Finanzas y presupuesto público

Introducción

Una parte importante del esfuerzo que los gobiernos
deben dedicar a hacer política económica se consume
en la formulación de la política fiscal. Al hacerlo
deben atender a por lo menos a tres propósitos
básicos, a saber:

• Estabilización Económica

• Asignación de Recursos

• Equidad

En la procura del primer objetivo el gobierno debe
considerar la fase del ciclo económico en la que pueda
estar la economía nacional. Cuando la economía
está en una situación dominada por tendencias a la
recesión corresponderá aplicar una política
fiscal expansiva, que estimule a la inversión y
contrarreste el desempleo.

Pero cuando la presión sobre la situación
viene desde el lado de los precios, la política
deberá ser más bien contractiva de la demanda
agregada. No existe, según este punto de vista y en estas
circunstancias, un objetivo o meta singular o explícita en
relación con cuál es, o debe ser, el nivel
óptimo para el gasto público (y de sus condiciones
de financiamiento) que vaya más allá de los
argumentos propios de la política contra
cíclica.

Aspectos de la
política fiscal

En las economías en desarrollo, además,
debe atenderse a los propósitos de crecimiento
económico. Se admite entonces, la conveniencia de la
presentación de programas de inversión
pública, de mediano y largo plazo, orientados a influir en
la disponibilidad per-cápita de bienes y servicios y en la
calidad de vida de la población. No escapa de este
análisis la discusión relacionada con la
efectividad de las políticas económicas. Al aceptar
la opinión generalizada de que en América Latina la
poca profundidad de los mercados financieros impide independizar
a la política fiscal de la política monetaria, debe
considerarse los límites que esta última impone a
la primera. Al respecto se conviene en que la política
fiscal, cuando está en presencia de una política
monetaria centrada en la estabilidad de las tasas de
interés, alcanza su máxima capacidad para influir
en la estabilización y el crecimiento económico. En
cualesquiera otras circunstancias la política fiscal
pudiera no tener eficacia suficiente para conseguir sus
propósitos, asumiéndose entonces que sólo la
política monetaria pudiera tener la potencia debida para
lograr metas de estabilización económica. En cuanto
al segundo fin, de asignación, el gobierno debe resolver
lo relativo a la asignación de los recursos disponibles en
la sociedad, entre aquellos que se dedicarán a la
producción de bienes y servicios públicos o
sociales y los asignados a la producción de bienes
privados. En este caso, el gasto público debe
corresponderse con las preferencias de la sociedad en
relación con la provisión de los bienes
sociales.

La política de recaudación fiscal se
formula, a estos efectos, atendiendo principalmente a las
necesidades de financiación del gasto público, en
el entendido de que se emplean siempre las técnicas
productivas más avanzadas y eficientes, pues en realidad
lo que se decide es cuánto del ingreso se dedicará
a la satisfacción del consumo de bienes privados. Cuando
así se hace, se habla de la calidad o eficiencia del gasto
público. La relación con la equidad, el
último de los propósitos, refiere a la necesidad
que tiene la sociedad de intervenir para corregir aquellas
situaciones de distribución de los bienes y servicios,
públicos y privados, que contradicen los valores
éticos, morales y sociales que prevalecen en la comunidad.
Es entonces, de un lado, una función de
redistribución del ingreso, pero del otro, de un
diseño de gasto público orientado a mejorar las
condiciones sociales generales de los sectores más
desfavorecidos de una comunidad.

El problema básico es lograr un adecuado balance
entre estos tres fines de la política fiscal dado que, con
frecuencia, aparecen contradicciones entre ellos. La necesidad de
crecer aceleradamente puede generar cierta inestabilidad
macroeconómica, especialmente cuando se acude al
financiamiento externo. La llegada de recursos extranjeros puede
modificar las preferencias sociales y expresarse como
variación en el precio relativo de los bienes y servicios
o en el tipo de cambio, afectando la asignación de
recursos para la producción, entre bienes y servicios
comerciables y no comerciables internacionalmente. El sistema de
precios siempre contiene, al lado de la función de
asignación de recursos, un efecto de movilización
de ingresos que pude crear relativas desigualdades en las
oportunidades de generar ingresos entre los agentes
económicos.

La
situación actual venezolana

Venezuela, al igual que el resto de
Latinoamérica, luego de la crisis de la deuda, sufrida
desde comienzos del decenio de 1980, debió aplicar una
política de ajuste macroeconómico que buscó
equilibrar el sector externo de la economía, que se
encontraba afectado por una drástica reducción de
los influjos netos de capital, es decir, por una reducción
de los ingresos frente a un aumento de los gastos. La
pérdida de ingresos provino de la merma en las
exportaciones, causada por la recesión del mundo
industrializado; a esto se le sumó la interrupción
de los préstamos externos y de las inversiones extranjeras
directas. Por el otro lado, los compromisos en moneda extranjera
se vieron fuertemente acrecentados por la elevación brusca
del tipo de interés internacional.

En procura del equilibrio predominaron las
políticas destinadas a contraer la demanda interna y a
generar un superávit exportable. En particular, se
apuntó hacia una mejora de la recaudación
pública mediante la elevación de las
alícuotas impositivas, la supresión de los
regímenes de exenciones y exoneraciones y la
introducción de nuevos tributos; asimismo se elevaron las
tasas y tarifas que cobraba el sector público por la
prestación de sus servicios y se ajustaron, en
línea con los costos, los precios de los bienes producidos
por las empresas públicas. La reducción del gasto
público se abordó mediante la reducción de
los subsidios y transferencias, la privatización de
empresas y la reducción del Estado,
constriñéndolo a sus funciones básicas. Ya
próximos a cumplirse dos décadas de aquellos
eventos, Venezuela aún no ha logrado una
recuperación plena. En la larga crisis se han visto
algunos episodios de recuperación. La más reciente
fue la recuperación de 1997, que fue seguida por la
presente recesión, que se inició desde el
último trimestre de 1997, cubrió todo el año
1998 y lo que va de 1999, a pesar de la recuperación del
precio petrolero. Se podrá comprender la magnitud de la
crisis si se compara el precio de los hidrocarburos vigente para
el segundo trimestre de 1999, esto es, entre US $ 16 y 17 por
barril, con el promedio de 1981, de casi US $ 30 el barril. Al
hacer está comparación en términos de la
capacidad adquisitiva del dólar encontraremos que hoy
Venezuela debe exportar dos barriles de petróleo para
comprar lo que en 1973 pagaba con un barril. Redondeando: Se
vende a la mitad del precio, medido en una moneda que tiene la
mitad de la capacidad adquisitiva.

Si bien las tasas de interés internacionales son
ahora bastante más benignas, Venezuela mantiene casi el
mismo nivel de endeudamiento que en 1982, luego de haber abonado
al principal por más de diez años. La
síntesis es que, si bien la situación parece hoy
bastante más estable, no han mejorado los ingresos ni
disminuido los compromisos. Es en este contexto general en el que
debe examinarse la presente situación del gasto
público nacional. En los últimos tres lustros ha
habido un claro predominio de los propósitos de
estabilización por sobre los de la asignación o
provisión de bienes sociales y de las aspiraciones de
equidad. La idea de frenar la inflación ordena la
acción pública en los ámbitos monetario y
fiscal. Y, según decíamos más arriba, esta
política monetaria limita muy fuertemente la capacidad de
la política fiscal para influir sobre la demanda agregada
y de alcanzar sus objetivos en materia de provisión de
bienes públicos y de equidad. Las políticas contra
inflacionarias impulsan hacia arriba a las tasas de
interés domésticas con lo que encarecen fuertemente
el financiamiento interno del sector público, amén
del efecto restrictivo que de por sí provocan en los
recursos presupuestarios disponibles.

Provisión
de bienes públicos y recaudación de
fiscal

Parte de la explicación en relación con la
situación del sistema público de atención a
la población se fundamenta en la magnitud y estructura del
gasto público pero otra parte, igualmente importante, se
argumenta a partir del examen de los mecanismos empleados para la
financiación de gasto. En relación con esto
último, en principio puede decirse que, dado que existe
una legislación que impide al Banco Central de Venezuela
la adquisición directa de obligaciones emitidas por el
gobierno nacional, solo restan al Ejecutivo Nacional dos fuentes
para obtener los ingresos con los que sufragar sus gastos: Bien
mediante un aumento en la recaudación fiscal, bien
mediante un aumento de la deuda pública.

El endeudamiento, como práctica para financiar
gastos presentes contra ingresos futuros, supone un intercambio
intertemporal de beneficios y costos que requieren, si se aspira
a una relativa equidad intergeneracional, de un examen cuidadoso.
El hacer gastos dirigidos a satisfacer necesidades casi
exclusivamente de la generación presente, pero que al ser
financiados mediante endeudamientos serán cargados como
mayores impuestos a la generación venidera luce, en cierta
medida, como una gestión que induce a situaciones no
equitativas. Pero debe tomarse en cuenta que también es
una situación sin balance la construcción de obras
que serán disfrutadas casi exclusivamente por las
generaciones futuras pero que serán costeadas con los
impuestos cargados a la presente generación. El asunto
básico es, desde luego, el lograr el adecuado equilibrio
entre costos y beneficios intergeneracionales, tarea que no
siempre es fácil de dilucidar.

En Venezuela, la emisión de obligaciones para la
financiación del déficit público se ha
tropezado con la poca profundidad del mercado interno debiendo,
en consecuencia, acudirse al mercado internacional. Esto ha
supuesto aceptar la calificación de riesgo región y
riesgo país emitido por las agencias calificadoras, con
los límites y costos que esto implica. Con una
relación deuda/producto relativamente elevada para su
nivel de ingreso en moneda extranjera, el país
encontró alto el sobrecargo por riesgo. El gobierno
debió escoger entre la posibilidad de ver deteriorar la
calidad de vida de la nación, de no tomar los
préstamos, o el riesgo de pagar un costo alto por la
oportunidad para mejorarla, en el caso de asumir nuevas
deudas.

El resultado es por demás paradójico: no
poder financiar adecuadamente el déficit fiscal en los
mercados de capitales a consecuencia de lucir como una
nación de riesgo alto, pero tampoco poder acudir ante los
organismos multilaterales en busca de auxilio financiero porque
su situación nacional externa no parece tan grave. La
propuesta de aumentar la recaudación fiscal real
per-cápita, en condiciones de una renta gravable real
per-cápita estable o decreciente, condujo a la
decisión de aumentar las alícuotas impositivas o,
lo que es casi lo mismo, a la introducción de nuevos
gravámenes. Desde luego, siempre se ha contemplado la
posibilidad de una mejora en la eficiencia contributiva mediante
la reducción de la evasión fiscal. Al margen del
efecto que sobre la conformación de la provisión
entre bienes sociales y privados que conlleva la
introducción de nuevos impuestos, esta reforma fiscal ha
modificado radicalmente la estructura de la contribución
nacional, de una situación en la que predominó la
participación de la renta petrolera a otra en la que ha
ganado mayor espacio la participación de la
economía no petrolera. Pero, dado que el tributo
introducido es indirecto, se alteró también la
relación directos/indirectos en la contribución
fiscal. Esto ha traído notables efectos regresivos sobre
la distribución del ingreso, es decir, ha aumentado
más que proporcionalmente el aporte fiscal en los estratos
de menores ingresos que en los estratos de ingreso
alto.

Eficiencia en la
asignación, provisión de bienes sociales y
recaudación fiscal

El ajuste fiscal, examinado desde el lado de la
recaudación, introdujo modificaciones importantes en la
estructura de los ingresos del sector público. En primer
lugar se hizo expreso el propósito de aumentar la
contribución fiscal del sector no petrolero de la
economía nacional. Tradicionalmente, desde la Reforma
Petrolera de 1943, el sector petrolero ha aportado por sobre el
sesenta por ciento de los ingresos ordinarios del sector
público. Esto significa que una porción importante
del gasto público tiene la forma de una transferencia de
ingresos y, en esa medida, se constituye en una mayor
disponibilidad real de bienes y servicios de origen
público, es decir, la población percibe los
servicios públicos como una expansión del ingreso
personal pues amplía su consumo personal. Cosa que es
más notable cuando se considera que el sector
público ha emprendido no pocas veces la producción
de bienes y servicios típicamente no sociales. Desde
luego, la modificación de esta situación, por la
aplicación del ajuste fiscal, es vista y sentida como una
merma en el ingreso personal real pues ahora una porción
mayor de los bienes y servicios de origen público
dedicados a la población es financiada con los aportes de
los propios beneficiarios o, simplemente, no es producida,
disminuyendo en este último caso, además, la
provisión de bienes y servicios sociales.

La mayor parte del incremento en la recaudación
no petrolera, desde 1989, ha provenido de la aplicación de
impuestos cargados sobre el precio de venta de los bienes y
servicios, importados o producidos en el país. Se
inició con el Impuesto al Valor Agregado, IVA, aprobado en
1993, pero en la segunda presidencia de Rafael Caldera, en 1994,
fue llamado Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor,
ICSVM, y más recientemente (1999) ha retornado a ser
llamado IVA. Su alícuotas también ha sufrido
variaciones; comenzó siendo diez por ciento y actualmente
está en 15,5% luego de haber estado, desde el
último trimestre de 1996 y hasta el primer trimestre de
1999 en 16,5%, con sobrecargo para los bienes y servicios
considerados suntuarios.

En apoyo a lo aquí afirmado puede citarse a la
Oficina de Asesoría Económica y Financiera del
Congreso de la República, que al respecto dice:

"Desde finales de los 70"s se observa una caída
tendencial de los ingresos fiscales de origen petrolero, la cual
se aceleró sustancialmente desde principios de los 90"s,
debido principalmente al inicio del Plan de Inversiones de PDVSA
y a la reducción de los precios internacionales del
petróleo. Dicho Plan se ha financiado esencialmente con
recursos propios de la industria, razón por la cual el
aporte fiscal de origen petrolero se ha reducido sustancialmente,
en particular el generado a través del ISLR. Por su parte,
los ingresos fiscales no petroleros se han mostrado
particularmente inflexibles, en especial los ingresos por ISLR
que se mantienen estancados alrededor del 2% del PIB desde 1990.
La excepción es la tributación indirecta
(principalmente integrada por el impuesto a las ventas al mayor y
el impuesto a la gasolina) que ha crecido en 6% del PIB desde
1990, llevando la tributación no petrolera hasta un
máximo histórico de 10,3% del PIB para 1998. Este
incremento de la presión tributaria indirecta agrava los
problemas de distribución del ingreso y genera fuertes
distorsiones en las decisiones de asignación de los
recursos por parte de los agentes económicos".

El IVA se recauda en las aduanas y en el mercado interno
y su característica más relevante, a los efectos de
las consideraciones sociales, es que es un impuesto indirecto,
que se añade al precio de los bienes y servicios. Esto
significa que es trasladado totalmente al consumidor o
contribuyente. De esta forma quienes gastan todo su ingreso en
consumo pagan impuesto por la casi totalidad de su ingreso,
mientras que aquellos que tienen oportunidad de ahorrar,
pagarán impuesto sólo sobre una porción de
su ingreso. Por esto se suele calificar a los impuestos
indirectos como regresivos. Sin embargo, en términos de
valores absolutos, debe tenerse presente que son los estratos de
ingresos más altos, quienes realizan un mayor volumen de
compras por lo que aportan una mayor porción absoluta de
la recaudación. Por esto se contempló, en el caso
del Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor, la
inclusión de un régimen de exenciones, que
afectó especialmente a los bienes básicos,
componentes de la dieta de los sectores populares. Pero muchos
advirtieron que tal régimen de exenciones se
convirtió en una vía para la evasión fiscal
sin afectar, de manera significativa, el precio de venta de los
bienes y servicios exentos. Son también impuestos
indirectos los derechos de importación y muchos de los
impuestos especiales, como lo son los impuestos sobre licores,
cigarrillos, fósforos, gasolina, etc.

El gasto
público y la provisión de bienes
públicos

El gasto público real per-cápita ha
disminuido de manera sostenida en la última década,
y para el año corriente, 1999, se estima que la
situación se mantenga. Debiera esperarse como
reacción ante una disminución de los recursos
disponibles para la provisión de los bienes sociales que
se hicieran mayores esfuerzos por aumentar la eficiencia del
gasto, tratando de preservar la atención a la
población. Pues bien, no se dispone de suficientes
indicadores al respecto, pero si se examina la evolución
del gasto fiscal, en especial los componentes sociales, se
notará que estos han disminuido. A continuación se
muestra la información correspondiente al gasto acordado,
advirtiendo que existen discrepancias con respecto a la
información que muestra el BCV, que corresponde al gasto
ejecutado.

De nuevo, en apoyo a lo que hemos afirmado más
arriba, acudimos a las conclusiones de la Oficina de
Asesoría Económica y Financiera del Congreso
Nacional, quienes, en su Primer Informe sobre la coyuntura
económica nacional, para el Primer Trimestre de 1999,
dicen al respecto:

"A pesar de los fuertes pero esporádicos
incrementos de los ingresos fiscales de origen petrolero que han
afectado a Venezuela desde 1974, el nivel promedio de dichos
ingresos ha caído sustancialmente desde mediados de los
80"s. Así, el nivel del gasto real per-cápita del
gobierno central se encuentra actualmente por debajo del nivel en
el que estaba para principios de los años 70"s
–antes del primer shock petrolero-, con el agravante que ha
caído en un 24% desde 1990,… Esta es la principal
razón que explica el grave deterioro en el que se
encuentran los servicios y bienes de origen público, tales
como la educación, salud, seguridad y justicia, los cuales
han visto decrecer sustancialmente sus aportes presupuestarios en
relación con el tamaño y exigencias de una
población creciente.

En pocas palabras, Venezuela ha venido experimentando
una situación de "tensión fiscal", en la cual los
ajustes fiscales insuficientes no terminan por solucionar
estructuralmente los desequilibrios de las finanzas
públicas, ocasionando la caída tendencial de la
inversión pública, recortes irracionales y
recurrentes de gasto y altos niveles de devaluación y de
inflación. Todo esto conduce a un proceso de agotamiento,
deterioro y desgaste que resulta socialmente insostenible. Dicho
proceso se evidencia al observar que a finales de 1998 el monto
total del gasto público del Gobierno Central, excluidos
los intereses y la amortización de la deuda publica,
apenas alcanza para otorgarle a cada venezolano algo menos de 32
mil bolívares por mes (55 $). Es decir, que cada familia
venezolana (con un promedio de cinco miembros) debería
poder proveerse de educación, salud, justicia, defensa
nacional, etc. contando sólo con 159 mil bolívares
por mes (275 $). ¿Qué calidad y cantidad de esos
bienes pueden adquirirse con esos recursos? Muy poca,
evidentemente."

Políticas
de estabilización y ajuste estructural. Restricciones y
rigideces en el gasto público

Según hemos venido aduciendo desde el comienzo de
este documento, la política económica de los
gobiernos de la presente década ha estado dominada por los
propósitos de estabilización macroeconómica
y al respecto ha predominado la aplicación de programas de
estabilización y de ajuste estructural. Sin embargo, el
éxito de esta política ha sido muy
limitado.

Estos programas contienen, por el lado de los ingresos,
un conjunto muy diverso de medidas dirigidas a producir un
aumento sustancial de la recaudación interna, es decir, de
la economía no petrolera, con las secuelas sobre la
distribución del ingreso que hemos advertido un par de
páginas atrás. Por otro lado, se contempla la
disminución drástica de los gastos públicos.
Examinando las medidas aplicadas para controlar la magnitud del
gasto público salta a la vista lo poco profundo del ajuste
del gasto. La morosidad en los pagos por concepto de compra de
bienes y servicios que de ordinario debe hacer la
administración pública, la disminución de la
calidad y cantidad en la prestación de los servicios
públicos o, en general, la merma en la provisión de
los bienes y servicios generados por el sector público,
pero sobre todo una presión muy fuerte sobre la
inversión pública aparecen como las acciones con
las que se pretende someter a control los desbordamientos en el
gasto.

Esta situación resulta de una estructura del
gasto público que se reconoce como de rigidez excesiva.
Esto quiere decir que una fracción alta del Presupuesto de
Gastos se resuelve mediante la aplicación de diversos
instrumentos legales que asignan proporciones fijas del ingreso
ordinario. El Situado Constitucional, la Ley de Asignaciones
Especiales, el Fondo Institucional para la
Descentralización, El Fondo de Inversiones de Venezuela,
etc. cada uno representa, definido por ley, un porcentaje del
ingreso ordinario. Debe añadirse que el gasto de personal
es absolutamente inflexible a la baja, por lo deteriorada que
está la nomina del sector público, y un compromiso
de servir la deuda, externa e interna, que no solo es inflexible
sino, lo que es peor, bastante alta. Al respecto contamos con la
opinión de la Oficina de Asesoría Económica
y Financiera del Congreso de la República, quienes en el
Informe ya citado dicen:

"La calidad y cantidad de la provisión de bienes
públicos también resultan afectadas por el grado de
rigidez del presupuesto de gastos, ya que un número
reducido de partidas compromete proporciones muy elevadas de los
ingresos ordinarios. En momentos de dificultades en los ingresos
públicos y ante la falta de una regla de equilibrio
presupuestario adecuada, las autoridades usualmente se inclinan
por la reducción del gasto de inversión en
infraestructura y del nivel real de salarios del sector
público, afectando o demorando en algunas oportunidades
proyectos o programas específicos que posteriormente
representan costos económicos elevados. Ello evidentemente
afecta la oferta de bienes y servicios públicos, cuya baja
calidad e insuficiencia se hacen cada vez más notorias,
además de afectar la sostenibilidad de la política
fiscal en el largo plazo por los costos económicos que
dichas interrupciones o demoras representan."

EQUIDAD Y CRECIMIENTO
ECONÓMICO

Cuando abordamos el asunto de cómo la
disminución del ingreso fiscal condujo a los dos
planteamientos correctivos aplicados: la reducción de los
gastos fiscales y la procura de nuevas fuentes de ingreso
alternos a la contribución petrolera, quedó
implícito el tratamiento dado tanto a los costos laborales
como a los impuestos a la nómina. Un aspecto especialmente
importante del ajuste fiscal corresponde a los efectos sobre la
situación del sector laboral. El planteamiento en este
caso es el de ajustar los costos de la contratación y
despido de los trabajadores, lo mismo que los aportes al sistema
de protección social al trabajador. Se examinará
sólo aquellos aspectos que se asocian con el sistema de
protección social del trabajador por su asociación
con el tema del desarrollo humano. Es generalizada la creencia de
que este sistema colapsó. Se discute algo en
relación con qué fue lo que llevó a esto. Se
argumenta, por un lado, que la corrupción, la desidia y el
clientelismo político provocaron el desastre. Sin negar
estas afirmaciones, otros arguyen que ha sido la
modificación de determinados parámetros asociados a
la población, como lo pueden ser la esperanza de vida y la
longevidad, que han elevado explosivamente los costos del sistema
de previsión social haciéndolo
insostenible.

Finalmente se encuentran opiniones según las
cuales ha sido la crisis general de la economía nacional
la responsable del agotamiento del sistema previsional.
Aquí se arguyen dos cosas: la primera es la
aparición de límites a la contribución
pública, que obligó a reducir los subsidios a la
población. Pero de otro lado, que los topes aplicados a la
remuneración del trabajo, han conducido a una muy baja
contribución de los trabajadores. En general se habla
aquí de la baja contribución de los impuestos a la
nómina. Así, en la pasada administración
gubernamental, luego de innumerables reuniones de la
Comisión nombrada para tal fin, se reformó el
Sistema de Seguridad Social en Venezuela el cual, a la fecha, no
ha sido puesto en marcha. El objetivo primordial declarado de
esta reforma es mejorar los beneficios que se otorgan a los
afiliados haciéndolos más cónsonos con los
principios de la justicia social. No obstante, el gran dilema
para el Gobierno respecto de la reforma de la Seguridad Social es
mantener un estado de bienestar dado sin sofocar a la
economía productiva. Esto sólo puede obtenerse
mediante un adecuado crecimiento económico que permita
financiar las metas sociales y a la vez lograr los equilibrios
macroeconómicos. En dos palabras, Equidad y
Crecimiento.

GASTO PUBLICO Y GASTO SOCIAL

El gasto público es aquel en que el Estado
incurre para sostener las instituciones gubernamentales centrales
y para financiar servicios públicos prioritarios que
permanecen en manos estatales; es decir, la cantidad de recursos
con que puede funcionar el Estado para el ejercicio de sus
diversas funciones. El gasto social es un subconjunto del gasto
público que agrupa los recursos que el Estado destina
directamente para atender el desarrollo y el bienestar de su
población. Hay diferentes criterios sobre las partidas
presupuestarias que deben incluirse en el cómputo del
gasto social, pero hay acuerdo respecto a sectores básicos
tales como la educación, la salud y la vivienda. En este
trabajo se utilizan los datos suministrados por la Oficina
Central de Presupuesto (OCEPRE) donde se especifican los
siguientes sectores sociales: educación, salud, seguridad
social, cultura y comunicación social, ciencia y
tecnología, vivienda y servicios y desarrollo social. En
el caso de la función pública, la población
espera de la administración gubernamental determinados
resultados en materia de provisión de bienes y servicios
públicos.

Los bienes públicos son aquellos cuya
producción se basa en el principio de no exclusión,
de acuerdo con el cual ninguna persona estaría impedida de
su satisfacción; partiendo de este señalamiento, en
términos generales, la función del gasto social es
propiciar la acción redistributiva del ingreso nacional.
Por lo tanto, el gasto público, y en particular el gasto
social, es un mecanismo que debe contribuir a financiar el
desarrollo humano y a la superación de la pobreza. De esta
manera, existe un conjunto de decisiones de asignación a
privilegiar en las funciones públicas con la
dotación de recursos, lo cual lleva a definir los
indicadores que resumen el grado en que una sociedad decide
priorizar al sector público y, dentro de éste, al
sector social, asignando una cantidad de los ingresos nacionales.
Una primera dimensión remite a la prioridad otorgada al
gasto público total y al gasto social en relación
con el Producto Interno Bruto: razón de gasto
público y razón de gasto social, respectivamente,
definidas como indicadores de prioridad macroeconómica;
una segunda dimensión relativa a la prioridad otorgada al
gasto social en comparación al conjunto del gasto
público: razón de asignación social, donde
se refleja la prioridad fiscal del gasto social, y una tercera, a
la prelación sectorial según sus componentes:
salud, educación, vivienda y sus servicios, seguridad
social, etc.

La razón de gasto público define el grado
de esfuerzo que hace la sociedad para dotar de una base material
a su sector público. Mide el porcentaje de ingreso
nacional que se destina al gasto público. En Venezuela
durante el período 1990-1998 estos porcentajes fueron
bastante estables fluctuando entre un valor mínimo de 19,7
% en 1993 y un valor máximo de 26,4 en 1991 .En 1998,
inicio de un período de una fuerte contracción
económica, debido a la disminución de los precios
de los hidrocarburos, el porcentaje de participación fue
de 21,7%, valor que refleja una moderada participación del
sector público en Venezuela. Análisis de los
ingresos y gastos públicos en países de
América Latina y de economías desarrolladas,
señalan que Venezuela, entre 1978 y 1995, con sus
programas de ajustes perdió 4,7 y 9.0 puntos porcentuales
de sus ingresos y gastos públicos, respectivamente,
medidos como porcentaje del PIB (De La Cruz,1998).La razón
de gasto público social es el resultado de las decisiones
de asignación de los recursos del sector público en
el área social con relación al ingreso nacional.
Mide el porcentaje de ingreso nacional que se destina al gasto
social. En el período 1990-1998 esta razón
osciló entre 7,27 % en 1996 y 9,93% en 1992.

La relación muestra un gasto social relativamente
bajo en Venezuela. Las posibilidades de crecimiento del gasto
social dependerán del crecimiento de PIB (nivel de
riqueza) y de la prioridad que se le asigne a este concepto (en
Francia este porcentaje fue de 22,2% en 1994). En el
período analizado, Venezuela presentó una tendencia
hacia una política de gasto social donde se
estableció como prioridad el equilibrio fiscal. La
razón de gasto público social registró un
comportamiento procíclico y proajuste moderado,
disminuyendo al producirse una caída en la actividad
económica (1993-1996 y 1998) y aumentando en caso
contrario. La razón de asignación social
corresponde al porcentaje del gasto público que se destina
a financiar los servicios sociales en general. La importancia
relativa del área social en la asignación de los
recursos gubernamentales ha fluctuado en Venezuela durante el
período 1990-1998 entre 31,1% en 1990 y 41,5% en 1992.
Según el programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo PNUD, una opción eficiente para un país
es aquella en la cual se tiene un reducido gasto público
(25%), y donde un porcentaje alto de dicho gasto, superior al
40%, consiste en asignación social (en Chile esta
razón fue de 70% en 1994).

El nivel de gasto social de un país depende no
sólo de la prioridad de la asignación,
también tiene relación con múltiples
factores que intervienen en esta decisión tales como la
situación de las finanzas públicas, el rol del
Estado y del sector privado, los déficits sociales y la
calidad del sector público. Estrategia del gasto en los
sectores sociales: La distribución sectorial del gasto con
relación al PIB permite analizar cómo el gasto se
reparte entre los distintos sectores sociales y establecer la
priorización en su distribución. Durante el
período 1990-1998 la participación del sector
educación fluctuó entre un mínimo 2,12 % en
1996 y un máximo 3,74% en 1992, con tendencia al descenso
(ver Cuadro No. 5.1). Esta asignación es bastante baja si
se considera que expertos de la UNESCO establecen que el gasto en
educación debe ser por lo menos el 6% del PIB. A partir de
1993, disminuyó ligeramente la participación del
sector salud, aunque se aprecia una pequeña
recuperación en 1997 y 1998. El sector vivienda y sus
servicios mantuvo su participación, advirtiéndose
disminuciones durante el lapso 1993-1995 e incrementos en 1997 y
1998. Los sectores de seguridad social y desarrollo social
mejoraron su prioridad en los dos últimos
años.

ASPECTOS MACROECONÓMICOS.
POLÍTICA FISCAL Y RECAUDACIÓN TRIBUTARIA

La política fiscal es la opción de
política económica que las autoridades poseen para
alterar el ritmo de la actividad económica. Por ello,
cualquier diseño económico que pretenda alcanzar o
mantener la estabilidad macroeconómica requiere de una
clara estrategia fiscal. Venezuela no ha escapado a ello. Por
política fiscal se entiende el uso de variables fiscales,
esencialmente impuestos y gasto público, como
estabilizadores macroeconómicos. Al mismo tiempo, la
política fiscal debe orientarse a la provisión de
bienes públicos y la redistribución de la
riqueza.

Los resultados macroeconómicos de una estrategia
fiscal dependen de su estructura de financiamiento. Impuestos,
privatizaciones, depreciación del tipo de cambio y
emisiones de deuda interna y/o externa aparecen como mecanismos
tradicionales de financiamiento. Los impuestos son utilizados
para cerrar brechas fiscales mediante una disminución del
ingreso disponible de la sociedad. Las privatizaciones, por su
parte, representan la venta de un activo para generar un flujo,
el cual financiará el déficit fiscal. De hecho, las
privatizaciones son un mecanismo de financiamiento de una sola
vez. Las emisiones de deuda pública (doméstica y/o
externa) tratan de financiar un gasto presente a costa de un
gasto futuro. Por último, la depreciación del tipo
de cambio como mecanismo de financiamiento puede ser
únicamente utilizado en países en los que el sector
público es el sector exportador neto de la
economía. Los potenciales efectos monetarios de algunos de
estos mecanismos serán comentados en otra oportunidad,
debido a que trascienden los objetivos iniciales de esta
nota.

El financiamiento público a través de los
impuestos puede realizarse mediante mecanismos explícitos,
como son: la tributación directa (o impuesto sobre la
renta) y/o la tributación indirecta (o impuesto al consumo
suntuario y ventas al mayor y aranceles). Los primeros se basan
en reducir el ingreso disponible de quienes lo pagan al Gobierno.
Por el contrario, los impuestos indirectos son usualmente
transferidos a otras personas. Aun en este caso existen
dificultades debido a que el grado de transferencia del impuesto
no es cero para el caso de la imposición directa ni ciento
por ciento para el caso indirecto. Adicionalmente, los impuestos
directos se pueden ajustar a las características de los
contribuyentes, mientras que los impuestos indirectos pechan las
transacciones sin tomar en consideración las
características del comprador o vendedor, sino
únicamente la cantidad de dinero utilizada en las
transacciones que se realizan en determinados
mercados.

Por tanto parece conveniente poseer una
combinación apropiada de tributación directa e
indirecta. No obstante, la primera debe utilizarse para alcanzar
equidad fiscal, y la segunda debe instrumentarse para obtener
ingresos tributarios eficientemente. Esta distinción
existe debido a que la tributación indirecta, así
sea con tasas impositivas diferenciadas para bienes de primera
necesidad o bienes de lujo, no es un buen instrumento
distributivo.

Con base a lo anterior, la recaudación tributaria
explícita total representa sólo una medida parcial
de la carga fiscal que recae sobre la sociedad. De hecho, se hace
indispensable la inclusión de un componente tácito
como es el impuesto-inflación que la sociedad de hecho
cancela. Por ello, la carga fiscal total debe estar constituida
por la suma de los impuestos directos e indirectos y el
impuesto-inflación. Este último impuesto viene
determinado por la pérdida que perciben los individuos del
sector privado por mantener activos nominales en un ambiente
inflacionario.

El impuesto-inflación es un impuesto que se
genera como mecanismo endógeno del sistema
económico para cerrar la brecha fiscal. Por ello, dicho
impuesto es una variable que se calcula a posteriori y siempre
termina por financiar tácticamente los desequilibrios
fiscales.

Consecuentemente, el proceso inflacionario parece venir
determinado en Venezuela por la estructura del financiamiento del
sector público (o cómo se cierra la cuenta fiscal).
Ello incluye un componente de incertidumbre o expectativa que la
sociedad tratará de anticipar. En este contexto, los
esfuerzos que se realicen para reducir el ritmo inflacionario
serán efímeros hasta que no exista una estructura
de financiamiento clara. Desde el punto de vista distributivo, el
impuesto-inflación es el más regresivo de todos los
impuestos debido a que pecha a la sociedad sin establecer
diferencias de estratos de ingresos.

La necesidad de eliminar el financiamiento del sector
público vía impuesto-inflación requiere el
diseño de una estrategia fiscal clara basada en un aumento
de la recaudación explícita así como una
disminución de los gastos totales. Los programas de
estabilización macroeconómica instrumentados en
América Latina tratan de reducir la utilización del
impuesto-inflación como mecanismo de financiamiento. Sin
embargo, si ese programa no posee una reforma fiscal profunda que
sustituya esa caída en el impuesto-inflación por
impuestos explícitos, el programa de estabilización
fracasará por una profunda crisis fiscal. En estos casos,
la carga fiscal sobre la sociedad se puede mantener al mismo
nivel. La estructura de la carga fiscal entre tributación
explícita y tácita cambiará.

En Venezuela, en los años 90, la política
fiscal se ha basado en una estructura de gastos consolidados
promedios del sector público de 32% del producto interno
con ingresos consolidados promedios del orden de 29% del producto
interno. Ello implica que ha existido una situación
deficitaria de alrededor de 3% del producto interno, la cual ha
sido financiada, de hecho, a través de
impuesto-inflación en el orden del 3% del producto interno
en promedio. Por tanto, la manera de desacelerar la
inflación es mediante el diseño de una buen
estrategia fiscal tanto por la parte de ingresos como de gastos
fiscales.

Al considerar el caso de los ingresos fiscales,
sobresale el comportamiento de la tributación efectiva
directa no petrolera, la cual representa en promedio solamente
1,6% del producto interno. Por su parte, la recaudación
petrolera y la indirecta han alcanzado en esta década en
promedio 12,8 y 5,2% del producto interno, respectivamente. La
diferencia con el total de ingresos consolidados viene dada por
los superávit de las empresas públicas petroleras y
las no financieras. Evidentemente, el aumento de la
recaudación efectiva no implica un aumento de la tasa de
impuesto, pero sí una mejoría fundamental en la
administración tributaria. A pesar de que en este
escenario los ingresos por privatizaciones pueden financiar
situaciones deficitarias, dichos ingresos no son soluciones
debido a que no son recurrentes y, en consecuencia, no pueden
financiar permanentemente déficit fiscales
estructurales.

Con relación a los gastos, existen diferentes
decisiones que se pueden instrumentar, las cuales pueden estar
referidas al servicio de la deuda pública y las
transferencias. En la actualidad el Gobierno ha invitado a
diferentes bancos internacionales de inversión ha
presentar propuestas con el objeto de diseñar un esquema
de manejo de deuda pública. Dicho esquema podría
implicar una reducción en el servicio de intereses de la
deuda que alcanza en promedio alrededor de 4,7% del producto
interno. Las transferencias, por su parte, representan 10% del
producto interno, donde la mitad corresponde al Situado
Constitucional y la otra mitad a programas sociales,
financiamiento de universidades y proyectos privados,
recapitalización de empresas públicas, entre otras.
Algo adicional podría alcanzarse en esta
área.