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Finanzas y presupuesto público



Partes: 1, 2

  1. Gasto
    público
  2. Impuestos
  3. Aspectos
    macroeconómicos de las cuentas
    fiscales
  4. Impactos
    macroeconómicos de las políticas: fiscal,
    tributaria y monetaria
  5. Deuda
  6. Planificación fiscal, tributaria y
    monetaria
  7. Presupuestos que se
    elaboran en los distintos niveles del sector
    público
  8. Esquemas que se
    utilizan para clasificar, calcular y estructurar el
    presupuesto de ingresos y gasto público
    nacional
  9. Organización, funciones y relaciones de
    las instituciones

Gasto
público

Introducción

El gasto público en general tiene un efecto
negativo en el crecimiento económico, y por tanto se debe
reforzar su focalización en aspectos sociales que
contribuyan al bienestar social, enfatizando la importancia del
gasto en educación, por su impacto de mediano plazo, y en
programas de subsidio directo como las Pensiones Asistenciales o
más particularmente en la actual coyuntura, en programas
de empleo de emergencia, así como también reducir
los gastos innecesarios.

Durante el primer milenio de la era Cristiana no hubo en
el mundo crecimiento económico. En esa época la
mayoría de los habitantes no mejoraron sus niveles de
vida.

Donde se inició el crecimiento sostenido, los
Países Bajos en el siglo XVI o Inglaterra en el XIX, se
debió fundamentalmente a innovaciones y a un entorno
jurídico que garantizó los derechos de propiedad y
la paz social. En el siglo XX crecieron aquellos países
donde hubo seguridad en los derechos de propiedad, paz y libertad
económica.

Dos políticas económicas impidieron el
crecimiento sostenido en varios países en el siglo XX.
Una, la pretensión de los gobernantes de planificar
centralmente la economía en el socialismo real, sistema
afortunadamente superado en la mayor parte del mundo. La otra
política, todavía vigente en la mente de muchos
gobernantes, consiste en incentivar el crecimiento a
través del mayor gasto público y el déficit
presupuestal.

Los datos empíricos nos demuestran que los gastos
deficitarios, financiados con inflación o deuda, tienen
efectos negativos netos para la sociedad. Mantener niveles altos
de inflación o deuda no significa mayor crecimiento
sostenible.

Buscar el crecimiento mediante un déficit
presupuestal es ilusorio y, en el mejor de los casos,
transitorio. Aunque políticamente puede ayudar a un
partido a ganar elecciones, perjudica tarde o temprano a los
electores, que creyeron en el estado como fuente directa de
crecimiento. Un gobierno puede ayudar al crecimiento al mantener
la paz, el respeto a la propiedad, mínimas
reglamentaciones y un bajo costo fiscal para los
ciudadanos.

Un estudio de Libertad y Desarrollo determinó que
tanto el gasto total como el gasto en consumo en bienes y
servicios como porcentaje del PGB tienen un efecto negativo y
significativo en el crecimiento de la productividad. La
estimación indica que un aumento de 10% en el gasto total
hace disminuir la tasa de crecimiento de la productividad del
sector privado en 1,87 puntos porcentuales en promedio anual y un
aumento similar en el gasto de consumo hace disminuir la tasa de
crecimiento de la productividad en 2,17 puntos porcentuales en
promedio anual.

Este presupuesto del gasto público debiera
orientar los recursos a áreas de mayor rentabilidad
social, en que el gasto fiscal tenga un impacto efectivo en el
bienestar, tales como educación, seguridad y empleos de
emergencia. Asimismo, se debe eliminar o reducir con una
política de austeridad áreas del presupuesto como
los bienes y servicios de consumo que pueden ser evitados y todas
aquellas inversiones innecesarias.

Impuestos

Incidencia impositiva

La incidencia impositiva es el estudio para determinar
quien soporta la carga de un impuesto (o carga fiscal). Los
impuestos que crea el gobierno pueden imponerse legalmente a los
compradores o a los vendedores, pero ¿quién soporta
la carga fiscal? Para contestar esta pregunta es necesario
descomponer nuestro análisis en tres pasos:

1. Investigar si la disposición legal del
impuesto afecta a la curva de demanda o a la curva de
oferta

2. Investigar hacia adonde se desplaza la
curva

3. Analizar como se afecta el equilibrio
inicial

En la elección de un sistema impositivo confluyen
varios objetivos de política económica. De esta
forma, no puede juzgarse una estructura tributaria simplemente
por su incidencia distributiva. Este es, sin duda, uno de sus
aspectos esenciales, pero no deben descuidarse otros elementos
que hacen a la elección de un buen sistema tributario. En
principio éste debe cumplir adecuadamente una de sus
funciones esenciales: la recaudatoria. Los impuestos son la forma
de financiar los gastos por lo que resulta obvio que una
estructura de impuestos progresiva y eficiente, pero de bajo
poder de recaudación, no es de mucha utilidad. Otro de los
principales objetivos es minimizar las distorsiones que
éste pueda generar, e incluso solucionar algunas
ocasionadas por "fallas de mercado".

Muchas veces los objetivos de equidad, eficiencia y
poder recaudatorio no son todos compatibles y es tarea de quien
hace política económica elegir la mejor
combinación entre ellos.

El tema de la incidencia tributaria es una
cuestión sumamente importante y difícil de tratar.
Es importante por cuanto es la pieza esencial para completar el
efecto de la acción estatal sobre la distribución
del ingreso vía política fiscal. Sin una idea clara
de quiénes son los que finalmente sufren las consecuencias
económicas de los impuestos, es imposible evaluar la
acción estatal en lo que respecta al objetivo "equidad".
La cuestión de la incidencia tributaria es, sin embargo,
difícil de abordar, ya que requiere de estudios más
detallados sobre las condiciones de todos los mercados, o al
menos, de varios mercados claves.

Esta sección debe verse, simplemente, como un
acercamiento a la incidencia tributaria, y por lo tanto los
resultados que se presentan deben ser tomados como
hipotéticos. De ninguna manera deben sacarse conclusiones
de política apresuradas en base a estos resultados. Por
último, es aconsejable la realización de estudios
más integrales y exhaustivos que permitan tener una idea
más acabada de la incidencia del sistema
tributario.

A continuación realizamos algunas consideraciones
sobre el financiamiento y posteriormente presentamos los
supuestos en los que se basa nuestra estimación. En primer
lugar, la hacienda pública se forma con una serie de
recursos, pero hemos acotado el financiamiento del gasto social a
la parte impositiva. Por lo tanto, se excluye la deuda que
finalmente es pagada con impuestos. Esta cuestión
incorporaría problemas de incidencia intergeneracional que
son muy difíciles de evaluar.

En segundo lugar, la estructura tributaria de cada nivel
de gobierno es distinta, y sería necesario computar la
incidencia para cada uno de ellos.

En tercer lugar, si trabajáramos con la
estructura impositiva que financia cada gasto sería
necesario computar la incidencia distributiva de cada impuesto.
Es decir, se trataría de ver quienes son los que realmente
pagan los impuestos. Puede ocurrir que el impacto de un impuesto
sea diferente a su real incidencia sobre el ingreso real de una
persona. El "impacto" hace referencia al responsable legal del
pago del impuesto. Este, sin embargo, puede trasladar parte o la
totalidad de la carga del impuesto a otros agentes
económicos. Por lo tanto, la incidencia impositiva se
refiere al efecto final del tributo sobre quienes realmente
sufren la carga económica del impuesto.
Se deduce que
la incidencia de un impuesto depende de las condiciones de oferta
y demanda de los mercados de bienes, servicios y factores. Si
bien resulta relativamente simple en teoría, el
cómputo de la incidencia no es en la práctica una
tarea sencilla. Un enfoque ideal sería el de estimar un
modelo de equilibrio general donde simultáneamente se
determinen los parámetros en todos los mercados. Dada la
escasez de información disponible, este camino es
inviable. Otra alternativa es estimar con modelos de equilibrio
parcial las condiciones de mercados particulares. Aunque
más sencilla, esta alternativa tampoco resulta
fácil de implementar. Son pocos los estudios sectoriales
con resultados robustos para el caso argentino e incluso a nivel
mundial.

En cuarto lugar, un aspecto importante resaltado en la
teoría económica es el carácter distorsivo
de los impuestos. Esto hace referencia al hecho que los tributos
modifican el comportamiento de los agentes económicos,
quienes cambian sus conductas para eludir el impuesto. Al
computar el "costo" del impuesto, no debe olvidarse el
daño adicional, producto de la distorsión. Tal
distorsión (llamada "peso muerto del impuesto") depende de
las elasticidades de oferta y demanda. En general, en la
mayoría de los estudios sobre el tema se ignora este
aspecto, lo cual responde a la dificultad en estimar el monto del
costo de la distorsión y en discernir quienes son los que
finalmente sufren sus consecuencias.

Por último, la evasión introduce un
problema adicional en este tipo de trabajos. En principio lo que
se trata de medir es la incidencia tributaria real y no la
potencial (la planeada por las autoridades). Interesa saber
quienes pagan los impuestos y no quienes deberían
pagarlos. El problema radica, obviamente, en la dificultad para
saber quienes pagan y quienes evaden.

Nuevo equilibrio

La cantidad de equilibrio disminuye. El precio que pagan
los compradores se incrementa, mientras que el precio que reciben
los vendedores disminuye. Un análisis de incidencia
muestra que ambos, los compradores y los vendedores pagan el
impuesto. ¿Quién soporta la mayor carga impositiva?
La respuesta depende de la elasticidad-precio de la
demanda.

Si la demanda del producto es inelástica la mayor
carga fiscal recae sobre los compradores, mientras que si la
demanda del producto es elástica ésta recae
principalmente sobre los productores (vendedores). Pero
¿qué sucede cuando el impuesto se cobra legalmente
a los vendedores? El análisis de éste impuesto es
similar, la única diferencia es que se desplaza la curva
de oferta. Esto es, disminuye.

La incidencia impositiva también depende de la
elasticidad-precio de la oferta. Cuando la oferta es
elástica y la demanda inelástica, la mayor carga
fiscal la reciben los compradores. Cuando la oferta es
inelástica y la demanda elástica, la mayor
incidencia impositiva se va hacia los vendedores. En
conclusión podemos decir que la incidencia fiscal es mayor
en aquella parte del mercado con la menor elasticidad, es decir,
si la demanda es más inelástica que la oferta,
entonces la mayor parte de la carga fiscal recae sobre los
compradores y, si la oferta es más inelástica que
la demanda, entonces la mayor parte de la carga fiscal recae
sobre los vendedores.

Aspectos
macroeconómicos de las
cuentas fiscales

En lo macroeconómico es urgente despejar
completamente el tema del desequilibrio de las cuentas fiscales y
la amenaza de impuestos. Durante los últimos años
se ha hecho crecer el gasto público más allá
de lo que ha crecido el producto en promedio y eso ha validado la
permanente amenaza de nuevas alzas impositivas, lo cual ha minado
la confianza y explica en parte la debilidad de las tasas de
inversión.

No es evidente que un mayor activismo fiscal permita
resolver el problema del desempleo. El sector privado representa
casi cuatro quintas partes de la economía y una
proporción aún mayor del empleo. Lo que ocurra con
el empleo en el país depende fundamentalmente de lo que
haga el sector privado y de su interés en invertir. El
gobierno puede paliar transitoriamente la situación de los
cesantes o apoyar la reactivación con inversiones y
programas especiales, pero si el sector privado no invierte ni
contrata, sus esfuerzos resultarán
infructuosos.

Este dilema está bien reconocido en la literatura
económica. La condición fundamental para que un
mayor déficit fiscal genere mayor actividad y empleo de
manera sostenida es que éste no presione al alza a las
tasas de interés; de lo contrario, el aumento en el costo
del crédito reducirá el consumo, la
inversión privada, la actividad y el empleo. Tal
condición se cumple sólo en circunstancias muy
especiales.

En efecto, la prudencia en el manejo de las cuentas
fiscales es hoy considerado como un aspecto clave de la
conducción económica en los llamados "países
emergentes" y una garantía de su estabilidad futura.
Abandonar esta prudencia significaría arriesgar una
reversión de las positivas condiciones financieras que hoy
favorecen una recuperación del consumo, la
inversión y el empleo.

La experiencia muestra que los desequilibrios fiscales
perjudican, más que lo que favorecen, una acción
efectiva del Estado en el largo plazo. La efectividad del Estado
en la reducción de la pobreza, la generación de
oportunidades, el fomento productivo, la ciencia, la cultura y la
participación ciudadana no depende tanto de lo que se
gasta en un año como de la posibilidad de aplicar
políticas con consistencia y persistencia suficiente para
producir cambios duraderos. Los desequilibrios fiscales son
seguidos de dolorosos ajustes cuyas primeras víctimas son
la inversión, los empleados públicos y los grandes
programas sociales. Las rondas de recortes de gastos debilitan
gravemente la efectividad de programas y servicios
públicos.

Cuando las finanzas públicas son fuente de
inestabilidad macroeconómica, de ineficiencia o
clientelismo es la propia validez de la acción del Estado
la que queda en cuestión. Administrar los fondos fiscales
con prudencia, eficiencia y transparencia no es contradictorio
con el carácter progresista del gobierno del Presidente
Lagos, sino una expresión de ello. Significa valorar la
importancia del Estado como promotor del bien común y
actor del proceso de desarrollo; significa reconocer la
existencia de fallas en el mercado y la necesidad de una
acción pública eficaz para corregirlas; significa
administrar los recursos públicos reconociendo que se
está ejerciendo una de las funciones más
importantes de una democracia; significa sentir la
obligación decanalizar los recursos públicos hacia
quienes más lo necesitan. Por eso, la responsabilidad
fiscal no es sólo patrimonio del equipo económico,
pertenece al conjunto del gobierno y al país.

Impactos
macroeconómicos de las políticas: fiscal,
tributaria y monetaria

La Política Fiscal es de gran importancia para el
desarrollo económico de cualquier nación, esta debe
ser adaptada a las realidades de cada nación,
cuidadosamente estudiada y ser aplicada con la más
estricta disciplina, a fin de lograr los objetivos de crecimiento
económico y desarrollo que persigue la Teoría
Económica.

Si el objetivo es reducir la demanda agregada, una
actuación fiscal más restrictiva quizá no lo
consiga. Por el contrario, una acción de esa naturaleza
puede tener consecuencias expansivas por sus efectos sobre la
riqueza y sobre las expectativas acerca de los impuestos futuros.
Una contracción presupuestaria reduce los tipos de
interés a largo plazo e incrementa el valor de mercado de
las acciones, de los bonos y de los inmuebles, lo que estimula el
consumo y la inversión. Al mismo, en el escenario de un
presupuesto equilibrado, un recorte adicional del gasto
público tendría efectos expansivos si los hogares y
las empresas le interpretan como una disminución de sus
obligaciones fiscales futuras. En este caso, su riqueza neta
presente crecerá y el gasto privado se verá
estimulado. Con todos los matices que se quiera, el
comportamiento de la economía española durante
estos últimos años responde bastante a este
enfoque. Ahora bien, si se acepta que los impactos fiscales son
absorbidos mediante ajustes de precios y salarios, también
debe aceptarse que esos ajustes son cambios de nivel de una sola
vez, distribuidos a lo largo del tiempo, y no cambios en una
inflación sostenida. En suma, la política fiscal
unas veces produce los resultados predichos por los modelos
keynesianos y otras, la mayoría, no. Japón es un
caso de libro de esta afirmación. Una expansión
fiscal hiperagresiva no ha logrado sacar al país de la
depresión. Por tanto, la cautela se impone.

La rehabilitación de la política fiscal
como arma anticíclica abre el portillo a la
discrecionalidad, al ajuste fino. Si se considera eficaz una
restricción fiscal para eliminar los desequilibrios
provocados por una demanda boyante, igualmente ha de asumirse su
eficacia en el caso contrario, una demanda insuficiente. Cuando
se admite este criterio, el genio de la discrecionalidad sale de
la botella. Para evitar esa peligrosa derivación la
macroeconomía prekeynesiana asumió la regla del
patrón oro y la del presupuesto equilibrado. Esas reglas
son todavía válidas. El mayor servicio a la
estabilidad macroeconómica consiste en crear un marco
institucional capaz de reducir la incertidumbre en una
economía que tiende a autorregularse. Este es el
único camino para evitar las situaciones de inconsistencia
temporal creadas por las políticas discrecionales. La
superioridad de las reglas sobre la discrecionalidad es a la
postre la distinción esencial entre los economistas
keynesianos y los liberales.

Las críticas tradicionales a la política
fiscal discrecional son de sobra conocidas: su tramitación
es lenta, tarda tiempo en surtir efecto etc. Sin embargo existe
una objeción más profunda. Por desgracia carecemos
del conocimiento preciso del ciclo y del funcionamiento de la
economía para tomar ese tipo de decisiones sin el riesgo
de cometer errores graves y costosos. En la práctica, el
activismo incorpora una visión benevolente del Estado
conforme a la cual éste actuará para conseguir la
estabilidad independientemente de si esto comporta un
estímulo o una restricción. La asunción de
esta hipótesis resulta poco realista. La
combinación de una información incompleta por parte
del gobierno sobre las variables relevantes con las restricciones
políticas a las que aquel se enfrenta crea serios riesgos
de que las acciones anticíclicas desestabilicen en lugar
de estabilizar la economía. De ahí que la
discrecionalidad sea una expresión clara de la fatal
arrogancia hayekiana.

Desde esta óptica, la apuesta por un menor gasto
público o por unos impuestos más bajos no radica en
el impacto coyuntural de esas iniciativas, sino en la
sólida convicción de que sus consecuencias a medio
y largo plazo se traducen en mayor crecimiento económico,
riqueza y bienestar para todos.

En cuanto a la Política Tributaria, se puede
afirmar que el desarrollo del país será
sólido en la medida en que se erradique la informalidad
tributaria. Ella no sólo causa una menor
recaudación fiscal; también genera una competencia
desleal que perjudica a las empresas debidamente constituidas y,
en el campo laboral, crea un submundo en el que se paga menos y
se niega el derecho a la seguridad social y a la
jubilación.

Pero también es necesario que el Estado no
imponga tasas tributarias tan elevadas. De ahí la
necesidad de evaluar la actual estructura tributaria.
También es inevitable revisar los aranceles de
importación, en especial los de insumos y bienes de
capital. Su actual estructura perjudica a los productores
nacionales y les impide competir en el exterior.

Hay que tender hacia una política tributaria
permanente que no sea alterada por los cambios políticos.
Se deberá, pues, fijar tasas impositivas quinquenales que
den una clara proyección al contribuyente e inversionista.
Éstas sólo podrán modificarse de mediar una
real justificación y luego de un adecuado debate
público. El régimen de Impuesto a la Renta no debe
desalentar la reinversión.

El sistema tributario debería proveer al gobierno
con ingresos suficientes para cumplir sus objetivos
legítimos sin destruir los incentivos para trabajar,
ahorrar e invertir.

De estos cinco fundamentos básicos del
crecimiento económico, el último es quizás
el más descuidado, especialmente por el Fondo Monetario
Internacional (FMI). Sin embargo, los

impuestos son extremadamente importantes, una parte
importante de los costos de producción,

y del costo de vida. Todas las economías
más exitosas en la historia del mundo, sin
excepción,

han puesto un cuidado muy especial en mantener las tasas
tributarias marginales lo más bajas

posibles, particularmente en las recompensas al ahorro y
a la actividad empresarial.

La tarea difícil de la política tributaria
es elevar los ingresos en forma tal que cause el menor
daño posible a la economía. Eso significa
diseñar un sistema tributario que preserve los

incentivos individuales para la actividad productiva,
incentivos para el empresariado y para trabajar, ahorrar,
invertir, aprender, inventar y crear.

Se colige entonces que un sistema tributario que
penaliza el ingreso adicional penalizará también la
producción (por ejemplo, el crecimiento económico).
El gobierno, lo mismo que las empresas, debe competir en la
producción del mayor valor al costo más bajo
posible. En realidad, el costo del gobierno es a menudo uno de
los costos más grandes de hacer negocios, indiferentemente
si el costo parece recaer sobre el negocio mismo, o sus clientes,
trabajadores o accionistas. Los países en los cuales el
costo del gobierno es demasiado alto encontrarán
más difícil atraer y retener capital físico,
capital financiero y capital humano. Así como los llamados
"paraísos fiscales" atraen inversiones e inmigrantes, los
países con sistemas tributarios castigadores enfrentan
"fuga de capitales" y "fuga de cerebros". Las altas tasas
impositivas a menudo ahuyentan la inversión extranjera y
causan que los ahorros nacionales se escapen a otros
países. Esto es lo se conoce como "fuga de capitales."
Altas tasas tributarias pueden aún ocasionar que mucha de
su gente más preparada e industriosa emigre a otros
países. Esto es lo que se llama "fuga de cerebros". Las
altas tasas tributarias siempre causan que mucha de la
economía desaparezca de los ojos del recaudador de
impuestos. Este fenómeno tiene diferentes nombres en
diferentes países, tales como economía "sombra",
"informal" o "sumergida".

Las dificultades a la hora de poner en práctica
una Política Monetaria suficientemente preventiva en el
nuevo entorno macroeconómico tendrían menor
importancia si -como parece plausible- la necesidad de
prevención monetaria también fuera menor. En primer
lugar, al estar las expectativas de inflación mejor
ancladas, los bancos centrales disponen de más tiempo para
evaluar la situación económica antes de actuar, sin
correr el riesgo de que la inflación experimente una
subida significativa.

Por supuesto, este mayor margen de maniobra existe
siempre que los desequilibrios no se acumulen y requieran
posteriormente medidas correctoras más costosas. En
segundo lugar, y como se afirma a menudo sobre la base de la
experiencia de Estados Unidos, el intervalo de transmisión
de la política monetaria a la demanda agregada puede
haberse acortado gracias a

los avances tecnológicos y a los cambios
experimentados en los mercados financieros. La adopción de
sistemas de gestión de existencias "just-in-time" (es
decir, a medida que van llegando los pedidos) es un ejemplo de
decisiones de inversión ante cambios en las condiciones
económicas. Además, una mayor participación
de las familias en los mercados bursátiles podría
haber potenciado el efecto-riqueza sobre el consumo (véase
el capítulo II).

Las mismas reflexiones que suscita el endurecimiento de
la política monetaria se aplican a la relajación de
la misma. Además, la suavización monetaria afronta
otras dificultades motivadas por ciertas asimetrías que
podrían afectar a la dinámica de la
economía.

En la economía de hoy en día, la
política monetaria ha de seguir enfrentándose a
nuevos retos, que podrían estar menos claros que en
periodos anteriores de lucha contra una inflación elevada
e inestable. Es necesario que los bancos centrales permanezcan
tan alerta como siempre. Un importante riesgo derivado del nuevo
entorno macroeconómico es que la introducción de
medidas preventivas podría ser ahora algo más
difícil, a causa de la dinámica cambiante de la
economía y de consideraciones de tipo político. En
concreto, resulta una paradoja que, con unas expectativas bien
ancladas alrededor de una inflación baja y apuntaladas por
la credibilidad de los bancos centrales, los desajustes
subyacentes entre la demanda y la oferta puedan tardar más
en manifestarse en la inflación general. En estas
condiciones, existen motivos para creer que a la hora de
instrumentar la política monetaria, podría ser
útil asignar una ponderación algo mayor a los
cálculos de desequilibrios financieros, especialmente al
incremento excepcionalmente rápido del crédito y
del precio de los activos, que señalan dichos desajustes.
Sin embargo, hay que seguir profundizando en el análisis
para comprender la dinámica de la economía en el
nuevo entorno y para extraer conclusiones sólidas de
política monetaria.

Deuda

Teoría

La deuda es el vínculo en virtud del cual una
persona, denominada deudor, se compromete a pagar a otra,
denominada acreedor, una suma determinada de dinero o ciertos
bienes y servicios específicos. Las deudas se originan
normalmente cuando los acreedores otorgan préstamos a los
deudores, que éstos entonces se comprometen a devolver en
cierto plazo y bajo determinadas condiciones. Entre estas
últimas la más corriente es la que fija la tasa de
interés que habrá de devengar el
préstamo.

Las economías modernas se basan en gran parte
sobre las deudas a corto o largo plazo que contraen los
particulares, las empresas y el Estado. Sólo las
transacciones de menor cuantía suelen pagarse en efectivo
pues para casi todas las demás se emplean diversas formas
de crédito. Las deudas, por lo general, quedan legalmente
registradas mediante el uso de instrumentos mercantiles
específicos: pagarés, letras de cambio, bonos,
etc.

Deuda Interna

La deuda pública o deuda interna es el volumen a que
ascienden los préstamos obtenidos por el Tesoro
Público de un país, de los bancos, entidades
económicas y personas particulares a cambio del reembolso
de sus capitales, transcurrido un período de tiempo
determinado, y del consiguiente pago de sus intereses.

Deuda Externa

Documentada en moneda extranjera y colocada en los
mercados financieros internacionales, independientemente de que
parte de las obligaciones emitidas pudiesen encontrarse en poder
de residentes venezolanos.

La Deuda externa es un fenómeno bastante reciente
y, sin embargo, su papel en el marco político y
económico internacional de este último cuarto de
siglo ha sido fundamental. Su primera y más importante
etapa es la del préstamo, en la década de los 70.
En ella, los petrodólares (excedente de liquidez en
dólares de los países exportadores de
petróleo), la recesión en EEUU y Europa y, hasta
fines de 1979, las bajas tasas internacionales de interés,
ofrecen a los países económicamente
subdesarrollados un marco idóneo para el acceso
fácil a créditos abundantes y baratos. Los
principales prestamistas, la banca comercial privada, ve en estos
préstamos la mejor manera de rentabilizar el capital, y
considera a los Estados clientes privilegiados (un Estado no
puede declararse insolvente).

El uso de este dinero varía en cada país,
pero por lo general sirve para dotar de armamento moderno a los
ejércitos estatales e impulsar empresas cercanas al
gobierno (en el peor de los casos, para asegurar la permanencia
de gobiernos dictatoriales y corruptos). En aquellos lugares
donde se realizaron inversiones industriales no fue suficiente
para frenar los impagos que a mediados de los 80 empezaron a
hacerse insostenibles. A finales de los 70 y principios de los 80
las tasas de interés subieron de forma exorbitada, entre
otras cosas como reacción a los problemas
económicos por los que habían pasado los EEUU
(balanza comercial negativa y grandes gastos en la guerra de
Vietnam). El resultado fue un endeudamiento progresivo de estos
países. Los siguientes años se denominarán
la "década pérdida", puesto que en ellos aún
no se toma conciencia de la gravedad del problema y se aplican
medidas con el fin de hacer sostenible la deuda. En realidad, la
banca comercial gana tiempo mientras asumen el problema el Fondo
Monetario Internacional (FMI), los Bancos de Desarrollo y otros
organismos internacionales, pero la Deuda empieza a funcionar
como un círculo vicioso, donde el pago de los intereses
obliga a los países endeudados a obtener más
prestamos (en peores condiciones) que supondrán a su vez
nuevos intereses impagables. En 1996, los países
latinoamericanos, africanos y asiáticos endeudados
debían más de dos billones de dólares a
Estados, bancos comerciales e instituciones financieras
multilaterales (en este orden de importancia), casi el doble que
diez años antes. Cerca del 50% de los pagos anuales que
efectúan estos países son exclusivamente intereses
de la Deuda.

ilibrio EconóDeuda y
Equmico

El hecho de que un país no pague sus obligaciones con
los organismos de crédito internacionales es la prueba del
fracaso de un país, aunque pagar en momentos
difíciles sería mucho más grave, porque
pondríamos en riesgo el equilibrio económico.

Sin dudas el mayor impacto sobre el equilibrio
económico es la ruptura del presupuesto económico.
Es obligación exclusiva de la Concedente recomponer este
equilibrio restaurando las bases económicas del
contrato.

Respecto a la relación devaluación – equilibrio
económico financiero de la Concesión, resulta claro
del propio texto contractual como de los antecedentes del proceso
licitatorio que el riesgo de una devaluación nunca fue una
variable que pesara sobre los accionistas dado que el contrato
otorga respecto de la equivalencia económica de la
convertibilidad un verdadero seguro de cambio. 

Los negocios de estas características tienen 3 fuentes
de financiamiento para sus inversiones: capital propio, deuda
financiera y reinversión de flujos de fondos positivos.
Tanto la deuda financiera como el capital de los accionistas
(capital social más ganancias reservadas) no son gratuitos
sino que remunerados por el negocio. 

La deuda financiera tiene una remuneración
explícita en las condiciones de financiamiento a
través de la tasa de interés y un plazo
predeterminado de devolución. 

Planificación
fiscal, tributaria y monetaria

PLANIFICACIÓN FISCAL

Determina el conjunto de medidas e instrumentos que toma
el estado para recaudar los ingresos necesarios para la
realización de la función del sector
público.

PLANIFICACIÓN TRIBUTARIA

A nivel empresarial, gran parte de las decisiones que
realiza el empresario tienen consecuencias tributarias que, por
la relevancia de los impuestos en relación con los costos
y utilidades, deben ser consideradas antes de hacerlas
operativas. Lo anterior hace imprescindible contar con una
adecuada planificación tributaria.

La tendencia mundial creciente a la concentración
de las actividades económicas rentables en empresas
trasnacionales resulta ya indiscutible y aparentemente
irreversible. Estas empresas, en opinión de los autores,
configuran un complejo empresarial compuesto por entes
jurídicamente independientes y que, si bien se constituyen
en distintos países, son dirigidos por sociedades madres y
sometidos a un control común. Y es precisamente el
predominio del interés del grupo por sobre el de las
unidades operativas independientes, el que de algún modo
representa la génesis de la "planificación
tributaria mundial", la cual tiene como objetivo orientar las
actividades comerciales hacia los países donde la
tributación es menor.

Los impuestos corresponden a la participación del
gobierno en las diferentes actividades económicas y
están reguladas por un conjunto de normas que establecen
sus montos, excenciones y periodicidades. La planificación
tributaria es una actividad que permite maximizar los flujos
financieros y cuyo impacto dependerá de la actividad
económica que se desarrolle.

PLANIFICACIÓN MONETARIA

Define el sistema monetario que seguirá el
gobierno Nacional para conseguir la estabilidad del valor del
dinero y evitar una balanza de pagos adversa, alcanzar el pleno
empleo y buscar el estado de liquidez de toda
economía.

Presupuestos que se
elaboran en los distintos niveles del sector
público

Principios

El presupuesto público es la previsión de
gastos e ingresos para un determinado periodo de tiempo, por lo
general un año. El presupuesto es un documento que permite
a las empresas, los gobiernos, las organizaciones privadas y las
familias establecer prioridades y evaluar la consecución
de sus objetivos. Para alcanzar estos fines puede ser necesario
incurrir en déficit o, por el contrario, ahorrar, en cuyo
caso el presupuesto presentará un
superávit.

Los principios por los que se rige el presupuesto
público son los mencionados a
continuación:

  • Programación: Se desprende de la
    propia naturaleza del presupuesto y sostiene que éste
    -el presupuesto- debe tener el contenido y la forma de la
    programación.

  • Contenido: establece que deben estar todos los
    elementos que permitan la definición y la
    adopción de los objetivos prioritarios. El grado de
    aplicación no está dado por ninguno de los
    extremos, pues no existe un presupuesto que carezca
    completamente de una base programática, así
    como tampoco existe uno en el que se hubiese conseguido la
    total aplicación de la técnica.

  • Forma: en cuanto a la forma, con él deben
    explicitarse todo los elementos de la programación, es
    decir, se deben señalar los objetivos adoptados, las
    acciones necesarias a efectuarse para lograr esos objetivos;
    los recursos humanos, materiales y servicios de terceros que
    demanden esas acciones así como los recursos
    monetarios necesarios que demanden esos
    recursos.

  • Integralidad: En la actualidad, la
    característica esencial del método de
    presupuesto por programas, está dado por la
    integralidad en su concepción y en su
    aplicación en los hechos. El presupuesto no
    sería realmente programático si no cumple con
    las condiciones que imponen los cuatro enfoques de la
    integralidad. Es decir, que el presupuesto debe
    ser:

  • Un instrumento del sistema de planificación.

  • El reflejo de una política presupuestaria
    única.

  • Un proceso debidamente vertebrado; y

  • Un instrumento en el que debe aparecer todos los
    elementos de la programación.

  • Universalidad: Dentro de este postulado se
    sustenta la necesidad de que aquello que constituye materia
    del presupuesto debe ser incorporado en él.

Naturalmente que la amplitud de este principio depende
del concepto que se tenga de presupuesto. Si este sólo
fuera la expresión financiera del programa de gobierno, no
cabría la inclusión de los elementos en
términos físicos, con lo cual la
programación quedaría truncada. En la
concepción tradicional se consideraba que este principio
podía exponerse cabalmente bajo la "prohibición" de
la existencia de fondos extrapresupuestarios.

  • Exclusividad: En cierto modo este principio
    complementa y precisa el postulado de la universalidad,
    exigiendo que no se incluyan en la ley anual de presupuesto
    asuntos que no sean inherentes a esta materia. Ambos
    principios tratan de precisar los límites y preservar
    la claridad del presupuesto, así como de otros
    instrumentos jurídicos respetando el ámbito de
    otras ciencias o técnicas. No obstante, de que en la
    mayoría de los países existe legislación
    expresa sobre el principio de exclusividad, en los hechos no
    siempre se cumplen dichas disposiciones legales.

  • Unidad: Este principio se refiere a la
    obligatoriedad de que los presupuesto de todas las
    instituciones del sector público sean elaborados,
    aprobados, ejecutados y evaluados con plena sujeción a
    la política presupuestaria única definida y
    adoptada por la autoridad competente, de acuerdo con la ley,
    basándose en un solo método y
    expresándose uniformemente. Es indispensable que el
    presupuesto de cada entidad se ajuste al principio de unidad,
    en su contenido, en sus métodos y en su
    expresión. Es menester que sus políticas de
    financiamiento, funcionamiento y capitalización sean
    totalmente complementarias entre sí.

  • Acuciosidad: Para el cumplimiento de esta
    norma es imprescindible la presencia de las siguientes
    condiciones básicas en las diversas etapas del proceso
    presupuestario:

  • a) Profundidad, sistema y organicidad en la
    labor técnica, en la toma de decisiones, en la
    realización de acciones y en la formación y
    presentación del juicio sobre unas y otras.

  • b) Sinceridad, honestidad y precisión en
    la adopción de los objetivos y fijación de los
    correspondientes medios; en el proceso de su
    concreción o utilización; y en la
    evaluación de nivel del cumplimiento de los fines, del
    grado de racionalidad en la aplicación de los medios y
    de las causas de posibles desviaciones.

En otras palabras, este principio implica que se debe
tender a la fijación de objetivos posibles de alcanzar,
altamente complementarios entre sí y que tengan la
más alta prioridad.

  • Claridad: Este principio tiene importancia
    para la eficiencia del presupuesto como instrumento de
    gobierno, administración y ejecución de los
    planes de desarrollo socio-económicos. Es
    esencialmente de carácter formal; si los documentos
    presupuestarios se expresan de manera ordenada y clara, todas
    las etapas del proceso pueden ser llevadas a cabo con mayor
    eficacia.

  • Especificación: Este principio se
    refiere, básicamente, al aspecto financiero del
    presupuesto y significa que, en materia de ingresos debe
    señalarse con precisión las fuentes que los
    originan, y en el caso de las erogaciones, las
    características de los bienes y servicios que deben
    adquirirse.

En materia de gastos para la aplicación de esta
norma, es necesario alejarse de dos posiciones extremas que
pueden presentarse; una sería asignar una cantidad global
que serviría para adquirir todos los insumos necesarios
para alcanzar cada objetivo concreto y otra, que
consistiría en el detalle minucioso de cada uno de tales
bienes y servicios.

La especificación significa no sólo la
distinción del objetivo del gasto o la fuente del ingreso,
sino además la ubicación de aquellos y a veces de
éstos, dentro de las instituciones, a nivel global de las
distintas categorías presupuestarias, y, en no contados
casos, según una distribución espacial.
También es indispensable una correcta distinción
entre tales niveles o categorías de programación
del gasto.

  • Periodicidad: Este principio tiene su
    fundamento, por un lado, en la característica
    dinámica de la acción estatal y de la realidad
    global del país, y, por otra parte, en la misma
    naturaleza del presupuesto.

A través de este principio se procura la
armonización de dos posiciones extremas, adoptando un
período presupuestario que no sea tan amplio que
imposibilite la previsión con cierto grado de
minuciosidad, ni tan breve que impida la realización de
las correspondientes tareas. La solución adoptada, en la
mayoría de los países es la de considerar al
período presupuestario de duración
anual.

  • Continuidad: Se podría pensar que al
    sostener la vigencia del principio de periocidad se estuviera
    preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte
    que cada presupuesto no tiene relación con los que le
    antecedieron, ni con los venideros. De ahí que es
    necesario conjugar la anualidad con la continuidad, por
    supuesto que con plenos caracteres dinámicos.Esta
    norma postula que todas la etapas década ejercicio
    presupuestario deben apoyarse en los resultados de ejercicios
    anteriores y tomar, en cuenta las expectativas de ejercicios
    futuros.

  • Flexibilidad: A través de este
    principio se sustenta que el presupuesto no adolezca de
    rigideces que le impidan constituirse en un eficaz
    instrumento de: Administración, Gobierno y
    Planificación.

Para lograr la flexibilidad en la ejecución del
presupuesto, es necesario remover los factores que obstaculizan
una fluida realización de esta etapa presupuestaria,
dotando a los niveles administrativos, del poder suficiente para
modificar los medios en provecho de los fines prioritarios del
Estado.

Partes: 1, 2

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