Las entidades fiscalizadoras superiores y la auditoria basada en resultados (Perú)

Antecedentes

Los antecedentes son los siguientes:

Huayllani (2011)[1], identifica la
problemática en la falta de evaluación de la
economía, eficiencia y efectividad de los recursos, lo que
se concreta en la siguiente pregunta: ¿En qué
medida la auditoria de gestión, como sistema de
medición, permite evaluar el desempeño del Gobierno
Local de la Provincia de Angaraes- Lircay, región
Huancavelica?. Sobre dicha problemática presenta la
solución a través de la hipótesis: Si la
auditoria de gestión, como sistema de medición
determinado el grado de eficiencia, economía y efectividad
de los recursos; entonces, facilitará la evaluación
del desempeño del gobierno Local de la Provincia de
Angaraes- Lircay, región Huancavelica. De acuerdo con el
autor la auditoria de gestión es una auditoria basada en
el examen de los resultados de la economía, eficiencia y
efectividad de los recursos, actividades, procesos y
procedimientos institucionales. Algunos de los resultados
obtenidos por el autor son los siguientes: el 95% de los
encuestados acepta que la auditoria de gestion es el sistema
más adecuado para la medición del desempeño
en el gobierno local de la Provincia de Angaraes – Lircay,
Región Huancavelica. Los gobiernos locales aplican en un
95% auditorias financieras y solo un 5% auditorias de
gestión con lo cual no se sabe si los resultados
económicos, financieros, tributarios, de gestión en
general obtenidos por las autoridades son razonables.

García (2005)[2], señala
que la auditoria de gestión examina los resultados de las
instituciones y recomienda políticas, estrategias y
medidas para el mejoramiento continuo y la competitividad. La
auditoria de gestión trasciende la verificación de
la razonabilidad de los estados financieros, incluye
además la verificación de los resultados de la
gestión en tres marcos trascendentales para la
gestión como son la economía, eficiencia y
efectividad institucional. Los responsables de la gestión
llevan a cabo la evaluación de la gestión y los
auditores verifican si los indicadores aplicados y resultados
obtenidos son conformes. El 92% de los encuestados acepta que la
auditoria de gestión examina los resultados de la
gestión.

Ramírez (2005)[3], señala
que la auditoria de gestión luego de examinar el proceso
administrativo y las áreas institucionales; establece una
serie de recomendaciones para mejorar la productividad, es decir
para sacarle el máximo provecho a los recursos humanos,
materiales y financieros, incluso lleva a cabo el seguimiento de
las recomendaciones facilitadas y establece nuevas
recomendaciones. Es en buena cuenta una excelente herramienta
para la gestión institucional y para la generación
de mayor productividad.

Liñán (2002)[4], presenta
el marco filosófico y doctrinario de los principios,
normas y procedimientos de las acciones de control que deben
llevarse a cabo en el marco de una auditoría de
gestión, como medio para mejorar la gestión
institucional. La acción de control es la herramienta
esencial, que mediante la aplicación de las normas,
procedimientos y principios que regulan el control gubernamental,
efectúa la verificación y evaluación,
objetiva y sistemática, de los actos y resultados
producidos por la entidad en la gestión y ejecución
de los recursos, bienes y operaciones institucionales. Las
acciones de control se realizan con sujeción al Plan
Nacional de Control y a los planes aprobados para cada
órgano del Sistema de acuerdo a su programación de
actividades y requerimientos de la Contraloría General de
la República. Dichos planes deberán contar con la
correspondiente asignación de recursos presupuestales para
su ejecución, aprobada por el Titular de la entidad,
encontrándose protegidos por el principio de reserva. Como
consecuencia de las acciones de control se emitirán los
informes correspondientes, los mismos que se formularán
para el mejoramiento de la gestión de la entidad,
incluyendo el señalamiento de responsabilidades que, en su
caso, se hubieran identificado. Sus resultados se exponen al
Titular de la entidad, salvo que se encuentre comprendido como
presunto responsable civil y/o penal. El 98% de los encuestados
señala que las acciones de control son las herramientas
básicas para el desarrollo de una auditoría de
gestión en una Universidad Pública.

Descripción de
la problemática

Los síntomas o efectos percibidos son los
siguientes: Se tiene un presupuesto por resultados para llevar a
cabo la gestión institucional; pero no se ha
institucionalizado la auditoria basada en resultados, lo cual
presentará dificultades para llevar a cabo el examen a los
resultados de la gestión institucional de parte de los
auditores; preponderantemente se aplica la auditoria financiera;
algunas veces la auditoria de gestión, pero todavía
no está vigente la auditoria basada en resultados. El
hecho de tener poca experiencia en la aplicación de la
auditoria de gestión ya es un problema y esto se agrava
porque ahora debe aplicarse la auditoria basada en resultados. No
se tiene establecido criterios de economía, eficiencia y
efectividad para medir los resultados de la gestión
institucional; no se tiene establecido oficialmente un proceso,
ni los instrumentos y herramientas para llevar a cabo una
auditoria basada en resultados; aunque claro los auditores en una
suerte de benchmarking tomarán estos elementos de las
experiencias de otros países como Estados Unidos,
España, México y otros; de otro lado existe una
débil articulación entre el planeamiento y el
presupuesto, la rigidez para gestionar como consecuencia de una
normatividad abundante, desarticulada y contradictoria; el
marcado énfasis en la gestión financiera, a pesar
de los avances en identificación y seguimiento de
productos; débil desarrollo de mediciones del
desempeño que permitan determinar si se logran o no los
objetivos; la carencia de evaluaciones significativas que
retroalimenten los procesos de toma de decisiones, entre otras,
lo cual repercute en la gestión del Sector Defensa de
Perú.

La globalización en la que las economías
del mundo están inmersas ha generado nuevos procesos de
integración que llevan a una convergencia en la
regulación financiera internacional, a la que no son
ajenas las Entidades Fiscalizadoras Superiores, y como sabemos
una de las grandes tendencias de nuestro tiempo es el uso
intensivo de la tecnología para registrar, almacenar,
reportar y auditar las operaciones contables llevadas a cabo por
los organismos públicos, siendo necesario contar con las
habilidades y competencias de los auditores debidamente
calificados y con los más altos estándares
internacionales de calidad.

Las causas de la situación descrita son diversas.
En primer lugar se tiene la falta de coordinación entre
las dependencias del Ministerio de Economía y Finanzas que
aprueban un presupuesto por resultados, a su vez la
Contraloría General de la República como Entidad
Fiscalizadora Superior no implementa la forma como evaluarlo
utilizando la auditoria basada en resultados. En segundo lugar,
está la falta de propuestas institucionales para
implementar la auditoria basada en resultados. En tercer lugar
está el desorden permanente como se trabaja a nivel
gubernamental.

De no hacerse nada al respecto; todo esto
conllevará a que no haya oficialmente normas, principios,
doctrina general y todo lo que conlleve a implementar la
auditoria basada en resultados; lo que antes de aliviar la
actuación de los responsables de la gestión, la
perjudica; porque es mejor trabajar sobre base cierta, sobre una
gestión examinada y con las recomendaciones y el
seguimiento a través de la auditoria basada en resultados.
El hecho de no aplicar la auditoria basada en resultados
significa no saber como está la gestión
institucional; no saber el grado de economía, eficiencia y
efectividad institucional que tiene el Sector Defensa de
Perú, lo que es bastante perjudicial, porque no se
sabrá si es necesario retroalimentar, reprocesar o incluso
aplicar una reingeniería de procesos.

Toda esta situación negativa se revierte si las
Entidades Fiscalizadoras Superiores a nivel internacional,
conjuntamente con la Contraloría General de la
República de nuestro país, con todos los
conocimientos y experiencias que tienen implementen la
normatividad, instrumentos, procesos y procedimientos para llevar
a cabo la auditoria basada en resultados de la mejor manera.
Mientras tanto la solución está en utilizar la
parafernalia de la auditoria de gestión para evaluar los
resultados de la gestión; buscando identificar el grado de
economía, eficiencia, efectividad, transparencia y mejora
continua institucional. Las entidades Fiscalizadoras Superiores
tienen las atribuciones para concretar una auditoria basada en
resultados que contribuya a la gestión óptima del
Sector Defensa de Perú.

Teoría general
del presupuesto público

Según la Ley Nº 28411- Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto, el Presupuesto del Sector
Público está constituido por los créditos
presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible
evolución de los ingresos y los recursos a asignar de
conformidad con las políticas públicas de gasto,
estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el
financiamiento correspondiente. La preparación,
aprobación y ejecución de los presupuestos de las
Entidades preservan la estabilidad conforme al marco de
equilibrio macrofiscal, de acuerdo con la Ley de Responsabilidad
y Transparencia Fiscal – Ley Nº 27245, modificada por la Ley
Nº 27958 y la Ley de Descentralización Fiscal –
Decreto Legislativo Nº 955. Toda disposición o acto
que implique la realización de gastos públicos debe
cuantificar su efecto sobre el Presupuesto, de modo que se sujete
en forma estricta al crédito presupuestario autorizado a
la Entidad. Los créditos presupuestarios aprobados para
las Entidades se destinan, exclusivamente, a la finalidad para la
que hayan sido autorizados en los Presupuestos del Sector
Público, así como en sus modificaciones realizadas
conforme a la Ley General. Todos los ingresos y gastos del Sector
Público, así como todos los Presupuestos de las
Entidades que lo comprenden, se sujetan a la Ley de Presupuesto
del Sector Público. Los fondos públicos de cada una
de las Entidades se destinan a financiar el conjunto de gastos
públicos previstos en los Presupuestos del Sector
Público. Los ingresos y los gastos se registran en los
Presupuestos por su importe íntegro, salvo las
devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por la
autoridad competente. El presupuesto y sus modificaciones deben
contener información suficiente y adecuada para efectuar
la evaluación y seguimiento de los objetivos y metas. El
Presupuesto del Sector Público tiene vigencia anual y
coincide con el año calendario. Durante dicho
período se afectan los ingresos percibidos dentro del
año fiscal, cualquiera sea la fecha en los que se hayan
generado, así como los gastos devengados que se hayan
producido con cargo a los respectivos créditos
presupuestarios durante el año fiscal.

Las políticas de gasto público vinculadas
a los fines del Estado deben establecerse teniendo en cuenta la
situación económica-financiera y el cumplimiento de
los objetivos de estabilidad macrofiscal, siendo ejecutadas
mediante una gestión de los fondos públicos,
orientada a resultados con eficiencia, eficacia, economía
y calidad.

El Sistema Nacional del Presupuesto se regula de manera
centralizada en lo técnico-normativo, correspondiendo a
las Entidades el desarrollo del proceso presupuestario. El
proceso de asignación y ejecución de los fondos
públicos sigue los criterios de transparencia en la
gestión presupuestal, brindando o difundiendo la
información pertinente, conforme la normatividad vigente.
La ley de Presupuesto del Sector Público contiene
exclusivamente disposiciones de orden presupuestal. El proceso
presupuestario debe orientarse por los Objetivos del Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional y apoyarse en los
resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las
perspectivas de los ejercicios futuros. Constituyen principios
complementarios que enmarcan la gestión presupuestaria del
Estado el de legalidad y el de presunción de veracidad, de
conformidad con la Ley Marco de la Administración
Financiera del Sector Público – Ley Nº
28112.

Integrantes del Sistema Nacional de
Presupuesto

La Dirección Nacional del Presupuesto
Público, como la más alta autoridad
técnico-normativa en materia presupuestaria, mantiene
relaciones técnico-funcionales con la Oficina de
Presupuesto o la que haga sus veces en la Entidad Pública
y ejerce sus funciones y responsabilidades de acuerdo con lo
dispuesto por la Ley Marco de la Administración Financiera
del Sector Público – Ley Nº 28112.

Son atribuciones de la Dirección Nacional del
Presupuesto Público: a) Programar, dirigir, coordinar,
controlar y evaluar la gestión del proceso presupuestario;
b) Elaborar el anteproyecto de la Ley de Presupuesto del Sector
Público; c) Emitir las directivas y normas complementarias
pertinentes; d) Regular la programación mensual del
Presupuesto de Ingresos y Gastos; e) Promover el
perfeccionamiento permanente de la técnica presupuestaria;
y, f) Emitir opinión autorizada en materia presupuestal de
manera exclusiva y excluyente en el Sector
Público.

La Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces es
responsable de conducir el Proceso Presupuestario de la Entidad,
sujetándose a las disposiciones que emita la
Dirección Nacional del Presupuesto Público, para
cuyo efecto, organiza, consolida, verifica y presenta la
información que se genere así como coordina y
controla la información de ejecución de ingresos y
gastos autorizados en los Presupuestos y sus modificaciones, los
que constituyen el marco límite de los créditos
presupuestarios aprobados.

El Titular de una Entidad es la más alta
Autoridad Ejecutiva. En materia presupuestal es responsable, de
manera solidaria, con el Consejo Regional o Concejo Municipal, el
Directorio u Organismo Colegiado con que cuente la Entidad,
según sea el caso. Dicha Autoridad puede delegar sus
funciones en materia presupuestal cuando lo establezca
expresamente la Ley General, las Leyes de Presupuesto del Sector
Público o la norma de creación de la Entidad. El
Titular es responsable solidario con el delegado. El Titular de
la Entidad es responsable de: i. Efectuar la gestión
presupuestaria, en las fases de programación,
formulación, aprobación, ejecución y
evaluación, y el control del gasto, de conformidad con la
Ley General, las Leyes de Presupuesto del Sector Público y
las disposiciones que emita la Dirección Nacional del
Presupuesto Público, en el marco de los principios de
legalidad y presunción de veracidad, así como otras
normas; ii. Lograr que los Objetivos y las Metas establecidas en
el Plan Operativo Institucional y Presupuesto Institucional se
reflejen en las Funciones, Programas, Subprogramas, Actividades y
Proyectos a su cargo; iii. Concordar el Plan Operativo
Institucional (POI) y su Presupuesto Institucional con su Plan
Estratégico institucional.

El Presupuesto constituye el instrumento de
gestión del Estado que permite a las entidades lograr sus
objetivos y metas contenidas en su Plan Operativo Institucional
(POI). Asimismo, es la expresión cuantificada, conjunta y
sistemática de los gastos a atender durante el año
fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del Sector
Público y refleja los ingresos que financian dichos
gastos. El Presupuesto comprende: a) Los gastos que, como
máximo, pueden contraer las Entidades durante el
año fiscal, en función a los créditos
presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas
obligaciones; b) Los objetivos y metas a alcanzar en el
año fiscal por cada una de las Entidades con los
créditos presupuestarios que el respectivo presupuesto les
aprueba.

Los fondos públicos se orientan a la
atención de los gastos que genere el cumplimiento de sus
fines, independientemente de la fuente de financiamiento de donde
provengan. Su percepción es responsabilidad de las
Entidades competentes con sujeción a las normas de la
materia. Los fondos se orientan de manera eficiente y con
atención a las prioridades del desarrollo del
país.

Los fondos públicos se estructuran siguiendo las
Clasificaciones Económica y por Fuente de Financiamiento
que son aprobadas, según su naturaleza, mediante
Resolución Directoral de la Dirección Nacional del
Presupuesto Público: 1. Clasificación
Económica.- Agrupa los fondos públicos
dividiéndolos en: Ingresos Corrientes.- Agrupa los
recursos provenientes de tributos, venta de bienes,
prestación de servicios, rentas de la propiedad, multas,
sanciones y otros Ingresos Corrientes. Ingresos de Capital.-
Agrupa los recursos provenientes de la venta de activos
(inmuebles, terrenos, maquinarias, etc.), las amortizaciones por
los préstamos concedidos (reembolsos), la venta de
acciones del Estado en Empresas y otros Ingresos de Capital.
Transferencias.- Agrupan los recursos sin contraprestación
y no reembolsables provenientes de Entidades, de personas
naturales o jurídicas domiciliadas o no domiciliadas en el
país, así como de otros gobiernos. Financiamiento.-
Agrupa los recursos provenientes de operaciones oficiales de
crédito interno y externo, así como los saldos de
balance de años fiscales anteriores. 2.
Clasificación por Fuentes de Financiamiento.- Agrupa
los fondos públicos que financian el Presupuesto del
Sector Público de acuerdo al origen de los recursos que lo
conforman. Las Fuentes de Financiamiento se establecen en la Ley
de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector
Público.

Los Gastos Públicos son el conjunto de
erogaciones que por concepto de gasto corriente, gasto de capital
y servicio de deuda, realizan las Entidades con cargo a los
créditos presupuestarios aprobados en los presupuestos
respectivos, para ser orientados a la atención de la
prestación de los servicios públicos y acciones
desarrolladas por las Entidades de conformidad con sus funciones
y objetivos institucionales. Los gastos públicos se
estructuran siguiendo las Clasificaciones Institucional,
Económica, Funcional Programática y
Geográfica, las mismas que son aprobadas mediante
Resolución Directoral de la Dirección Nacional del
Presupuesto Público: 1. La Clasificación
Institucional: Agrupa las Entidades que cuentan con
créditos presupuestarios aprobados en sus respectivos
Presupuestos Institucionales. 2. La Clasificación
Funcional Programática: Agrupa los créditos
presupuestarios desagregados en funciones, programas y
subprogramas. A través de ella se muestran las grandes
líneas de acción que la Entidad desarrolla en el
cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y en el
logro de sus Objetivos y Metas contempladas en sus respectivos
Planes Operativos Institucionales y Presupuestos Institucionales
durante el año fiscal. Esta clasificación no
responde a la estructura orgánica de las Entidades, por lo
tanto se configura bajo el criterio de tipicidad, de acuerdo a lo
siguiente: Legislativa; Justicia; Administración y
Planeamiento; Agraria; Protección y Previsión
Social; Comunicaciones; Defensa y Seguridad Nacional;
Educación y Cultura; Energía y Recursos Minerales;
Industria, Comercio y Servicios; Pesca; Relaciones Exteriores;
Salud y Saneamiento; Trabajo; Transporte; Vivienda y Desarrollo
Urbano. 3. La Clasificación Económica:
Agrupa los créditos presupuestarios por gasto corriente,
gasto de capital y servicio de la deuda, separándolos por
Categoría del Gasto, Grupo Genérico de Gastos,
Modalidad de Aplicación y Específica del Gasto.
4. La Clasificación Geográfica: Agrupa los
créditos presupuestarios de acuerdo al ámbito
geográfico donde está prevista la dotación
presupuestal y la meta, a nivel de Región, Departamento,
Provincia y Distrito.

El proceso presupuestario comprende las fases de
Programación, Formulación, Aprobación,
Ejecución y Evaluación del Presupuesto, de
conformidad con la Ley Marco de la Administración
Financiera del Sector Público – Ley Nº 28112. Dichas
fases se encuentran reguladas genéricamente por el
presente Título y complementariamente por las Leyes de
Presupuesto del Sector Público y las Directivas que emita
la Dirección Nacional del Presupuesto Público. El
proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad,
concordante con las reglas y metas fiscales establecidas en el
Marco Macroeconómico Multianual a que se refiere la Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal – Ley Nº 27245,
modificada por la Ley Nº 27958. La estabilidad a que se
refiere el párrafo precedente se entiende como una
situación de sostenibilidad de las finanzas
públicas, considerada en términos de capacidad de
financiación en concordancia con el principio general
contenido en la citada Ley y conforme a las reglas fijadas en la
Ley de Equilibrio Financiero del Sector
Público.

La Fase de Programación Presupuestaria, se sujeta
a las proyecciones macroeconómicas contenidas en el
artículo 4 de la Ley de Responsabilidad y Transparencia
Fiscal – Ley Nº 27245, modificada por la Ley Nº 27958.
El Ministerio de Economía y Finanzas, a propuesta de la
Dirección Nacional del Presupuesto Público, plantea
anualmente al Consejo de Ministros, para su aprobación,
los límites de los créditos presupuestarios que
corresponderá a cada Entidad que se financie total o
parcialmente con fondos Tesoro Público. Dichos
límites son programados en función a lo establecido
en el Marco Macroeconómico Multianual y de los topes
máximos de gasto no financiero del Sector Público,
quedando sujetas a la Ley General todas las disposiciones legales
que limiten la aplicación de lo dispuesto en el presente
numeral. Todas las Entidades que no se financien con fondos del
Tesoro Público coordinan anualmente con el Ministerio de
Economía y Finanzas los límites de los
créditos presupuestarios que les corresponderá a
cada una de ellas en el año fiscal, en función de
los topes de gasto no financiero del Sector Público,
estando sujetas a la Ley General. Los límites de los
créditos presupuestarios están constituidos por la
estimación de ingresos que esperan percibir las Entidades,
así como los fondos públicos que le han sido
determinados y comunicados por el Ministerio de Economía y
Finanzas, a más tardar dentro de los primeros cinco (5)
días hábiles del mes de junio de cada año.
El procedimiento para la distribución y transferencia de
fondos públicos a los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales se efectúa conforme al marco legal vigente. Los
Pliegos para efecto de la programación, en concordancia
con lo dispuesto en el artículo precedente, toman en
cuenta lo siguiente: a) En cuanto a los ingresos a percibir, con
excepción de los provenientes del Tesoro Público,
se tendrán en cuenta las tendencias de la economía,
las estacionalidades y los efectos coyunturales que puedan
estimarse, así como los derivados de los cambios previstos
por la normatividad que los regula; b) En cuanto a los gastos a
prever, se asignarán a través de créditos
presupuestarios, de conformidad con la escala de prioridades y
las políticas de gasto priorizadas por el Titular del
Pliego. La escala de prioridades es la prelación de los
Objetivos Institucionales que establece el Titular del Pliego, en
función a la Misión, Propósitos y Funciones
que persigue la Entidad. El monto proveniente del Tesoro
Público será comunicado a los Pliegos por el
Ministerio de Economía y Finanzas, a través de sus
órganos competentes, el que será adicionado a los
ingresos señalados en el numeral 16.1 literal a) del
presente artículo, constituyendo el límite del
crédito presupuestario que atenderá los gastos del
Pliego. La previsión de gastos debe considerar, primero,
los gastos de funcionamiento de carácter permanente, como
es el caso de las planillas del personal activo y cesante, no
vinculados a proyectos de inversión, así como sus
respectivas cargas sociales; segundo, los bienes y servicios
necesarios para la operatividad institucional; tercero, el
mantenimiento de la infraestructura de los proyectos de
inversión; cuarto, las contrapartidas que por efecto de
contratos o convenios deban preverse; quinto, los proyectos en
ejecución; y finalmente, la ejecución de nuevos
proyectos. Para efecto de la programación de gastos, en el
caso de los nuevos proyectos a que hace mención el numeral
precedente, los pliegos, bajo responsabilidad de su titular,
sólo podrán programar los gastos que se requieran
en el año fiscal respectivo, atendiendo a que el plazo de
ejecución del proyecto, según su declaratoria de
viabilidad, no haya superado el año subsiguiente al plazo
previsto en dicha declaratoria. Se consideran los proyectos de
inversión que se sujeten a las disposiciones del Sistema
Nacional de Inversión Pública.

En la Fase de Formulación Presupuestaria, en
adelante Formulación, se determina la estructura
funcional-programática del pliego, la cual debe reflejar
los objetivos institucionales, debiendo estar diseñada a
partir de las categorías presupuestarias consideradas en
el Clasificador presupuestario respectivo. Asimismo, se
determinan las metas en función de la escala de
prioridades y se consignan las cadenas de gasto y las respectivas
Fuentes de Financiamiento. La estructura de la cadena
funcional-programática es propuesta, considerando los
criterios de tipicidad y atipicidad, por la Dirección
Nacional del Presupuesto Público, a los pliegos para su
aprobación. La propuesta y demás
documentación vinculada a la formulación del
presupuesto del Pliego se tramitará sirviéndose de
los medios informáticos que para tal efecto el Ministerio
de Economía y Finanzas pondrá a disposición
de las Entidades, fijando la Dirección Nacional del
Presupuesto Público los procedimientos y plazos para su
presentación y sustentación.

De conformidad con lo dispuesto en la
Constitución Política del Perú, la Ley de
Presupuesto del Sector Público se estructura en las
siguientes secciones: a) Gobierno Central; b) Instancias
Descentralizadas.

Los anteproyectos de la Ley de Presupuesto y de la Ley
de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector
Público, preparados por la Dirección Nacional del
Presupuesto Público, son sometidos por el Ministerio de
Economía y Finanzas a la aprobación del Consejo de
Ministros y remitidos como proyectos de Ley por el Presidente de
la República al Poder Legislativo, de acuerdo al
procedimiento y plazos correspondientes establecidos por la
Constitución Política del Perú. El proyecto
de Ley de Presupuesto del Sector Público contiene una
parte normativa que regula aspectos vinculados a la materia
presupuestaria, y está acompañado de la
documentación complementaria siguiente: a)
Exposición de Motivos, señalando los objetivos de
política fiscal y los supuestos macroeconómicos que
serán tomados del Marco Macroeconómico Multianual
del año correspondiente, en que se sustenta el proyecto de
Ley de Presupuesto del Sector Publico; b) Anexo de Subvenciones
para Personas Jurídicas; c) Cuadros Resúmenes
Explicativos de los Ingresos y Gastos, que incluyen la
relación de cuotas a organismos internacionales; d)
Distribución Institucional del gasto por ámbito
regional; e) Cuadros que muestren la Clasificación
Funcional Programática correspondiente a la propuesta de
Ley de Presupuesto del Sector Público; f) Los anexos de la
Ley de Presupuesto del Sector Público que contienen los
estados de gastos a nivel de Pliego, Función, Programa,
Actividad, Proyecto, Grupo Genérico de Gasto y Fuentes de
Financiamiento.

Las Leyes de Presupuesto del Sector Público,
aprobadas por el Congreso de la República, así como
los demás presupuestos, constituyen el total del
crédito presupuestario, que comprende el límite
máximo de gasto a ejecutarse en el año fiscal. A la
Ley de Presupuesto del Sector Público se acompañan
los estados de gastos del presupuesto que contienen los
créditos presupuestarios estructurados siguiendo las
clasificaciones: Institucional, Funcional-Programático,
Grupo Genérico de Gasto y por Fuentes de
Financiamiento.

Los Presupuestos Institucionales de Apertura
correspondientes a los pliegos del Gobierno Nacional se aprueban
a más tardar el 31 de diciembre de cada año fiscal.
Para tal efecto, una vez aprobada y publicada la Ley de
Presupuesto del Sector Público, el Ministerio de
Economía y Finanzas a través de la Dirección
Nacional del Presupuesto Público, remite a los pliegos el
reporte oficial que contiene el desagregado del Presupuesto de
Ingresos al nivel de pliego y específica del ingreso, y de
Egresos por Unidad Ejecutora, de ser el caso, Función,
Programa, Subprograma, Actividad, Proyecto, Categoría de
Gasto, Grupo Genérico de Gasto y Fuente de Financiamiento,
para los fines de la aprobación del Presupuesto
Institucional de Apertura. Los Pliegos del Gobierno Nacional
presentan copia de sus Presupuestos Institucionales de Apertura,
dentro de los cinco (5) días calendario siguientes de
aprobados, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General
de la República del Congreso de la República, a la
Contraloría General de la República y a la
Dirección Nacional del Presupuesto
Público.

La Ley de Presupuesto del Sector Público se
publica en el Diario Oficial El Peruano, así como en el
portal de transparencia económica del Ministerio de
Economía y Finanzas antes del inicio del respectivo
año fiscal. Los estados de gastos del presupuesto
reflejados en los Anexos de la Ley de Presupuesto del Sector
Público, así como los Presupuestos de las
demás Entidades a que se refiere el Capítulo VI del
Título II de la Ley General, son editados y publicados en
documento especial por la Dirección Nacional del
Presupuesto Público.

La Ejecución Presupuestaria, en adelante
Ejecución, está sujeta al régimen del
presupuesto anual y a sus modificaciones conforme a la Ley
General, se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre de
cada año fiscal. Durante dicho período se perciben
los ingresos y se atienden las obligaciones de gasto de
conformidad con los créditos presupuestarios autorizados
en los Presupuestos.

El crédito presupuestario se destina,
exclusivamente, a la finalidad para la que haya sido autorizada
en los presupuestos, o la que resulte de las modificaciones
presupuestarias aprobadas conforme a la Ley General.
Entiéndase por crédito presupuestario a la
dotación consignada en el Presupuesto del Sector
Público, así como en sus modificaciones, con el
objeto de que las entidades puedan ejecutar gasto público.
Las disposiciones legales y reglamentarias, los actos
administrativos y de administración, los contratos y/o
convenios así como cualquier actuación de las
Entidades, que afecten gasto público deben supeditarse, de
forma estricta, a los créditos presupuestarios
autorizados, quedando prohibido que dichos actos condicionen su
aplicación a créditos presupuestarios mayores o
adicionales a los establecidos en los Presupuestos, bajo
sanción de nulidad y responsabilidad del Titular de la
Entidad y de la persona que autoriza el acto. Los créditos
presupuestarios tienen carácter limitativo. No se pueden
comprometer ni devengar gastos, por cuantía superior al
monto de los créditos presupuestarios autorizados en los
presupuestos, siendo nulos de pleno derecho los actos
administrativos o de administración que incumplan esta
limitación, sin perjuicio de las responsabilidades civil,
penal y administrativa que correspondan. Con cargo a los
créditos presupuestarios sólo se pueden contraer
obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y
demás prestaciones o gastos en general que se realicen
dentro del año fiscal correspondiente. Los contratos para
las adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones
se sujetan al presupuesto institucional para el año
fiscal. En el caso de los nuevos contratos de obra a suscribirse,
cuyos plazos de ejecución superen el año fiscal,
deben contener, obligatoriamente y bajo sanción de
nulidad, una cláusula que establezca que la
ejecución de los mismos está sujeta a la
disponibilidad presupuestaria y financiera de la Entidad, en el
marco de los créditos presupuestarios contenidos en los
Presupuestos correspondientes.

La Dirección Nacional del Presupuesto
Público realiza el control presupuestal, que consiste,
exclusivamente, en el seguimiento de los niveles de
ejecución de egresos respecto a los créditos
presupuestarios autorizados por la Ley de Presupuesto del Sector
Público y sus modificaciones, en el marco de lo dispuesto
en el artículo 13 de la Ley Marco de la
Administración Financiera del Sector Público – Ley
Nº 28112.

El ejercicio presupuestario comprende el año
fiscal y el período de regularización: a)
Año Fiscal, en el cual se realizan las operaciones
generadoras de los ingresos y gastos comprendidos en el
Presupuesto aprobado, se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de
diciembre. Sólo durante dicho plazo se aplican los
ingresos percibidos, cualquiera sea el período del que se
deriven, así como se ejecutan las obligaciones de gasto
que se hayan devengado hasta el último día del mes
de diciembre, siempre que corresponda a los créditos
presupuestarios aprobados en los Presupuestos; b) Período
de Regularización, en el que se complementa el registro de
la información de ingresos y gastos de las Entidades sin
excepción; será determinado por la Dirección
Nacional del Presupuesto Público mediante Directiva,
conjuntamente con los órganos rectores de los otras
sistemas de administración financiera; sin exceder el 31
de marzo de cada año.

El calendario de compromisos constituye la
autorización para la ejecución de los
créditos presupuestarios, en función del cual se
establece el monto máximo para comprometer gastos a ser
devengados, con sujeción a la percepción efectiva
de los ingresos que constituyen su financiamiento. Los
calendarios de compromisos son modificados durante el ejercicio
presupuestario de acuerdo a la disponibilidad de los fondos
Públicos. Los calendarios de compromisos son aprobados
conforme a lo siguiente: a) En el Gobierno Nacional, a nivel de
Pliego, Unidad Ejecutora, Grupo Genérico de Gasto y Fuente
de Financiamiento es autorizado por la Dirección Nacional
del Presupuesto Público, con cargo a los créditos
presupuestarios aprobados en el Presupuesto Institucional del
pliego y en el marco de las proyecciones macroeconómicas
contenidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal –
Ley Nº 27245, modificada por la Ley Nº 27958; b) En los
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, a nivel de Pliego,
Unidad Ejecutora, Grupo Genérico de Gasto y Fuente de
Financiamiento es autorizado por el Titular del pliego, a
propuesta del Jefe de la Oficina de Presupuesto o la que haga sus
veces, con cargo a los créditos presupuestarios aprobados
en el Presupuesto Institucional del respectivo nivel de Gobierno
y de acuerdo a la disponibilidad financiera en todas las Fuentes
de Financiamiento.

La Contraloría General de la República y
los Órganos de Control Interno de las Entidades supervisan
la legalidad de la ejecución del presupuesto
público comprendiendo la correcta gestión y
utilización de los recursos y bienes del Estado,
según lo estipulado en la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control de la Contraloría General de la
República – Ley Nº 27785. El Congreso de la
República fiscaliza la ejecución
presupuestaria.

La ejecución de los fondos públicos se
realiza en las etapas siguientes: a) Estimación; b)
Determinación; c) Percepción. La ejecución
del gasto público comprende las etapas siguientes: a)
Compromiso; b) Devengado; c) Pago.

En la fase de Evaluación Presupuestaria, en
adelante Evaluación, se realiza la medición de los
resultados obtenidos y el análisis de las variaciones
físicas y financieras observadas, en relación a lo
aprobado en los presupuestos del Sector Público,
utilizando instrumentos tales como indicadores de
desempeño en la ejecución del gasto. Esta
evaluación constituye fuente de información para
fase de programación presupuestaria, concordante con la
mejora de la calidad del gasto público. Las Entidades
deben determinar los resultados de la gestión
presupuestaria, sobre la base del análisis y
medición de la ejecución de ingresos, gastos y
metas así cromo de las variaciones observadas
señalando sus causas, en relación con los
programas, proyectos y actividades aprobados en el Presupuesto.
La Evaluación se realiza en periodos semestrales, sobre
los siguientes aspectos: a) El logro de los Objetivos
Institucionales a través del cumplimiento de las Metas
Presupuestarias previstas; b) La ejecución de los
Ingresos, Gastos y Metas Presupuestarias; c) Avances financieros
y de metas físicas.

El Ministerio de Economía y Finanzas, a
través de la Dirección Nacional del Presupuesto
Público, efectúa la Evaluación en
términos financieros y en períodos trimestrales, la
cual consiste en la medición de los resultados financieros
obtenidos y el análisis agregado de las variaciones
observadas respecto de los créditos presupuestarios
aprobados en la Ley de Presupuesto del Sector Público.
Dicha Evaluación se efectúa dentro de los treinta
(30) días calendario siguientes al vencimiento de cada
trimestre, con excepción de la evaluación del
cuarto trimestre que se realiza dentro de los treinta (30)
días siguientes de culminado el período de
regularización.

La evaluación global de la Gestión
Presupuestaria se efectúa anualmente y está a cargo
del Ministerio de Economía y Finanzas, a través de
la Dirección Nacional del Presupuesto Público, la
que a su vez realiza las coordinaciones necesarias con la
Dirección General de Programación Multianual del
Sector Público y la Dirección General de Asuntos
Económicos y Sociales, entre otras dependencias y
Entidades. La evaluación global consiste en la
revisión y verificación de los resultados obtenidos
durante la gestión presupuestaria, sobre la base de los
indicadores de desempeño y reportes de logros de las
Entidades. La Evaluación del primer semestre se
efectúa dentro de los cuarenta y cinco (45) días
calendarios siguientes al vencimiento del mismo. La
Evaluación de los dos semestres se realiza dentro de los
cuarenta y cinco (45) días siguientes de culminado el
período de regularización. Las evaluaciones antes
indicadas se presentan, dentro de los cinco (5) días
calendario siguientes de vencido el plazo para su
elaboración, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta
General de la República del Congreso de la
República y a la Contraloría General de la
República. En el caso de las evaluaciones a cargo del
Ministerio de Economía y Finanzas, se presenta dentro de
los quince (15) días calendario siguientes de vencido el
plazo para su elaboración. La Evaluación Global de
la Gestión Presupuestaria será publicada por el
Ministerio de Economía y Finanzas en el Portal de
Transparencia Económica. Todas las Entidades
Públicas están obligadas a brindar la
información necesaria para la medición del grado de
realización de los objetivos y metas que les correspondan
alcanzar, conforme lo solicite el Ministerio de Economía y
Finanzas a afectos de desarrollar las evaluaciones que le
compete.

Teoría del
presupuesto basado en resultados

El Presupuesto por Resultados (PpR) es una estrategia de
gestión pública que vincula la asignación de
recursos a productos y resultados medibles a favor de la
población, que requiere de la existencia de una
definición de los resultados a alcanzar, el compromiso
para alcanzar dichos resultados por sobre otros objetivos
secundarios o procedimientos internos, la determinación de
responsables, los procedimientos de generación de
información de los resultados, productos y de las
herramientas de gestión institucional, así como la
rendición de cuentas. El Presupuesto por Resultados (PpR)
se implementa progresivamente a través de los programas
presupuestales, las acciones de seguimiento del desempeño
sobre la base de indicadores, las evaluaciones y los incentivos a
la gestión, entre otros instrumentos que determine el
Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la
Dirección General de Presupuesto Público, en
colaboración con las demás entidades del
Estado.