La Gerencia Pública en Colombia (página 2)

Las buenas relaciones entre Iglesia y Estado era un
principio típicamente inglés. El gobierno central
fuerte era un postulado propio de los conservadores ingleses y la
construcción de mercados nacionales integrados a
través de los medios de transporte que fabricaba la
industria inglesa como buques de vapor y trenes, era la mejor
oportunidad para vender paños, productos de hiero y acero,
medicamentos, bebidas, insumos agrícolas y demás
productos del reino, además con financiamiento a
través de préstamos de los bancos ingleses que
brindaban servicio fácilmente a los gobiernos.

1.5. EL ESTADO BUROCRATICO

Para comprender las características del Estado
Burocrático, necesariamente hay que recurría Max
Weber[17]y con ello a situaciones
históricas de comienzos del siglo XX. El término
burocracia fue acuñado por dicho autor, quien lo
derivó del alemán «büro», que
significa oficina y luego se ha dicho que una burocracia es una
gran organización que opera y funciona con fundamentos
racionales. El propio Weber consideró a la burocracia como
un tipo de poder y no como un sistema social, un tipo de poder
ejercido desde el Estado por medio de su clase en el poder, la
clase dominante.

Según se deduce de sus escritos, es la autoridad
la que genera el poder, de donde se deduce que tener autoridad es
igual a tener poder, aunque en la realidad se observa que tener
poder no siempre significa tener autoridad. Tanto la autoridad
como el poder que de ella emana dependen de la legitimidad, es
decir, de la capacidad de justificar su ejercicio. Para Weber los
tipos de autoridad son la autoridad tradicional, la autoridad
carismática y la autoridad racional, legal o
burocrática.

El Modelo Burocrático[18]que se
aplica para analizar el Estado Moderno es un concepto
organizacional que se deriva de los trabajos de Weber. Aunque el
punto de vista de este pensador alemán tuvo un profundo
efecto entre los Sociólogos y Politólogos desde
comienzos del siglo pasado, ha sido desde cuando se utilizan sus
conceptos en el estudio académico de la
administración, cuando ha tomado relevancia para el
análisis de la administración
pública.

Según Max Weber, La Burocracia es una
organización eficiente por excelencia y por lo tanto la
indicada para resolver racional y eficientemente los problemas de
la sociedad y de las organizaciones. La organización
burocrática está diseñada
científicamente para funcionar con exactitud, precisamente
para lograr los fines para los cuales fue creada, por cuanto para
conseguir la eficiencia planeada, el modelo burocrático
necesita detallar y precisar por anticipado cómo deben
hacerse las cosas.

Se modelo se basa en diez principios o fundamentos que
determinan sus características generales
así:

a) EL CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS,
lo que significa que la organización burocrática
esta cohesionada por normas y reglamentos escritos y que
constituyen su propia legislación. La
reglamentación organizacional prevé todo lo
necesario para que funcione, toca todas las áreas de la
organización y procura que no existan vacíos. Las
normas son racionales y están adecuados a los fines de la
organización y son legales porque confieren a las personas
investidas de autoridad el poder de coacción sobre los
subordinados.

Pero en la realidad esa apreciación
teórica sufre desviaciones que alejan el modelo de su
imaginaria perfección, ya que el exagerado apego a los
reglamentos convierte las normas y reglamentos en objetivos en,
lugar de ser medios, y con ello se vuelven absolutos y
prioritarios haciendo que los medios se vuelven fines.

b) LA FORMALIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES, lo
cual implica que, además de normas y reglamentos, la
comunicación escritas sea el otro medio de cohesión
que une la estructura organizacional. Las decisiones, reglas y
las acciones administrativas se formulan y registran por escrito
para poder comprobar la correcta interpretación de los
actos legales. Las formas reiteradas de comunicación se
establecen mediante el uso de formatos para sistematizar el
cumplimiento. Pero el exceso de formalismo y papeleo y el
afán de documentar y formalizar las comunicaciones dentro
de la organización, ocasiona magnitudes de trámites
y papeles que dificulta la agilidad de los procesos.

c) LA RACIONALIDAD DE LA DIVISIÓN DEL TRABAJO,
que es inherente a la burocratización de una estructura y
que por supuesto implica una sistemática división
del trabajo en función de la racionalidad, o sea en
concordancia con la adecuación a los objetivos propuestos.
Se divide el trabajo, el derecho y el poder, definiendo las
competencias de cada participante, los medios para obligar y las
condiciones. Los cargos deben estar bien definidos, con su
nombre, categoría, funciones generales y
específicas, autoridad y responsabilidad y todo ello
adheridos a un manual de funciones o de procedimientos, con las
rutinas especificadas. Complementariamente se adopta un
organigrama para representar gráficamente la
disposición de niveles, jerarquías, líneas
de autoridad y responsabilidad vertical y horizontal. Con ello se
crea la resistencia al cambio y se instaura la tendencia a crear
rutinas en procedimientos y métodos, la cultura de siempre
lo mismo, como sensación de estabilidad y seguridad
respecto del futuro en la entidad y por supuesto ocasionando
dificultades de rigidez cuando la organización se ve
obligada a ajustarse a cambios en su entorno.

d) LA IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES. La
distribución de funciones, actividades y tareas, propia de
la división del trabajo, es impersonal, por cuanto se
definen cargos y funciones sin el nombre del funcionario. El
funcionario se concibe independientemente de sus condiciones
humanas en cuanto a emociones, sensaciones y problemas y de la
misma manera la autoridad de la persona se deriva del cargo; una
vez sale del puesto, la persona pierde su investidura.
Consecuencialmente, es impersonal la obediencia prestada al
superior a quien se obedece en razón al cargo y no a la
persona. Es decir, la organización burocrática
privilegia la impersonalidad en adecuación a garantizar
dos cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la
estandarización del trabajo en dos áreas: la
estandarización de rutinas y de desempeño.
Despersonalización de las relaciones. El modelo ignora que
la organización informal trasciende y supera a la
organización formal. De hecho, se observa que la verdadera
organización, la que realmente existe en las empresas es,
precisamente la informal.

e) JERARQUÍA DE AUTORIDAD mediante el cual el
principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones
y establece las áreas de control o las jurisdicciones. Con
base en la jerarquía se construyen los niveles y la
pirámide burocrática, donde la jerarquía es
en orden y en subordinación y se define con reglas
específicas. La autoridad y el poder resultante son
inherentes al nivel del cargo y su distribución en la
estructura protege al subordinado de la potencial acción
arbitraria de su superior, debido a que la interacción de
niveles se realiza dentro de un conjunto de reglas mutuamente
reconocido. No obstante, la categorización del proceso
decisional y la rígida jerarquización de la
autoridad sólo existe en el papel; en los hechos no sucede
así. Independientemente de esto, una fuente de
ineficiencia es que siempre toma la decisión el
funcionario de más alto rango, independientemente del
conocimiento que tenga del asunto. La relevancia de la
jerarquía conduce a las personas al uso exagerado de los
símbolos del poder o señales de estatus para
demostrar la posición; el uniforme, la localización
y diseño de las oficinas, el estacionamiento, indican
quienes son los jefes.

f) ESTANDARIZACIÓN DE RUTINAS Y PROCEDIMIENTOS es
otra característica del modelo teórico. El
desempeño de cada cargo esta burocráticamente
determinado por reglas y normas técnicas y todo
está establecido de modo que ningún funcionario en
un cargo puede actuar caprichosamente, sino lo que la burocracia
le impone de acuerdo con rutinas y procedimientos previamente
establecidos. Los estándares de desempeño son
así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones
predeterminados para cada cargo y en todos los niveles de la
organización. Los manuales de funciones y procedimientos
son una manifestación de esta característica del
modelo burocrático. En la realidad, la exagerada rutina y
procedimientos y el apego a la regla escrita, transforma las
rutinas y procedimientos en valores absolutos. Los funcionarios
por cumplir la norma escrita en el manual, deja insatisfecho al
cliente. Pero la calidad no importa en la medida en que norma se
cumpla. La organización burocrática es
endógena y entrópica; está diseñada
para satisfacer sus propios requisitos, los requisitos internos y
no las demandas y exigencias de sus clientes expresadas en forma
de requerimientos y requisitos.

g) COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA hace parte
del diseño teórico del modelo aunque en la realidad
colombiana esto no se cumple. La selección del personal se
basa en el mérito y en la competencia técnica y no
en preferencias personales. Los procesos de admisión,
promoción y transferencia del personal son iguales para
toda la organización y se basan en criterios generales y
racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la
capacidad del funcionario.

h) ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
que parte de la separación entre "el principal y el
agente", es decir entre los propietarios de la
organización y quienes la administran. Es decir, en el
modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los
dueños del negocio lo que permite el surgimiento del
administrador como profesional especializado en manejar la
organización. Los medios de producción, los
recursos financieros y la tecnología, no son propiedad de
los burócratas pero están en sus manos. Ni los
administradores pueden vender, comprar o heredar su
posición o cargo dentro de la estructura, ni los
capitalistas pueden administrar la empresa.

i) PROFESIONALIZACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS
ADMINISTRADORES es una característica complementaria de la
anterior que aparece porque según Weber, la
organización no puede funcionar si no cuenta con
administradores profesionales. El administrador es profesional
porque es un especialista en el desempeño de las
actividades a su cargo; es remunerado y por lo general el trabajo
en la empresa es su principal fuente de ingresos; ocupa un cargo
y las funciones son su principal actividad; supuestamente, es
nombrado en el cargo por sus méritos; su
designación e por tiempo indefinido y supuestamente su
permanencia depende del desempeño; puede escalar
posiciones haciendo de la empresa el escenario de su carrera; no
es propietario de los activos que maneja; profesa lealtad al
cargo y a la organización.

j) PREVISIBILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO que surge por Weber
pretendía que además de la eficiencia racional,
hubiera completa previsibilidad en el comportamiento de sus
miembros. Se supone que el comportamiento humano laboral es
previsible y por ello este modelo puede establecer consecuencias
y efectos claramente.

1.6. ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Durante los últimos dos decenios se ha venido
creando en la opinión pública la idea de que el
único Estado de derecho que ha existido es el que se
instauró en Colombia en 1991, ocultando que el Estado
Moderno también se sustentaba en el derecho como
ocurrió también en la antigüedad con las
formas de estado que existieron y que de una u otra manera,
sustentaban el poder y la autoridad en algunos argumentos
principalmente de orden ideológico.

Para los fines del presente ensayo, es intrascendente el
significado del concepto; pues lo fundamental es resaltar la
utilización que se ha hecho de él por parte de las
fuerzas contemporáneas de poder internacional.

Debemos recordar varios conceptos que tuvieron su debate
hace un siglo: el Estado del bienestar, el Estado social y el
Estado de derecho, en todos los casos, con gran protagonismo de
los pensadores alemanes, tal vez por las realidades
económicas, sociales y políticas que se vivieron en
ese país desde el último cuarto del siglo XIX y
hasta mediados del siglo pasado. Preocupaciones de los pensadores
por los conceptos jurídicos y las realidades
socioeconómicas donde estos conceptos tenían que
operar, cuyos orígenes se pueden ubicar en la
confrontación entre las ideas de John Locke y de Juan
Jacobo Rousseau y las desigualdades sociales resultantes del
funcionamiento del sistema capitalista. En el terreno de lo
político se pensaba en el derecho y en las bases para la
conformación del Estado; en lo social se pensaba en las
necesidades humanas y en el papel del organismo en la
satisfacción de las mismas.

Antes del Estado Social de Derecho estaban los conceptos
de Estado de Derecho por una parte y Estado Social por
otra[19]El Estado de Derecho, que se
contraponía al Estado absolutista y que hacía
énfasis en la necesidad de que el organismo se controlara
a sí mismo para evitar los abusos en contra de los
individuos, razón por la cual algunos de los elementos
constitutivos eran una constitución escrita, la
separación de poderes, el principio de legalidad, la
garantía de los derechos fundamentales, la seguridad
jurídica, entre otros, siempre relevando los derechos
políticos y civiles en la esencia del espíritu
estatal. El Estado Social que era pariente cercano del Estado del
Bienestar, en el que se resaltaba el deber del organismo ante las
necesidades sociales resultantes de las desigualdades inherentes
al sistema capitalista donde ocurre la concentración de
riqueza en unos pocos y la pobreza generalizada en extensas capas
del conglomerado social. Y el Estado Social de Derecho que hace
una conjunción entre los dos; convierte en derechos las
necesidades sociales y hace que el Estado intervenga en la
atención de las necesidades humanas por la vía de
los derechos.

Sin duda la intención de los creadores del
concepto era admirable; pues los derechos son la base de la
libertad y la garantía de que el Estado esté al
servicio de del ciudadano y las necesidades humanas son la
esencia de lo social que resulta de la unión de las
necesidades individuales.

Pero lo llamativo es que, tal como ocurrió con la
doctrina económica de Hayek, también fue por la
época de los años treinta cuando se propuso el
modelo. Por esa época no tuvo tanta trascendencia ni la
importancia que se le dio medio siglo después, cuando ese
tipo de Estado le cae como anillo al dedo a los intereses del
tipo de capitalismo que se impuso después de los
años ochentas. El tipo de Estado que fue acogido y
prosperó después de los años treinta y
durante medio siglo, fue el Estado del Bienestar, al que
también se le denominó Estado
Interventor-Benefactor, el cual fue apoyado en gran parte del
mundo por los grupos de poder económico nacionales e
internacionales.

No se puede discutir que es loable la intensión
de elevar a la categoría de derechos las necesidades
sociales. El Estado de Derecho ya había formulado
sólidos argumentos para demostrar las bondades de
sustentar el ejercicio del Estado con base en los derechos
civiles y políticos, por lo cual las necesidades humanas
merecían alcanzar también esta categoría.
Pero por aquella época, los años treinta, no era
posible todavía ni siquiera imaginarse las variantes que
se le podrían introducir en el devenir histórico. A
finales del siglo pasado y comienzos del siglo XXI, los hechos
muestran fenómenos diferentes a las buenas intensiones de
los creadores del Estado Social de Derecho. En la vida real y
durante estos dos decenios, lo que se observa es que el mayor
énfasis sigue puesto en los derechos civiles y
políticos y los derechos sociales siguen siendo simples
retóricas de discurso, a pesar de que el mismo organismo
ha creado el mecanismo de autoprotección como es la
tutela, la cual no ha pasado de ser, en su gran mayoría,
un factor de congestionamiento de la Rama Judicial del Estado,
pero con serias limitaciones como protector de los fundamentos
del organismo y por ende de aseguramiento de la
satisfacción de las necesidades humanas.

El Estado Social de Derecho se acomoda perfectamente a
los intereses y conveniencias del Capitalismo Financiero
Internacional con su modelo de globalización financiera y
modalidad rentista. Ahora cuando las diversas clase de fondos de
acumulación han tomado al Estado como su mejor cliente por
la seguridad de la inversión, la ubicación de las
necesidades humanas en el terreno de los derechos, es la mejor
opción entre las doctrinas posibles, para que el mecanismo
operativo de mercado les permita lograr sus objetivos de
rentabilidad y seguridad en la colocación de los recursos
ahorrados.

La preocupación de los alemanes de finales del
siglo XIX y comienzos del XX, que obligó a crear el
concepto de derechos de segunda generación, por motivo de
los intereses económico de los grupos dominantes del
mundo, pasó de ser de la salvación de los grupos
sociales más necesitados, al mecanismo salvador de los
intereses financieros de los grandes capitalistas.

El concepto de Estado Social de Derecho ha sido
distorsionado. En lugar de servir para elevar de categoría
y posicionar las necesidades humanas, se ha convertido en el
pretexto para disminuir el gasto público y canalizar las
finanzas públicas hacia las conveniencias del capitalismo
rentista. Al organismo se le acentúa su papel como
defensor y protector de los derechos y se le reduce su
responsabilidad en la satisfacción de las necesidades
humanas principalmente de la población más pobre,
así como también su responsabilidad en el
financiamiento del desarrollo económico. La estructura de
financiamiento del Estado se ha modificado para acomodarla a las
conveniencias de los rentistas y se han adoptado los mecanismos
expeditos para someter las finanzas del Estado a la
colocación de papeles en las manos de los rentistas y con
ello a orientar gran parte de los recursos tributarios al pago de
este servicio, disminuyendo el monto destinado a atender las
necesidades públicas y el gasto social.

Concepto de lo
público

Si nuestra reflexión se refiere al examen de
viabilidad de la gerencia pública, el primer elemento que
debemos mirar es el objeto que se pretende gerenciar y los
aspectos que ocasionan la diferencia respecto a la gerencia
privada, la que tradicionalmente conocemos de manera popular. Al
hablar de gerencia pública, no hay precisión si la
disciplina se refiere al sujeto o al objeto: si lo público
es la gerencia o si lo público es lo
gerenciado.

2.1. RAICES DEL CONCEPTO

El término viene del vocablo latino
publicus la cual a la vez proviene del término
populicus que significa lo perteneciente al
populus, este último que se refiere a
pueblo[20]En el lenguaje contemporáneo, el
término puede ser sustantivo o adjetivo, según la
connotación que se le imponga.

Los objetos a los que se refiere el tema de lo
público han existido en la humanidad desde tiempos
remotos, pero la connotación que hoy tiene el concepto,
apareció más recientemente como resultado de dos
procesos históricos: Por una parte el proceso que
llevó la concentración de lo público al seno
del Estado y por otra parte el proceso histórico que
incluyó en la política a los "nuevos ricos" de esa
época; es decir a aquellos sujetos cuya riqueza no
provenía de la renta de la tierra como la de la
aristocracia feudal, sino de la actividad empresarial
capitalista, propiamente de la actividad manufacturera. Fue el
paso de la sociedad feudal hacia la sociedad capitalista, lo que
relevó el concepto y le dio la dimensión con la que
lo conocemos hoy; por cuanto, sin desmontar el aparato estatal
existente, trasladó la dimensión de lo
público hacia la sociedad, haciendo de este tema un asunto
de conocimiento amplio, como por ejemplo el interés
público, las libertades públicas, la seguridad
pública o la opinión pública. Si bien
decimos que lo que hoy llamamos "público" pudo haber
estado presente desde tiempos inmemoriales, a lo que hoy se hace
referencia es a su separación del otro campo, el privado,
que emerge en la esfera del pensamiento, cuando surgen
capitalismo y liberalismo, después de la ruptura
histórica con los lazos feudales. En ese momento se hace
evidente la distinción entre las actividades que con
libertad pueden hacer las personas, principalmente la libertad
para conseguir riqueza económica, que ya no se alimenta de
tributos de la servidumbre sino del éxito en las
operaciones de mercado, por una parte, y por la otra, las
actividades propias del Estado.

En las opiniones callejeras se escucha pronunciar el
término "público" con diversidad de intensiones.
Algunas veces, cuando se hace referencia a un sujeto; otras
cuando se trata de un objeto; y también cuando se hace
referencia a un proceso de contacto entre sujeto y objeto. Se le
denomina público cuando se cita a una entidad como sujeto;
también cuando se refiere a un espacio como objeto; y
también cuando se trata de un servicio que un sujeto le
brinda a un objeto. Se le llama público a un asunto donde
todos pueden intervenir porque es abierto y a vista de toda la
gente, diferenciándolos con los que son reservados a la
privacidad de la persona y que se tratan en la intimidad o en
lugares cerrados.

Ya lo decía Modesto Saavedra de la Universidad de
Granada España en un artículo publicado en la
Revista "Derechos y Libertades" editada por el Instituto
Bartolomé de las Casas: "persona pública,
actividad o prestación pública, asociación
pública, interés público, etc., son
expresiones en las que el adjetivo público puede tener en
cada caso significados diferentes. Tales significados dependen de
aquellas connotaciones referentes al espacio (y, por tanto, a la
visibilidad y accesibilidad), o bien a la naturaleza de los
intereses en juego. Una persona o personaje público puede
merecer tal calificación por el hecho de ser generalmente
conocido o famoso, pero también por tener alguna
relación con intereses generales, como es el caso de la
persona que ocupa un cargo en la Administración del
Estado. Una actividad, una prestación o un negocio
realizado por una persona puede ser público por el hecho
de estar abierto a todos, pero también por estar al
servicio de intereses generales especialmente cualificados,
adquiriendo entonces la categoría de servicio
público. Una asociación puede estar abierta al
público en general, es decir, puede no restringir la
afiliación de sus miembros a un número limitado de
personas, y no ser una asociación de carácter
público por no estar vinculada, al menos oficialmente, a
interés general de ningún tipo. Un asunto puede ser
de interés público por el hecho de suscitar la
atención de la gente en general, o bien por afectar a un
interés general objetivo y especialmente
relevante."[21]

También se hace referencia a lo público
cuando un objeto es apto para satisfacer el interés
público, cuando cumple una finalidad pública,
cuando pertenece a un sujeto público, cuando sirve para
uso o disfrute colectivo, cuando se utiliza en un servicio
público, cuando es de alguna rama del Estado, cuando es
necesario para cumplir una función pública o cuando
la propiedad es pública.

Como se puede ver, la palabra público tiene
varias aplicaciones y en una mirada desprevenida, hasta se
produce confusión porque al escucharla cuando se
pronuncia, no se sabe a ciencia cierta de qué se
está hablando. En todos los casos la referencia es de tipo
empírico, descriptivo, superficial, aparente o externo;
pero siempre queda el interrogante sobre ¿qué hay
detrás de ese objeto que se percibe o se ve por
fuera?

Realmente, lo público, como objeto, nace
simultáneamente con las especie humana por allá en
épocas del comunismo primitivo y es ocasionado por el
instinto de conservación que ha impuesto la ley de la
naturaleza. El individuo de la especie homo sapies, para
poder subsistir, tuvo que recurrir a dos medios: por un lado, a
unirse con otros individuos de la misma especie y por otro lado,
compartir con el grupo la solución conjunta de
necesidades. Tanto para defenderse de individuos de otras
especies animales como las fieras, como para obtener medios de
subsistencia mediante la apropiación directa de la
naturaleza ya sea animal, vegetal o mineral (caza, pesca, armas,
herramientas, alojamiento), tuvo la necesidad de compartir o
solucionar conjuntamente con el grupo, la satisfacción de
la necesidad. La naturaleza misma, como fuente de los medios de
subsistencia se debió compartir con otros individuos de la
especie que también necesitaban los recursos generados por
ella. Fue la naturaleza el primer objeto de interés
general que les compete a todos por lo que en comunidad la
especie se apropió de los medios. En forma individual y
aislada, ningún individuo de la especie hubieses logrado
subsistir. Por ejemplo, para cazar un animal, una sola persona no
lo podía hacer, tenía que realizar la
cacería conjuntamente con otros individuos; para calmar la
sed, todos podían recurrir al mismo río a tomar el
agua; para alojarse en una caverna, el grupo podía
alojarse en ella.[22]

2.2. NACIMIENTO DE LO PRIVADO

Lo público, entendido como lo de interés
general y que le compete a todos los individuos, entonces existe
desde los orígenes de la humanidad y lo público
desde el punto de vista jurídico, también es muy
antiguo; ya los romanos debatían el concepto en este
terreno. Pero el concepto se revistió de la
connotación que hoy tiene, solo cuando se colocó
sobre el relieve el concepto de lo privado, ya en la época
del mundo moderno y después de la caída del sistema
feudal.

Es conveniente recordar que la esencia fundamental del
derrumbamiento del régimen feudal fue la aparición
de siervos libres con la capacidad de generar y acumular riqueza.
La libertad fue la base de la, por esa época, nueva
construcción social, libertad para generar ingresos,
conseguir medios y adquirir bienes materiales de uso personal e
individual, es decir libertad para la propiedad
privada.

Dos procesos históricos son importantes en la
elaboración del concepto: por un lado, la
concentración de lo político en el seno del Estado,
lo político refiriéndose a las relaciones
diferentes a la explotación de la tierra por parte de la
aristocracia pero complementarias a esta explotación y
necesarias para la continuidad del poder de clase, lo que
originó los conceptos de poder público y
función pública. De otro lado, la
vinculación al campo político de quienes
habían acumulado riqueza por medios diferentes a la renta
feudal de la tierra, lo que originó las ideas de
interés público, libertades públicas,
seguridad pública y opinión
pública.

Es la necesidad de reservar los asuntos y la propiedad
privada y de proteger sus linderos, lo que eleva la
connotación de los demás asuntos diferentes al
interés privado, los cuales implica conservación de
la estructura de poder y ejercicio de la autoridad, pero ya no
sobre la base de la voluntad divina, sino con el sustento de la
voluntad popular. Se vuelve más importante por residuo, lo
que está por fuera de lo privado, es decir todo lo que no
es privado se convierte en público y así el
concepto moderno de lo público surge como creación
residual del concepto de lo privado, que no sólo es un
concepto, sino una realidad de pertenencia.

2.3. MODERNIDAD DE LO PÚBLICO

Según Kant[23]uno de los
pensadores que aportó a la construcción del Estado
Moderno, el Estado jurídico se funda en tres principios:
el de la libertad, el de la igualdad y el de
independencia. La libertad mediante la cual cada miembro
de la sociedad es considerado como un ser humano. La igualdad que
es el principio que hace del individuo un súbdito frente
al Estado. La independencia, el principio que constituye al
ciudadano, esto es, al ser humano como colegislador, puesto que
la ley ha de ser el acto de una voluntad pública que
obligue a todos y proteja a todos por igual.

En ese sentido, el Estado Moderno se erigió sobre
los aspectos individuales y al acentuar los tres principios, se
está matriculando en la defensa de lo privado pero a la
vez en garantizar lo que no pertenece con exclusividad al
individuo, es decir, lo público. La defensa de lo privado
significa por simple lógica, el amparo de los asuntos
contrapuestos, es decir de los que no son privados pero que
existen en la vida social. Hacia lo privado, el amparo, la
protección y la defensa, en tanto lo privado es una
consecuencia de la individualización de los asuntos
sociales y el individuo es la base esencial del Estado. Hacia lo
que no es privado, como las interacciones de los individuos para
la conservación del mismo esquema y todos los demás
asuntos complementarios de lo privado que requieren
intervención para la organización y la
racionalización bajo el principio de igualdad, el papel es
el de interventor y directo responsable.

Los aspectos en los que ningún individuo en
particular tiene dominio pero en cambio todos los requieren para
facilitar las necesarias interacciones, corresponde al dominio
del Estado, lo que eleva el significado de lo público como
asunto opuesto a lo privado, quedando el control y manejo de todo
lo existente, solamente bajo estas dos categorías: lo
privado y lo público.

Lo público tiene dos campos de
intervención: como dominación y control y como
administrador y regulador. Algunos asuntos públicos
requieren la posesión y dominio por parte del Estado,
algunos otros basta con la administración y
racionalización para el uso y aprovechamiento de todos los
individuos. Surge entonces la identidad o confusión entre
el Estado y lo público, ya sea por su posesión o
por su manejo. Todo lo del Estado es público y lo
público es únicamente del Estado. Todos los bienes
de propiedad del Estado o los servicios que ofrece este
organismo, son públicos. Todos los bienes que no tienen
propiedad privada pero que son utilizados por todos los
individuos bajo el principio de libertad y que son administrados
por el Estado, son públicos. Todas las actividades que
realizan los individuos que no se someten a las restricciones de
la privacidad, son públicas y por ende, son reguladas por
el Estado.

2.4. POSTMODERNIDAD DE LO
PÚBLICO

Durante la última parte del Siglo XX, vino la
transformación del Estado en el mundo capitalista. El
tradicional Estado Interventor-Benefactor, también
conocido como Estado del Bienestar que operó bajo las
pautas del Modelo Burocrático, fue cambiado por el otro
tipo, aquel creado por los alemanes desde el comienzo del siglo,
que se le conoce como Estado Social de Derecho.

Ya hemos examinado los argumentos históricos
sobre los cuales se justificó el cambio y de ellos hacemos
referencia en varias partes de este ensayo. Ahora debemos
observar los efectos en el concepto de lo público de este
mismo fenómeno.

Durante la época del Estado Moderno se
presentó una confusión o identidad entre el Estado
y lo público. El hecho de que el organismo era el
único administrador y operador de los bienes y servicios
públicos, hizo que se asimilará el Estado a lo
público y con ello lo público se convirtió
en un sector institucional o sector administrativo,
generalizándose la dicotomía como sector
público y sector privado, siendo el primero lo
correspondiente al Estado y el segundo al que pertenece a los
particulares. Lo público era lo mismo del Estado y lo que
estaba por fuera era privado.

Pero en la nueva fase, en la era postindustrial, bajo la
impronta de la ideología de la postmodernidad y ya en el
imperio del Estado Social de Derecho, lo público es otra
cosa. Ahora lo público es lo de interés general que
nos compete a todos, independientemente de que el operador o
administrador sea una entidad del Estado o un organismo privado.
Es decir lo público es considerado en el objeto y no en el
sujeto, para este caso el Estado.

En esta nueva fase se observa un esfuerzo de muchos
pensadores para realizar una construcción teórica
en torno a lo público que distinga y separe lo que
tradicionalmente se había planteado en relación con
el Estado.

Hurtado Vera en el artículo titulado "La
enseñanza de lo público en la construcción
de sociedad en Colombia"[24], dice que "Lo
público es conceptualizado como un espacio de
aparición que permite que las obras y las palabras sean
mutuamente reconocidas por los actores y que la pluralidad,
constitutiva de la condición humana, se manifieste. Este
sentido aparece cada vez que los hombres se reúnen y se
revelan ante los demás. En un segundo sentido lo
público refiere al mundo en común, que al mismo
tiempo relaciona y separa y que proporciona el contexto
físico, el marco de referencia común y la
continuidad temporal al espacio de apariencias." lo cual
citamos para sustentar nuestra afirmación de que se han
realizado trabajos por construir nuevos conceptos relacionados
con lo público, diferentes a la identidad con el
Estado.

Otros intentos por conceptualizar lo público que
también citamos como ejemplo son:

"Ámbito de interés compartido por la
sociedad, de interés privilegiado, prioritario y
primordial, que por su índole requiere mayor
intervención del Estado sin que este se constituya en el
protagonista excluyente" (A. Neri)

"Conjunto de instancias para la deliberación
colectiva y para la adopción de decisiones que afectan la
colectividad en cuanto tal" (Gómez, 1996)

"Ámbito en el cual, a través de la
participación formalmente igualitaria de todos los
ciudadanos, se dirimen un conjunto de contenidos normativos:
alcances y límites de la acción estatal;
procedimientos, derechos y obligaciones relativos a la
participación de los ciudadanos en la formación de
la voluntad colectiva y de las normas vinculantes (leyes);
derechos y obligaciones respecto del disfrute de la propiedad,
los bienes y la vida privada," (Duhau y Girola,
1990).

"es la participación política, el
ejercicio político de los ciudadanos, en sus más
diversas formas lo que funda y configura lo público"
(Sánchez-Parga, 1995)

En el texto de la Constitución Política de
Colombia promulgada en 1991, se cuentan aproximadamente 145 veces
la palabra "público", sin incluir los femeninos. El
término aparece en aproximadamente 92 artículos sin
contar los transitorios. El adjetivo "público"
acompaña los sustantivos: poder, servidor, tesoro, cargo,
organismo, servicio, interés, uso, documento, bien,
espacio, patrimonio, seguridad, salubridad, autoridad, tratado,
orden, ataque, establecimiento, ministerio, empleo, concurso,
recursos, crédito, administración, fondos, dineros,
fuerza, ente, asunto y gasto.

Se destacan los siguientes textos: en el Artículo
3, La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del
cual emana el poder público. En el Artículo 58,
cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social, resultaren en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por
ella reconocida, el interés privado deberá ceder al
interés público o social y en el Artículo
123, los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la
forma prevista por la Constitución, la ley y el
reglamento, e igualmente que la ley determinará el
régimen aplicable a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio. De dichas normas se deduce fácilmente que lo
público no es lo del Estado sino que emana del pueblo, que
corresponde al interés social y que los particulares
también podrán ejercer funciones
públicas.

Realmente no se encuentra con facilidad a autores que de
una manera directa hayan abordado la conceptualización
general de lo público. El término se utiliza
indistintamente sin que se precise un concepto unificado. En la
bibliografía se encuentra enfoque diferentes de modo que
sólo podríamos reiterar, que en esta fase de la
historia de la humanidad, lo público es lo de
interés general que nos compete a todos.

2.5. GENESIS DE LO PÚBLICO

Como se puede ver, la palabra público tiene
varias aplicaciones y en una mirada desprevenida, hasta se
produce confusión porque al escucharla no se sabe a
ciencia cierta de qué se está hablando. En todos
los casos la referencia es de tipo empírico, descriptivo,
superficial, aparente o externo, pero queda el interrogante sobre
¿qué hay detrás de ese objeto que se percibe
o se ve por fuera?

Las preguntas que surgen son entonces:
¿qué característica o especificidad tiene un
objeto, tangible o intangible, para que se le pueda catalogar
como público? Sabemos cuáles son los objetos
públicos, pero, ¿por qué son
públicos? Qué es lo que hace que algo sea
público? Cuál es la esencia de lo público?
Qué atributos tiene un fenómeno o un objeto que le
permite cumplir los requisitos para que se le llame
público? En resumen, cuál es la génesis de
lo público?

Para aproximarnos a la génesis del concepto de lo
público, conviene volver a mirar la época del
comunismo primitivo, cuando la especie humana era nómada,
subsistía recolectando frutos de los árboles, se
cubría el cuerpo con pieles de animales que cazaba y
residía transitoriamente en cavernas. El razonamiento
estaba aún en fases rudimentarias por lo que el instinto
derivado de la ley natural, era el factor determinante de la
conducta humana.

Por mandato de la ley de la naturaleza, todos los seres
vivos crean y mantienen los instrumentos que garantizan la
conservación de la especie sobre la tierra, de modo que la
especie del homo sapiens, siguiendo la misma norma,
también motivada por los impulsos innatos creó y
desarrolló los mecanismos para que se conservara,
razón por la cual todavía existe. Entre estos
mecanismos están la reproducción biológica,
el instinto de conservación, el sistema económico y
la conformación de grupos de individuos de la misma
especie como las manadas o las jaurías y las
hordas.

Los individuos de las especies vivas, por mandato del
instinto, tienden a agruparse entre iguales para que, juntos, les
quede más fácil protegerse y defenderse de otros
individuos o fenómenos que les pueden afectar. Estando
agrupados, surgen necesidades comunes que pueden atender de
manera conjunta utilizando los mismos medios para todos. Por lo
tanto, para comprender el nacimiento de lo público es
necesario tener en cuenta la ley de la naturaleza, el instituto y
la imposibilidad de mantener viva una especie animal si los
individuos viven aislados. Fue la necesidad de
conservación de la especie y las ventajas de la
unión entre semejantes para este fin, lo que dio origen a
los bienes y servicios compartidos por la utilidad común y
el beneficio colectivo.

LAS IDEAS DE LOS CLASICOS

En la segunda mitad del siglo XVIII y la primera del
siglo XIX encontramos la importancia nuevamente de la ley natural
en aspectos sociales, económicos y políticos. Smith
y Ricardo y posteriormente Marx, señalan temas de
reflexión que le dieron solidez al concepto moderno de lo
público, pero sobre todo mostraron el camino para entender
el origen del concepto, como también lo hicieron varios
filósofos de la época, sin adentrarse en los temas
económicos. El pensamiento de aquella época
había roto radicalmente con las ideas escolásticas
y canonistas e igualmente con las teorías mercantilistas,
pero habían profundizado las creencias sobre el papel de
la naturaleza y le habían asignado importante rol a la ley
natural.

Si lo que mueve a la especie humana, como a todas las
especies vivientes, es su propia subsistencia o
conservación, es aquí, en las leyes de la
naturaleza, donde se encuentran los soportes para identificar los
factores que definen el "interés general". Son los
factores inherentes a la especie, creados por la ley de la
naturaleza, los que demarcan la igualdad o crean la homogeneidad
que hacen semejantes a todos los individuos de la especie. No
importan las diferencias de etnia, ni de género, ni de
estrato social, ni de riqueza, ni de cultura; independientemente
de todas estas diferencias, están los factores que hacen
que todos los individuos de la especie tengan "sangre roja" y
estos factores, son los que determinan lo que es de
interés general.

De estas deducciones derivadas del pensamiento
clásico se extrae la respuesta a uno de los interrogantes
más importantes sobre lo público: Descriptivamente
o empíricamente ya sabemos qué es lo
público. Ya sabemos que lo público es lo de
interés general; ya sabemos que es el antagonista de lo
privado o lo que se puede publicar y que está a la vista
de todos. Pero no sabíamos el porqué de esos
atributos. Por qué ese objeto tangible o intangible tiene
esa característica? Por qué, precisamente, lo que
llamamos público, es público?

Del pensamiento clásico pero sobre todo del
método marxista, se desprende fácilmente que lo de
interés general, lo que compete a todos los individuos de
la especie sin distingo alguno, es decir, lo que es
público, es todo aquello que se desprende de la ley
natural. Así mismo, que lo publicable o publicitable y que
está a luz de todos, es lo que tiene parentesco con la ley
natural. Es decir, los acercamientos con la naturaleza y sus
leyes dan la clave para entender la esencia o el génesis
de lo público.

Por supuesto, la anterior consideración deja
otros interrogantes sobre asuntos u objetos que hoy no son
catalogados como públicos, siendo que tienen
relación directa con la ley natural; y viceversa, objetos
que aparentemente no tienen relación con la ley natural y
sin embargo son públicos. Por ejemplo, la educación
y el transporte son asuntos públicos; pero, cuál es
su relación con la ley natural? De la misma manera, la
alimentación tiene estrecha relación con la ley
natural, en tanto el hambre que se produce así la persona
no lo quiera, es resultado del instinto; no obstante, la
alimentación no se cataloga como asunto público y
en el mercado, la producción, distribución y
consumo se maneja con el paradigma privado, aunque la seguridad
alimentaria es objeto de política
pública.

Cuando se habla de la ley natural, inmediatamente se
invoca las necesidades humanas, entendidas estas como los
requerimientos que el ser biológico presenta para
conservar viva la especie; y la economía se concibe como
el mecanismo que el conjunto de la especie ha establecido para
generar los medios de satisfacer dichas necesidades. De este
modo, lo público tiene relación con las necesidades
naturales de la humanidad.

Si lo público tiene relación con las
necesidades humanas, la vinculación entre la ley natural y
lo público puede también ser diversa, según
la clase de necesidad y según el grado de
vinculación ya sea directo o indirecto. Por eso a simple
vista y de manera desprevenida, en ocasiones no se percibe la
relación entre lo público y la naturaleza. Por
ejemplo, la alimentación es un bien que satisface una
necesidad de origen natural, que hace funcionar los
órganos por lo tanto atiende necesidades
fisiológicas y atiende las mínimas necesidades
subsistencia humana. Mientras que la educación es de
origen cultural, armoniza con las necesidades psicológicas
y permite la dignificación humana si el nivel es
más alto; pero dadas las condiciones del sistema
capitalista, la educación se convierte en un recurso
indispensable para la mínima subsistencia humana y sin
ella satisfacer las necesidades naturales y fisiológicas
es mucho más difícil. Si bien la
alimentación es privada, la Seguridad Alimentaria de la
comunidad es objeto de las políticas públicas y de
programas gubernamentales como es el caso de los restaurantes
escolares.

En esa línea podemos afirmar entonces que hoy
existen temas o asuntos que debieran estar dentro del paradigma
público pero que se encuentran total o parcialmente dentro
del paradigma privado, como la satisfacción de las
necesidades de alimentación, vestuario, vivienda,
recreación, comunicación, que sólo
parcialmente se incluyen dentro de las políticas
públicas.

Lo único que puede ser igual para todos y que
puede ser de interés general, es lo que todos tienen en
común. Lo que todos tienen en común son las
especificidades inherentes a la especie biológica
determinadas por la ley de la naturaleza, ya sea

que tengan relación directa o que la
relación sea indirecta. El aire, el agua, el paisaje son
públicos; el espacio urbano y la movilidad tienen
relación con la necesidad natural de buscar los medios de
subsistencia y de integrarse entre los individuos de la misma
especie, lo mismo que la comunicación. La salud
está estrechamente relacionada con la ley natural y la
protección en general, tanto la que se logra con la
seguridad social como la que se logra con la seguridad
pública, son bienes que satisfacen requerimientos
establecidos por la ley de la naturaleza.

La pregunta obligada es entonces: por qué lo del
Estado es público? Qué tiene que ver el Estado con
la ley de la naturaleza?

Recordemos que el Estado Moderno nace en la segunda
mitad del Siglo XVII, cuando se aceptó el fundamento que
el poder viene del pueblo, para sustituir el fundamento que el
poder viene de Dios. Recordemos también que en el Estado
Feudal, donde el poder viene de Dios, era el monarca,
príncipe o rey, quien se encargaba de sostener a la clase
social menos favorecida, o los pobres, que no eran libres porque
pertenecían, como los árboles, a la tierra o feudo
donde estaban ubicados. Su sostenimiento por lo tanto estaba a
cargo del propietario de esa tierra donde estaban
ubicados.

Pero cuando las relaciones sociales de producción
cambiaron y la clase pobre pasó a ser libre de la
servidumbre y ya no pertenecía a la tierra, quién
la iba a sostener? O quién se va a encargar de manejar los
bienes libres de la naturaleza, si ya el poder no viene de Dios?
El Estado Moderno entra a suplir un vacío que se genera
con las nuevas condiciones de la propiedad, la producción
y la libertad de los siervos que se convierten en trabajadores
asalariados.

Los alemanes de finales del siglo XIX y comienzos del
siglo XX nos muestran con precisión el papel del estado
frente a lo social cuando proponen para la humanidad el Estado
Social.

Paradigma privado
y gerencia

3.1. PRINCIPIOS CLÁSICOS Y RACIONALIDAD
ECONÓMICA

Si bien desde la segunda mitad del siglo XVII los
pensadores fueron cimentando las bases del sistema capitalista y
su Estado Moderno, fue en la segunda mitad del siglo XVIII cuando
se consolidó la plataforma conceptual que sustenta todos
los fenómenos económicos, sociales y
políticos que durante dos siglos han permitido la
existencia del sistema. En el período clásico, que
se define a partir de la obra de Smith (1776) y Ricardo (1817) se
establecen los fundamentos teóricos sobre los cuales se
construye toda la economía y el Estado Moderno.

Smith, quien también incursionó en el
campo de la filosofía, escribió en su obra
"Teoría de los sentimientos morales"[25],
que la conducta humana es movida naturalmente por seis
motivaciones: el egoísmo, la conmiseración, el
deseo de ser libre, el sentido de la propiedad, el hábito
del trabajo y la tendencia a trocar, permutar y cambiar una cosa
por otra. Así, los patrones ideológicos que
justifican la acción en el campo social y
económico, a pesar de que se erigen sobre la ley natural,
relevan el individualismo y el beneficio económico en la
conducta humana.

La gerencia es un producto del mundo capitalista y por
supuesto del mercado. Es el afán de salir adelante bajo
las reglas del mecanismo de funcionamiento del sistema, lo que ha
propiciado el surgimiento de patrones de conducta en todos los
niveles, por lo cual es procedente examinar los orígenes
de ese afán de superar los obstáculos de mercado
que en el mundo postmoderno se ha hecho tan necesario.

Para los clásicos fue tema de interés el
valor y con ello el interrogante sobre el origen de la riqueza.
Rompiendo con el pensamiento mercantilista y apartándose
de las teorías de los fisiócratas, sobre las bases
sentadas por Petty. Steuart y Cantillon, Smith y Ricardo
consolidaron el pensamiento que soportó las bases del
sistema capitalista por más de dos
siglos[26]

Surge el concepto de homo economicus para crear
una categoría de la especie humana que justifica el
comportamiento individual en el contexto social, del cual dice el
diccionario de Wikipedia que "es un término que define
una aproximación o modelo del Homo sapiens, como ente que
actúa para alcanzar el bienestar más alto posible
dada la información disponible sobre oportunidades y
restricciones, tanto naturales como institucionales, y teniendo
en cuenta su capacidad para lograr unos objetivos
predeterminados" y más adelante la misma fuente
señala que este sujeto "se considera racional en el
sentido que el bienestar, tal como se define en la función
de utilidad, es optimizado según las oportunidades
percibidas. Es decir, el individuo trata de alcanzar objetivos
muy específicos y predeterminados en la mayor medida
posible con el menor coste posible. Téngase en cuenta que
este tipo de racionalidad no implica que los objetivos reales de
la persona sean racionales en un sentido ético, social o
humano más amplio; sólo que trata de alcanzarlos a
un costo mínimo. Sólo aplicaciones ingenuas del
modelo homo economicus suponen que esta persona hipotética
sabe lo que es mejor a largo plazo para su salud mental y
física y puede asegurarse que tomará siempre la
decisión más correcta para sí
mismo."[27]

Simultáneamente que se construía la
teoría económica buscándole
sustentación epistemológica para convertirla en
ciencia, el pensamiento filosófico, el político y
el de las demás ciencias sociales también avanzaba,
estableciendo patrones y criterios que permitían
justificar la existencia del, por esa época, nuevo orden
económico.

Una de las corrientes de pensamiento destacadas es el
Racionalismo que se desarrolló durante los siglos XVII y
XVIII, término que viene del latín ratio o
razón. Se destacan René
Descartes[28]quien la inició, pero con sus
variantes también contribuyen Kant, Spinoza y Leibniz, aun
con la oposición de los ingleses Locke y Hume.

Si bien la discusión entre el racionalismo y el
empirismo no se resolvió plenamente por esa época,
los argumentos que acentúan el papel de la razón en
el sistema de pensamiento con fines de conocimiento y el papel
del método deductivo y el parentesco que se le atribuye
con la naturaleza, han sido gran contribución a la
formación del pensamiento que soporta los principios del
sistema de mercado. En la economía de mercado, un supuesto
importante para explicar el comportamiento de los agentes
económicos es la racionalidad y probablemente este
supuesto también sustenta el ejercicio de la gerencia.
Señala que todos los sujetos que intervienen en la
economía van a procurar la maximización de sus
beneficios, de tal modo que los consumidores tratarán de
lograr la mayor utilidad o beneficio del ingreso que perciben y
las empresas harán lo mismo; pues buscarán alcanzar
la maximización de sus utilidades.

Según este argumento, el comportamiento racional
es la acción que se elige por medio de la reflexión
y no del hábito, prejuicio o emoción. Es una
acción que alcanza las metas más óptimas. Se
considera que el individuo es racional cuando busca fines
coherentes entre sí y cuando emplea medios apropiados a
los fines para lograrlos. Por lo tanto, el análisis del
comportamiento racional es la articulación teórica
de las condiciones que dan posibilidad de alcanzar un objetivo
cuando existe un conjunto de restricciones que obstaculizan el
propósito.

La racionalidad económica supone, en el caso de
las organizaciones, el comportamiento racional de los empresarios
y directivos, lo cual implica analizar todos los elementos que
componen las actividades estratégicas de la
organización como son: definir el problema, conocer el
problema, buscar los cursos de acción que se pueden seguir
para solucionar el problema, o sea definir los pasos
estratégicos que se deben seguir. Con ello, adecuar los
medios apropiados para alcanzar los fines y finalmente elegir las
alternativas de ejecución de las acciones necesarias
precisando los requerimientos apropiados para su
realización. [29]

3.2. EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO

Históricamente el concepto de gerencia ha estado
asociado al de administración. La palabra
Administración viene del Latín ad
que significa hacia, dirección, tendencia; y
minister que significa subordinación,
obediencia. Así, la administración es la ciencia
social y técnica encargada de la planificación,
organización, dirección y control de los recursos
(humanos, financieros, materiales, tecnológicos, del
conocimiento, etc.) de una organización, con el fin de
obtener el máximo beneficio posible, que puede ser
económico o social, dependiendo de los fines perseguidos
por la organización. Por su parte la palabra gerencia
viene del Latín gerere que significa
administrar, más el sufijo ente, que
significa quien hace la
acción[30]Así que para comprender el
significado y los conceptos contemporáneos de los
vocablos, es mejor examinar en la historia la aplicación
de los términos y los diferentes objetos a los que se
aplicó según las características culturales,
sociales y económicas en que se aplicó.

Sobre la historia de la administración existen
varios trabajos en los cuales se encuentra bastantes
aproximaciones y coincidencias, de manera que no hace falta
realizar mayor esfuerzo investigativo para logar los fines de
este ensayo, en el sentido de conocer las raíces que
sustentan los conceptos aplicables a la gerencia pública
postmoderna.

Según se deduce con facilidad del concepto
anterior, la primera aplicación de la
administración y/o la gerencia fue en la familia y desde
ese punto de vista, dicha institución es tan antigua como
la especie humana. Luego debió de haber pasado a la
organización tribal y en ese mismo orden de ideas, cuando
se instauró en concepto de autoridad y poder,
también se debieron de haber aplicado de manera
rudimentaria y simple estos conceptos. Por supuesto lo más
importante para este análisis es el momento
histórico desde cuando se le llama la
administración científica, ya en el siglo
veinte.

A pesar de que los conceptos de gerencia y
administración toman fuerza real e importancia
práctica con el nacimiento del sistema capitalista cuyo
mecanismo de funcionamiento es el mercado y por lo tanto del
éxito en este escenario depende la vida de las empresas,
podríamos pensar que los desarrollos conceptuales y
técnicos se inician a finales del siglo dieciocho,
después de que Smith escribió "La Riqueza de las
Naciones". No obstante, la "administración
científica" comienza con Frederick
Taylor[31](1856-1915), quien destaca en su
enfoque, la producción a partir de tareas.

• ESCUELA DE LA ADMINISTRACION
  CIENTÍFICA[32]

Taylor decía que la aplicación del
método científico a la administración
servía para evitar y superar las aparentes dificultades
que ha existido entre trabajadores y patrones, sustituyendo el
antagonismo por la cooperación y la ayuda mutua.
Consideró al hombre como económico y propuso un
sistema de salario e incentivos ya sean económicos o
materiales. Taylor señaló cinco principios
generales de la administración: 1) Substituir las reglas
por la ciencia (conocimiento organizado), 2) Obtener
armonía más que discordia en la acción de
grupo, 3) Lograr la cooperación entre los seres humanos,
en vez del individualismo caótico, 4) Trabajar en
búsqueda de una producción máxima en vez de
una producción restringida y 5) Desarrollar a todos los
trabajadores hasta el grado más alto posible para su
propio beneficio y la mayor prosperidad de la empresa.

En este mismo sentido y pensando también en la
administración científica, aparece Henry Gantt
(1861-1919), a quien se le considera como el más seguidor
de Taylor ya que por mucho tiempo trabajó colaborando con
él; sin embargo, en los momentos en que empezaba la
crítica a las teorías de Taylor a las que se les
endilgaba el riesgo de la deshumanización, Gantt mostro un
especial interés no solo teórico sino practico por
el aspecto humano. Quizá su interés por el hombre
es lo que lo hace más característico y lo que
más destaco de este. Uno de los instrumentos más
valiosos creados y que actualmente es conocido, es la
gráfica de barras, hoy conocida como la gráfica de
Gantt, la cual consiste en un diagrama en el cual el eje
horizontal representa las unidades de tiempo, y en el vertical se
registran las distintas funciones, las que se representan por
barras horizontales, indicando los diversos tiempos que cada una
de ellas exige; esto sirve para tener un control perfecto de que
es lo que hay que hacer en cada día, de cuando debe
comenzar una actividad al terminar otra que le es necesariamente
previa. Gantt enfatizo en que el éxito está ligado
al entrenamiento de los trabajadores y que este y la
capacitación son responsables de la
administración.

En esta escuela también está Frank
Gilberht (1868-19249, quien trató de profundizar hasta el
máximo en los aspectos físicos y el control de los
movimientos realizados en el trabajo.

Henry Ford (1863-1947), quien utilizó un sistema
de integración vertical y horizontal, produciendo desde la
materia prima inicial hasta el producto final, además de
una cadena de distribución comercial a través de
agencias propias. A través de la racionalización de
la producción creó la línea de montaje, lo
que le permitió la producción en serie, esto es, el
moderno método que permite fabricar grandes cantidades de
un determinado producto estandarizado. Ford adoptó tres
principios básicos: a) Principio de intensificación
que consiste en disminuir el tiempo de producción con el
empleo inmediato de los equipos y de la materia prima y la
rápida colocación del producto en el mercado; b)
Principio de la economicidad que consiste en reducir al
mínimo el volumen de materia prima en
transformación y c) Principio de la productividad que
consiste en aumentar la capacidad de producción del hombre
en el mismo período (productividad) mediante la
especialización y la línea de montaje.

Emerson, quien buscó simplificar los
métodos de estudios y de trabajo de su maestro Taylor,
creyendo que aun perjudicando la perfección de la
organización, sería más razonable realizar
menores gastos en el análisis del trabajo. Fue el hombre
que popularizó la administración científica
y desarrolló los primeros trabajos sobre selección
y entrenamiento de los empleados. Los principios de rendimiento
pregonados por Emerson son: Trazar un plan objetivo y bien
definido, de acuerdo con los ideales; Establecer el predominio
del sentido común; Mantener orientación y
supervisión competentes; Mantener disciplina; Mantener
honestidad en los acuerdos, o sea, justicia social en el trabajo;
Mantener registros precisos, inmediatos y adecuados, Fijar
remuneración proporcional al trabajo; Fijar normas
estandarizadas para las condiciones de trabajo; Fijar normas
estandarizadas para las operaciones; Establecer instrucciones
precisas; Fijar incentivos eficientes al mayor rendimiento y a la
eficiencia

• ESCUELA DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

La escuela del proceso administrativo fue creada por
Henry Fayol (1841-1925), la cual tiene como enfoque principal la
forma de organización o estructura; propuso como elementos
de la administración: Prevenir, Organizar, Mandar,
Coordinar y Controlar. Propuso los 14 principios así: 1)
División del trabajo (especialización de las tareas
de las personas para aumentar la eficiencia), 2) Autoridad y
responsabilidad (autoridad es el derecho de dar órdenes y
el poder de esperar obediencia; la responsabilidad es una
consecuencia natural de la autoridad e implica el deber de rendir
cuentas, 3) Disciplina (obediencia, dedicación,
energía, comportamiento y respeto de las normas
establecidas), 4) Unidad de mando (cada empleado debe recibir
órdenes de un solo superior), 5) Principio de autoridad
única o unidad de dirección (asignación de
un jefe y un plan a cada grupo de actividades que tengan el mismo
objetivo, 6) Subordinación de los intereses individuales a
los generales (los intereses generales deben estar por encima de
los intereses particulares), 7) Remuneración del personal
(debe haber retribución justa y garantizada para los
empleados y para la organización, 8) Centralización
(concentración de la autoridad en la cúpula
jerárquica de la organización), 9) Cadena escalar
(línea de autoridad que va del escalón más
alto al más bajo), 10) Orden (debe existir un lugar para
cada cosa y cada cosa debe estar en su lugar), 11) Equidad
(amabilidad y justicia para conseguir la lealtad del personal),
12) Estabilidad del personal (la rotación tiene un impacto
negativo en la eficiencia de la organización), 13)
Iniciativa (capacidad de visualizar un plan y asegurar
personalmente su éxito y 14) Espíritu de equipo (la
armonía y unión entre las personas constituyen
grandes fortalezas para la organización).

Fayol dividió las operaciones industriales y
comerciales en seis grupos: 1) Funciones Técnicas
(relacionadas con la producción de bienes o de servicios
de la empresa, 2) Funciones Comerciales (relacionadas con la
compra, venta e intercambio, 3) Funciones Financieras
(relacionadas con la búsqueda y gerencia de capitales, 4)
Funciones de Seguridad (relacionadas con la protección y
preservación de los bienes de las personas), 5) Funciones
Contables (relacionadas con los inventarios, registros balances,
costos y estadísticas y 6) Funciones Administrativas
(relacionadas con la integración de las otras cinco
funciones)

Los seguidores de Fayol fueron: James Mooney, quien
comienza hacer un análisis de los diversos pueblos e
instituciones, con el fin de poder deducir mejor los principios
de la administración. Lyndall F.Urwick, quien
distinguió la fase mecánica y la fase
dinámica del proceso administrativo, señalando que
la fase mecánica se divide en: 1) Previsión, 2).
Planeación, 3) Organización, y la fase
dinámica en: 1) Integración, 2) Dirección Y
3) Control.

• ESCUELA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO

Esta escuela fue creada por Elton Mayo (1880-1949) con
el propósito de enfatizar que el comportamiento humano es
la esencia de la administración, teniendo en cuenta que la
administración es hacer que otros sientan, reaccionen y
actúen. El principal énfasis de esta escuela es la
motivación de los individuos como seres
psicológicos, de modo que toma al individuo con todas sus
relaciones. Esta escuela también se basó en
identificar a los grupos formales e informales dentro de una
empresa y explicó que las personas deben ser entendidas
como tales. Lo principal de esta escuela era la motivación
y las relaciones interpersonales entre los trabajadores. La
conclusión que sacó Mayo fue que los factores
técnicos y económicos son menos importantes que los
factores emocionales, las actitudes y los sentimientos.
Destacó que los factores que influyen en las actitudes de
los empleados y sus sentimientos son los que surgen de la
participación en grupos sociales.

Uno de los seguidores de esta escuela es: Hugo
Münsterberg quien estudio la fatiga y es el padre de la
psicología industrial.

• ESCUELA EMPIRICA

Ernest Dale (1917-1996), creó esta escuela sobre
la base de la experiencia y los hechos reales. La
administración consiste en aprender a tomar decisiones con
base en el análisis de casos reales e igualmente esta
disciplina de conocimiento debe tener un constante avance. Pesan
muy poco las reglas y los métodos aplicables. Dale
establece que uno de los mejores métodos para la
enseñanza de la administración, además del
de los casos, es el de las simulaciones. Sus seguidores fueron
Peter Drucker, Lawrence y Urwick.

• ESCUELA MATEMATICA O DE LA
  ADMINISTRACIÓN CUANTITATIVA

Esta escuela se refiere a que la esencia de la
administración es la matemática. Las bases que
sustentan esta doctrina son: a) La empresa es una unidad
económica, b) La administración a través de
decisiones tiene que seguir una serie de procesos lógicos,
c) Dado que estos procesos lógicos pueden expresarse en
símbolos matemáticos al igual que sus relaciones,
es lógico que las matemáticas dependa que se llegue
o no a resultados eficaces

• ESCUELA DEL SISTEMA SOCIAL

Esta escuela surge de considerar al hombre lo más
importante de la administración y por ello se interesa
más por las relaciones interculturales. Así como la
escuela del comportamiento humano busca aspectos
psicológicos, esta busca aspectos sociológicos y a
pesar de que cada día más se conectan estos dos
campos, la escuela trata de identificar a los diversos grupos
sociales internos como los externos que forman el medio ambiente
y más en concreto, las fuerzas que determinen los cambios.
El fundamento en que se apoya esta escuela es el siguiente: si la
esencia de la administración es la coordinación,
este es un elemento esencialmente sociológico y por
consiguiente debe ser estudiado con todas las formas de
cooperación entre los hombres. El principal seguidor de
esta escuela fue Chester I. Barnard (1886-1961), quien
distinguió tres funciones que debe cumplir un ejecutivo:
1) Proveer un sistema de comunicación para los
demás sistema corporativos, 2) Proveer los esfuerzos
necesarios para la operación del sistema y 3) Formular y
definir los objetivos o propósitos del sistema. Esto llevo
a Barnard a considerar que el individuo sea inducido a cooperar,
lo cual puede realizarse con base en un orden si el individuo lo
realiza así: a) entiende, b) consciente de los
propósitos de la organización, c) compatible con
sus propios intereses, d) puede cumplir la
cooperación.

• ESCUELA DE LA TEORIA DESICIONAL

También llamada escuela racional. Plantea que el
hombre no es algo que pueda manipularse, sino que es capaz de
adaptarse y evaluar diferentes tipos de circunstancias. El
enfoque principal son los aspectos sociológicos y
psicológicos que conducen a la decisión, de manera
que se tome la más adecuada. Según esta escuela, el
proceso decisorio consiste en: 1) Identificar el problema, 2)
Buscar alternativas, 3) Analizar las diferentes alternativas, 4)
Elegir la mejor alternativa. 5) Implementar la alternativa
elegida y 5) Evaluar los resultados.

• ESCUELA BUROCRATICA

El creador de esta escuela es Max Weber (1864-1920),
quien es conocido como el padre de la burocracia. La
administración bajo esta forma de pensamiento se centra en
el seguimiento de normas, reglas y procedimientos, así
como el concepto de racionalidad, considerándose
éstos como elementos totales para que la
organización alcance sus objetivos. La teoría
Burocrática ya no se interesa en la manera como el
individuo percibe la organización y su medio ambiente,
sino que se preocupa por la organización total como
sistema social. La corriente burocrática pretende
equilibrar los recursos de la empresa, prestando atención
tanto a su estructura como al recurso humano, abordando aspectos
tales como la correspondencia entre la organización formal
e informal, entre los objetivos de la organización y los
objetivos personales y entre los estímulos materiales y
sociales. Tiene como objetivo principal estudiar los problemas de
las empresas y sus causas prestando especial atención a
los aspectos de autoridad y comunicación. Considera que
hay cuatro elementos comunes a todas las empresas: 1) autoridad,
2) comunicación, 3) estructura de comportamiento y 4)
estructura de formalización. Sus funciones son de
especialización, estructuración, predicción,
estabilidad, racionalidad democracia.

• ESCUELA ESTRUCTURALISTA

La corriente estructuralista, pretende equilibrar los
recursos de la empresa, prestando atención tanto a su
estructura como al recurso humano. Es una corriente que tiene
como objetivo principal estudiar los problemas de la empresa y
sus causas, prestando especial atención a los aspectos de
autoridad y comunicación. Esta corriente considera que hay
cuatro elementos comunes a todas las empresas: 1) Autoridad
(Todas las organizaciones cuentan con un grupo de personas o
persona que tienen a su cargo la dirección de otras), 2)
Comunicación (En mayor o menor grado, la
comunicación es necesaria para lograr los objetivos), 3)
Estructura de comportamiento (Elemento que se refiere a la
división del trabajo, a la forma en cómo funciona
las empresas y al comportamiento del personal), 4) estructura de
formalización (Consiste en estudiar las normas, las reglas
y políticas bajo las que trabaja la empresa).

• ESCUELA DE LA TEORIA GENERAL DE SISTEMAS

La Teoría General de Sistema (TGS) surgió
con los trabajos del alemán Ludwig von Bertalanffy
(1901-1972), publicados entre 1950 y 1968. La TGS no busca
solucionar problemas o intentar soluciones prácticas, pero
sí producir teorías y formulaciones conceptuales
que pueden crear condiciones de aplicación en la realidad
empírica. Los supuestos básicos de la TGS son: 1)
Existe una nítida tendencia hacia la integración de
diversas ciencias naturales y sociales, 2) Esa integración
parece orientarse rumbo a una teoría de sistemas, 3) Dicha
teoría de sistemas puede ser una manera más amplia
de estudiar los campos no-físicos del conocimiento
científico, especialmente en ciencias sociales, 4) Con esa
teoría de los sistemas, al desarrollar principios
unificadores que atraviesan verticalmente los universos
particulares de las diversas ciencias involucradas, nos
aproximamos al objetivo de la unidad de la ciencia, 5) Esto puede
generar una integración muy necesaria en la
educación científica. La TGS afirma que las
propiedades de los sistemas, no pueden ser descritos en
términos de sus elementos separados ya que su
comprensión se presenta cuando se estudian globalmente. La
TGS se fundamenta en tres premisas básicas: 1) Cada
sistema existe dentro de otro más grande, 2) Cada sistema
que se examine, excepto el menor o mayor, recibe y descarga algo
en los otros sistemas, generalmente en los contiguos. Los
sistemas abiertos se caracterizan por un proceso de cambio
infinito con su entorno, que son los otros sistemas, 3) Las
funciones de un sistema dependen de su estructura. Aplicada a la
administración, con el enfoque de sistemas la empresa se
ve como una estructura que se reproduce y se visualiza a
través de un sistema de toma de decisiones, tanto
individual como colectivamente.

3.3. HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA

Como ya se ha señalado en otro aparte del
presente ensayo, desde que apareció el Estado, la
administración de lo público ha estado asociada al
manejo de este organismo por lo cual la historia de la
administración pública coincide con la historia del
Estado. Si bien lo público surge antes del Estado, la
administración pública siempre ha estado inmersa en
las entrañas del organismo el cual en todas las fases
históricas, ha sido manejado por las élites que
sustentan el poder económico. Por ello, la
evolución de la administración pública ha
sido paralela a las transformaciones históricas que han
sucedido en el seno del Estado, así que conocer la
historia de la administración pública significa
examinar la evolución del aparato de Estado.

Según el recorrido histórico que hace
Gladden[33]la administración pública
en sus distintas fases históricas se ha referido a los
mismos aspectos, siempre en concordancia con los intereses de
quienes dominan el Estado, el cual, se coloca al servicio de las
élites de poder y estas dedican sus esfuerzos a
conservarlo, de modo que la administración pública
desde la época esclavista, pasando por la del feudalismo y
terminando en la del capitalismo, siempre ha sido lo mismo:
defender los intereses de las clases dominantes.

El mantenimiento del poder por quienes en ese momento lo
detentan, es uno de los aspectos de la administración
pública; los mecanismos adoptados, las formas, los
procedimientos y la organización, así como los
pensamientos que justifican la acción, se han
diseñado en concordancia con los requerimientos para
mantener el estatus quo.

También se refiere la administración
pública, a los organismos de poder, los cuales han
cambiado según el momento histórico, la cultura y
las condiciones de lucha de las castas dominantes, así
como la manera de tomar las decisiones para ejercer la autoridad
y los conductos para transmitirlas a los súbditos. Son
también aspectos de la administración
públicas la aplicación del poder en el territorio o
en las porciones regionales que hacen parte de un Estado y, lo
más relevante, la aplicación de sanciones o
castigos a quienes van en contra de los intereses de la casta
dominante. Las normas se establecen para favorecer a los grupos
de poder o para salvaguardar el interés público y
quienes las violan so hacen merecedores de castigos por lo cual
el castigo a los infractores siempre ha hecho parte de la
administración pública. Para los de la casta
dominante la administración era importante porque
definía elementos propios del manejo de los palacios y
casas de gobierno, lo mismo que las cortes y grupos que rodean al
gobernante. La realización de las obras físicas
para uso colectivo como los caminos, puentes, acueductos y
demás obras de infraestructura para el uso común
también ha estado presente en todas las épocas
históricas como parte de la administración
pública.

Cuando la época esclavista, donde el Imperio
Romano fue el máximo exponente, el poder se sustentaba en
la posesión de esclavos y para conservar esta
posición era necesario también mantener un
ejército que mediante el uso de las armas asegurara la
continuidad del ordenamiento social. En este caso, también
el mantenimiento del ejército era parte de la
administración pública. En la época feudal,
el sostenimiento de la aristocracia y el costo de mantener los
palacios, castillos y toda la opulencia de la nobleza, era un
asunto de administración pública que tuvo como
aliada a la ideología religiosa, lo que facilitó la
aplicación de los factores de poder. En todos los casos,
la administración pública estuvo en el seno del
Estado.

Importantes los aportes que hace Gladden cuando trata
los casos de las comunidades precolombinas asentadas en
América. Se refiere a los incas, los mayas y los aztecas,
como civilizaciones que muchos avances lograron y donde
también estuvo presente la administración
pública en según sus propias
particularidades.

Importante detenerse a mirar los escritos del autor
señalado en la obra citada, por cuanto tradicionalmente la
historia hace referencia a Europa y muy poco a territorios como
el lejano oriente, el oriente medio, África y
Latinoamérica.

Examinando los textos que tomamos de
Gladden[34]podemos sacar conclusiones sobre la
administración pública de las comunidades
precolombinas como se detalla a continuación:

LOS INCAS

"Entre los incas el ayllu era la unidad social
básica que incluía una especie de clan o grupo de
familias, la cual podía variar en tamaño desde una
unidad, habitante de un área pequeña, hasta una
compleja ciudad como Cuzco, la capital. El ayllu era propietario
de la tierra, que otorgaba en préstamo a sus miembros para
afrontar sus necesidades vitales. Un ayllu era controlado por un
líder electo, guiado por un consejo de ancianos. Sobre
esta base se erigía un sistema jerárquico, donde un
grupo de ayllus constituía un distrito, los distritos
formaban territorios y los territorios se disponían en
cuatro cuartos del reino, cada uno bajo un Prefecto responsable
por todos ante el Sapu o Señor Inca (o Inca Real).
Básicamente, tanto el modelo político como el
económico formaban una jerarquía decimal, en cuya
base estaba el puric o trabajador varón,
físicamente capaz. Diez trabajadores eran controlados por
un falso gamonal, diez gamonales por un capataz, diez capataces
por un supervisor, quien podía ser el jefe de la aldea, y
así sucesivamente hasta el Señor Inca, quien estaba
en la cúspide de la jerarquía".

"Los matrimonios eran arreglados. Una vez al
año se reasignaban al pueblo las tierras comunales del
ayllu recibiendo cada pareja casada una parcela de medidas
iguales y suficientes para satisfacer sus necesidades, de manos
del jefe. Estas tierras eran divididas en tres porciones, primero
para el pueblo, segundo para el Inca, es decir el Estado, y
tercero para la religión del sol; siendo estas dos
últimas porciones labradas y cosechadas comunalmente como
parte del trabajo tributario. Las aldeas se proyectaban de
acuerdo a un plan general presumiblemente bajo dirección
pública. Se llevaron a cabo, también bajo la
dirección oficial, obras avanzadas de ingeniería:
sobre irrigación y sistemas de terraplenes, superando el
trabajo de sus predecesores. Los excedentes de lana y otros
elementos se guardaban en almacenes oficiales para ser contados
por funcionarios, quienes registraban las provisiones en el quipu
(cuerdas para contar), con las cuales los incas superaron la
falta de números escritos. Con frecuencia se organizaban
oficialmente mercados, siendo el mercado el "lugar para hablar"
donde la gente iba a escuchar los decretos surgidos del
Señor Inca, o su consejo. Como no había impuestos
sobre la propiedad, solamente el servicio laboral, mita, el
pueblo podía disponer de su producción excedente en
el mercado"