Las propuestas regionales y locales: un entorno complejo en el Cusco
"Las masas humanas más
peligrosas son aquellas en cuyas venas ha sido inyectado el
veneno del miedo…. del miedo al cambio"
- Octavio Paz
Dados los pocos escenarios de
confrontación de ideas en la Región del Cusco y en
la provincia de La Convención, la intención nuestra
es hacer conocer algunas ideas por las que, a juicio del autor,
existen mecanismos relevantes en la administración
pública en ambos gobiernos, para tal efecto vamos a
centrarnos en dos temas fundamentales: las propuestas regionales
en los escenarios operativos, funcionales y el marco normativo
vigente y las propuestas del gobierno provincial circunscrito en
la provincia de La Convención, debemos señalar que
lo mencionado en este documento no transgrede las propuestas de
los diversos candidatos, mas bien intenta enriquecer lo planteado
en los pocos escenarios propuestos para su conocimiento por las
poblaciones vinculadas.
Partamos del primer fundamento importante,
como es la operatividad de los gobiernos regionales que se
transcribe en la disponibilidad presupuestal, vale decir, en
promedio los gobiernos regionales cuentan con un 60% de gastos
inerciales o corrientes, es decir los destinados a sueldos y
compromisos sociales que derivan de los mismos, en otras palabras
le toca en suerte un 40% de gastos de capital o de
inversión. En el Cusco la Región maneja
aproximadamente S/.389,853,696 millones en gastos de
inversión y S/.584,780,544 millones en gastos corrientes,
montos para el año 2013
(http://apps5.mineco.gob.pe/transparenciaingresos/
Navegador/default.aspx?y=2013).
El marco normativo de la
regionalización no se ha tangibilizado en su
génesis epistemológica (dos o más
departamentos y la confección del mapa tributario
regional), este vacío normativo ha generado la
principal deficiencia operativa de los
gobiernos regionales en el país: la llamada "duplicidad de
funciones", el gobierno nacional duplica flagrantemente funciones
con los gobiernos regionales y más aún con los
provinciales y distritales, solamente el hecho de la
creación de programas sociales por parte del primero es
una deficiencia funcional, ya que los programas sociales
históricamente se crean contracíclicamente, es
decir, en épocas de recesión. Programas como
OINFES, FONIE, las APP y PROINVERSION duplican funciones
directamente con los GR, adicionalmente hay que indicar que, a
partir de las deficiencias normativas y la duplicidad de
funciones, los gobiernos regionales deben adaptar sus operaciones
a las prerrogativas normativas que le son residuales en sus
actuaciones en cada departamento (la región administra el
departamento, pero en resumidas cuentas se duplica con las
provincias y estas con los distritos), incluso en el escenario
que le es factible (proyectos multidistritales,
considerados proyectos de corte regional cuando se beneficia a
más de tres distritos). La primera tarea del gobierno
regional es identificar sus potencialidades que le signa el marco
normativo, que son las prerrogativas funcionales en el sector
educación, salud y transportes, veamos algunas
deficiencias y necesidades de los GR en sus espacios de
competencia::
- Culminar
los cumplimientos esgrimidos en los PPR, es común notar
que las prioridades estipuladas a lo largo de uno o más
PPR no se han ejecutado, máxime si existe la tendencia de
politizar los acuerdos en base a proyectos de
gestión.
- Formular
y ejecutar proyectos que tengan prelaciones operativas de
función, es decir su sostenibilidad, como programas
departamentales –regionales- de TIC (Tecnologías de
la Información y Comunicación) en instituciones
educativas a lo largo de toda la región, la
centralización del programas facilita la firma de convenio
único, con operadores como FITEL, y en este escenario los
fondos de infraestructura y logística pueden ser
compartidos con gobiernos locales con recursos importantes, y el
financiamiento integral en localidades con pocos recursos. De
hecho existen avances sobre el tema en la provincia de La
convención, las deficiencias funcionales en este respecto
es que los gobiernos locales en la provincia no han mostrado
interés en un proyecto único ya que muchos cuentan
con proyectos distritales sobre el tema, dicho sea de paso, esta
deficiencia se rompe en la sostenibilidad del proyecto, aspecto
que la región puede salvarla, dadas sus funciones y
prerrogativas.
- Avocarse
a la formación deportiva de niños y jóvenes,
en función a la práctica de deportes vislumbrados
para la participación de eventos de corte formal
(campeonatos internacionales, como los Panamericanos,
sudamericanos o las competencias nacionales), la
identificación de deportistas y/o atletas trascienden las
actividades educativas convencionales (Educación
Física), la identificación de actividades
deportivas potenciales por la dinámica espacial y los
somatotipos pueden garantizar crecimientos sostenidos de la
educación física en la región.
- Tomar
la batuta en la ejecución de proyectos de "Colegios Marca
Perú", que es el único medio de fortalecer la
actividad educativa en las áreas rurales, ya que uno de
los problemas más importantes en la educación es la
urbanización de dicha actividad en desmedro del abandono
de la educación en zonas rurales. Ha habido amagues de
realización de este tipo de proyectos con los denominados
"Colegios Marca Cusco". Es prioritario realizar estos
emprendimientos inmediatamente se asuma al gobierno
regional.
- En
salud hay dos tareas prioritarias que hacer, la primera es la de
contemplar el programa de mejoramiento de los hospitales a nivel
del Cusco, la prerrogativa del GR sobre el tema es unilateral,
esto requiere por tanto programar su intervención a lo
largo de uno o dos períodos, lo que amerita realizar
presupuestos participativos multianuales y de cumplimiento
periódico a lo largo de los plazos programados. El segundo
tema es derivar potestades más claras e independientes a
las Redes de Salud Provinciales para que en cumplimiento a nuevas
prerrogativas se les permita firmar convenios bilaterales con
municipios en los proyectos como construcción y
mejoramiento de establecimientos de salud y la prevención
de enfermedades en los distritos o provincias, además de
garantizar la operatividad provenientes de proyectos locales
desarrollados por las municipalidades provinciales y
distritales.
- Las
prerrogativas normativas respecto a las rutas denominadas
regionales, PROVIAS REGIONAL, permiten planificar proyectos
de articulación interprovincial y multidistrital (incluso
si la naturaleza de las iniciativas son de caminos vecinales),
recordemos que en términos de vías urbanas
solamente la provincia del Cusco detenta espacios territoriales a
los cuales pueden adscribirse al rol regional
(intervención de 3 o más distritos), como es el
caso de la Vía de Evitamiento y la Vía Expresa, a
sabiendas que las deficiencias presupuestales y funcionales son
moneda corriente en los gobiernos distritales de la provincia del
Cusco.
- Si
bien en las vías urbanas se pueden allanar funciones
regionales, no pasa lo mismo por ejemplo en casos de
infraestructura y riego, por poner dos ejemplos, que son
precisamente las funciones de dos de los más importantes
proyectos especiales, nos referimos al Plan Meriss y a COPESCO, a
este respecto hay dos temas que enfrentar: el primero es armar
prioridades en función a iniciativas programadas en los
Presupuestos Participativos Regionales, el segundo tema es el de
realizar una reingeniería en los procesos administrativos
y los plazos ejecutivos de proyectos priorizados.
- Ahora
bien, aunque existen algunos otros proyectos especiales, como el
IMA, este también debe concentrarse en los PPR
(Presupuestos Participativos Regionales), pero con la atingencia
de acelerar sus procesos en casos de emergencia que, en
definitiva es uno de sus principales objetivos en el
Cusco.
- Lo
dicho, el GN duplica funciones con los GR, también estos
duplican funciones con los GL, hoy vemos que el GR ejecuta
proyectos de saneamiento básico, puentes, instituciones
educativas, etc. ¿Cuál es entonces la tarea del GR
en sus provincias y distritos? y/o ¿qué mecanismos
se deben utilizar para no duplicar esfuerzos onerosos entre ambos
estamentos?; la primera tarea es direccionar emprendimientos en
función de los postulados del PPR, esto indica que la
primera misión de los funcionarios del GR es la de
capacitar a sus pares del GL para que, conocidas las necesidades
y proyecciones presupuestales, se prioricen proyectos de
necesidad local en función a escenarios liberados de
duplicidad de gastos por ambas instituciones, la segunda tarea es
la de coadyuvar a la creación de un Fondo de
Compensación Regional (FONCORE) para el financiamiento de
proyectos en localidades con menores recursos, aunque este fondo
se eliminó en 2003, es menester crear mecanismos similares
para que el GR planifiqué sus erogaciones de manera
coherente con las políticas intrarregionales y se genere
una verdadera eficiencia y efectividad del gasto.
- La
funcionalidad de la Dirección Regional de Cultura troca
con la Gerencia de Desarrollo Social, con la Dirección
Regional de Trabajo y Promoción del Empleo, con la
Dirección Regional de Salud (DIRESA) e incluso con la
Dirección Regional de Comercio Exterior y Turismo
(DIRCETUR). Ésta con la Gerencia de Desarrollo
Económico, con el Organismo de Promoción de la
Inversión Privada (OPIP) y las dos últimas con la
Dirección Regional de Agricultura. La Dirección
Regional de Educación del Cusco (DREC) con la Gerencia de
Desarrollo Social y con la Dirección Regional de Cultura.
Mientras que la Dirección Regional de Transportes y
Comunicaciones del Cusco (DRTCC) con la Gerencia de Desarrollo
Social y COPESCO. Las Direcciones Regionales cumplen en
estricto dos funciones prioritarias: la primera es la de
flexibilizar los trámites y la dación de
normatividad adecuada a las necesidades intrarregionales, el
segundo tema es la actualización constante de las bases de
datos que les atañen funcionalmente, la DREC, DIRCETUR, la
Dirección Regional de Trabajo y promoción del
Empleo y La Dirección Regional de Agricultura tienen
serias deficiencias en este acápite. Las capacidades
ejecutivas de estas direcciones se concentran dentro de las
deficiencias operativas de los órganos rectores a los
cuales se supeditan (los ministerios), por tanto la
ejecución de proyectos responden a necesidades de alcance
multiprovincial, por ejemplo la necesidad de ejecutar proyectos
de iniciativa agrícola como los de la mosca de la fruta,
la roya en el cultivo del café, los efectos delfriaje en
los forrajes en zonas alto andinas, etc. en el caso de turismo
tenemos la iniciativa importantísimade concluir el plan de
trabajo del "QhapacÑan"Respecto a las funciones ejecutivas
de las Gerencias Regionales, estas deben circunscribirse a
proyectos multiprovinciales, pero con la atingencia de
priorizaciones en el PPR, ya que su actuación no responde
a deficiencias operativas de las direcciones regionales, sino a
tareas que desarrollan también los gobiernos locales, de
hecho hay que resolver el tema de la OPIP, en dos escenarios, el
de transferir los recursos y funciones de PROINVERSION a
los GR (a través de la OPIP), eliminar las funciones de
las Agencias de Fomento de la Inversión Privada (AFIP) de
los gobiernos provinciales, para que se transfieran a las OPIP, y
eliminar la duplicidad de funciones y sostener recursos
operativos a partir de los GR en función a las
potencialidades de los gobiernos locales.
- El
siguiente es una necesidad de primer orden para realizar los
documentos de gestión regionales a nivel de la necesidad
de concentración de planes de ordenamiento territorial y
de catastro, los GR deben convertirse en los promotores y
financistas – co-financistas- de estos documentos, ya que
algunos componentes no se circunscriben en gastos de
inversión, por este hecho la sostenibilidad de los planes
estaría garantizada ya que se conformaría un
círculo virtuoso respecto al crecimiento de los ingresos
fiscales de los GL y la actualización de los planes de OT
y de catastro, que, en definitiva permitirán elaborar el
Plan de Ordenamiento Territorial de la Región del
Cusco.
Siguiendo la tesitura política regional, vemos
ahora el escenario local, más precisamente lo provincial,
digamos a manera de colofón que el GR arremete con
las deficiencias operativas de las
instituciones rectoras de las políticas de gobierno
(ministerios), mientras que los GL se dedican a la
intervención de las deficiencias
estructuralesde dichas políticas, ergo: cuando se
observan insuficientes mecanismos en las funciones
operativas del ente rector, entonces el GL puede
intervenir para evitar la duplicidad de funciones y conseguir
la eficiencia presupuestal en labores específicas y
sensibles.
La provincia de La Convención como venimos
diciendo presenta dos tipicidades importantes que merecen la pena
referirse, antes de explicar las propuestas de los gobiernos
municipales de la provincia: cuenta con una estructura
poblacional, por decirlo menos, compleja, ya que encontramos
grupos poblacionales como comunidades nativas, una
considerablepoblación de colonos establecidos alrededor de
los primeros, una población mestiza dedicada en su gran
mayoría a las actividades agro silvo pecuarias, y,
finalmente una población mestiza establecidas en
áreas urbanas, las cuales tienen complejidades diferentes
a los terceros.
Si bien la Municipalidad Provincial de La
Convención administra la capital de la provincia: el
distrito de Santa Ana, históricamente después de la
década de los 90, ningún alcalde ha sido elegido
por este distrito, es más, la mayoría de ellos
tenían fuerte rechazo, lo que prolongaba su
ascensión al poder a los distritos con mayoría de
población, especialmente Echarati, Pichari, Quellouno y
Vilcabamba. En este contexto vamos a detallar lo que creo son las
principales medidas a tomar en la provincia, recordando que las
atingencias mostradas con la administración regional
confluyen en acciones inherentes a deslindar escenarios
administrativos y operativos.
- Culminar
los compromisos asumidos por el (los) Presupuesto(s)
Participativo(s) Provincial(es), sobre todo en el escenario
operativo que le compete (los procesos asumidos en el distrito de
Santa Ana), evaluando, claro está, la incidencia de los
proyectos de gestión en el proceso consultivo con la
población del distrito. En referencia a los procesos
participativos interdistritales que representan en promedio el 8%
del presupuesto total de la comuna provincial, este mecanismo
debe concatenarse con la operación de la Mancomunidad
Municipal Amazónica de La provincia de La
Convención.
- Respecto
a la Mancomunidad Municipal Amazónica de La provincia de
La Convención (MMAPC), creada por RSD Nº
014-2012-PCM/SD el 20 de febrero de 2012, su inoperancia ha sido
uno de los más grandes errores de la comuna provincial, ya
que aquélla tiene prerrogativas que pueden aprovecharse en
materia multidistrital, de hecho asume algunas funciones del GR,
dentro de un cada vez más difícil proceso
burocrático en los mecanismos de ejecución y
tramitología. Recordemos que la MMAPC puede ser
unidad formuladora y ejecutora de proyectos, de ahí su
auxilio a los procesos Participativos distritales en la provincia
y su gran respaldo a las potencialidades turísticas y su
nivel prelativo en los distritos que la integran, entre otros
múltiples propósitos todavía no
abstraídos por los representantes de los gobiernos locales
y de la comunidad en general.
- La
vocación productiva (o de servicios) en el distrito de
Santa Ana, puede o no diferir del de la provincia, para dicho
efecto, en ambos casos, es necesario identificar dichas
potencialidades, en planes de Desarrollo Distrital y
Provincial, como le es dictaminado al gobierno provincial. Ahora
bien, refiriéndonos al distrito de Santa Ana y entrando en
materia propiamente, dos de las potencialidades más
importantes son el turismo (servicios en general) y las
actividades agropecuarias con valor agregado, me atrevo a decir
la primera tiene más potencial que la segunda, para
cualquier efecto es menester dedicarnos a estas desde el punto de
vista de las tareas del gobierno local dentro de sus
prerrogativas distritales y provinciales. Primero, hay tres cosas
que no se han hecho y que creo son la piedra angular del
desarrollo turístico del distrito, y es el posesionamiento
de marca turística de acontecimientos programados, que
tienen todo el potencial de afincar un sello a la ciudad de
Quillabamba para recibir visitantes en forma periódica;
nos referimos al fortalecimiento de las fiestas de
carnavales y al aniversario
provincial como una tarea continua inter
institucional, tanto de la comuna provincial como de las
instituciones ubicadas en el distrito de Santa Ana, darle
institucionalidad a estos acontecimientos es tarea fundamental en
el corto, mediano y largo plazo. El tercer tema es uno
multidistrital, como la promoción del turismo
comunitario a través de sus principales
canales conductuales: el café y las frutas (y derivados),
está tarea bien puede sostenerla la MMAPC y también
la comuna provincial si el circuito le compete al distrito de
Santa Ana.
–
La tarea fundamental es posesionar a la ciudad de
Quillabamba como Centro
Turístico provincial, para tal efecto
hay que identificar sus vasos comunicantes para hacer efectiva
dicha condición, que son los atractivos turísticos
identificados en el distrito de Santa Ana, los atractivos
turísticos ubicados en el medio y alto Urubamba y la re
exposición del circuito turístico del Pongo de
Maynique a la actividad
turística programada y controlada.
Veamos también una potencialidad provincial como
el circuito de aventura entre Huayopata – Maranura –
Santa Teresa –Machupicchu, que facilitará como
centro turístico a Santa María y Santa Teresa. Otro
circuito importante que posesiona a Vilcabamba como centro
turístico es el de: Vilcabama – Choquequirao y
Vilcabamba – Espíritu Pampa – Pongo de
Maynique. Potenciar todos los circuitos en la provincia es
manejar y ampliar los promedios de permanencia (que amplía
sus niveles de gasto), la mejora de los servicios derivados del
turismo y el mejoramiento de los accesos y los atractivos
turísticos a nivel de todos los distritos. Respecto de
las potencialidades agropecuarias con valor
agregado, existen mecanismos que hay que aprovechar
dentro del mercado más grande de la provincia, nos
referimos a PROCOMPITE, en base al valor agregado de cultivos
industriales, comercio y servicios; la otra bisagra normativa es
la que se deriva de sectores en proceso de inclusión que
incluyen asociaciones de productores circunscritas en las
Resoluciones Directoriales 008 y 009-2012-EF/63.01 y sus
prerrequisitos establecidos en la Directiva Nº
004-2012-MIDIS y Directiva Nº 009-2012-MIDIS.Finalmente el
tercer mecanismo es la identificación de proyectos
productivos potenciales en base al mejoramiento de cadenas
productivas, apícolas, frutales, de cultivos industriales,
de turismo, etc. Una tarea insoslayable de necesidad suma, es la
de identificar el problema más importante en los proyectos
productivos, que es la superposición operativa de los
obreros en proyectosde infraestructura y beneficiarios de los
diferentes proyectos productivos en el distrito; vale decir, los
obreros son también beneficiarios de más de un
proyecto productivo, esto hace que ningún proyecto
productivo sea sostenible en función a sus objetivos, ya
que la obligación más importante del beneficiario
es la contraprestación recibida como trabajador municipal.
En el otro frente se observa que, sumados los ingresos familiares
de padres de familia que participan como trabajadores municipales
–incluso se adhieren a estas actividades los hijos- la
comparación de los beneficios familiares como asalariados
municipales son mayores –o no- a la dedicación en
sus actividades agropecuarias, este costo – beneficio es
sencillo de inferir. Por tanto, identificar a los beneficiarios
de proyectos productivos debe resultar de conocer este sesgo,
además de problemas fundamentales como la mini
parcelación de terrenos de cultivo y acceso a recursos
prioritarios como el agua.
- Una
tarea que se deriva de los mecanismos de priorización de
los PP, es el propósito de culminar los mecanismos de
intervención de las necesidades sociales del distrito,
respecto a los proyectos de saneamiento básico y
electrificación, vale decir se debe identificar los
sectores en el distrito que no cuentan con estos servicios, esto
parte de una línea de base de cobertura de necesidades
sociales en los 78 sectores del distrito, para ello hay
localidades como Mazapata, Pintobamba, Pacchac, Macamango, entre
otros, que todavía requieren de sistemas de saneamiento
básico. Los últimos datos que se tienen del
servicio de electrificación intradomiciliaria se remontan
a 2008: en donde 63 sectores contaban con este servicio, y estos
estaban coberturados en un 80% en promedio, de hecho, Quillabamba
contaba con el 90% de su población con este
servicio.
- El
62.5% de la población del distrito de Santa Ana es urbana,
por tanto extrapolando está necesidad de contar con
vías urbanas es necesario contar con un Plan de Catastro
Urbano para que, en función a sus prerrogativas, se
elaboren pavimentaciones urbanas liberadas de problemas de
ubicación y sobre exposición de espacios de uso
público, además de ampliar la base tributaria local
en la ciudad de Quillabamba.
- En
base a la potencialidad turística de la ciudad de
Quillabamba es necesario contar mínimamente con dos
proyectos de infraestructura de esparcimiento y
recreación: el primero es el mejoramiento del Balneario de
Sambaray donde se requiere ampliar sus servicios de
recreación e infraestructura deportiva, el otro
emprendimiento es el de construir un centro de entretenimiento y
recreación, aunque la Balsa puede ser una alternativa, la
necesidad de espacio bien podría redefinir otro
lugar.
- Hemos
deslindado el accionar de los gobiernos locales, respecto a los
GR, a través de cubrir las deficiencias
estructurales en dos de los más grandes
sectores como son la educación y la salud; y aquí
hay que integrar totalmente al distrito. En educación la
prioridad de infraestructura educativa está allanada, ya
que la mayor parte de I.E. están ejecutadas o en proceso
de ello; es necesario intervenir en las deficiencias mostradas en
las pruebas PISA en referencia a la comprensión lectora y
razonamiento matemático en alumnos del nivel primario, el
segundo proyecto es el fortalecimiento del proceso de
enseñanza – aprendizaje de la enseñanza de
educación pre universitaria en I.E del nivel secundario en
el distrito de Santa Ana. Finalmente existe una gran deficiencia
en los mecanismos de educación para el trabajo –y la
empresa– en estudiantes del nivel secundario en el distrito. En
salud es importante coadyuvar a la inmediata ejecución del
hospital de Quillabamba, tomando en cuenta sus antecedentes
más cercanos (Resolución Ministerial Nº
632-2012/MINSA) y la necesidad de vigilar los mecanismos de
sostenibilidad del proyecto en el largo plazo, otro de los
grandes problemas en salud es involucrar con el órgano
rector (Red de Salud La Convención –RSLC-)
iniciativas de lucha contra la desnutrición, la anemia, la
tuberculosis y otras enfermedades endémicas de impacto
estructural en el distrito de Santa Ana.
- La
participación de los distritos en los PP que les compete
no se han desdeñado, pero aquí hay que deslindar
dos temas, el primero es que los montos destinados para su
priorización en los distritos de la provincia no se
informan con la debida celeridad y oportunidad, segundo, los
gobiernos locales distritales priorizan proyectos cuyos costos
están por encima de los signados por la comuna provincial.
La respuesta más eficiente en estos PP es que la MMAPC se
haga cargo de estas iniciativas multidistrtiales en su
formulación y ejecución.
Autor:
César M. Valdeiglesias Mamani