombre de Primer Ministro, Presidente del Consejo o Canciller. Es
éste quien escoge a los demás miembros del Gabinete
o Ministros, los que presenta ante el Jefe de Estado para su
aceptación (aunque esto sea una formalidad, ya que
él nada podrá hacer para cambiar a las personas
designadas por el Jefe de Gobierno).

Ambos – Jefe de Gobierno y Gabinete Ministerial
– representan al Gobierno propiamente dicho, es decir,
aquel que se encarga directamente de las políticas
públicas, de la gestión y administración del
Estado asumiendo las funciones gubernamentales
esenciales.

Ahora bien, debe precisarse que el Gobierno nace del
Parlamento, es decir, son miembros del Gobierno los
parlamentarios del partido político con mayoría en
la Cámara (elegida por sufragio directo).

Dicha Cámara los nombra por unanimidad, pues, lo
que se quiso en sus inicios era que el monarca eligiera entre sus
colaboradores o asesores a miembros del Parlamento para que,
luego, los demás representantes de éste cuestionen
la actuación de los mencionados elegidos; les requieran
explicaciones sobre los actos u omisiones del monarca que estos
habrán de refrendar; y para informarles metas de gobierno,
es decir, plantearles una agenda política que deben
cumplir, además de explicarles la forma de alcanzarlas. En
buen romance, el Gobierno está conformado por miembros del
Parlamento para controlar la actuación del monarca a
través de ellos.

En consecuencia, el Gabinete es responsable de sus actos
políticos ante el Parlamento y lo es también cuando
avala los actos políticos del Jefe de Estado (lo que muy
raras veces ocurre actualmente; pero que en un inicio era el
medio por el cual el Parlamento controlaba el poder
político del monarca, puesto que eran sus ministros
quienes asumían el castigo penal de la Cámara
– y más adelante político – ante actos
u omisiones atentatorios del interés nacional o
simplemente conductas inconvenientes en la oportunidad
dada).

Por consiguiente, si quisiera realizar algún acto
legislativo, el Jefe de Estado precisa contar con el refrendo del
órgano colegiado – del Gobierno propiamente dicho
– el cual asume la responsabilidad política por
dicho acto, debido a que el Jefe de Estado no podrá ser
imputado nunca por sus comportamientos políticos o por
asuntos materia de gobierno al ser políticamente
irresponsable y, por tanto, indiferente a los conflictos entre
Gobierno y Parlamento.

A ese tenor pronuncia la tradición inglesa que
"(…) el monarca escapa a cualquier responsabilidad
política por la ficción the king can do no wrong;
el mismo efecto produce el requisito de refrendo ministerial de
todos los actos políticos del presidente del Estado, con
lo cual el gabinete asume la responsabilidad política
(…)".

Por tanto, es elemento distintivo de este sistema la
responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento, el que puede
obligarle a dimitir si le niega su confianza. Esto ocurre cuando
se deniega una cuestión de confianza (la cual es propuesta
por el propio Gobierno) o se aprueba una moción de censura
(a propuesta de un parlamentario de la Cámara elegida
directamente por la población).

Asimismo, el Parlamento participa de la investidura del
Gobierno, es decir, permite que inicie sus funciones eligiendo
por unanimidad al partido político con mayoría
parlamentaria para que gobierne dirigidos por el jefe del partido
quien será Jefe de Gobierno.

De este modo, habrá una investidura expresa
cuando el Parlamento invista al Primer Ministro antes de que
elija a sus ministros; o cuando el Gabinete, ya seleccionado por
el Primer Ministro, recibe el voto de confianza; o cuando ocurren
los dos procedimientos a la par. Será tácita, en
cambio, cuando no se requiera del Parlamento ninguna confianza;
sino que, apenas lo elija el Primer Ministro entra en funciones
su Gabinete, siempre que no se quiera iniciar, de parte de
algún parlamentario, un voto de desconfianza.

El Jefe de Estado solía dar su aprobación
al Gabinete que le ofrecía el Parlamento ocurriendo
así su investidura, no obstante, el monarca perdió
con el tiempo su originaria fuerza política
(principalmente con el primer monarca de la dinastía
Hannover, Jorge I, francoparlante desentendido de su nuevo reino
y del idioma inglés ) y su investidura se convirtió
en la mera plasmación de su firma y visto
bueno.

Por todo lo acotado se puede expresar que el Gabinete
está impedido de gobernar si no es con la confianza del
Parlamento – específicamente de la Cámara
elegida por sufragio directo –, de perderla, se le obliga a
dimitir, pues, "(…) si el Parlamento Inglés se
esforzó en conseguir que los ministros fuesen admitidos
dentro de su seno, lo hizo con el fin de estar seguro de que
estos poseyesen su confianza y no pudiesen trabajar más
que de acuerdo con él (…)"

En resumen, el sistema parlamentario de gobierno se
caracteriza por una separación flexible de poderes, ya que
existe una permanente colaboración entre el Jefe de Estado
y el Parlamento a través del Gabinete Ministerial, que
compartía inicialmente el Gobierno con el Jefe de Estado
(etapa a la cual se llama parlamentarismo dualista, porque supone
la influencia en la vida política tanto del órgano
colegiado emanado del Parlamento – el Gabinete – como
del órgano monocrático – el monarca), pero
que, con el tiempo, el Monarca es liberado de la carga decisoria
y permanece como Jefe de Estado entregándole todo el rol
político al Gabinete Ministerial (etapa llamada
parlamentarismo monista). En el primer caso – el dualista
– el Gabinete necesita de la confianza tanto del Monarca
como del Parlamento para gobernar, en el segundo – el
monista -, sólo lo necesita del Parlamento porque la del
Jefe de Estado es una simple formalidad.

4.2 El Sistema Presidencial de
Gobierno

El sistema presidencial fue creado por los
constituyentes norteamericanos de Filadelfia y se caracteriza por
una separación rígida de poderes. En el Gobierno, a
diferencia del sistema parlamentario, sólo existe un
órgano encargado de ejecutar las políticas
públicas y responder por ellas. Es decir, los poderes de
Jefe de Estado y Jefe de Gobierno recaen en una persona: el
Presidente.

A éste le asisten un número de
colaboradores – llamados Secretarios – a quienes
tiene la facultad de nombrar y destituir según su parecer;
por consiguiente, ellos no formarán un órgano
colegiado (no existe gabinete en donde se tengan que discutir las
políticas de gobierno y acordar en conjunto)
principalmente porque no está permitido ejercer la
función de secretario en simultaneidad con la de
congresista, por tanto jamás se encontrará en este
sistema la simultaneidad entre miembros del Gobierno y miembros
del Congreso. No será evidente una interrelación
entre ambos órganos.

En ese sentido, los secretarios no son elegidos para tal
cargo por el Congreso, sino plenamente por el Presidente y se
deben a él. Menos aún son vigilados sus actos por
los congresistas.

Por ello, los Secretarios resultan ser simplemente
asistentes o consejeros del Presidente, quien es, finalmente,
quien toma la decisión final sobre cualquier
política gubernamental; dado que este "(…) es libre de
actuar a su gusto en el marco de sus poderes gubernamentales y
administrativos, pero su limitación por el cuadro de las
leyes y del presupuesto es mucho mayor que en el régimen
parlamentario (…)". De ahí se deriva que, en este
sistema, el Congreso sea más fuerte que el Parlamento en
el sistema parlamentario; puesto que tanto las leyes como el
presupuesto anual del Estado son aprobados unilateralmente por
este órgano, a diferencia del sistema parlamentario en el
que, al participar el Gobierno en el debate diario en la
Cámara, siempre le será posible negociar con la
oposición cualquier ley y el mismo presupuesto.

Se comprende de todo lo indicado que el Congreso no
puede enjuiciar la responsabilidad política del Presidente
ni de sus secretarios – salvo por el juicio político
que se verá más adelante – ni el Presidente
está facultado para disolver, ni en su totalidad ni
parcialmente, el Congreso. De esto se colige que en este sistema
se carece de controles entre ambos órganos.

No obstante la rigidez del sistema, se admite
excepciones. Muestra de ello es el caso Norteamericano donde
dichas excepciones provienen de la propia Constitución
como el derecho de veto del Presidente de la República de
las leyes del Congreso y el poder de confirmación del
Congreso de los funcionarios federales. Además de la
costumbre de aceptar como iniciativa legislativa presidencial el
mensaje anual de éste ante el Congreso.

En conclusión, los Secretarios carecen de poder
de decisión política independiente; dado que el
Presidente, al ser a la vez Jefe de Estado y de Gobierno, posee
todo el poder político y se responsabiliza por lo que haga
en materia gubernamental, debido a que obtiene su autoridad de
una investidura popular y, por ello, se encuentra ubicado al
mismo nivel del Congreso.

El Sistema
Semi-Presidencial de Gobierno: La Creación
Francesa

El sistema semi-presidencial fue creado por DUVERGER
para explicar el sistema (él lo llama régimen)
político de Francia.

Se podría afirmar que este sistema es la
confluencia de los dos sistemas previamente explicados; sin
embargo, se observan más elementos del sistema
parlamentario que del presidencial, puesto que lo que se
pretendía era adaptar el sistema de gobierno
tradicionalmente parlamentario – que producía
constantemente crisis políticas – al contexto
histórico-político de Francia.

Este cambio se vio reflejado en la Constitución
de 1958 – dirigida por De Gaulle en su gobierno de seis
meses – la cual brindaba ingentes poderes al Gobierno, en
contraste con la Constitución histórica
francesa.

Entre las innovaciones de De Gaulle se encuentra la
figura del Presidente de la República – en un
sistema hasta entonces parlamentario – dotado de
amplísimos poderes y, desde la reforma constitucional de
1962, elegido por sufragio universal como en el sistema
presidencial.

Así, el Gobierno se convirtió en dualista
– como en el sistema parlamentario – en donde se
distingue un Jefe de Estado y uno de Gobierno que preside su
Gabinete Ministerial, cada cual investido con atribuciones
propias. Además, el Gabinete es políticamente
responsable ante el Parlamento – como en el Gobierno del
sistema parlamentario – y, eventualmente, puede ejercer su
derecho de disolución contra este órgano. Sin
embargo, el Gabinete es investido solamente por el Presidente y
no por el Parlamento, el cual tendrá que cuestionar dicha
investidura a lo largo de su mandato a través de la
censura ministerial, único mecanismo por el cual
éste se hace escuchar. Dicho mecanismo es canalizado por
la interpelación (o pliego de preguntas).

La inclusión de la elección popular del
Jefe de Estado hace que éste se sienta igual al Parlamento
en lo que respecta a su poder político, toda vez que ambos
son elegidos similarmente; es decir, en ambos casos sus poderes
emanan del pueblo de la nación (como en el caso del
Presidente del sistema presidencial quien tiene igual poder que
el Congreso). Se diferencia, así, del sistema
parlamentario, pues en este, el Jefe de Estado es elegido bien
por el Parlamento, por un grupo de notables, o bien lo es un
monarca con derechos hereditario. Este hecho provoca que, como
consecuencia necesaria, se considere al Jefe de Estado del
sistema semi-presidencial políticamente superior al
Gabinete Ministerial.

El
Presidencialismo Latinoamericano

El presidencialismo es una aplicación deformada
del sistema presidencial – tal como se concibió en
los Estados Unidos de Norteamérica – que genera el
debilitamiento del Congreso y la supremacía del Presidente
de la República.

En Latinoamérica, la adopción del sistema
presidencial de gobierno data de la independencia de sus naciones
de la metrópolis española en el siglo XIX; sin
embargo, pronto se produjo una distorsión en este sistema
puesto que, para limitar el poder de los primeros
Presidentes-caudillos eran necesarios mecanismos que le
adjudiquen responsabilidad política por sus
actos.

Para cumplir este cometido no se utilizaron los medios
con los que cuenta el sistema presidencial para limitar el poder
de su Presidente, sino que se prefirió acoger los del
sistema parlamentario, distorsionando así el sentido de
dichas figuras, dado que su aplicación en nuestro
incipiente sistema no resultaba viable por haberlas introducido
en un contexto de separación rígida de funciones
como lo es el presidencial.

Siendo más específicos, se olvidó
cambiar la posición privilegiada del Presidente peruano
– a la vez Jefe de Estado y de Gobierno – cuando se
incorporaron instituciones del sistema parlamentario.

Tan es así que aún tenía la
potestad de designar y retirar a sus Ministros sin requerir de la
aprobación de ningún órgano – tan
igual como lo hace el Presidente de los Estados Unidos con sus
Secretarios – de lo cual resulta que el Presidente del
Consejo de Ministros (y como él los demás
Ministros) se someta a sus decisiones so pena de ser destituido
del cargo y reemplazado por alguien más
condescendiente.

De este modo, la supuesta función controladora
que tendría que ejercer el Presidente del Consejo de
Ministros (si fuera como el Primer Ministro del sistema
parlamentario) en el caso, por ejemplo, del debate que se
generaría con ocasión de la aprobación de
los actos que el Presidente quisiera realizar – los mismos
que requieren del refrendo del Consejo – quedaría
reducida a una reunión informativa en la que el Presidente
de la República notifica a sus Ministros sobre sus actos y
les exige refrendarlos, convirtiendo, de esta manera, al
Presidente del Consejo (supuestamente Jefe de Gobierno) y a su
Gabinete en máquinas de hacer firmas – tal como lo
que se decía acerca del Jefe de Estado del sistema
parlamentario – permitiendo al Presidente de la
República realizar las políticas que le plazcan,
debido a que no se le exige responsabilidad por sus actos, sino a
sus Ministros. De ser censurados estos (destituidos de sus cargos
por el Congreso) el Presidente elegiría un nuevo Gabinete
y si siguiera encaprichado en realizar su parecer tendría
el derecho, a la larga (a través de sus Ministros si el
nuevo Gabinete fuera censurado por segunda vez o no se le diera
la confianza) de disolver el Parlamento.

Resumiendo, se puede decir que tres puntos caracterizan
a este sistema:

Un Gobierno políticamente indestructible,
principalmente porque su Presidente de la República es, al
igual que el Presidente de Norteamérica, Jefe de Estado y
Jefe de Gobierno; además, goza de mayores prerrogativas
que el mismo Presidente del sistema presidencial, entre las
principales, impedir la promulgación de las normas que le
alcanza el Congreso con el fin de revisarlas y regresarlas para
un nuevo debate, realizar propuestas legislativa de manera
directa e intervenir en el presupuesto de la República
(algo inconcebible en el caso norteamericano pues el control al
Gobierno tiene uno de sus pilares en que el presupuesto lo
aprueba el Congreso unilateralmente sin participación de
aquel).

Un Congreso políticamente débil, con un
derecho de control limitado por las características del
Presidente de la República, resignándolo a su
función legislativa.

Además, se muestra un Estado completamente
centralizado, en donde las decisiones se toman en la capital del
país – sede del Gobierno – sin consulta
ninguna a los pobladores de los lugares en donde eventualmente
tendrá efectos lo decidido por el Presidente.

El Juicio
Político: Sus Características en el Reino Unido de
Gran Bretaña y en Estados Unidos de
Norteamérica

El impeachment – también llamado juicio
político – es un mecanismo evidentemente
político, desarrollado en el órgano estatal que
encarna la función legislativa y controladora del Gobierno
(sea el Parlamento, como en el Reino Unido, o el Congreso como en
Estados Unidos) que castiga una conducta considerada
políticamente incorrecta, la cual reviste un agravio al
honor y reputación del Estado.

Dicha conducta es cometida por un funcionario (entre
ellos el parlamentario o congresista) y, aún cuando dicha
conducta no sea penalmente perseguible si se llevara por el fuero
jurisdiccional, seguirá el procedimiento preestablecido en
la sede parlamentaria o congresal, pues, la conducta realizada es
juzgada por los miembros de dicha sede por considerársela
políticamente errónea.

Esta conducta, a diferencia de una conducta
jurídica, se sustenta en la ponderación de
criterios de conveniencia u oportunidad de las decisiones tomadas
por el funcionario.

El procedimiento antedicho, en el Reino Unido de Gran
Bretaña, es una analogía de su sistema judicial,
pues en éste es posible constatar la presencia de un
jurado en cada condado encargado de examinar los procesos penales
y un juez que dictamina a este respecto. Siguiendo esa
lógica, el impeachment funciona porque ese tipo de
procedimiento es costumbre enraizada en ese país, por lo
que basta aplicar la figura al ámbito de la nación:
la House of Commons hará las veces de jurado de la
nación y acusará al funcionario; mientras que la
House of Lords será la encargada de emitir un veredicto,
ya que este último órgano no sólo es la
Cámara Alta del Reino Unido de Gran Bretaña, sino
que además es la instancia máxima de justicia del
país, pues, son miembros de la Cámara los Lords of
Appeal.

Así se explica que en la tradición inglesa
"(…) el impeachment [se haya concebido inicialmente como]
un procedimiento criminal (…) [que] sanciona, según
el caso, al Ministro objeto de ella en su persona, sus bienes y
su honor (…)". Y es recién en el siglo XVII que
este procedimiento se restringe a faltas graves, las cuales no
tienen que estar tipificadas necesariamente, dado que se trata un
juzgamiento de una acción u omisión
políticas.

Sin embargo, en el Reino Unido de Gran Bretaña la
sanción política puede llevar consigo la carga,
además, de una sanción penal si de los hechos se
concluye que se incurrió en algún tipo penal.
Nótese que el caso será visto por los Lords of
Appeal, quienes son jueces y pueden resolver sobre delitos, por
tanto, podrán emitir veredicto sobre la responsabilidad
política y la penal si existiera.

De este modo, al ser el impeachment inglés
"equivalente" a un juicio penal, resulta inaceptable el ejercicio
del derecho de gracia del monarca con el fin de eliminar la pena
impuesta a sus ministros. Menos aún será revisable
en sede judicial, pues, se trata de un proceso de naturaleza
política, no jurídica.

En resumen, se dice que "(…) el objetivo del
juicio político es la sanción política ante
un acto moral o políticamente reprensible de tal grado que
llegue a lesionar la respetabilidad de la función que el
alto representante estatal está desempeñando
(…) lo que se busca (…) es retirarle el poder a
quien está haciendo un mal uso de este (pues es indigno de
él) e impedir (…) que el funcionario pueda volver a
retomarlo en el futuro (…)".

Ahora bien, el impeachment sanciona delitos de
función ya sea con la destitución (retiro del
poder, fin del mandato del funcionario) o la
inhabilitación (imposibilidad de ejercer el cargo por un
periodo temporal o perpetuo). Ambos casos no por el solo hecho de
cometer un delito de función, sino que éste debe
implicar – como se dijo líneas arriba – la
lesión de la dignidad del Estado.

Por otro lado, la responsabilidad de los funcionarios en
los Estados Unidos de Norteamérica (impeachment
norteamericano) es solamente un juzgamiento político por
faltas políticas (se incluyen delitos comunes y de
función siempre que afecten la dignidad del Estado), no
posee ningún rasgo penal en absoluto (no se impone
sanciones penales en el Congreso) como sí lo ocurre en el
impeachment inglés. Incluso, el impeachment norteamericano
está previsto para una lista predeterminada de
funcionarios que incurran en determinados supuestos que la
Constitución Norteamericana considera reprimibles
(llámese traición, cohecho, delitos y faltas
graves).

El encargado de sancionar estos supuestos es el Senado
(la Cámara Alta en el Congreso Norteamericano) y, al igual
que en el caso inglés, queda prohibido el ejercicio del
derecho de gracia por parte, en este caso, del Presidente de la
República, o la apelación ante el Órgano
Jurisdiccional.

Como se podrá notar, en ambos casos la
acusación al funcionario proviene de la Cámara Baja
(en el primer caso de la House of Commons, en el otro, de la
House of Representatives), mientras que el dictamen de
determinación de responsabilidad lo emite la Cámara
Alta (la House of Lords en Inglaterra – que puede
dictaminar sanciones penales – y el Senado en los Estados
Unidos de Norteamérica – que solamente sentencia
sobre la responsabilidad política, pues, de existir un
agravio correspondiente a materia penal, será el sistema
de justicia el encargado de resolver).

La
Tradición del Antejuicio en el
Perú

El antejuicio se origina en Francia y es un
procedimiento parlamentario por el cual se rompe la cúpula
de protección de la que goza el funcionario, con el fin de
que el sistema judicial se encargue de procesarlo por los hechos
que se le acusan.