Sistema de control interno: instrumento para la efectividad de las municipalidades (página 3)

Analizando a Marchiaro (2008)[39], cuando
los responsables de la gestión municipal se preocupan por
actuar correctamente, se esta transitando por la eficiencia
(utilización adecuada de los recursos públicos) y
cuando utilizan instrumentos para evaluar el logro de los
resultados, para verificar si las cosas bien hechas son las que
en realidad debían realizarse, entonces se encamina hacia
efectividad (logro de los objetivos mediante los recursos
disponibles) y cuando busca los menores costos y mayores
beneficios está en el marco de la economía. La
eficiencia, economía y efectividad no van siempre de la
mano, ya que una entidad puede ser eficiente en sus operaciones,
pero no efectiva, o viceversa; puede ser ineficiente en sus
operaciones y sin embargo ser efectiva, aunque seria mucho
más ventajoso si la efectividad estuviese
acompañada de la eficiencia. También puede ocurrir
que no sea ni eficiente ni efectiva, como ocurre en gran parte
del sector público y privado de nuestro
país.

Para Marchiaro (2008)[40], la eficiencia,
es el resultado positivo luego de la racionalización
adecuada de los recursos, acorde con la finalidad buscada por los
responsables de la gestión. La eficiencia está
referida a la relación existente entre los bienes o
servicios producidos o entregados y los recursos utilizados para
ese fin (productividad), en comparación con un
estándar de desempeño establecido. Las
municipalidades podrán garantizar la calidad del servicio
que facilita si se esfuerza por llevar a cabo una gestión
eficiente, y con un nivel sostenido de calidad en los servicios
que presta. La eficiencia puede medirse en términos de los
resultados divididos por el total de costos y es posible decir
que la eficiencia ha crecido un cierto porcentaje (%) por
año. Esta medida de la eficiencia del costo también
puede ser invertida (costo total en relación con el
número de servicios prestados) para obtener el costo
unitario de la entidad. Esta relación muestra el costo de
cada servicio. De la misma manera, el tiempo (calculado por
ejemplo en término de horas hombre) que toma prestar un
servicio (el inverso de la eficiencia del trabajo) es una medida
común de eficiencia. La eficiencia es la relación
entre los resultados en términos de bienes, servicios y
otros resultados y los recursos utilizados para producirlos. De
modo empírico hay dos importantes medidas: i) Eficiencia
de costos, donde los resultados se relacionan con costos, y, ii)
eficiencia en el trabajo, donde los logros se refieren a un
factor de producción clave: el número de
trabajadores. Si un auditor pretende medir la eficiencia,
deberá comenzar la auditoría analizando los
principales tipos de resultados/salidas de la entidad. El auditor
también podría analizar los resultados averiguando
si es razonable la combinación de resultados alcanzados o
verificando la calidad de estos. Cuando utilizamos un enfoque de
eficiencia para este fin, el auditor deberá valorar, al
analizar como se ha ejecutado el programa, que tan bien ha
manejado la situación la entidad. Ello significa estudiar
la entidad auditada para chequear como ha sido organizado el
trabajo. Algunas preguntas que pueden plantearse en el
análisis de la eficiencia son: a) Fueron realistas los
estudios de factibilidad de los proyectos y formulados, de modo
que las operaciones pudieran basarse en ellos?; b) Pudo haberse
implementado de otra forma el proyecto de modo que se hubiesen
obtenido mas bajas costos de producción?; c) Son los
métodos de trabajo los más racionales?; d) Existen
cuellos de botella que pudieron ser evitados?; e) Existen
superposiciones innecesarias en la delegación de
responsabilidades?; f) Qué tan bien cooperan las distintas
unidades para alcanzar una meta común?; g) Existen algunos
incentivos para los funcionarios que se esfuerzan por reducir
costos y por completar el trabajo oportunamente?. La eficiencia,
es la relación entre costos y beneficios enfocada hacia la
búsqueda de la mejor manera de hacer o ejecutar las tareas
(métodos), con el fin de que los recursos (personas,
vehículos, suministros diversos y otros) se utilicen del
modo más racional posible. La racionalidad implica adecuar
los medios utilizados a los fines y objetivos que se deseen
alcanzar, esto significa eficiencia, lo que lleva a concluir que
las entidades van a ser racionales si se escogen los medios
más eficientes para lograr los objetivos deseados,
teniendo en cuenta que los objetivos que se consideran son los
organizacionales y no los individuales. La racionalidad se logra
mediante, normas y reglamentos que rigen el comportamiento de los
componentes en busca de la eficiencia. La eficiencia busca
utilizar los medios, métodos y procedimientos más
adecuados y debidamente planeados y organizados para asegurar un
óptimo empleo de los recursos disponibles. La eficiencia
no se preocupa por los fines, como si lo hace la efectividad,
sino por los medios. La eficiencia, se puede medir por la
cantidad de recursos utilizados en la prestación del
servicio. La eficiencia aumenta a medida que decrecen los costos
y los recursos utilizados. Se relaciona con la utilización
de los recursos para obtener un bien, o para cumplir un
objetivo.

Analizando a Beas (2006)[41], la
economía en el uso de los recursos, está
relacionada con los términos y condiciones bajo los cuales
las municipalidades adquieren recursos, sean éstos
financieros, humanos, físicos o tecnológicos
(computarizados), obteniendo la cantidad requerida, al nivel
razonable de calidad, en la oportunidad y lugar apropiado y al
menor costo posible. Si el auditor se centra en la
economía será importante definir correctamente los
gastos. Esto a menudo es un problema. Algunas veces sería
posible introducir aproximaciones de los costos reales, por
ejemplo definiendo los costos en términos de número
de empleados, cantidad de insumos utilizados, costos de
mantenimiento, etc. En general se pueden tratar asuntos como los
siguientes: a) En que grado los recursos como los suministros
diversos, equipo, etc.; son adquiridos al mejor precio y en que
medida son los recursos adecuados?; b) Cómo se comparan
los gastos presentes con el presupuesto?; c) En que medida son
utilizados todos los recursos?; d) Se desocupan a menudo los
empleados o están completamente utilizados?; e) Utiliza la
entidad la combinación idónea de insumos/entradas
(v.gr. debió haberse contratado menos funcionarios para,
en su lugar, haber adquirido más equipos o suministros?.
Por otro lado, en el marco de la economía, se tiene que
analizar los siguientes elementos: costo, beneficio y volumen de
las operaciones. Estos elementos representan instrumentos en la
planeación, gestión y control de operaciones para
el logro del desarrollo integral de la entidad y la toma de
decisiones respecto al servicio, costo, determinación de
los beneficios, distribución, alternativas para adquirir
insumos, métodos de prestación de servicios,
inversiones corrientes y de capital, etc. Es la base del
establecimiento del presupuesto variable de la entidad. El
tratamiento económico de las operaciones proporciona una
guía útil para la planeación de beneficios,
control de costos y toma de decisiones administrativas no debe
considerarse como un instrumento de precisión ya que los
datos están basados en ciertas condiciones supuestas que
limitan los resultados. La economicidad de las operaciones, se
desarrolla bajo la suposición que el concepto de
variabilidad de costos (fijos y variables), es válido
pudiendo identificarse dichos componentes, incluyendo los costos
semivariables; éstos últimos a través de
procedimientos técnicos que requieren un análisis
especial de los datos históricos de ingresos y costos para
varios períodos sucesivos, para poder determinar los
costos fijos y variables.

Interpretando a Analizando a Beas
(2006)[42], la efectividad, se refiere al grado en
el cual las municipalidades logran sus metas, objetivos y
misión u otros beneficios que pretendía alcanzar,
previstos en la legislación o fijados por la autoridad. Si
un auditor se centra en la efectividad, deberá comenzar
por identificar las metas de los programas y por operacionlizar
las metas para medir la efectividad. También
necesitará identificar el grupo meta (población
objetivo) del programa y buscar respuestas a preguntas como: a)
Ha sido alcanzada la meta a un costo razonable y dentro del
tiempo establecido?; b) Se definió correctamente el grupo
meta?; c) Está la gente satisfecha con la ayuda y equipo
suministrados?; d) En que medida el equipo suministrado satisface
las necesidades del grupo meta?; e) Está siendo utilizado
el equipo por los ciudadanos?. Desde el punto de vista de la
efectividad, las municipalidades, deben lograr promover el
desarrollo humano e integración de la comunidad. La
efectividad, no se logra fácilmente, producto del trabajo
permanente y en buena cuenta aparece como consecuencia de la
productividad institucional, que es la producción de
bienes y servicios con los mejores estándares de
eficiencia, economía y efectividad. Las municipalidades,
va a obtener mayor productividad cuando dispongan de una
organización, administración y jefatura adecuadas;
lo que permitirá prestar a la comunidad los servicios que
por normas les ha impuesto el Estado y la Sociedad. La
productividad, es la combinación de la efectividad y la
eficiencia, ya que la efectividad está relacionada con el
desempeño y la eficiencia con la utilización de los
recursos. El único camino para que las municipalidades
puedan crecer y aumentar su credibilidad social es aumentando su
productividad y el instrumento fundamental que origina una mayor
productividad es mediante la aplicación de un efectivo
sistema de control interno en el marco del Sistema Nacional de
Control. La gestión municipal va a ser efectiva si
está relacionada al cumplimiento de las acciones,
políticas, metas, objetivos, misión y visión
de la entidad; tal como lo establece la gestión
empresarial moderna. En este contexto no se permiten beneficios
aislados, si no más bien trabajo en equipo, trabajo
sinérgico, que sea incluyente y no excluyente. Adecuando
los puntos de vista, se puede decir que las municipalidades deben
entender a la gestión efectiva, como el proceso emprendido
por una o más personas para coordinar las actividades
laborales de otras personas con la finalidad de lograr resultados
de alta calidad que una persona no podría alcanzar por
sí sola. En este marco entra en juego la competitividad,
que se define como la medida en que las municipalidades, bajo
condiciones de competencia es capaz de prestar servicios que
superen la prueba del entorno, manteniendo o expandiendo al mismo
tiempo los beneficios reales de la comunidad.

Analizando a Ruiz Villar y Díaz Cerón
(2006) [43]en las municipalidades deben entenderse
que gestión efectiva, es el conjunto de acciones que
permiten obtener el máximo rendimiento de las actividades
que desarrolla la entidad en beneficio de la comunidad. Las
municipalidades deben tener presente que gestión efectiva,
es hacer que los miembros de la entidad trabajen juntos con mayor
productividad, que disfruten de su trabajo, que desarrollen sus
destrezas y habilidades y que sean buenos representantes del
Estado, presenta un gran reto para los directivos del mismo y se
concreta en el marco del sistema de control interno. Los
directivos, funcionarios y trabajadores municipales deben
internalizar que recién cuando una gestión alcanza
el estándar a continuación, puede considerarse
efectiva. Por tanto deben establecerse los estándares de
antemano, en relación con los servicios que se prestan y
en relación con los recursos que utiliza. La
gestión puede considerarse efectiva si: i) Se están
logrando los objetivos operacionales de la entidad; ii) Disponen
de información adecuada hasta el punto de lograr los
objetivos operacionales de la entidad; iii) Si se prepara de
forma fiable la información administrativa, financiera,
económica, laboral, patrimonial y otras de la entidad; y,
iv) Si se cumplen las leyes y normas aplicables. Mientras que la
gestión institucional es un proceso, su efectividad es un
estado o condición del proceso en un momento dado, el
mismo que al superar los estándares establecidos facilita
alcanzar la efectividad.

Según Contraloría General de la
República (2004), la determinación de sí una
gestión es efectiva o no y su influencia en la
efectividad, constituye una toma de postura subjetiva que resulta
del análisis de sí están presentes y
funcionando eficazmente los cinco componentes del sistema de
control interno del Informe COSO: entorno de control,
evaluación de riesgos, actividades de control,
información y comunicación y supervisión. El
funcionamiento efectivo de la gestión y el control,
proporciona un grado de seguridad razonable de que una o
más de las categorías de objetivos establecidos va
a cumplirse. La efectividad, se refiere al grado en el cual las
municipalidades logran sus objetivos y metas u otros beneficios
que pretendían alcanzarse fijados por los directivos o
exigidos por la comunidad.

Según Chiavenato (1998)[44], los
directivos de las instituciones tienen diversidad de
técnicas para lograr que los resultados se ajusten a los
planes. La base del gobierno y control de las instituciones
radica en que el resultado depende de las personas. Entre las
consideraciones importantes para asegurar los resultados y por
ende la efectividad de los directivos y administradores tenemos:
la voluntad de aprender, la aceleración en la
preparación del equipo gerencial, importancia de la
planeación para la innovación, evaluación y
retribución al equipo gerencial, ajustes de la
información, necesidad de la investigación y
desarrollo gerencial, necesidad de liderazgo intelectual, etc.
Los resultados obtenidos por el gobierno de las entidades, no
sólo debe darse para la propia entidad, sino especialmente
debe plasmarse en mejores servicios y en el contento ciudadano,
especialmente en el contexto participativo de la moderna
gestión. El proceso de transferencia de tecnologías
y administración en la última década ha
venido creciendo paralelo al proceso de modernización del
país, entrar a evaluar la efectividad de estas
tecnologías necesariamente implica: revisar en primera
instancia de manera exhaustiva el contexto socio económico
en el cual emergen, de igual forma analizar las
problemáticas que se presentan en el proceso de
implementación y finalmente delimitar las
características fundamentales de su objetivo o
razón de ser.

• TEORIAS SOBRE MUNICIPALIDADES

Según Valdivia (2008)[45],
municipalidad es la institución que se encarga de la
administración local en un pueblo o ciudad. Es un
órgano similar al Ayuntamiento español y en algunos
países es usado como sinónimo. En varios
países de América, la municipalidad es el organismo
que administra una comuna, cantón o distrito. Esta
encabezada por un alcalde o presidente municipal y un concejo,
todos elegidos por votación popular. En algunos
países y ciudades, es también responsable de la
administración de la educación y salud
pública en su respectivo ámbito territorial. Su
presupuesto proviene por lo general de fondos nacionales. En
Japón, la municipalidad es la unidad de
administración local en el cual se dividen las
prefecturas.

Según Valdivia (2008)[46], las
municipalidades son los organismos que gobiernan las provincias y
los distritos de la República. Se clasifican en
Municipalidades provinciales y Municipalidades distritales. Las
provinciales tienen además funciones de distritales dentro
del cercado, es decir, del distrito capital, el cual carece de
municipalidad distrital. El citado documento señala
además dos tipos especiales de municipalidades: La
Municipalidad Metropolitana de Lima; y las Municipalidades
Fronterizas, es decir, aquellas cuyos territorios que limitan con
los de los Estados limítrofes. Como adenda, aquellas
municipalidades rurales (es decir, cuyo cercado tenga una
población urbana menor al 50% del total) reciben apoyos
diferenciados. La Municipalidad Provincial, es Unidad
Básica de la organización territorial del Estado
Peruano, canal o medio inmediato de participación vecinal
en los asuntos públicos, teniendo como elementos
esenciales del gobierno local, su territorio, la población
y la organización. La municipalidad es el órgano de
gobierno promotor del desarrollo local, con personería
jurídica de derecho público y plena capacidad para
el cumplimiento de sus fines

Según AMPE (2009)[47], el
municipio como elemento de organización y dirección
política, tiene su origen en Roma, alrededor de los
conflictos derivados del ejercicio del poder de imperio y
posteriormente se transforma en ayuntamiento. El termino se
adopta con mayor trascendencia, entre los pueblos conquistados
por Roma, debido a que el imperio al poseer una autonomía
propia y constituir un instrumento de transferencia de
costumbres, le resultaba fácil imponer leyes y
códigos a los pueblos dominados. Es importante
señalar la forma de autoridad colectiva que surgió
para hacer viable el municipio, en su funcionamiento y
evolución recibió diversas denominaciones, hasta
que dicha autoridad alcanzó a llamarse ayuntamiento o
municipalidad (Corporación que administra el Municipio).
Los municipios y con ellos los ayuntamientos, surgen en
América en la medida que tienen un desarrollo relativo en
España, donde funcionaban como instancias de
administración local, con autonomía y autogobierno.
En 1894, se establece en la isla de Santo Domingo el primer
cabildo de América, y cincuenta años después
se establecen los municipios en Cádiz y Venezuela. En el
caso especifico del Perú., los gobiernos locales vienen
jugando un Rol importante en la gobernabilidad y
organización comunal desde la fundación de la
República, si se toma en cuenta que los municipios como
tales, constituían el control de decisión
política, económica y social de la
organización comunal, cuya regulación legal
está establecido en la constitución política
del Perú y la leyes. Hoy en día en el caso nuestro,
los municipios y su dirección no son el resultado de un
estado de consciencia social, sino que en su génesis se
encuentran como elementos determinantes, el predominio de la
acción y conveniencia política. Es decir, no son
cabildos que surgieron a consecuencia de un estado de consciencia
de la comunidad civil en virtud de su desarrollo, sino que a ello
los impulsó el compromiso y el interés
político.

Según Valdivia (2008)[48], la Ley
Orgánica de Municipalidades No. 27972, establece son
órganos de gobierno local las municipalidades provinciales
y distritales. La estructura orgánica de las
municipalidades está compuesta por el Concejo Municipal y
la Alcaldía. El Concejo Municipal, Provincial y Distrital,
está conformado por el Alcalde y el número de
regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones,
conforme a la Ley de Elecciones Municipales. Los concejos
municipales de los centros poblados están integrados por
un alcalde y 5 (cinco) regidores. El concejo municipal ejerce
funciones normativas y fiscalizadoras. La administración
municipal está integrada por los funcionarios y servidores
públicos, empleados y obreros, que prestan servicios para
la municipalidad. Corresponde a cada municipalidad organizar la
administración de acuerdo con sus necesidades y
presupuesto. La administración municipal adopta una
estructura gerencial sustentándose en principios de
programación, dirección, ejecución,
supervisión, control concurrente y posterior. Se rige por
los principios de legalidad, economía, transparencia,
simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y
seguridad ciudadana, y por los contenidos en la Ley Nº
27444. Las facultades y funciones se establecen en los
instrumentos de gestión y en la Ley Orgánica de
Municipalidades. La administración municipal está
bajo la dirección y responsabilidad del gerente municipal,
funcionario de confianza a tiempo completo y dedicación
exclusiva designado por el alcalde, quien puede cesarlo sin
expresión de causa. El gerente municipal también
puede ser cesado mediante acuerdo del concejo municipal adoptado
por dos tercios del número hábil de regidores en
tanto se presenten cualquiera de las causales previstas en su
atribución contenida en el artículo 9 de la
presente ley. La estructura orgánica municipal
básica de la municipalidad comprende en el ámbito
administrativo, a la gerencia municipal, el órgano de
auditoría interna, la procuraduría pública
municipal, la oficina de asesoría jurídica y la
oficina de planeamiento y presupuesto; ella está de
acuerdo a su disponibilidad económica y los límites
presupuestales asignados para gasto corriente. Los demás
órganos de línea, apoyo y asesoría se
establecen conforme lo determina cada gobierno local. El
órgano de Control Institucional (OCI) de los gobiernos
locales está bajo la jefatura de un funcionario que
depende funcional y administrativamente de la Contraloría
General de la República, y designado previo concurso
público de méritos y cesado por la
Contraloría General de la República. Su
ámbito de control abarca a todos los órganos del
gobierno local y a todos los actos y operaciones, conforme a ley.
Igualmente indica que: …"el derecho a participar que
adquieren los ciudadanos es regulado por la Constitución;
así es nulo y punible, todo acto que prohíba o
limite, al ciudadano, el ejercicio de sus derechos. Es que el
derecho es parte del sistema de normas que regulan la conducta,
no solo bilateral sino también externa y coercible entre
humanos. El objeto de esta regulación humana, es hacer
efectivos lo valores jurídicos, siempre que estén
debidamente reconocidos por la comunidad o sociedad, donde el
ciudadano es el agente principal; sin ciudadanos no se constituye
una comunidad, una sociedad; como consecuencia de ello, no se
formaría aquél orden jurídico general basado
en sistema de normas; tampoco existiría un conjunto
jurídico civil, penal, procesal, etc. Es que la
constitución da a la persona mayor de dieciocho
años, el derecho al voto y otros atributos para gozar de
su capacidad civil y, asimismo, participar en: Asuntos
públicos mediante Referéndum; Presentar iniciativas
legislativas; Remover o revocar autoridades; Demandar
Rendición de cuentas; A ser elegidos y de elegir
libremente a sus representantes, conforme a Ley; A participar en
el Gobierno Municipal de su localidad, según mecanismos
establecidos por Leyes vigentes. Por otro lado; dentro de las
materias de competencia municipal, regulada por el
artículo 73° de la Ley Orgánica de
Municipalidades No. 27972, se establece que las municipalidades
deben promover, apoyar y reglamentar la participación
vecinal en el desarrollo local; establecer instrumentos y
procedimientos de fiscalización; organizar los registros
de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdicción"

Según Valdivia (2008)[49], los
gobiernos locales están sujetos a las leyes y
disposiciones que, de manera general y de conformidad con la
Constitución Política del Perú, regulan las
actividades y funcionamiento del Sector Público;
así como a las normas técnicas referidas a los
servicios y bienes públicos, y a los sistemas
administrativos del Estado que por su naturaleza son de
observancia y cumplimiento obligatorio. Las competencias y
funciones específicas municipales se cumplen en
armonía con las políticas y planes nacionales,
regionales y locales de desarrollo. La Ley Orgánica de las
Municipalidades, establece normas sobre la creación,
origen, naturaleza, autonomía, organización,
finalidad, tipos, competencias, clasificación y
régimen económico de las municipalidades;
también sobre la relación entre ellas y con las
demás organizaciones del Estado y las privadas, así
como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los
regímenes especiales de las municipalidades. El Reglamento
de Organización y funciones ROF, es el documento normativo
de gestión de la Municipalidad Provincial, en el cual se
precisan la naturaleza, finalidad, funciones generales y las
atribuciones de los funcionarios, responsables de las diferentes
Unidades Orgánicas y sus relaciones; de acuerdo a la Ley
27972, Orgánica de Municipalidades; así mismo
establece la estructura funcional y orgánica de las
dependencias hasta el tercer nivel organizacional,
tipificándose las atribuciones de los cargos directivos,
especificándose la capacidad de decisión y
jerarquía del cargo así como su ámbito de
supervisión. La elaboración de este Instrumento
Normativo, se basa en las normas contenidas en el D.S Nº
043-2006-PCM "Lineamientos para la elaboración y
aprobación del Reglamento de Organización y
Funciones de los Organismos de la Administración
Pública", por consiguiente responde a un esquema
técnico y objetivo y está de acuerdo y en
concordancia a la realidad local e institucional.

Según Valdivia (2008)[50], los
gobiernos locales son entidades básicas de la
organización territorial del Estado y canales inmediatos
de participación vecinal en los asuntos públicos,
que institucionalizan y gestionan con autonomía los
intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo
elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la
población y la organización. Las municipalidades
provinciales y distritales son los órganos de gobierno
promotores del desarrollo local, con personería
jurídica de derecho público y plena capacidad para
el cumplimiento de sus fines. Los gobiernos locales gozan de
autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia. La
autonomía que la Constitución Política del
Perú establece para las municipalidades radica en la
facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de
administración, con sujeción al ordenamiento
jurídico. Las municipalidades provinciales y distritales
se originan en la respectiva demarcación territorial que
aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder
Ejecutivo. Sus principales autoridades emanan de la voluntad
popular conforme a la Ley Electoral correspondiente. Las
municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza
municipal provincial. Los gobiernos locales representan al
vecindario, promueven la adecuada prestación de los
servicios públicos locales y el desarrollo integral,
sostenible y armónico de su circunscripción. La
estructura, organización y funciones específicas de
los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado
democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado,
con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del
país. En el marco del proceso de descentralización
y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más
cercano a la población es el más idóneo para
ejercer la competencia o función; por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser
cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales,
y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser
ejecutado por los gobiernos locales. Los gobiernos locales
promueven el desarrollo económico local, con incidencia en
la micro y pequeña empresa, a través de planes de
desarrollo económico local aprobados en armonía con
las políticas y planes nacionales y regionales de
desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo
de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones.
El gobierno en sus distintos niveles se ejerce dentro de su
jurisdicción, evitando la duplicidad y
superposición de funciones, con criterio de concurrencia y
preeminencia del interés público. Las relaciones
entre los tres niveles de gobierno deben ser de
cooperación y coordinación, sobre la base del
principio de subsidiariedad.

Según Valdivia (2008)[51], el
proceso de planeación local es integral, permanente y
participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos.
En dicho proceso se establecen las políticas
públicas de nivel local, teniendo en cuenta las
competencias y funciones específicas exclusivas y
compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y
distritales. El sistema de planificación tiene como
principios la participación ciudadana a través de
sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia,
gestión moderna y rendición de cuentas,
inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y
neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las
políticas nacionales, especialización de las
funciones, competitividad e integración. Los gobiernos
locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el
crecimiento económico, la justicia social y la
sostenibilidad ambiental. La promoción del desarrollo
local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales
y distritales promueven el desarrollo local, en
coordinación y asociación con los niveles de
gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la
competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida
de su población. Las municipalidades son provinciales o
distritales. Están sujetas a régimen especial las
municipalidades de frontera y la Municipalidad Metropolitana de
Lima. Las municipalidades de centros poblados son creadas
conforme a la presente ley.

Según la Ley Orgánica de Municipalidades,
son órganos de gobierno local las municipalidades
provinciales y distritales. La estructura orgánica de las
municipalidades está compuesta por el concejo municipal y
la alcaldía. El concejo municipal, provincial y distrital,
está conformado por el alcalde y el número de
regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones,
conforme a la Ley de Elecciones Municipales. Los concejos
municipales de los centros poblados están integrados por
un alcalde y 5 (cinco) regidores. El concejo municipal ejerce
funciones normativas y fiscalizadoras. La alcaldía es el
órgano ejecutivo del gobierno local. El alcalde es el
representante legal de la municipalidad y su máxima
autoridad administrativa. Son órganos de
coordinación: El Consejo de Coordinación Local
Provincial, El Consejo de Coordinación Local Distrital, La
Junta de Delegados Vecinales. Pueden establecerse también
otros mecanismos de participación que aseguren una
permanente comunicación entre la población y las
autoridades municipales. La organización y funciones de
una Municipalidad está contenido el Instrumento Normativo
de Gestión Institucional: "Reglamento de
Organización y Funciones de la Municipalidad Provincial
(ROF), tiene por objeto asegurar que la organización de la
Municipalidad Provincial tenga un documento que formalice su
estructura orgánica, competencias y funciones orientando
el esfuerzo institucional al logro de su finalidad y objetivos,
así como precisar las responsabilidades y efectuar en
forma coherente las acciones de dirección,
ejecución y control. El Reglamento de Organización
y Funciones (ROF), contiene las funciones generales de las
diferentes unidades orgánicas, hasta el tercer nivel
organizacional, tipificándose las atribuciones de los
cargos directivos especificándose la capacidad de
decisión y jerarquía del cargo, así como de
ámbito de coordinación y supervisión;
constituyéndose en un documento técnico-normativo y
de gestión, que uniformice los objetivos de desarrollo
institucional para que las acciones de dirección,
ejecución y control se efectúen en forma eficaz y
eficiente. El Reglamento define y contiene, la naturaleza,
finalidad, objetivo y competencias; determina las funciones y
atribuciones de los Órganos de Gobierno, del Órgano
de Dirección, de los Órganos Consultivos y de
Participación, del Órgano de Control, del
Órgano de Defensa, de los Órganos de Asesoramiento,
de los Órganos de Apoyo, de los Órganos de
Línea, de los Órganos Desconcentrados, de los
Organismos Descentralizados, Disposiciones Complementarias y
Transitorias, Disposición Final y el Organigrama
Estructural de la Municipalidad Provincial. El Reglamento
también señala que la Autoridad, el Funcionario
Directivo y todo el personal de la Corporación Edilicia
debe cumplir con el Código de Ética de la
Función Publica, teniendo en cuenta los Principios y
Deberes Éticos así como las prohibiciones que la
Ley del Código de Ética de la Función
Pública señala. El ámbito de
aplicación del Reglamento de Organización y
Funciones, comprende a todos los Órganos Administrativos
de la Municipalidad Provincial.

Según Valdivia (2008)[52], la
Municipalidad Provincial, es el Órgano de Gobierno Local,
que emana de la voluntad popular, tiene Personería
jurídica de Derecho Público, goza de
Autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia. Autonomía
que la Constitución Política del Perú
establece en la facultad de ejercer actos de gobierno,
administrativos y de administración con sujeción al
ordenamiento jurídico existente. La Municipalidad
Provincial, tiene por finalidad representar al vecindario, y
está al servicio de ella; promueve y brinda la adecuada
prestación de los servicios públicos locales y
fomenta el desarrollo integral sostenible y armónico de la
circunscripción de su jurisdicción. La
Municipalidad Provincial, de acuerdo a la Ley de bases de la
Descentralización, ejerce competencias exclusivas como
Municipalidad Provincial, en tal sentido y dentro del marco de
las capacidades y funciones especificas establecidas en la Ley
Orgánica, le compete:

• Planificar integralmente el desarrollo local y el
  ordenamiento territorial, en el nivel provincial.

• Promover, permanentemente la coordinación
  estratégica de los planes integrales de desarrollo
  distrital, sujetándose a los planes y normas
  municipales provinciales generales sobre la
  materia.

• Promover, apoyar y ejecutar proyectos de
  inversión y servicios públicos municipales que
  presenten, objetivamente, externalidades o economías
  de escala de ámbito provincial, para cuyo efecto
  suscribe convenios pertinentes con las municipalidades
  Distritales.

• Emitir normas técnicas de carácter
  general, en materia de organización del espacio
  físico y uso del suelo así como sobre
  protección y conservación del medio
  ambiente

Según Valdivia (2008)[53], la
Municipalidad Provincial, tiene como funciones generales, el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población,
sin discriminación alguna, mediante la prestación
de servicios públicos con calidad y oportunidad,
ejecutando obras y proyectos esenciales y prioritarios que el
pueblo requiere , promoviendo la participación y
concertación con una administración eficiente
eficaz, con ética, dinamismo y calidad, fortaleciendo las
autonomías políticas, económicas y
administrativas que la constitución política le
otorga. La Municipalidad Provincial, para el mejor cumplimiento
de los fines y en el marco de sus competencias, en aspectos de:
organización del espacio físico y uso del suelo;
saneamiento, salubridad y salud; transito, vialidad y transporte
público; educación, cultura deportes y
recreación; abastecimiento y comercialización de
productos y servicios; programas sociales, defensa y
promoción de derechos,; seguridad ciudadana;
promoción del desarrollo económico local y otros
servicios públicos, ejercen múltiples funciones que
están contenidas en detalle en el ROF. En general una
Municipalidad Provincial, cuenta con la siguiente estructura
orgánica:

Órganos de Gobierno: Concejo Municipal,
Alcaldía.

Órgano de Dirección: Gerencia
Municipal, Órganos Coordinación y de
Participación; Comisiones de Regidores; Consejo de
Coordinación Local Provincial; Comisión Ambiental
Municipal; Comité de Defensa Civil; Comité de
Administración del Vaso de Leche; Junta de Delegados
Vecinales.

Órgano de Control: Oficina De Control
Institucional.

Órgano de Defensoría:
Procuraduría Pública Municipal

Órganos de Asesoramiento: Oficina General
de Asesoría Jurídica; Oficina General de
Planificación Presupuesto y Racionalización;
Oficina General de Programación de Inversiones y
Cooperación Técnica.

Órganos de Apoyo: Oficina General de
Secretaria General; Unidad de Relaciones Públicas e Imagen
Institucional; Oficina General de Administración; Oficina
General de Ejecución Coactiva; Unidad de
Informática y Estadística.

Órganos de Línea: Gerencia de
Servicios a la Población; Gerencia de Participación
Vecinal y Seguridad Ciudadana; División de Transporte;
Gerencia de Administración Tributaria; Gerencia de
Desarrollo Urbano; Gerencia de Desarrollo Social.

Órganos Desconcentrados: Agencias
Municipales; otras.

Organismos Descentralizados: Caja Municipal de
Ahorro y Crédito; Empresa Municipal de Agua Potable y
Alcantarillado; otras.

• CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DE LA
  INVESTIGACIÓN

• LINEAMIENTOS PARA IMPLANTAR Y OPERATIVIZAR EL
  SISTEMA DE CONTROL INTERNO PARA FACILITAR LA EFECTIVIDAD DE
  LAS MUNICIPALIDADES

Planeación de la implementación del
sistema de control interno:

El Plan de Trabajo debe contemplar aspectos definidos
por la Alcaldía y debe contener
básicamente:

Reglamento de Funciones: Se elabora y formaliza
sus objetivos y las funciones de sus integrantes, estableciendo
la metodología y documentación a emplear,
así como el lugar, periodicidad y horario de sus reuniones
de trabajo.

Provisión de recursos: El equipo de
trabajo debe determinar objetivamente para cada una de las
actividades programadas los recursos que requerirá para su
ejecución. Al respecto, considerará que el costo de
los insumos, actividades e implementación en general debe
ser lo mínimo posible y no mayor a los resultados o
beneficios previstos.

Capacitación: El equipo de trabajo debe
definir las necesidades de capacitación para dar
cumplimiento a los objetivos y actividades del Plan. La
capacitación abordará los conceptos,
características y demás aspectos necesarios para el
adecuado diseño, implementación y evaluación
de la estructura de control interno.

Sensibilización y socialización del
control interno: Es necesario que el equipo de trabajo, con
el apoyo de la Alcaldía prevea y lleve a cabo un proceso
de sensibilización y socialización, con el objeto
de persuadir e involucrar a todo el personal de la municipalidad
sobre el rol activo que deben desempeñar en la
implementación de la estructura de control interno,
precisándose que la responsabilidad de implementar y
fortalecer el control interno institucional no es exclusiva del
referido equipo de trabajo ni es competencia del Órgano de
Control Institucional, sino de toda la municipalidad.

Ejecución de la
implementación

En esta etapa se señalan pautas y buenas
prácticas para la implementación o
adecuación de SCI de acuerdo a lo señalado por la
normativa vigente. Aquí se desarrollan detalladamente cada
uno de los componentes señalados en las normas de control
interno y se proponen herramientas que pueden ayudar a la
gestión de las municipalidades del Estado a su
implementación. El Comité o equipo encargado de la
implementación o adecuación del SCI empezará
tomando en cuenta el Plan de Trabajo elaborado en la etapa de
planificación. La implementación se
desarrollará de manera progresiva tomando en cuenta las
siguientes fases: Implementación a nivel municipalidad; y,
Implementación a nivel de proceso.

• 1) Implementación a nivel de
  municipalidad:

En esta fase se iniciará con el diseño e
implementación de aquellos controles que están a
nivel municipalidad o general, estos afectan al mismo tiempo a
toda la municipalidad es decir a todos los procesos, actividades
y unidades de la organización. En esta fase del proceso de
implementación, se establecerá las políticas
y normativas de control necesarias para la salvaguarda de los
objetivos institucionales, bajo el marco de las normas de control
interno. Asimismo, esta fase será previa a la
implementación a nivel de procesos o actividades, ya que
si no se diseñan e implementan los controles adecuados que
afectan al funcionamiento organizacional de la municipalidad no
tendrá sentido querer establecer o diseñar
controles que afecten a las actividades de los procesos ya que
los mismos no garantizarán el cumplimiento de los
objetivos institucionales.

• a) ??Implementación del componente
  ambiente de control. De acuerdo con las normas de control
  interno, la importancia de este componente radica en el
  establecimiento de una cultura de control interno mediante el
  ejercicio de lineamientos y conductas apropiadas. El ambiente
  de control es la base que sostiene a los demás
  componentes del control interno. Sin un sólido
  ambiente de control el adecuado establecimiento de los
  demás componentes resulta ineficaz, tal como en toda
  buena construcción es fundamental colocar buenos
  cimientos, ya que sin ellos sería imposible que una
  construcción sea estable y duradera. Es preciso
  señalar que los controles que se establecerán
  en este componente son aquellos que afectarán a toda
  la organización (nivel de municipalidad);

• b) ?Implementación del componente
  evaluación de riesgos. Para implementar el
  presente componente se diseñará y
  aplicará una metodología para la
  administración de riesgos, identificando, analizando,
  valorando y dando respuesta a los riesgos que está
  expuesta la institución, optimizando los recursos
  disponibles a través de la minimización de las
  pérdidas que pudieran presentarse como por la no
  consecución de sus objetivos. Es preciso
  señalar que el presente componente permitirá la
  identificación de riesgos a nivel de municipalidad y a
  nivel de procesos, para el primer caso estarán en
  función a los objetivos institucionales de
  carácter general y el segundo en función de los
  objetivos de cada proceso;

• c) ?Implementación del componente
  actividades de control gerencial. La
  implementación del componente actividades de control
  gerencial estará relacionada con el anterior
  componente de evaluación de riesgos y deberá
  ser aplicada de manera conjunta y en forma continua.
  Asimismo, las actividades de control gerencial que se
  presentan en la norma de control interno podrán ser
  implementados tanto a nivel de municipalidad como a nivel de
  procesos;

• d) ?Implementación del componente de
  información y comunicación. El presente
  componente busca implementar los mecanismos y soportes de la
  información y comunicación dentro de una
  municipalidad, para lo cual se ha establecido algunos
  lineamientos y políticas que puedan permitir su
  implementación, tal como se desarrolla a
  continuación;

• e) Implementación del componente
  supervisión. El presente componente
  permitirá cerrar el proceso de control interno dentro
  de una municipalidad buscando garantizar la adecuada
  implantación de los controles y su
  funcionamiento.

• 2) Implementación a nivel de
  procesos:

La adecuación a una gestión por procesos
por parte de la municipalidad, será fundamental para el
desarrollo de una implementación o mejoramiento de
controles a este nivel. El tener identificados los procesos
contribuye a que la municipalidad pueda identificar debilidades y
aportar en la eficiencia de las operaciones. El hecho de
contribuir a mejoras en la municipalidad, constituye el
mejoramiento continuo a través del cual se logra ser
más productivo y competitivo. Al implementar y analizar
los procesos que utiliza la municipalidad, permite mejorar y
corregir los mismos procesos que utilizan y corregir las
desviaciones. Para efectos de implementar el sistema de control
interno a nivel de procesos, será necesario que la
municipalidad cuente con la identificación y
documentación de sus procesos, así como la
implementación de las políticas y directivas
necesarias para el cumplimiento de las normas de control interno
a nivel municipalidad. Dado que un proceso tiene la capacidad de
cruzar horizontal y verticalmente a toda la municipalidad nos va
a permitir conocer a toda la municipalidad y focalizarnos
en:

• a) ?Identificar los puntos críticos de
  riesgo operativo del proceso

• b) Evaluar las tres "E" (eficiencia, eficacia y
  economía) de la municipalidad sobre la base de
  objetivos estratégicos institucionales

• c) Identificar y proponer acciones preventivas
  de la ocurrencia de eventos no deseados (riesgos) y que sean
  preponderantes sobre los correctivos

• d) Promover la adopción de mejoras
  evitando su proliferación

• e) Aplicar las normas de control interno para
  evitar la discrecionalidad en el ejercicio de facultades o en
  la aplicación de recursos

• f) ?Proponer mecanismos de autocontrol y
  autoevaluación.

Para la implementación del sistema de control
interno a nivel de procesos se requiere que al menos la
municipalidad realice los siguientes pasos:

• a) La municipalidad debe tener pleno
  conocimiento de las condiciones que identifican un
  proceso: i) Debe describir las entradas y salidas; ii) El
  proceso cruza uno varios límites organizativos
  funcionales; iii) Una características de los procesos
  es que son capaces de cruzar vertical y horizontalmente toda
  la organización; iv) ?Un proceso responde a la
  pregunta del ¿qué? y no al
  ¿cómo?; v) ?Debe ser fácilmente
  comprendido por cualquier persona de la municipalidad; vi)
  ?El nombre asignado a cada proceso debe estar relacionado con
  los conceptos y actividades que se realizan.

• b) Identificación de los
  procesos: Se debe contar con una lista de los
  procedimientos, actividades y tareas que realiza la
  municipalidad, tomando en consideración: El nombre
  asignado al proceso debe ser representativo de lo que
  conceptualmente representa; la totalidad de las actividades
  que desarrolla la municipalidad deben estar incluidas en
  alguno de los procesos listados; la forma más sencilla
  de identificar procesos propios es tomar como referencia
  otras listas afines al sector en el cual se mueven y trabajan
  sobre la misma aportando las particularidades de cada uno. Es
  conveniente que el equipo de trabajo a cargo identifique en
  el mismo proceso los ciclos de
  Planificar-Hacer-Verificar-Actuar (Ciclo de mejora
  continua).

• c) Diagrama de Flujo: De acuerdo a las
  actividades identificadas en el proceso, estás
  deberán representarse a través de un diagrama,
  en el que se puedan identificar con claridad los subprocesos
  y flujos de información. Los diagramas deberán
  validarse por parte de los responsables de dichos proceso. El
  diagrama de flujo es una descripción gráfica
  del proceso, que puede ser entendida por todos los niveles de
  la municipalidad; se debe cuidar que reflejen fielmente las
  actividades, nivel de personal responsable, tiempos de
  ejecución tipo de actividad, formato de la
  información y controles existentes, entre otros
  aspectos.

• d) Priorización de procesos: Una
  vez establecido la lista de los procesos de la municipalidad
  por el equipo de trabajo se deberá identificar los
  procesos críticos. Para la determinación de los
  procesos críticos, el equipo de trabajo debe calcular
  el impacto del proceso, para cada proceso a revisar, se debe
  determinar una valoración de la importancia del
  proceso tomando en cuenta cuan involucrados se encuentran con
  los objetivos estratégicos y las metas
  institucionales. La municipalidad implementará esta
  fase progresivamente, comenzando con sus procesos
  críticos, para luego seguir con los restantes, para
  esto el comité o equipo encargado de implementar
  realizara lo siguiente: i) ?Efectuará el seguimiento
  al proceso seleccionado, identificando primero, los objetivos
  que están involucrados en todo el proceso; ii)
  ?Seguidamente se identificará y evaluará los
  riesgos o eventos negativos que dificulten el logro de los
  objetivos del proceso. El análisis de los riesgos
  consiste en la identificación y análisis de los
  puntos críticos que podrían afectar la
  consecución de las metas y objetivos de los procesos,
  se realizará sobre información registrada en el
  diagrama de flujo, además de la obtenida por
  observación directa. Asimismo, los elementos de
  control y los riesgos que se identifiquen, serán
  señalados en los diagramas de flujo. El
  desempeño de una municipalidad puede verse amenazado
  tanto por factores internos como externos; dichos factores, a
  su vez, pueden incidir en las metas y objetivos. La
  evaluación de riesgos de una municipalidad debe tener
  en cuenta eventos adversos que puedan surgir, siendo esencial
  que los riesgos más relevantes sean identificados.
  Después de que se hayan identificado los riesgos del
  proceso deben llevarse a cabo un análisis y
  administración de los mismos a través de
  matrices y mapas de riesgos; iii) Una vez clasificados y
  cuantificados los riesgos se deben identificar los controles
  que permitirían mitigar los riesgos, para esto se debe
  efectuar una evaluación a la suficiencia de estos
  mediante pruebas de cumplimiento, lo cual permitirá
  implementar, diseñar y establecer los controles
  necesarios. Asimismo, se deberá tener en cuenta las
  características y el cumplimiento de cada actividad de
  control con los objetivos de control interno; ?El equipo o
  comité de implementación deberá
  determinar criterios y parámetros para medir el nivel
  del control en cuanto a criterios de eficiencia, eficacia y
  economía. A continuación se presenta un ejemplo
  de matriz para la evaluación, diseño y
  determinación de los controles necesarios, iv) Del
  resultado de los puntos anteriores se efectuará el
  análisis y evaluación de los riesgos y
  controles a nivel de procesos, los cuales serán
  desarrollados en la matriz y mapa de riesgos respectivos
  según se desarrolla en el anexo correspondiente, esto
  originaría que las municipalidades tengan las
  herramientas necesarias para administrar los riesgos de cada
  proceso; ?Aquellos controles adicionales que serán
  necesarios diseñar e implementar, podrán ser
  incorporados en los planes de mejoramiento
  respectivos.

• e) Diagnóstico al proceso: Es el
  resultado de la evaluación de los controles actuales y
  de los riesgos del proceso, los mismos que deben describirse
  en forma precisa y clara. El diagnóstico describe los
  aspectos específicos de la problemática
  detectada, las debilidades del sistema de control interno,
  así como los riesgos que pudieran afectar el
  cumplimiento de las metas y objetivos establecidos para el
  proceso evaluado. Como punto final del diagnóstico es
  la incorporación de las acciones de mejoras a juicio
  del equipo de trabajo acorde a la normativa correspondiente,
  sean las más convenientes para prevenir o dar
  solución de raíz a la problemática y
  minimizar los riesgos detectados.

• MODO DE SINERGIAMIENTO DE LOS COMPONENTES DEL
  SISTEMA DE CONTROL INTERNO PARA FACILITAR LA EFICIENCIA Y
  ECONOMIA MUNICIPAL:

Interpretando al Informe COSO, el control interno se
define como un proceso, efectuado por el personal de una entidad,
diseñado para conseguir unos objetivos específicos.
La definición es amplia y cubre todos los aspectos de
control de la municipalidad, pero al mismo tiempo permite
centrarse en objetivos específicos. El control interno
consta de cinco componentes relacionados entre sí que son
inherentes al estilo de gestión de la municipalidad. Estos
componentes interrelacionados sirven como criterios para
determinar si el sistema es eficaz, ayudando así a que la
municipalidad dirija de mejor forma sus objetivos y ayuden a
integrar a todo el personal en el proceso.

El entorno de control aporta el ambiente en el que las
personas desarrollan sus actividades y cumplen con su
responsabilidad de control. Sirve como base de los otros
componentes. Dentro de este entorno, los directivos
evalúan los riesgos relacionados con el cumplimiento de
determinados objetivos. Las actividades de control se establecen
para ayudar a asegurar que se pongan en práctica las
directrices de la dirección para hacer frente a dichos
riesgos. Mientras tanto, la información relevante se capta
y se comunica por toda la municipalidad. Todo este proceso es
supervisado y modificado según las
circunstancias.

Existe una interrelación directa entre las tres
categorías de objetivos, que son los que una entidad se
esfuerza para conseguir, y los componentes, que representan lo
que se necesitan para lograr dichos objetivos. Todos los
componentes son relevantes para cada categoría de
objetivo. Al examinar cualquier categoría por ejemplo, la
eficacia y eficiencia de las operaciones, los cinco componentes
han de estar presente y funcionando de forma apropiada para poder
concluir que el control interno sobre las operaciones es eficaz.
Si se examina la categoría relacionada con los controles
sobre la información financiera, por ejemplo, se deben
cumplir los cinco criterios para poder concluir que el control
interno de la información financiera es eficaz.

El entorno de control marca la pauta del funcionamiento
de la municipalidad e influye en la concienciación de sus
empleados respecto al control. Es la base de todos los
demás componentes del control interno, aportando
disciplina y estructura. Los factores del entorno de control
incluyen la integridad, los valores éticos y la capacidad
de los empleados de la empresa, la filosofía de
dirección y el estilo de gestión, la manera en que
la dirección asigna autoridad y las responsabilidades y
organiza y desarrolla profesionalmente a sus empleados y la
atención y orientación que proporciona al consejo
de administración.

Las municipalidades, cualquiera sea su tamaño, se
enfrentan a diversos riesgos de origen externos e internos que
tienen que ser evaluados. Una condición previa a la
evaluación del riesgo es la identificación de los
objetivos a los distintos niveles, vinculados entre sí e
internamente coherentes. La evaluación de los riesgos
consiste en la identificación y el análisis de los
riesgos relevantes para la consecución de los objetivos, y
sirve de base para determinar cómo han de ser gestionados
los riesgos. Debido a que las condiciones económicas,
industriales, legislativas y operativas continuarán
cambiando continuamente, es necesario disponer de mecanismos para
identificar y afrontar los riesgos asociados con el
cambio.

Las actividades de control son las políticas y
los procedimientos que ayudan a asegurar que se lleven a cabo las
instrucciones de la dirección de la municipalidad. Ayudan
a asegurar que se tomen las medidas necesarias para controlar los
riesgos relacionados con la consecución de los objetivos
de la empresa. Hay actividades de control en toda la
municipalidad, a todos los niveles y en todas las funciones.
Deben establecerse y ajustarse políticas y procedimientos
que ayuden a conseguir una seguridad razonable de que se llevan a
cabo en forma eficaz las acciones consideradas necesarias para
afrontar los riesgos que existen respecto a la consecución
de los objetivos de la unidad. Las actividades de control existen
a través de toda la organización y se dan en toda
la organización, a todos los niveles y en todas las
funciones, e incluyen cosas tales como; aprobaciones,
autorizaciones, verificaciones, conciliaciones, análisis
de la eficacia operativa, seguridad de los activos, y
segregación de funciones.

Se debe identificar, recopilar y comunicar
información pertinente en forma y plazo que permitan
cumplir a cada empleado con sus responsabilidades. Los sistemas
informáticos producen informes que contienen
información operativa, financiera y datos sobre el
cumplimiento de las normas que permite dirigir y controlar el
negocio de forma adecuada. Dichos sistemas no sólo manejan
datos generados internamente, sino también
información sobre acontecimientos internos, actividades y
condiciones relevantes para la toma de decisiones de
gestión así como para la presentación de
información a terceros. También debe haber una
comunicación eficaz en un sentido más amplio, que
fluya en todas las direcciones a través de todos los
ámbitos de la municipalidad, de arriba hacia abajo y a la
inversa. En la actualidad nadie concibe la gestión de una
entidad sin sistemas de información. La tecnología
de información se ha convertido en algo tan corriente que
se da por descontada.

El sistema de control interno de una municipalidad
requiere supervisión, es decir, un proceso que comprueba
que se mantiene el adecuado funcionamiento del sistema a lo largo
del tiempo. Esto se consigue mediante actividades de
supervisión continuada, evaluaciones periódicas o
una combinación de ambas cosas. La supervisión
continuada se da en el transcurso de las operaciones. Incluye
tanto las actividades normales de dirección y
supervisión, como otras actividades llevadas a cabo por el
personal en la realización de sus funciones. El alcance y
la frecuencia de las evaluaciones periódicas
dependerán esencialmente de una evaluación de los
riesgos y de la eficacia de los procesos de supervisión
continuada. Las deficiencias detectadas en el control interno
deberán ser notificadas a niveles superiores, mientras que
la alta dirección y el consejo de administración
deberán ser informados de los aspectos significativos
observados.

• ENLACE DEL CONTROL PREVIO, SIMULTÁNEO Y
  POSTERIOR CON LA MEJORA CONTINUA MUNICIPAL

El Control Interno comprende las acciones de cautela
previa, simultánea y de verificación posterior que
realiza la municipalidad sujeta a control, con la finalidad que
la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se
efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo,
simultáneo y posterior.

El control interno previo y simultaneo compete
exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores
públicos de las municipalidades como responsabilidad
propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de
las normas que rigen las actividades de la organización y
los procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos,
manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las
políticas y métodos de autorización,
registro, verificación, evaluación, seguridad y
protección.

El control interno posterior es ejercido por los
responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor, en
función del cumplimiento de las disposiciones
establecidas, así como por el órgano de control
institucional según sus planes y programas anuales,
evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de
los recursos y bienes del Estad, así como la
gestión y ejecución llevadas a cabo, en
relación con las metas trazadas y resultados
obtenidos.

Es responsabilidad del Alcalde de la entidad fomentar y
supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno
para la evaluación de la gestión y el efectivo
ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que
éste contribuya con el logro de la misión y
objetivos de la entidad a su cargo. El Alcalde está
obligado a definir las políticas institucionales en los
planes y/o programas anuales que se formulen, los que
serán objeto de las verificaciones a que se refiere esta
Ley.

Los alcaldes siempre han encontrado conveniente
comprobar o vigilar lo que sé esta haciendo para asegurar
que el trabajo de otros esta progresando en forma satisfactoria
hacia el objetivo predeterminado. Establecer un buen plan,
distribuir las actividades componentes requeridas para ese plan y
la ejecución exitosa de cada miembro no asegura que la
municipalidad será un éxito. Pueden presentarse
discrepancias, malas interpretaciones y obstáculos
inesperados y habrán de ser comunicados con rapidez al
para que se emprenda una acción correctiva en el marco de
mejora continua.

• LINEAMIENTOS PARA LA EVALUACION Y
  RETROALIMENTACION DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO PARA QUE
  FACILITE LA OPTIMIZACION MUNICIPAL

Evaluación de costo-beneficio:

La evaluación costo-beneficio se basa en la
necesidad de evaluar los costos de controles a implantarse y
confrontarlos con su contribución esperada a minimizar los
riesgos. El responsable de diseñar los controles
deberá identificar que los costos identificados
serán superados por los beneficios que se plantean de las
medidas que se adoptarán en la implantación de un
control. En teoría, el análisis costo-beneficio
involucra los siguientes pasos, donde se determinará: La
identificación de todas los controles que se tienen
previstos implementar; La identificación de todas las
costos de cada control; La identificación de todos los
beneficios de cada control; La asignación de valores a
cada costo y beneficio; Se resta el valor del costo al valor del
beneficio. Si se obtiene como resultado de este ejercicio un
valor positivo neto y que se encuentre dentro del margen
establecido por el responsable del diseño del control, se
podrá concluir que el control generará una mejora y
será factible. Aunque el proceso que se ha descrito
anteriormente pueda parecer relativamente sencillo, existen
algunas dificultades prácticas que limitan la
aplicación del mismo. Por ejemplo, existen algunos
aspectos que son difíciles de cuantificar, tales como la
satisfacción del usuario, la seguridad, el bienestar
social comparado con bienes y servicios que tienen un valor de
mercado establecido y aceptado. Sin embargo, es necesario darle
un valor o ponderarlo con alguna equivalencia que permita medir
el costo o beneficio obtenido de un control a pesar de que
resulte una posición subjetiva.

Evaluación del desempeño

La evaluación del desempeño de la entidad
constituye el proceso por el cual se determinan los resultados de
la entidad a nivel global, lo que implica la combinación
de los resultados a nivel individual, de grupo y de la propia
entidad, con la finalidad de estimar el desempeño
institucional sobre la base de los objetivos previstos en los
planes estratégicos institucionales. Los resultados de la
evaluación de desempeño de la gestión
permitirán implementar una serie de medidas correctivas
que constituirán un mecanismo de retroalimentación
para la mejora continua de la gestión pública. En
un contexto de múltiples necesidades aunadas a
restricciones de recursos se debe maximizar la eficacia del
control en la utilización de los recursos disponibles.
Esto supone conocer los resultados obtenidos respecto de las
metas planteadas. Si no se evalúa los resultados no
será posible realizar las correcciones necesarias. El
seguimiento y evaluación de los planes estratégicos
requiere disponer de sistemas de información que permitan
contar con datos confiables y oportunos para medir el avance de
los indicadores de desempeño. Existen muchos indicadores
de desempeño en atención al tipo de logro que se
desea medir, todos ellos orientados al monitoreo de los objetivos
estratégicos de la entidad. Asimismo, estos indicadores
deben estar encaminados al cumplimiento de los principios de
eficacia, eficiencia, economía, y legalidad.

El proceso de formulación para la medición
de desempeño que a continuación se presenta
corresponde a la visión genérica de un proceso que
puede diferir de una municipalidad a otra. Las municipalidades
pueden adaptar libremente las etapas que a continuación se
identifican para un mejor ajuste:

• ?Identificar el flujo del proceso. Éste es el
  primer y, quizás, el más importante paso. Si
  los funcionarios no están de acuerdo con sus procesos,
  entonces no pueden medir efectivamente o utilizar
  adecuadamente las salidas;

• Identificar las actividades críticas que
  deben ser medidas. La actividad crítica es esa
  actividad culminante donde se define una medida de
  desempeño individual dentro del proceso;

• Establecer metas de desempeño o
  estándares. Todas las mediciones de desempeño
  deberían estar vinculadas a una meta
  predefinida;

• ?Establecer medición de desempeño. En
  este paso se debe seguir construyendo el sistema de
  medición de desempeño, por la
  identificación de las medidas individuales;

• Identificando partes responsables. Una entidad
  específica (como un funcionario o un equipo) necesitan
  ser asignados como responsables para cada paso en el proceso
  de medición de desempeño;

• Colección de datos. La información
  necesita ser pre-analizada en un estilo oportuno para
  observar cualquier tendencia temprana y confirmar que el
  sistema de colección de datos es adecuado y
  posteriormente debe ser registrada:

• Analizar e informar el desempeño actual. En
  este paso los datos brutos son formalmente convertidos dentro
  de las medidas de desempeño, desplegados de unas
  maneras comprensivas y distribuidas en la forma de un
  informe;

• Comparar el actual desempeño con las metas.
  Este paso es para determinar las variaciones;

• ?Determinar si son necesarias las acciones
  correctivas. Dependiendo de la Contraloría General de
  la República magnitud entre las mediciones y las
  metas, alguna forma de acción correctiva debe ser
  necesaria;

• Hacer cambios para recuperar la alineación
  con las metas. Este paso solamente ocurre si las acciones
  correctivas son necesarias. La determinación actual de
  las acciones correctivas es parte del proceso de mejoramiento
  y no del proceso de medición de desempeño. Este
  paso está principalmente relacionado con el
  mejoramiento del sistema de gestión;

• ?Necesidad de nuevas metas. Incluso en sistemas
  exitosos los cambios pueden ser necesarios para revisar, en
  orden a establecer esos desafíos en los recursos de
  una organización, pero no para exigirlos demasiado.
  Las metas y los estándares necesitan períodos
  de evaluación para actualizarlos a los últimos
  procesos de la organización.

Rendición de cuentas

La presente actividad de control implica un proceso
continuo que se efectuará por parte de todos los
trabajadores de la entidad en cumplimiento de la normatividad
vigente, con la finalidad de dar cuenta del ejercicio de sus
funciones, del cumplimiento de sus objetivos y del uso de los
bienes y recursos recibidos. Corresponde a los titulares de las
municipalidades definir las políticas y procedimientos
para que los funcionarios y servidores rindan cuenta
oportunamente ante sus jefes de conformidad con la ley del
Sistema Nacional de Control. Ahora bien, en el caso que los
obligados no cumplan con rendir cuentas en la forma establecida
por el titular, éste deberá deslindar las
responsabilidades a que hubiera lugar, de acuerdo con el
régimen laboral de cada entidad. Se puede decir que, sin
perjuicio de otras, existen dos formas principales de rendir
cuentas: i) Rendiciones de cuentas financieras, conceptuada como
aquella obligación que asume el funcionario o servidor que
administra fondos o bienes públicos de responder ante su
jefe, sobre la forma cómo desempeñó sus
funciones sobre los recursos asignados, a través de la
preparación y publicación de un informe.
Generalmente el informe trata sobre los estados financieros
auditados en forma independiente o sobre otros asuntos por los
que adquirió la obligación de rendir cuentas; ii)
Rendición de cuentas gerencial, referida a las acciones de
informar que realizan los funcionarios y empleados sobre
cómo gastaron los fondos o manejaron los bienes
públicos asignados, si lograron los objetivos previstos y,
si éstos fueron cumplidos con eficiencia y
economía. Asimismo, cabe anotar que los titulares,
funcionarios y servidores públicos deberán emitir
información confiable sobre: (i) entrega de balances
anuales (cuenta general), (ii) entrega de información a la
ciudadanía (según ordenamiento), (iii)
rendición de recursos recibidos personalmente
(viáticos, adelantos, etc.), entre otros. Para esto, la
entidad deberá establecer lineamientos y políticas
que permitan el desempeño transparente de los trabajadores
en la entrega de información, tal como a
continuación se hace mención. Los trabajadores
deberán:

• Generar y transmitir información útil,
  oportuna, pertinente, comprensible, confiable y verificable,
  a sus superiores jerárquicos, a las entidades que
  proveen los recursos con que trabajan y a cualquier otra
  persona que esté facultada para supervisar sus
  actividades

• Preservar y permitir en todo momento el acceso a
  esta información a sus superiores jerárquicos y
  a las personas encargadas tanto de realizar el control
  interno o externo posterior, como de verificar la eficacia y
  confiabilidad del sistema de información

• Difundir información antes, durante y
  después de la ejecución de sus actos con el fin
  de procurar una comprensión básica por parte de
  la sociedad respecto de lo esencial de la asignación y
  uso de recursos, los principales resultados obtenidos y los
  factores más significantes que influyeron en tales
  resultados

• ?Proporcionar la información ya procesada a
  toda persona individual o colectiva que lo
  solicite.

La prevención y monitoreo se deberá
efectuar sobre los diferentes documentos que regulen y sustenten
el desarrollo de las actividades de la entidad sean éstos
de gestión, operativos o de control, con la finalidad de
tener una seguridad razonable de que se van a cumplir con los
objetivos institucionales así como aquellos relacionados
con el control interno.

Entre los documentos para el desarrollo de la
gestión pueden mencionarse los siguientes: ?Manual de
Organización y Funciones; ?Manuales de políticas y
procedimientos; ?Manuales de planeación; ?Manuales
administrativos; ?Leyes y reglamentos aplicables a la
organización; ?Instructivos de trabajo; ?Especificaciones
y estándares; ?Diagramas de flujo; ?Estudios previos de
rediseño o mejoramiento de procesos; ?Reportes operativos;
?Reportes de resultados; ?Informes de registros de revisiones
internas; ?Evaluaciones de riesgos; ?Estudios previos de
evaluación del control interno; ?Reporte de indicadores;
?Circulares y lineamientos.

Asimismo, en el desarrollo de las actividades propias de
la entidad, se efectúan acciones de monitoreo con la
finalidad de medir la eficacia de las diferentes herramientas de
gestión que la entidad utilice. Cabe señalar que
las acciones de prevención y monitoreo buscan garantizar
la idoneidad y calidad de los operaciones y de los servicios
públicos que una entidad desarrolla.

Monitoreo oportuno del control interno

Las diversas medidas correctivas instauradas en el
mejoramiento del control interno de los procesos y operaciones de
la entidad, se encontrarán sujetas a monitoreo oportuno
con el fin de determinar su vigencia, consistencia y calidad,
así como para formular modificaciones que se consideren
pertinentes, orientadas a obtener una seguridad razonable
respecto al logro de los objetivos previstos. El monitoreo
oportuno del sistema de control interno se ejerce a través
del seguimiento continuo y de las evaluaciones
puntuales.

El seguimiento continuo está orientado a
verificar el cumplimiento efectivo de las medidas correctivas y
mejoras que se dan en las operaciones, así como el
correcto funcionamiento de los controles, las cuales
estarán a cargo de las unidades orgánicas y
personal competentes.

Asimismo, el seguimiento continuo contempla los
documentos de gestión de la entidad que sustentan el marco
normativo en el desarrollo de sus actividades,
considerándose, entre otros, los siguientes:

• De planeamiento: Plan Estratégico Sectorial
  Multianual (PESEM); ?Plan Estratégico Institucional
  (PEI); ?Plan Operativo Institucional (POI); ?Plan Anual de
  Adquisiciones y Contrataciones (PAAC); ?Plan de Desarrollo
  Regional Concertado (PDRC); ?Plan de Desarrollo Local
  Concertado (PDLC); ?Plan Anual de
  Capacitación.

• De presupuesto: ?Presupuesto Institucional de
  Apertura (PIA); ?Presupuesto Institucional Modificado (PIM);
  ?Presupuesto Analítico de Personal (PAP); ?Presupuesto
  participativo.

• De organización: ?Reglamento de
  Organización y Funciones (ROF); ?Manual de
  Organización y Funciones (MOF); ?Cuadro de
  Asignación de Personal (CAP); ?Manual de
  Procedimientos (MAPRO).

• De procedimientos: ?Texto único de
  procedimientos administrativos (TUPA).

Las evaluaciones puntuales, a diferencia de las
continuas, están orientadas a la calidad y eficacia de los
controles en una etapa predefinida de los procesos y operaciones
de la entidad. Ello también permitirá verificar la
eficiencia y eficacia en la ejecución de dichas
operaciones y de ser el caso, permitirá formular la
recomendación de medidas correctivas para optimizar los
resultados esperados. Durante el monitoreo se deben desarrollar
las siguientes acciones:

• ?Identificar fallas en el diseño y en el plan
  de ejecución de las operaciones

• ?Establecer si las operaciones se están
  realizando conforme al plan

• Investigar los factores contextuales que puedan
  afectar las operaciones, determinando el riesgo de no cumplir
  con los objetivos

• Evaluar la posibilidad de que las estrategias
  utilizadas en la consecución de los objetivos, no
  conduzcan al logro del propósito general

• ?Identificar problemas recurrentes que necesitan
  atención

• ?Recomendar ajustes a las operaciones

• ?Investigar posible soluciones a los problemas
  presentados.

LINEAMIENTOS ESPECÍFICOS PARA
EVALUAR EL CONTROL INTERNO DE LAS MUNICIPALIDADES

Lista de Verificación: Ambiente
de control

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