Estudio Jurídico – Técnico del Servicio de Inspección de Trabajo

Resumen Ejecutivo

La nueva Constitución de la República
Dominicana establece que el trabajo es al mismo tiempo derecho,
deber y función social que cuenta con la protección
y asistencia del Estado. Por su parte, el Código de
Trabajo, encabezado de trece principios fundamentales, define la
relación laboral, el contrato de trabajo, su
formación, la suspensión y la terminación
del mismo, con y sin responsabilidad, los tipos de contrato y sus
sujetos, al tiempo que consagra los derechos laborales
individuales y colectivos de las personas.

De igual manera, un conjunto de convenios
internacionales auspiciados por la Organización
Internacional de Trabajo (OIT) y las Naciones Unidas, ratificados
por el país, así como una serie de leyes especiales
inciden en la labor del Ministerio de Trabajo, institución
a quien corresponde la aplicación de las disposiciones de
las leyes y reglamentos de trabajo.

Además del Director del Departamento de Trabajo y
de los empleados que exijan las atenciones del servicio, forman
parte de éste los Representantes Locales de Trabajo y los
Inspectores Auxiliares. El Departamento de Trabajo
investigará las denuncias de irregularidades en la
ejecución de los contratos, convenios, leyes y reglamentos
de trabajo que le sean sometidas por los empleadores y los
trabajadores perjudicados. Las "Representaciones Locales de
Trabajo" y la "Inspección de Trabajo" son dos estructuras
esenciales del Departamento de Trabajo. Las Representaciones
Locales de Trabajo son creadas en distintas localidades para
ejecutar en sus respectivas circunscripciones las órdenes
que reciban del Departamento de Trabajo y vigilar dentro de estas
el fiel cumplimiento de las leyes, reglamentos y contratos de
trabajo. Están bajo la dirección de un inspector de
trabajo. Del conjunto de entrevistas realizadas para los fines
del presente estudio queda claro que la labor de los inspectores
de trabajo tiene un componente jurídico (cumplimiento y
observación de la normativa laboral) y otro más
bien técnico (orientación sobre la normativa
laboral). Por las solicitudes cotidianas que se presentan en el
servicio (solicitud de cálculo de prestaciones laborales,
comunicaciones solicitando la comprobación de faltas del
trabajador, etc.) puede deducirse que hay cierto desconocimiento
de parte de empleadores y trabajadores no sólo de la
normativa sino de la labor del inspector de trabajo, lo que
plantea una serie de retos vinculados con la promoción de
las leyes laborales y del papel del inspector en la
sociedad.

Otro hallazgo del estudio indica que la potestad
sancionadora de la inspección tiene en la práctica
ciertos límites ya que para el inspector la misma termina
con el levantamiento del acta de infracción y no parece
haber un seguimiento de las infracciones por ante el Ministerio
Público. Ello conduce a buscar canales de
comunicación entre ambas instituciones, de modo que se
sepa la suerte de las actas levantadas en cada caso.

Por otra parte, de los hallazgos del estudio en el
sentido de que los hombres reclaman más sus derechos
laborales que las mujeres habría que seguir explorando las
razones de ello, teniendo en cuenta, por ejemplo, el estudio de
CIPAF que achaca la actitud pasiva de las mujeres a la
"conjunción de falta de información, rol
genérico asumido y miedo", y que "lleva a las trabajadoras
a tolerar y hasta excusar la discriminación y las
deplorables condiciones laborales en que muchas veces se
desempeñan" En cuanto al acceso al servicio de
inspección por parte de trabajadores y empleadores
extranjeros, esta debe ser y constituye la norma en virtud del
principio de territorialidad de la normativa laboral, como
arrojó el estudio.

Sobre las diferencias entre los inspectores de las
provincias y los del Distrito, aunque en la investigación
sólo se señala que aquellos acuden todos los
días y estos una o dos veces a la semana, es claro que hay
diferencias de desarrollo y que la brecha rural/urbana incide en
que las representaciones locales y los inspectores de las
provincias requieran de mayores recursos –como
vehículos- para trasladarse a hacer la visitas de
inspección, así como computadoras y todas las otras
herramientas –como las dietas– que se requieran para rendir
un servicio más eficiente.

En cuanto a la receptividad de las empresas de cara a la
inspección, urge la implementación de
campañas publicitarias que reflejen el papel del inspector
en la sociedad, puesto que su labor contribuye a la paz
social.

Recomendaciones

• 1. Divulgar entre trabajadores y empleadores la
  normativa laboral y promover campañas en los medios de
  comunicación sobre las razones de las visitas del
  inspector de trabajo y su función social;

• 2. Mejorar las condiciones salariales de los
  inspectores y elevar su autoestima a través de la
  facilitación de vehículos adecuados para su
  labor, y de un fondo especial para los casos en que las
  dietas se retracen;

• 3. Explorar la factibilidad de la
  creación de un Ministerio Publico Laboral Regional
  para el seguimiento de los casos que han sido objeto de
  levantamientos de actas de infracción.

• 4. Mejorar las instalaciones de la
  Representaciones Locales en todas las provincias del
  país, dotándolas de los recursos humanos y las
  herramientas necesarias para una buena
  inspección.

• 5. Aumentar el número de inspectores
  existentes, de forma que puedan cubrir todo el territorio
  nacional.

Introducción

El Estudio Jurídico-Técnico del Servicio
de Inspección de Trabajo que se presenta a
continuación es fruto de la relación de
cooperación que existe desde hace años entre el
Ministerio de Trabajo, a través de la Dirección
General de Inspección, y el Coordinador de Capacidad
Institucional del Proyecto Cumple y Gana para el Fortalecimiento
de los Derechos Laborales en Centroamérica y
República Dominicana, con el auspicio de Abt
Associates, Inc. El estudio contempla el análisis de
la normativa laboral vigente y de la práctica
administrativa de la Inspección de Trabajo e incluye
aspectos que ponen de relieve su organización y los
límites y alcances de su facultad acusadora y sancionadora
en el control de las leyes y reglamentaciones laborales. A tales
fines, se identifican las responsabilidades jurídicas,
administrativas y sociales de la Inspección de Trabajo y
los medios jurídicos con que cuenta para cumplir su
mandato. También, se hace un análisis de los
principales problemas enfrenta la práctica administrativa
de esta institución del derecho laboral que constituye el
Servicio de Inspección de Trabajo y de la jurisprudencia
más reciente relacionada a las acciones de los inspectores
y de las inspectoras de trabajo Dividido en tres partes que dan
cuenta, primero, del marco jurídico laboral, a la luz de
la nueva Constitución Política de 2010, de los
convenios internacionales ratificados por el país y de las
leyes especiales que se relacionan con la inspección de
trabajo (I).

En un segundo momento, se analiza la doctrina y la
jurisprudencia más reciente sobre el papel de la
inspección de trabajo en el control de la
reglamentación laboral (medios de acción de los
inspectores, comprobación de las infracciones, valor de
las actas de infracción en el orden judicial, etc.)
Finalmente, se presentan los hallazgos de una
investigación de tipo cualitativa con enfoque de
género, donde se entrevistaron a ocho funcionarios y
funcionarias del Ministerio de Trabajo que dirigen, coordinan y
realizan labores de inspección en el Distrito Nacional,
Provincia Santo Domingo, Haina, San Cristóbal y San Pedro
de Macorís. Esta última parte permite tener una
visión de la práctica del servicio de
inspección de trabajo e incluye una serie de
recomendaciones a considerar para mejorar la acción y
valorar aún más el papel del inspector o de la
inspectora de trabajo en el país, algo que como se
verá, constituye uno de sus mayores reclamos
(III).

En fin, luego de la conclusión y recomendaciones
de lugar, se incluyen dos anexos, uno sobre las respuestas al
cuestionario de las entrevistas realizadas, y otro, sobre las
preguntas que contiene el Protocolo de Investigación del
Ministerio de Trabajo, de la Colección Protocolos de
Inspección.

I. El Marco
Jurídico

A. La Constitución
Política y el Código de Trabajo

1. Constitución Política
Según la nueva Constitución de 2010, "la
República Dominicana es un Estado Social y
Democrático de Derecho, organizado en forma de
República unitaria, fundado en el respeto de la dignidad
humana, los derechos fundamentales, el trabajo, la
soberanía popular y la separación e independencia
de los poderes públicos" (Art.7). Por otra parte, "es
función esencial del Estado, la protección efectiva
de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la
obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de
forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de
libertad individual y de justicia social, compatibles con el
orden público, el bienestar general y los derechos de
todos y todas" (Art.8).

La nueva Constitución establece que el trabajo es
al mismo tiempo derecho, deber y función social que cuenta
con la protección y asistencia del Estado (Art.62). En
consecuencia:

• el Estado garantiza la igualdad de mujeres
  y hombres en el ejercicio del derecho al trabajo;

• nadie puede impedir el trabajo de los demás
  ni obligarles a trabajar contra su voluntad;

• son derechos básicos la libertad
  sindical, la seguridad social, la negociación
  colectiva, la capacitación profesional, el respeto a
  la capacidad física e intelectual, la intimidad y la
  dignidad;

• la organización sindical es
  libre;

• se prohíbe toda clase de
  discriminación para acceder al empleo o
  durante la prestación del servicio;

• se reconoce el derecho a la huelga y al
  paro;

• la ley dispondrá (…) las jornadas de
  trabajo, los días de descanso y vacaciones, los
  salarios mínimos y sus formas de pago, la
  participación de los nacionales en todo trabajo, la
  participación de las y los trabajadores en los
  beneficios de la empresa y, en general, todas las medidas
  mínimas que se consideren necesarias;

• el Estado facilitará los medios a su alcance
  para que las y los trabajadores puedan adquirir los
  útiles e instrumentos indispensables a su
  labor;

• es obligación de todo empleador garantizar
  (…) condiciones de seguridad, salubridad, higiene
  y ambiente de trabajo adecuados. El Estado
  adoptará medidas para promover la creación de
  instancias integradas por empleadores y trabajadores para la
  consecución de estos fines;

• todo trabajador tiene derecho a un salario
  justo y suficiente que le permita vivir con dignidad y cubrir
  para sí y su familia necesidades
  básicas;

• se garantiza el pago de igual salario por
  trabajo de igual valor, sin
  discriminación;

• es de alto interés la aplicación de
  las normas laborales relativas a la
  nacionalización del trabajo.

2. El Código de Trabajo Define la
relación laboral, el contrato de trabajo, su
formación, la suspensión y la terminación
del mismo, con y sin responsabilidad, los tipos de contrato y sus
sujetos. Además, establece disposiciones sobre la
capacidad de la mujer y protección de la maternidad, la
protección a personas menores de edad, los No
trabajadores/as, el trabajador a domicilio y los trabajadores/as
domésticos. Por otra parte, establece las obligaciones de
empleadores y trabajadores y las prohibiciones que tienen en la
relación laboral, el jus variandi y la
participación en los beneficios de la empresa.

Establece los derechos laborales individuales (salario,
días feriados, propina, salario de navidad, jornada de
trabajo y horas extras, extensión de la jornada y horas
extras, descanso semanal, vacaciones y días feriados,
seguridad social, seguridad, higiene ocupacional y riegos
laborales, formación profesional). Y los derechos
laborales colectivos (derecho de asociación y
sindicalización, libertad sindical, sindicato, registro
sindical, fuero sindical, derecho a la negociación
colectiva y derecho de huelga).

Indica los procedimientos administrativos y judiciales
para la aplicación de la ley laboral, instituyendo
tribunales especializados en materia del derecho al trabajo,
denominados juzgados y cortes de trabajo[1] El
Código de Trabajo de 1992 está encabezado por trece
principios fundamentales, a saber:

I. Función social del trabajo II. Libertad de
trabajo III. Regulación de las relaciones laborales como
objetivo IV. Territorialidad de la ley V. Irrenunciabilidad de
derechos VI. Buena fe VII. Igualdad de trato y No
discriminación VIII. In dubio pro operario IX.
Primacía de la realidad X. Igualdad Hombre/Mujer XI. Trato
especial a personas menores de edad XII. Derechos básicos
de trabajadores/as XIII. Justicia laboral En el país, la
aplicación de las disposiciones de las leyes y reglamentos
de trabajo está encomendado al actual Ministerio de
Trabajo[2]y sus dependencias (Art. 418 del
Código de Trabajo de 1992). Para el mejor cumplimiento de
sus funciones, el Ministerio de Trabajo tiene un Departamento de
Trabajo que ofrece, entre otros, los servicios de empleo,
estadísticas de trabajo, mediación, arbitraje,
higiene y seguridad industrial. Además del Director del
Departamento de Trabajo y de los empleados que exijan las
atenciones del servicio, forman parte de éste -y
están bajo la vigilancia del primero- los Representantes
Locales de Trabajo y los Inspectores Auxiliares.

Corresponde al Departamento de Trabajo, con base al Art.
423 del Código de Trabajo, despachar de acuerdo con las
leyes y reglamentos, bajo la vigilancia del Ministerio de
Trabajo, todo lo relativo a:

• la jornada de trabajo;

• los descansos legales;

• las vacaciones de los trabajadores;

• el cierre de las empresas;

• la protección de la maternidad de las
  trabajadoras;

• la protección de las personas menores de
  edad;

• los salarios de los trabajadores;

• la nacionalización del trabajo;

• las asociaciones de empleadores y de
  trabajadores;

• los contratos de trabajo;

• los demás asuntos relacionados con el trabajo
  como factor de producción.

El Departamento de Trabajo investigará las
denuncias de irregularidades en la ejecución de los
contratos, convenios, leyes y reglamentos de trabajo que le sean
sometidas por los empleadores y los trabajadores perjudicados. La
investigación se hará dentro de los tres
días de la presentación de la denuncia (Art.
424).

Representaciones Locales e Inspección de
Trabajo Para la mejor aplicación de las disposiciones
del Código de Trabajo, el Ministerio de Trabajo puede
crear distritos jurisdiccionales. En cada distrito debe asignarse
un inspector con la categoría de Representante Local de
Trabajo, así como los Inspectores Auxiliares que fueren
necesarios (Art. 431). Tanto las "Representaciones Locales de
Trabajo" como la "Inspección de Trabajo" son dos
estructuras esenciales del Departamento de
Trabajo[3] Las Representaciones Locales de Trabajo
son creadas en distintas localidades para ejecutar en sus
respectivas circunscripciones las órdenes que reciban del
Departamento de Trabajo y vigilar dentro de estas el fiel
cumplimiento de las leyes, reglamentos y contratos de trabajo.
Están bajo la dirección de un inspector de trabajo.
Las Representaciones Locales son establecidas por
resolución del Ministro de Trabajo, de acuerdo al volumen
de los expedientes laborales que se manejan en una determinada
jurisdicción o a motivaciones geográficas:
"Generalmente se abre una oficina por provincia, ubicada en el
municipio cabecera, pero en algunas provincias funcionan mas de
una: por ejemplo, en La Vega, que cuenta con tres representantes
locales, uno en Jarabacoa, otro en Constanza y un tercero en la
propia ciudad de La Vega"[4]. En cuanto a la
Inspección de Trabajo se refiere, la misma es integrada
por funcionarios nombrados por el Poder Ejecutivo, quienes deben
ser abogados y no pueden ser destituidos sino por falta grave e
inexcusable (Art.422). Por otra parte, muchas de las normas
laborales de cuya aplicación debe velar la
Inspección de Trabajo han sido objeto de convenios
internacionales, en particular aquellos auspiciados por la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) relacionados
con la industria y el comercio, la seguridad y salud en la
construcción, la igualdad entre hombres y mujeres y la
igualdad de trato entre trabajadores nacionales y extranjeros,
entre otros.

B. Los convenios y convenciones internacionales

1. Convenio 81 sobre la Inspección del trabajo en la
industria y el comercio

El Convenio 81 relativo a la inspección del
trabajo en la industria y el comercio fue aprobado por el
Congreso Nacional en 1953. Según este tratado
internacional, la República Dominicana deberá
mantener un sistema de inspección del trabajo en los
establecimientos industriales.

El sistema de inspección estará encargado
de cuanto sigue:

• 1. velar por el cumplimiento de las
  disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo
  y a la protección de los trabajadores en el ejercicio
  de su profesión, tales como las disposiciones sobre
  horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar,
  empleo de menores y demás disposiciones afines, en la
  medida en que los inspectores del trabajo estén
  encargados de velar por el cumplimiento de dichas
  disposiciones.;

• 2. facilitar información técnica
  y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la
  manera más efectiva de cumplir las disposiciones
  legales;

• 3. poner en conocimiento de la autoridad
  competente las deficiencias o los abusos que no estén
  específicamente cubiertos por las disposiciones
  legales existentes.

Por otra parte, los inspectores del trabajo
estarán facultados para tomar medidas a fin de que se
eliminen los defectos observados en la instalación, en el
montaje o en los métodos de trabajo que, según
ellos, constituyan razonablemente un peligro para la salud o
seguridad de los trabajadores (Art.13).

Además, deberán notificarse a la
inspección del trabajo, en los casos y en la forma que
determine la legislación nacional, los accidentes de
trabajo y los casos de enfermedad profesional
(Art.14)[5].

2. Convenio 167 sobre
seguridad y salud en la construcción

El Convenio 167 sobre seguridad y salud en la
construcción fue aprobado por el Congreso Nacional en
1997. Según este tratado internacional, la
legislación nacional deberá prever que los
empleadores y trabajadores por cuenta propia estarán
obligados a cumplir en el lugar de trabajo las medidas prescritas
en materia de seguridad y salud (Art.7).

Específicamente, la legislación nacional
deberá prever que en cualquier lugar de trabajo los
trabajadores tendrán el derecho y el deber de participar
en el establecimiento de condiciones seguras de trabajo en la
medida en que controlen el equipo y los métodos de
trabajo, y de expresar su opinión sobre los métodos
de trabajo adoptados en cuanto puedan afectar la seguridad y la
salud (Art.10).

Por otro lado, la legislación nacional
deberá establecer que todo trabajador tendrá el
derecho de alejarse de una situación de peligro cuando
tenga motivos razonables para creer que tal situación
entraña un riesgo inminente y grave para su seguridad y su
salud, y la obligación de informar de ello sin demora a su
superior jerárquico.

De tal modo, cuando haya un riesgo inminente para la
seguridad de los trabajadores, el empleador deberá adoptar
medidas inmediatas para interrumpir las actividades, y si fuere
necesario, proceder a la evacuación de los trabajadores
(Art.12).

En ese orden, deberán adoptarse todas las
precauciones adecuadas para garantizar que todos los lugares de
trabajo sean seguros y estén exentos de riesgos para la
seguridad y salud de los trabajadores.

También, deberán facilitarse, mantenerse
en buen estado y señalarse, donde sea necesario, medios
seguros de acceso y salida en todos los lugares de trabajo.
Además, deberán adoptarse todas las precauciones
adecuadas para proteger a las personas que se encuentren en una
obra o en sus inmediaciones de todos los riesgos que pueden
derivarse de la misma (Art.13).

En fin, entre otras numerosas medidas, el Convenio
internacional señala que "cuando un trabajador pueda estar
expuesto a cualquier riesgo químico, físico o
biológico, en un grado tal que pueda resultar peligroso
para su salud deberán tomarse medidas apropiadas de
prevención a la exposición"[6] En
2008, una investigación realizada en Santo Domingo sobre
las condiciones laborales de los inmigrantes haitianos que
trabajan en el sector construcción indica que el 96% de
los trabajadores haitianos y el 73% de los trabajadores
dominicanos "afirmó que nadie le explicó los
derechos que posee como trabajador al empezar un
trabajo"[7]. Según la misma
investigación, en general, "la mayor cantidad de
trabajadores, el 66.07%, afirmaron que no se les informó
sobre lo que se les iba a pagar, y lo mismo, el 27.03% de los
trabajadores dominicanos". De tal modo, "el 72.0% de los
trabajadores dominicanos afirmaron que habían acordado el
precio de su trabajo al momento de comenzar, mientras que
sólo el 33.03% de los haitianos afirmó haber tenido
claro el sueldo que iban a
devengar"[8].

Cabe anotar, por otro lado, la existencia del Convenio
No.129 de la OIT de 1969, que aunque no ha sido ratificado en el
país, se refiere a la inspección del trabajo en la
agricultura, y según el cual: "El sistema de
inspección del trabajo en la agricultura se
aplicará a las empresas agrícolas que ocupen
trabajadores asalariados o aprendices, cualesquiera que sean la
forma de su remuneración y la índole, forma o
duración de su contrato de trabajo" (Art.4).

3. Convención sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer El
Estado dominicano ha suscrito, asimismo, otros tratados como la
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer, que obliga a los
Estados parte a adoptar "todas las medidas apropiadas para
eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera
del empleo a fin de asegurar a la mujer, en condiciones de
igualdad con los hombres, los mismos derechos"[9].
Por otra parte, el primer tratado suscrito por la
República, específicamente en materia de igualdad
de género en el trabajo, fue el Convenio 100 de la OIT
sobre Igualdad de Remuneración de 1951. El mismo obliga a
los Estados a "garantizar la aplicación a todos los
trabajadores del principio de igualdad de remuneración
entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un
trabajo de igual valor"[10].

La República Dominicana ratificó en 1964
el Convenio 111 de la OIT, relativo a la Discriminación en
Materia de Empleo y Ocupación, el cual prohíbe
cualquier "distinción, exclusión o preferencia
basada en motivos de raza, color, sexo, religión,
opinión política, ascendencia nacional u origen
social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de
oportunidades o de trato en el empleo y la
ocupación"[11].

Además, el Convenio 111 obliga los Estados parte
a "llevar a cabo una política nacional que promueva
(…) la igualdad de oportunidades y de trato en materia de
empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier
discriminación a este respecto"[12]. Para
garantizar el cumplimiento de dicha política, los Estados
parte están obligados a promulgar leyes y promover
programas educativos y a derogar o modificar las disposiciones
legislativas que resulten discriminatorias.

También la Convención de Belém
do Pará, sobre la violencia contra la mujer, que
afirma el derecho que esta tiene "a ser libre de toda forma de
discriminación"; así como otros instrumentos de
derechos humanos que prohíben la discriminación y
protegen y promueven la equidad de género: la
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, el
Pacto de Derechos Civiles y Políticos de 1966, el Pacto de
Derechos Económicos y Sociales de 1966 y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos de
1969.

4. Convención sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación Racial de 1965
Entre las obligaciones fundamentales del Estado, reconoce el
"derecho al trabajo y a igual salario por trabajo igual" y el
"derecho a fundar sindicatos".

Define la discriminación racial como "toda
distinción, exclusión, restricción o
preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen
nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en
condiciones de igualdad, de los derechos humanos y las libertades
fundamentales en las esferas política, económica,
social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida
pública".

5. Convenio 19 sobre la igualdad de trato entre
trabajadores extranjeros y nacionales El Convenio 19 relativo
a la igualdad de trato entre los trabajadores extranjeros y
nacionales en materia de indemnización por accidentes de
trabajo fue aprobado por el Congreso Nacional en 1956.
Según este tratado internacional, la República
Dominicana se obliga a conceder a los nacionales de cualquier
otro Estado Miembro que lo haya ratificado, y que fueren
víctimas de accidentes del trabajo ocurridos en el
territorio de aquel, o a sus derechohabientes, "el mismo trato
que otorgue a sus propios nacionales en materia de
indemnización por accidentes de trabajo". Esta igualdad de
trato será otorgada a los trabajadores extranjeros, y a
sus derechohabientes sin ninguna condición de
residencia"[13].

6. Convenio No. 182 de la OIT sobre la
prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la
acción inmediata para su eliminación de 1999 El
Convenio No. 182 de la OIT sobre la prohibición de las
peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata
para su eliminación de 1999 (Res. 47-2000, G.O. No.10053),
reconoce que "el trabajo infantil se debe en gran parte a la
pobreza" y que la solución a largo plazo radica en un
crecimiento económico sostenido que conduzca al progreso
social, sobre todo en lo que se refiere a la mitigación de
la pobreza y a la educación universal.

Según el Convenio (Art.3), las peores formas de
trabajo infantil son las siguientes:

• todo tipo de esclavitud o de práctica
  análoga, como la venta y tráfico de
  niños, servidumbre por deudas y condición de
  siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio, incluido el
  reclutamiento de niños para utilizarlos en conflictos
  armados;

• la utilización, reclutamiento u oferta de
  niños para la prostitución, la
  producción de pornografía o actuaciones
  pornográficas;

• la utilización, reclutamiento u oferta de
  niños para actividades ilícitas, como el
  tráfico de estupefacientes;

• el trabajo que por su naturaleza o condiciones en
  que se lleva a cabo es probable que dañe la salud, la
  seguridad o la moralidad de los niños.

Teniendo en cuenta la importancia de la educación
para la eliminación del trabajo infantil, han de adoptar
medidas tendentes a:

• impedir la ocupación de niños en las
  peores formas de trabajo infantil;

• prestar la asistencia necesaria para librar a los
  niños de las peores formas de trabajo infantil y
  asegurar su rehabilitación e inserción
  social;

• asegurar a los niños que hayan sido librados
  a las peores formas de trabajo infantil el acceso a la
  enseñanza básica gratuita, y cuando sea
  posible, a la formación profesional;

• identificar a los niños que están
  particularmente expuestos a riesgos y entrar en contacto
  directo con ellos;

• tener en cuenta la situación particular de
  las niñas.

7. Convención internacional sobre los derechos
del niño de 1989 y el "interés superior del
niño" Por otro lado, la Convención
internacional sobre los derechos del niño de 1989,
establece que el niño es "todo ser humano menor de
dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que
le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de
edad". Es decir, se entiende por niño a todo ser humano
desde su nacimiento hasta los 18 años. Según la
Convención de 1989, todas las medidas respecto del
niño deben estar basadas en la consideración del
interés superior del mismo. Este concepto debe ser tenido
en cuenta por instituciones públicas o privadas de
bienestar social, tribunales y autoridades administrativas y
legislativas. Corresponde al Estado asegurar una adecuada
protección y cuidado, cuando los padres y madres, u otras
personas responsables, no tienen capacidad para hacerlo,
especialmente en materia de seguridad, sanidad,
supervisión, número y competencia del personal de
las instituciones encargadas del cuidado de los
niños.

Por otra parte, existe una serie de leyes especiales que
inciden y deben ser tomadas en cuenta en la labor de los
inspectores de trabajo. En ese orden, cabe destacar el
Código para el sistema de protección y los derechos
fundamentales de los niños, niñas y adolescentes
(ley 136-03); la Ley de Zonas Francas No.8-90; la Ley 103-99 que
alivia en parte el régimen especial previsto en el
Código de Trabajo para el trabajador doméstico; la
Ley139-97 que traslada al lunes siguiente los días
feriados que caigan de martes a viernes; la Ley de Función
Pública No. 41-08; la Ley del Sida No.55-93; la Ley de
Migración 285-04; la Ley No.137-03 sobre el tráfico
ilícito de emigrantes y trata de personas. También,
podrían considerarse algunas leyes no laborales como el
Código Procesal Penal (ley No.76-02), y la Ley 19-01 que
instituye el Defensor del Pueblo, que aunque sin nombrar
aún desde 2001, ha sido elevado a rango constitucional por
la Constitución de 2010. Para los fines del presente
estudio, antes de ver al menos en parte el contenido de la ley
del Sida, de la de Migración y de la de Trata de personas
y Tráfico ilícito de migrantes, cabe mencionar
algunas disposiciones y consideraciones sobre la ley 136-06, la
ley de zonas francas y la ley de función
pública.

C. Las legislaciones especiales

1. Ley 136-03. Código para el sistema de
protección y los derechos fundamentales de los
niños, niñas y adolescentes La
Constitución de 2010 señala la importancia de la
noción de interés superior del niño, la
niña y "declara del más alto interés
nacional la erradicación del trabajo infantil y todo tipo
de maltrato o violencia contra las personas menores de edad. Los
niños, niñas y adolescentes serán protegidos
por el Estado contra toda forma de abandono, secuestro, estado de
vulnerabilidad, abuso o violencia física,
sicológica, moral o sexual, explotación comercial,
laboral, económica y trabajos riesgosos" (Art.56). Los
artículos siguientes de la Constitución protegen
las personas de la tercera edad (Art.57) y aquellas con
discapacidad (Art.58).

La ley 136-03 reconoce en la noción de
interés superior del niño un principio de
aplicación e interpretación de su contenido
normativo y señala que la misma "busca contribuir con su
desarrollo integral y asegurar el disfrute pleno y efectivo de
sus derechos fundamentales". Esta ley 136-0 o "Código para
el sistema de protección y los derechos fundamentales de
los niños, niñas y adolescentes" indica los
elementos que se deben tener en cuenta para determinar el
interés superior del niño en situaciones concretas.
En particular, se debe apreciar cuanto sigue:

• la opinión del niño;

• el equilibrio entre los derechos del niño y
  el bien común;

• la indivisibilidad de los derechos humanos o la
  necesidad de equilibrio entre todos los derechos del
  niño establecidos en la Convención de
  1989;

• la prioridad de los derechos del niño frente
  a los derechos de las personas adultas (Principio
  V).

Por otra parte, la ley 136-03 "prohíbe el trabajo
de las personas menores de catorce años". En caso de que
una persona compruebe que se viola esta norma lo pondrá
"en conocimiento de la Secretaría de Estado de Trabajo y
del Consejo Nacional para la Niñez y Adolescencia
(CONANI), a fin de que se adopten las medidas adecuadas para que
dicho menor cese sus actividades laborales y se reincorpore al
sistema educativo, en caso de que esté fuera del sistema"
(Art.40).

Cuando alguien, más allá de los derechos
que le hayan sido reconocidos, retenga a un niño "o lo
traslade a un lugar o país diferente del que tenga su
residencia habitual, sin la debida autorización,
será considerado traslado o retención ilegal de
niño, niña o adolescente". El Ministerio
Público competente deberá restituir al niño
a la persona que tiene la guarda legal y, en caso de que el
traslado fuera a otro país, deberá reclamar su
devolución ante sus autoridades (Art.110). Como puede
apreciarse, esta definición incluye a los niños que
hayan sido objeto de desplazamiento interno y de migración
internacional, según sea el caso.

Subvaloración del trabajo doméstico
Los reportes preliminares de la Encuesta Nacional de Trabajo
Infantil (ENTI- 2000), revelan que el 17.7% de los y las menores
entre 5 y 17 años estaba ocupado en alguna actividad
económica la semana anterior a la entrevista, sea de forma
remunerada o no. En términos absolutos, esta
proporción significa que 428,720 niñas,
niños y adolescentes se encuentran trabajando actualmente.
Según datos preliminares de la Encuesta Nacional de
Trabajo Infantil (ENTI- 2000), la ocupación predominante
en niños, niñas y adolescentes del país
(entre 5 y 17 años) es la de servicios personales (28.2%),
y entre éstos, los de mayor peso son los servicios de
criados y sirvientes domésticos (11.2%). En
términos absolutos, esta cifra representa alrededor de
48,000 trabajadores infantiles domésticos.

Según los estudios sobre la temática,
"para una gran parte de la población dominicana "criar" a
un niño o niña (eufemismo usado en el país
para referirse al empleo de un o una menor para trabajo
doméstico) es un acto de caridad encomiable, y que a
cambio de ello el niño o la niña retribuya
"ayudando" en el trabajo doméstico es percibido
también como algo normal e incluso justo, con el agravante
de que se asume como una "retribución" el pago en especie
que significa el techo, la comida y la
escuela"[14].

Según estos estudios, "los hogares de clase media
y media baja de las zonas urbanas están "criando" a
niñas y niños como forma de asegurarse una ayuda
doméstica de confianza, dócil y de bajo
costo"[15].

Además, ni los empleadores o empleadoras
reconocen o identifican al o la menor que están "criando"
como trabajador doméstico ni éstos tampoco se auto
reconocen como tales y por tanto no tienen conciencia de que se
están violando sus derechos. Según los hallazgos de
dicha investigación: "Este ocultamiento de la realidad es
el reflejo de la subvaloración social del trabajo
doméstico derivada de la subordinación de
género, agravada por el desconocimiento generalizado sobre
los derechos de la infancia. De ahí que "a diferencia de
otras formas de trabajo infantil, el trabajo doméstico no
sólo se encuentra entre los menos regulados y los peor
remunerados, sino que constituye una de las ocupaciones
más desprestigiadas y estigmatizadas
socialmente"[16] Cabe resaltar que la
Secretaría de Estado de Trabajo (SET) tiene un programa de
prevención y erradicación del trabajo infantil con
la OIT, que ha obtenido avances en cuanto a la reducción
del trabajo infantil, sobre todo en zonas agrícolas de la
zona norte del país como Bonao, Constanza y
Jarabacoa[17] En la reunión de la
Comisión de Expertos de 2009, al examinar los principales
acontecimientos relacionados con el Convenio sobre la edad
mínima, 1973 (núm.138), la OIT reiteraba el
vínculo del trabajo infantil con la pobreza y la
educación. Sobre éste último aspecto, los
expertos dan particular importancia a la tasa de
escolarización de los niños en la educación
primaria. Respecto a la República Dominicana, se
señala el Informe de Seguimiento Global UNESCO, que indica
que está claro que el país -junto a Burkina Fasso-
"no alcanzarán la escolarización primaria universal
en 2015"[18].

Desde 2008, el licenciado Radhamés Mejía,
Vicerrector de la Pontificia Universidad Católica Madre y
Maestra, analizó la realidad de la educación
dominicana utilizando el criterio de cobertura del servicio y el
de la calidad: "Los resultados del análisis del licenciado
Mejía dan cuenta de que en cobertura tenemos deficiencias
en la educación inicial y básica, pero la crisis
verdadera se encuentra en el nivel medio, en donde solamente
treinta y ocho dominicanos de cada cien con edades entre catorce
y dieciocho años, asiste a la
escuela"[19].

2. Ley de Zonas Francas No.8-90 La ley de zonas
francas, pese a instaurar un régimen especial de
exenciones tributarias, no descarta en lo mas mínimo las
disposiciones del Código de Trabajo, que deben cumplirse
en todo el territorio nacional.

Según la legislación de zonas francas, las
operadoras de zonas francas y las empresas establecidas dentro de
ellas, están protegidas bajo un régimen aduanero y
fiscal que las exime del pago del 100% de los impuestos que
deberían pagar (Art. 24).

De acuerdo a la Ley 8-90 sobre las Zonas Francas en la
República Dominicana:

"Las operadoras y las empresas instaladas en las zonas
francas de exportación acogidas a la protección de
esta ley, deberán cumplir con todas las leyes,
reglamentaciones y disposiciones vigentes que están
consagradas en el Código de Trabajo y las leyes laborales.
Deberán asimismo, satisfacer las obligaciones que les
impone la ley de Seguros Sociales, la ley que crea el Banco de
los Trabajadores, la Ley No.116 que crea el Instituto Nacional de
Formación Técnico Profesional (INFOTEP), los
convenios internacionales suscritos y ratificados por el Gobierno
Dominicano al respecto y las leyes Sanitarias para instalaciones
industriales" (Art. 41)[20].

Ahora bien, en la práctica, para la
Confederación Sindical Internacional (CSI), en las Zonas
Francas de Exportación (ZFE) los derechos de los
trabajadores y las trabajadoras son "inexistentes". En el resto
del país tampoco se respetan adecuadamente, al quedar
anulados por diferentes estrategias antisindicales que cada
día se renuevan. Pese a los cambios experimentados en la
fisonomía de las zonas francas, debidos en gran medida a
la puesta en práctica desde los años noventa del
siglo veinte, de programas de Responsabilidad Social Empresarial
(RSE), los trabajadores de zonas francas ganan un 20% menos que
otros trabajadores de similares características en otros
sectores de la manufactura[21] No hay que olvidar
las "campañas de gran impacto mediático, impulsadas
por los movimientos de consumidores en Europa y Estados Unidos,
como "Ropa Limpia", o "El trabajo detrás de la etiqueta"
y, en nuestro país, "Trabajo sí, pero con
dignidad", propiciaron también el ambiente de cambio en el
sector. Por ejemplo, "para 1998 sólo dos empresas del
parque de Santiago contaban con consultorios médicos en
las fábricas; cinco años más tarde eran
cerca de diez"[22].

En el marco del DR-CAFTA, un reciente estudio
de WOLA indica que: "Está claro que a largo
plazo, Estados Unidos y los países involucrados
tendrán que invertir más recursos para crear
empleos en el sector formal, incluyendo el sector rural y
agrícola, con miras a crear mayor seguridad
económica y de empleo para los trabajadores y socavar los
factores que contribuyen a la migración a países
vecinos y a Estados Unidos"[23].