Introducción
En estos reportes desglosaremos de una manera minuciosa,
todos los temas relacionados con el derecho administrativo y la
función administrativa, resaltando su finalidad, sus
fuentes, el significado de esta palabra, su relación con
otras ciencias y de porque Francia es considerada la cuna de este
derecho.
También, hablaremos de la relación que
existe entre el estado y el derecho administrativo, hasta que
punto ejerce el presidente de la república poder en este
derecho y los diferentes órganos de la
administración pública.
TEMA I:
El Derecho
Administrativo
Existe una disparidad de criterio entre los autores o
tratadistas del Derecho Administrativo en cuanto a la
determinación de si este es o no una ciencia. Para algunos
es una ciencia porque se encuentra regido por conceptos y reglas
propias, pero para otros es una técnica porque solo se
circunscribe a lo que contiene la legislación de cada
Estado.
Independientemente de los criterios anteriores, lo
cierto y verdadero es que el Derecho Administrativo desde que fue
advertida su existencia se le conoció como una rama
importantísima de la ciencia jurídica que rige la
actividad del Estado para el cumplimiento de los fines y
determinación de los medios para llevarlos a cabo en
beneficio de todos los administrados.
1.2.- Noción del Derecho
Administrativo:
Posada Herrera, en su obra Lecciones de
Administración, nos señala que "el Derecho
Administrativo, es el conjunto de leyes que tiene por objeto la
organización y la materia de la Administración".
Pero Santa María de Paredes nos da una definición
más amplia, ya que considera el Derecho Administrativo
como "la rama del derecho referente a la organización,
funciones y procedimientos del Poder Ejecutivo, según la
constitución, para el cumplimiento de la misión del
estado en la vida".
La definición más amplia y completa nos la
da Rollo Villanova "conjunto de principios jurídicos que
regulan la actividad del Estado y las de todas aquellas entidades
que se proponen realizar fines de interés general bajo la
dirección, intervención, fiscalización o
inspección de una autoridad pública".
1.3.- LO QUE SIGNIFICA LA PALABRA
ADMINISTRACIÓN:
En el diccionario de la academia española la
palabra Administración se deriva de la latina
"Administrativo" administrar viene de ad, que significa a, y
ministrare, que significa servir, proveer, ejercer un cargo. No
cabe duda de que la palabra Administración significa
servir, ejecutar, y se aplica al orden a la regla, a la
dirección de los negocios públicos.
1.4- FINALIDAD DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO:
Es una rama del Derecho Público, que tiene por
objeto el estudio de la administración pública, de
los organismos y funcionarios en sus distintas manifestaciones
con apego a la Constitución y las leyes del
País.
1.5- CIENCIA DE LA
ADMINISTRACIÓN:
Según Presutte; citado por
Álvarez-Gendín, estudia el empleo de los medios
más eficientes de que dispone el estado para el
cumplimiento de sus fines.
1.6- LAS FUENTES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO:
La palabra fuente en sentido amplio significa manantial
que brota de tierra. Pero en lenguaje jurídico la palabra
fuente se refiere al principio o al fundamento de donde fluye el
Derecho. Es decir, su origen. Las fuentes del Derecho
Administrativo son, Derecho Escrito y No Escrito, como son: La
Ley, Los Reglamentos, La Costumbre, Leyes Constitucionales, Leyes
Ordinarias, Las Prácticas Administrativas, Los Principios
Generales del Derecho y La Jurisprudencia.
1.7.- RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON
OTRAS CIENCIAS:
Es una rama del Derecho Público, y por esa
razón tiene que relacionarse de manera fundamental con el
Derecho Constitucional, con el Derecho Financiero, el Derecho
Penal, Teoría Administrativa, y con las demás ramas
del privado, sobre todo, con el procedimiento, en lo tocante a la
manera de hacer valer y defender los derechos ante los tribunales
administrativos. El Derecho Administrativo como ciencia usa el
método analítico para descomponer, examinar y se
auxilia de las demás ramas del derecho.
1.8.- CODIFICACIÓN DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO:
La mayoría de los autores consideran muy
difícil la codificación de disposiciones de
disposiciones generales. Pero además consideran un
obstáculo por la abundancia o multiplicidad de
disposiciones administrativas. Otra objeción es que las
normas administrativas son inestables, aún en los mismos
servicios públicos. Sin embargo, en Portugal si existe una
ley titulada "Código Administrativo.
1.9- FRANCIA CUNA DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO:
Las leyes administrativas existen desde que existe el
Estado, pero el estudio sistemático de la
legislación administrativa, con el fin de crear una nueva
disciplina jurídica, es de origen reciente.
Manuel Amiama, sitúa el nacimiento del Derecho
Administrativo en los comienzos del siglo XIX, y dicen que su
nacimiento obedeció a dos motivos principales, uno de
carácter político y otro de carácter
práctico.
La Revolución Francesa delimito y preciso las
atribuciones de los funcionarios administrativos, y las
facultades de los particulares en sus relaciones y con la
administración pública, además
prohibía a los tribunales ordinarios el conocimiento de
las controversias administrativas, y se crearon los tribunales
administrativos.
1.10- ¿QUÉ ES EL DERECHO
ADMINISTRATIVO Y CUÁLES SON SUS FUENTES?
Es rama del Derecho público que tiene por objeto
el estudio de la Administración Pública, de los
organismos y funcionarios en sus distintas manifestaciones con
apego a la Constitución y Leyes del País. Sus
fuentes son: Las Leyes Constitucionales, leyes ordinarias, los
reglamentos, la costumbre, las prácticas administrativas,
los principios generales del Derecho y la
Jurisprudencia.
1.11 ¿POR QUÉ SE VINCULA LA
ADMINISTRACIÓN CON EL PODER EJECUTIVO Y CUÁLES SON
SUS ÓRGANOS?
El Presidente es el jefe de la Administración
Pública y el jefe supremo de todas las Fuerzas Armadas y
de los cuerpos Policiales de la República. La
organización y la actuación de la
Administración pública se ejerce a través de
los Ministerios, que en la República Dominicana se llaman
Secretarías de Estado, y son las siguientes:
Secretaría de Estado de Obras Públicas, Trabajo,
Relaciones Exteriores, Interior y Policía, de las Fuerzas
Armadas, Educación, Bellas Artes y Cultos, Finanzas, de
Industria y Comercio, Deportes y de Salud Pública y
Asistencia Social, Secretaría de la Mujer, etc. El Art.
55, Inciso 1, 2 y 3, de la Constitución de la
República, dice corresponde al Presidente de la
República, "Nombrar los Secretarios y Subsecretarios de
Estado y los demás funcionarios y empleados
públicos cuyo nombramiento no se atribuya a ningún
otro poder u organismo autónomo reconocido por ésta
Constitución o por las leyes, aceptarles sus renuncias y
removerlos. Promulgar y hacer publicar las leyes y resoluciones
del Congreso Nacional y cuidar de su fiel ejecución.
Expedir reglamentos, decretos e instrucciones cuando fuere
necesario. Velar por la buena recaudación y fiel
inversión de las rentas nacionales. Se divide en Poder
Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial. Estos tres poderes
son independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones y
sus encargados son responsables y no pueden delegar sus
atribuciones, las cuales son únicamente las determinadas
por esta Constitución y las leyes.
1.12- ¿QUÉ SON LOS SERVIDORES
PÚBLICOS Y QUÉ ES EL SERVICIO CIVIL EN LA
REPÚBLICA DOMINICANA?
Son empleados jerárquicos, particularmente los
estatales que desempeñan un empleo público.
Están obligados a cumplir y respetar los reglamentos
interiores de sus servicios, es decir, deben observar buena
conducta. De no ser así cometerían una falta
disciplinaria y por ello, recibir una pena disciplinaria. La Ley
14 – 91, del 3 de abril de 1991, que crea el Servicio Civil
y la Carera Administrativa, constituye un instrumento
jurídico idóneo para garantizar la
institucionalización de la Administración
pública. La selección, estabilidad,
capacitación y promoción de los servidores
públicos es una necesidad fundamental para moralizar las
instituciones del Estado. Con esta Ley, nuestro país se
coloca al lado de la más moderna legislación
administrativa.
1.13.- ¿A QUÉ SE LE LLAMA
RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS
PÚBLICOS?
Todo acto del Poder Público que viole o menoscabe
los derechos garantizados por la Constitución es nulo, y
los funcionarios y empleados públicos que lo ordenen o
ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y
administrativa, según los casos, sin que les sirvan de
excusa órdenes superiores manifiestamente contrarias a la
Constitución y a las leyes.
1.14.- ¿A QUÉ SE LE LLAMA FALTA
PERSONAL Y FALTA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y
RESPONSABILIDAD PENAL Y DISCIPLINARIA?
FALTA PERSONAL: Es evidente que la
Administración tiene su existencia física en los
agentes o funcionarios públicos. Es cuando el agente ha
concurrido en una falta que puede comprometer la responsabilidad
de la Administración, y se les llama faltas de individuos.
Todos los servicios tienen sus reglas de funcionamiento y todos
los servidores públicos están obligados a
cumplirlos y respetarlos, de no ser así cometerían
una falta disciplinaria y por ello, recibir una pena
disciplinaria. El Reglamento No. 4013, de 1946, considera como
faltas disciplinaria, No estar trabajando en la oficina, sin
justo motivo, y a las horas fijadas, por ausentarse de su
oficina, sin el consentimiento de sus jefes; por ausentarse
durante las horas de oficina en asuntos que no sean del servicio
público.
FALTA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS: Es la
que se tipifica en cualquier falta a las obligaciones del
servicio y entraña la responsabilidad del Poder
Público. La falta puede consistir tanto en una
acción como en una abstención, por una
actuación voluntaria como en una imprudencia o una
torpeza. Puede estar constituida tanto por decisión
ejecutoria como por una simple operación material, en un
defecto de organización del servicio como en un fallo de
su funcionamiento. Ejemplo: Podemos citar algunos servicios que
en nuestro país están funcionando manga por hombro
es decir de manera desastrosa "el servicio de la luz, el de el
agua, el de la recogida de basura, el de la salud
pública". La Administración compromete su
responsabilidad por "promesas incumplidas y por incompetencia. La
Administración contratante puede rescindir el contrato si
el co-contratante desiste del fin público a que estaba
destinado, trátese de obras públicas o de
suministro de cosas, al cesar la razón jurídica de
la persistencia del contrato para la prosecución de
aquél.
1.15- ¿CUÁLES SON LAS
CARACTERÍSTICAS QUE PRESENTAN Y CONFORMAN LOS BIENES DEL
DOMINIO PÚBLICO DEL ESTADO, Y CUÁLES BIENES
PROPIEDAD DEL ESTADO RESULTAN INAJENABLES Y CUÁLES PUEDEN
SER OBJETO DE NEGOCIOS?
Las características son: La Inajenabilidad e
Imprescriptibilidad. Y según el Art. 2226,
Código Civil. Resultan Inajenables Los Bienes del
Dominio Público. Y pueden ser objeto de negocios
Los Bienes del Dominio Privado.
1.16- ¿A QUÉ SE LE LLAMA TESORO
PÚBLICO Y CÓMO ESTA ORGANIZADO?
Es el conjunto de los servicios relativos al ingreso, al
manejo y la distribución de los fondos y valores del
Estado. De acuerdo con nuestra legislación administrativa
del Tesoro Público corresponde a la Secretaría de
Estado de Finanzas, de ésta dependen la Tesorería
Nacional, las Direcciones Generales de Impuestos Internos, de
Aduanas, de Impuestos sobre la Renta, de Exoneraciones, de
Aprovisionamiento, de Bienes Nacionales, de Catastro Nacional,
las Superintendencias de Seguros y de Bancos, la Lotería
Nacional y la Caja de Ahorros para Obreros y Monte de
Piedad.
1.17- ¿A QUÉ SE LE LLAMA
PRESUPUESTO Y CÓMO SE FORMA?
Presupuesto es, la previsión de gastos e ingresos
para un determinado periodo de tiempo, por lo general un
año. El presupuesto es un documento que permite a las
empresas, los gobiernos, las organizaciones privadas y las
familias establecer prioridades y evaluar la consecución
de sus objetivos. Para alcanzar estos fines puede ser necesario
incurrir en déficit o, por el contrario, ahorrar, en cuyo
caso el presupuesto presentará un superávit. El
presupuesto más difícil de elaborar es el
Público del Estado, que es una previsión de
ingresos para cubrir los gastos necesarios para llevar a cabo las
políticas sociales, económicas y militares de la
administración.
Es habitual que, los gobiernos establezcan presupuestos
anuales donde se presentan las previsiones de ingresos y gastos.
Las principales fuentes de recursos provienen de los impuestos,
ya sea el impuesto sobre la renta, impuestos indirectos sobre el
consumo (como el impuesto sobre el valor añadido, IVA), el
impuesto de sociedades o las contribuciones de empresarios y
trabajadores al sistema de la seguridad social. Los principales
capítulos de gastos son los siguientes: gastos de la
Seguridad Social, provisión de bienes y servicios
públicos (como educación y sanidad), y el pago de
intereses y amortización de la deuda nacional. Si el gasto
público iguala a la totalidad de ingresos se dice que el
presupuesto está equilibrado. Si los ingresos derivados de
la imposición exceden a los gastos, caso que, de darse, se
producirá durante un periodo de expansión
económica, el presupuesto tendrá superávit.
El déficit presupuestario se produce cuando el gasto
público supera a los ingresos. En las últimas
décadas muchos países latinoamericanos han
encontrado serias dificultades para confeccionar sus presupuestos
debido al alto precio de sus deudas externas. El presupuesto
también refleja la política fiscal de los
gobiernos, con la que éstos pretenden lograr numerosos
objetivos, a menudo contradictorios: promover el pleno empleo,
luchar contra la inflación y lograr un crecimiento
estable. Para lograr estos objetivos el gobierno puede querer
estimular la economía nacional incurriendo,
voluntariamente, en un déficit presupuestario. Si las
presiones inflacionistas aumentan, el gobierno puede optar por
reducir el déficit, equilibrar el presupuesto o intentar
alcanzar un superávit presupuestario reduciendo su nivel
de actividad económica. Para que estas políticas
fiscales sean eficientes, es necesario que no contradigan la
política monetaria desarrollada por el banco
central.
1.18- ¿CUÁNDO EL ESTADO ES ACREEDOR Y
CUÁNDO ES DEUDOR Y CUÁL ES SU RESPONSABILIDAD
CIVIL?
Es cuando el Estado transfiere su dinero por lo que se
convierte en acreedor. Son las transacciones que implican una
transferencia de dinero que debe devolverse transcurrido cierto
tiempo. Y el Estado que lo recibe se convierte en deudor. Los
términos crédito y deuda reflejan pues una misma
transacción desde dos puntos de vista contrapuestos. Los
créditos internacionales, que son los que concede un
gobierno a otro, o una institución internacional a un
gobierno, como es el caso de los créditos que concede el
Banco Internacional para la Reconstrucción y el
Desarrollo, o Banco Mundial. La principal función consiste
en transferir el ahorro de unos agentes económicos a otros
que no tienen suficiente dinero para realizar las actividades
económicas que desean. Todas las operaciones bancarias y
los métodos para controlarlas forman parte del sistema
crediticio de un país.
El nivel de actividad económica o la etapa del
ciclo económico en que se encuentra un país en un
determinado momento puede deducirse a partir del sistema
crediticio: cuando aumenta el volumen de créditos se
está en una etapa de expansión económica,
mientras que si disminuye el volumen de crédito, suele
significar que se está en un periodo de recesión o
en una depresión económica. Las fluctuaciones del
sistema crediticio pueden afectar al nivel de precios, ya que
cuando aumenta el volumen de créditos, aumenta la oferta
monetaria, lo que empuja al alza de los precios. La principal
preocupación de los políticos consiste en saber si
los gobiernos son capaces de controlar el aumento del volumen de
créditos, impidiendo que éstos crezcan de forma
excesiva lo que provocaría un aumento de la
inflación.
1.19- ¿POR QUÉ LA INEMBARGABILIDAD DE
LOS BIENES DEL ESTADO?
El Estado escapa al embargo, por ser considerado siempre
solvente y reputado como honesto. Fundado principalmente en la
necesidad suprema de que nadie puede poner en peligro el
funcionamiento de la maquinaria administrativa. "El principio de
la Inembargabilidad de los bienes de Estado es universal". En
nuestro país la Inembargabilidad de los bienes de Estado
tiene su fundamento legal y también
jurisprudencial.
1.20- ¿CUÁL ES LA JURISDICCIÓN
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO?
Órgano jurisdiccional supremo de lo
contencioso-administrativo, es el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los
Tribunales y los Jueces que administran justicia. El Ministerio
Público y la Contraloría General de la
República son órganos de control. Es ejercido por
el Procurador General de la Nación, por el Defensor del
Pueblo, por los personeros municipales y por las figuras que
determine la ley, y tendrá deber de guarda y
promoción de los derechos humanos, la protección
del interés público y la vigilancia de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones
públicas.
TEMA II:
El Estado y la
Administración
En cualquier Estado organizado existen tres poderes:
El Legislativo: que es ejercido por el Congreso Nacional,
a través de los Diputados y Senadores. El
Ejecutivo: que es ejercido por el Presidente de la
República, y el Poder Judicial: que es ejercido por
todos los Tribunales del tren judicial, a través de la
Suprema Corte de Justicia. Estos tres poderes son independientes
entre si, y conforman lo que se llama La Administración
Pública, aunque de acuerdo con nuestra Constitución
y demás leyes, la mayor parte de los deberes y
atribuciones relativas a las funciones administrativas
está a cargo del Presidente de la República y sus
Secretarios de Estados.
2.1.- FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y EL
SERVICIO PÚBLICO:
El Servicio Público constituye el objeto
esencial, el contenido propio del Derecho Administrativo.
Está definido por el autor francés Rolland como "el
conjunto de reglas relativas a la organización y el
funcionamiento de los servicios públicos". De manera que
si el Derecho Administrativo persigue el funcionamiento diario de
los servicios en que el gobierno asume, la carga a favor de los
administrados, con mayor razón lo persigue la
función administrativa.
2.2.- ¿EN QUE CONSISTE LA
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA?
Es la que se manifiesta a través de todos los
actos de los funcionarios e instituciones públicas, para
la realización de los fines del Estado, dentro de la
Constitución y de las leyes del país. La
función administrativa se desarrolla de manera habitual o
constante en el seno de la sociedad, por eso entendemos que es
una sub-función de la función ejecutiva.
2.3.- ¿TIENE PERSONALIDAD LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
Existe una opinión generalizada que consiste en
ver al Estado como una personalidad, pero con relación a
la administración Pública tal opinión no es
unánime, o por lo menos, mayoritaria.
Bertheleney sostiene que el "Estado, considerado como
poder público, no debe ser estimado como persona, y
califica tal concepción de falsa y peligrosa".
Si la administración pública está
facultada para poseer y adquirir bienes, es facial advertir
entonces su personalidad. Es la personalidad patrimonializada, es
la equiparación de la personalidad a la persona moral del
Derecho Civil.
2.4.- PODER EJECUTIVO Y PODER
ADMINISTRATIVO:
El término Poder Ejecutivo y Poder administrativo
han determinado considerar la administración
pública como poder; la administración
pública no es un poder del estado sino una función
del Poder Ejecutivo. El poder es la facultad de obrar, la
administración es acción o actividad, entonces es
también poder.
Arbon considera, en su obra de Derecho Constitucional,
que es imposible hacer de la administración un cuarto
poder (distinto del Legislativo, Ejecutivo y Judicial) por no ser
suficiente la especialización de funciones. Para de una
función política hacer un poder del estado es
necesario que reúna las siguientes condiciones:
Reconocimiento de su existencia como función
distinta, atribución de una esfera propia e independiente
de los funcionarios que la ejercen, respecto de los demás
poderes. 2.5.- MANIFESTACIÓN DEL PODER EN LA
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA:
La Administración cumple con sus
fines muchas veces sin necesidad de acudir a otro poder. Ejemplo:
resalta el poder de mandar y el de ser obedecido, el de
requisición y el de acción directa, de
acción de oficio, etc.., no es el Estado la única
persona moral del Derecho Administrativo. Ahí están
también los Municipios, las Instituciones
autónomas, y descentralizadas que tratan cosas relativas a
los servicios públicos.
2.6.- IMPORTANCIA DE LAFUNCIÓN
ADMINISTRATIVA:
"La Administración constituye el
principal instrumento para viabilizar los fines del Estado", y
establece que de ahí la importancia que se le atribuye a
la nacionalización administrativa.
Según Manuel de Jesús Troncoso de la
Concha, "ningún cargo es más extenso, ni ninguna
labor tan trascendente en la esfera del gobierno como los de la
Administración Nacional". Dice Allan R. Brewer-Carias que,
"no toda administración pública, pues no
sólo el Poder Ejecutivo monopoliza, orgánicamente,
a la administración del Estado". En nuestro país la
Administración Pública se ha concentrado
prácticamente en el Poder Ejecutivo, es decir, en manos
del Presidente de la República.
2.7.- EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
COMO JEFE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
El Art. 55, de la Constitución de la
República, le permite al presidente no solamente ser el
jefe de la administración Pública en lo civil, si
no también en lo militar. Pero además puede
incursionar en la iniciativa de la ley, en el nombramiento de los
miembros del Ministerio Público de los diferentes
tribunales del país, también anular por decreto
motivado cualquier arbitrio aprobado por los Ayuntamientos. El
Presidente de la República incursiona prácticamente
en todas las cosas y en todos los poderes.
Nuestra Constitución estableced que
el Presidente de la República, expedirá
reglamentos, decretos, e instrucciones, cuando fuere
necesario.
2.8.- LOS ÓRGANOS DE LA
ADMINISTRACIÓN EN LA REPÚBLICA
DOMINICANA:
La actividad de la Administración Pública
se realiza a través de los diferentes órganos que
establece la Constitución de la República. En ese
sentido cabe mencionar en primer lugar el Poder Ejecutivo, luego
el Congreso Nacional, la Suprema Corte de Justicia, los
Secretarios de Estados y los Ayuntamientos. Esto no significa que
la acción administrativa no requiera de otros
órganos inferiores creados por las leyes, los reglamentos
y el interés general existe para la satisfacción de
las necesidades. A parte de los órganos fundamentales que
hemos señalado, nuestra carta sustantiva señala
también la Junta Central Electoral, la Junta Monetaria, el
Banco Central y la Cámara de Cuentas. La formación
del sector público incluyendo los organismos
autónomos y descentralizados.
Autor:
Ing.+Lic. Yunior Andrés Castillo
S.
Santiago de los Caballeros,
República Dominicana
2014.