Cambios en el modelo de desarrollo nacional en el Perú

Introducción

La propuesta e implementación del desarrollo territorial como un enfoque para lograr el desarrollo integral de los países del grupo LEADER, se constituyó a inicios de los 90 como el enfoque para el desarrollo implementando diversas iniciativas comunitarias de desarrollo sobre todo rural de la Unión Europea[1]

Las principales características del enfoque seguido por el LEADER son: que se basan en el territorio; siguen un enfoque de abajo hacia arriba, descansan en los Grupos de Acción Local (GAL), tienen un enfoque de innovación, son integrados y multisectoriales, desarrollan redes y siguen un enfoque de cooperación entre los beneficiarios.

Actualmente, esta propuesta se ha expandido en varios países de América Latina, tanto en el medio rural como urbano, como en México, Honduras, Costa Rica, Brasil y en los países que conforman la Comunidad Andina (CAN), como Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Chile. En unos países se han optado por el enfoque del desarrollo territorial con mayor claridad legislativa y operativa, en cambio en otros se propone el desarrollo territorial a nivel legislativo e, incluso, en los objetivos de varias instituciones, pero no se efectiviza plenamente en la práctica, como en el caso del Perú.

De acuerdo a los estudios de RIMISP[2]se puede extraer las siguientes acciones que, a nuestro entender, son más importantes del gobierno peruano en cuanto a lo territorial:

A partir del Acuerdo Nacional se han derivado diversas disposiciones legales y se han generado políticas y herramientas de gestión y apoyo al desarrollo rural:

• a) Respecto de las políticas, destacan las estrategias de lucha contra la pobreza, de seguridad alimentaria y desarrollo rural, aprobadas entre el 2004 y 2005; la Estrategia Nacional Crecer (2007), así como las adaptaciones realizadas por los gobiernos regionales y locales para adecuarlas a sus contextos.

• b) Entre las herramientas de intervención sectorial se ubican el Programa Juntos, Agro rural, FONCODES, entre otros.

• c) Entre las herramientas de planificación y concertación, destacan los planes de desarrollo concertados, los presupuestos participativos, los núcleos ejecutores, los planes de gestión de riesgos y otros.

• d) A la vez, están las herramientas de gestión destinadas a vincular la planificación con el presupuesto y que responden al enfoque de gestión por resultados.

• e) En materia de investigación, se cuenta con instituciones como el IIAP, INIA, el CIP.

• f) Adicionalmente, a partir del año 2008 se conforma el Sistema Nacional de Planificación, SINAPLAN[3]compuesta por todas las entidades del Estado, organizaciones autónomas y gobiernos locales, que tienen como función articular y definir directrices de política para el desarrollo nacional.

No obstante, en estas propuestas, como lo veremos más adelante, adolecen de varias ausencias principales para lograr que los programas de gobiernos se implementen con el enfoque de desarrollo territorial:

• a) No proponen el desarrollo territorial en forma explícita, como el CEPLAN, por ejemplo. Y si se propone el desarrollo territorial, solamente queda en la parte introductoria de los programas, pero en la práctica no se articulan los sectores o los proyectos en un nuevo contexto de "gobernanza" territorial, como por ejemplo el programa CRECER Juntos, Agro rural, FONCODES, etc.

• b) En ninguna de las instituciones o programas de los sectores públicos indicados se analiza el modelo de desarrollo económico y social que impera en el país y, por lo tanto, no se tiene un punto de partida para proponer modificaciones al modelo que, a nuestro, entender es el principal obstáculo para que no se adopte el enfoque de desarrollo territorial en el país. Esta es la principal hipótesis que trata de mostrarse en el presente trabajo.

• c) Como tampoco se proponen leyes y programas de acuerdo a tipologías y dinámicas territoriales, las cuales desafían a que las políticas, programas y proyectos se emitan de acuerdo a esas tipologías.

• d) No se reconoce que dentro de cada tipología de dinámicas regionales en el Perú, existen grandes grupos de pequeños y medianos productores agrarios muy diferenciados en el medio rural y urbano, así como comunidades campesinas que caminan hacia el éxito económico y social, los cuales enseñan espontáneamente desde adentro, cómo deben proponerse los programas de desarrollo con el enfoque de desarrollo territorial. Caminos que no son recogidos mayoritariamente por los gobiernos en sus tres niveles: central, regionales y locales.

• e) Es decir, se dice en la teoría oficial que el enfoque de desarrollo territorial es "ascendente" (surge desde la visión de los productores, es participativo), pero en la práctica se aprueban leyes, programas y proyectos desde "arriba"; en ese sentido en esos programas y políticas tampoco se toma en cuenta la cultura, la subjetividad, las voluntades , las estructuras de poder, los liderazgos, las actitudes e intereses de las gentes; no se toma en cuenta pues, a la gente de "carne, hueso y pensamiento".

• f) Esa falla de la falta de participación de la población en los proyectos del Estado y otras instituciones afecta a la economía nacional: por ejemplo hoy el Perú sufre de la falta de un medio social que apoye a los proyectos mineros y otros (en este año 2015, existen 22 mil millones dólares que no se pueden invertirse a causa de la falta de un diálogo transparente del Estado, las empresas y la sociedad civil; no obstante el crecimiento económico de este país ha bajado del 9, 8% anual en el año 2008 al 2,6% y para el 2015 se prevé que bajará al 3.6% al año, según la Organización para la Cooperación del Desarrollo Económico-OCDE y el BID (ver gráfico siguiente).

• g) Los peligros de estos programas que no utilizan el enfoque de desarrollo territorial en las instituciones del Estado, pueden tener como resultado que la gente se frustre cuando aprecien que los proyectos siguen haciendo más de lo mismo.

• h) Se observa que no se incorporan en la práctica las estrategias y los elementos de ese enfoque; por lo tanto, no se logre la conformación de territorios competitivos.

• i) No se enfatizan programas, políticas y proyectos para la adaptación y mitigación en relación al cambio climáticos. No elaboran planes de alerta temprana como respuestas a los cambios climáticos.

No obstante, seguimos apostando a que este enfoque de desarrollo territorial, solamente podrá desplegar todos sus potencialidades cuando iniciemos su aplicación reconociendo y proponiendo salidas para superar el actual modelo de desarrollo económico y social en el país, por ser sectorialita (ministerios con políticas, proyecto y presupuestos separados), unidimensional (se privilegia lo económico, mas no lo social o la importancia del capital cultural y humano) , centralista (como los "núcleos ejecutores" que no se ligan con los gobiernos locales, por ejemplo), excluyentes (no consideran a los pequeños campesinos con posibilidad de desarrollo). Todo ello porque en el país se rige su economía en el excluyentemente sector extractivo exportador, mas no por el proceso de industrialización descentralizado.

Otro de los objetivos del presente trabajo es proponer algunas estrategias
y elementos para un nuevo modelo de desarrollo económico, social y cultural
para el país, las regiones y las localidades: Un modelo el desarrollo
del país, sobre todo para las localidades rurales, que sea sostenible,
inclusivo y supere realmente la pobreza.

Resumen ejecutivo

En relación a la crisis del modelo de desarrollo en el Perú, el presente trabajo ha sido elaborado con el objeto de que las instituciones nacionales, regionales y locales, implementen en sus marcos conceptuales y en las metodologías de sus proyectos los componentes del desarrollo territorial, para lograr un país con una economía menos extractiva y más transformadora de materias primas, que permita mayor rentabilidad y sobre sobre todo mayores ingresos y bienestar social para la población. Así como para estrechar las brechas del crecimiento entre regiones, localidades, entre estratos sociales y entre sectores productivos.

Los temas que se abordan en este trabajo son los siguientes:

1. Se trata sobre el entorno político y sectorial de las dinámicas territoriales y las unidades productivas del mundo rural, donde se expone la importancia del estudio del entorno los proyectos a nivel nacional, regional y local.

2. Sobre el modelo de desarrollo a nivel nacional y elaboración de proyectos: aquí se parte por la hipótesis que para la propuesta de proyectos locales o por productos, deberá valorarse al modelo de desarrollo económico y social que impera a nivel nacional, en el sentido de que deberá analizarse si ese modelo nacional propicia o no las posibilidades para que muestro proyecto a nivel micro sea exitoso y sostenible. Como también se valora la capacidad de respuesta de lo local para buscar las oportunidades del contexto de sus propios recursos para desarrollarse.

3. Propuestas del desarrollo territorial basado en la descentralización y la inversión racional de los recursos naturales, el caso de la minería: en este acápite se pasa a la propuesta de hipótesis y experiencias sobre la minería y el desarrollo nacional; especialmente se expone cómo el enfoque de desarrollo territorial podría reorientar a la minería como un factor de desarrollo regional y local.

4. Se requiere de análisis "concretos" y no "abstractos" (acompañados con análisis estadísticos predictivos) de las políticas y los activos locales para diferenciar los tipos de dinámicas regionales: se analizan los indicadores para definir los activos territoriales y para concretizar las políticas en razón de las dinámicas territoriales.

5. Necesidad de analizar tipologías de territorios y de los productores locales en relación con los cambios en la gobernanza de los gobiernos locales: se plantea que es necesario elaborar tipologías de desarrollo territoriales en el Perú, se exponen variables e indicadores para esa elaboración, así como también se exponen indicadores para analizar las diferencias entre grupos sociales "exitosos" y no "exitosos" dentro de los diversos tipos de desarrollo territorial en el país.

6.Énfasis del análisis de la gobernanza, los líderes y las redes de la sociedad civil en las dinámicas territoriales: se exponen conceptos, variables e indicadores para analizar los procesos del paso de gobierno locales tradicionales hacia gobiernos locales que implementan planes de concertación y de desarrollo económico local con el enfoque de desarrollo territorial.

7.Cultura tradicional, de la "subsistencia" o del "status quo" de la pobreza o el temor al cambio porque les es desconocido a muchos productores, versus el desarrollo, como parte de la lógica cultural de los cambios: se exponen conceptos y experiencias sobre la resistencia de determinados grupos de productores que tienen hacia el cambio; pero también se evalúan los conceptos y experiencias de otros grupos de campesinos que, en contracorriente al modelo extractivo y a una cultura tradicional del no desarrollo, asumen los roles de desarrollo usando su capital cultural y capital humano para el desarrollo local.

8. Una tarea pendiente: se elaboran propuestas de componentes de un nuevo modelo de desarrollo de las economías campesinas con "profundidad territorial": se discuten los diversos conceptos sobre las posibilidades de desarrollo de las pequeñas economías campesinas para el desarrollo, así como los roles del enfoque de desarrollo territorial para esas propuestas de desarrollo.

Se toma el tema de la economía campesina o de unidades productivas familiares (UPF), porque allí se encuentra cerca de un tercio de la población nacional y es la más pobre, viven con muchas limitaciones que frenan el cambio y, particularmente frenan el desarrollo del mercado interno.

9. Elementos para nuevos modelos de desarrollo regional y local con las variables medioambientales: se parte por la idea de que la variabilidad climática es prioritaria en todo programa o proyecto de desarrollo. Se explica que también las intervenciones humanas provocan el cambio climático. Factores humanos y racionalidades que deben considerarse como prioritarios en todos los proyectos y programas de desarrollo.

10. Estrategias de un plan de desarrollo con un nuevo modelo para el desarrollo territorial: con los conceptos y experiencias señaladas en los temas anteriores, se arriba a la propuesta de estrategias y componentes para un nuevo modelo de desarrollo en el país, en las regiones y localidades. Modelo que proponga una economía diversificada, sostenible, respetuosa del medio ambiente, inclusiva y se supere la pobreza; así como fortalezca la formación de territorios competitivos.

Entorno político y sectorial de las dinámicas territoriales y las unidades productivas del mundo rural

Primeramente para elaborar, promover u oponerse a un proyecto en una región o en una localidad provincial o distrital, deberá reconocerse que el Perú de hoy, como el entorno macro de todo proyecto, se está entrando en una crisis económica muy fuerte.

Donde el crecimiento económico de este país ha bajado del 9, 8% anual en el año 2008 al 5,8% en año 2013 y para el 2015 se prevé que bajará al 3.6% al año, según la Organización para la Cooperación del Desarrollo Económico-OCDE y el BID (ver gráfico siguiente). Proceso económico que afectará de diversas maneras al desarrollo nacional:

• a) Afectará al bienestar y la calidad de vida de la población nacional, sobre todo a los más pobres.

• b) Cuando el PBI baja significa que se produce menos que en años anteriores.

• c) Si se produce menos, podría bajar el empleo. Y si hay menos empleo lleva a menores ingresos y por ende a menor demanda por bienes y servicios que bajan el bienestar.

Sin embargo, como lo comenta Carlos Parodi [4]tampoco deberá exagerarse con una visión economista la importancia del PBI, el PBI mide cuánto se produce, pero también incluye la producción de cosas negativas (males) para el ser humano y para el medio ambiente; por ejemplo, producir más drogas o productos hechos por industrias contaminantes; ambos aumentan el PBI, pues se produce más. En términos más simples, el PBI mide cuánto se produce, no cómo se produce ni qué efectos tiene, ni tampoco quién lo produce.

De ahí que el crecimiento económico sea solo un medio, pero no un objetivo último de un país.; pero, ¿es así? No necesariamente; por un lado, el avance tecnológico está originando que la mayor producción se logre con un uso más intensivo de máquinas y tecnología, pero no de personas; la consecuencia es que aumenta el PBI, pero no el empleo. Por otro lado, si los niveles de educación y salud son de baja calidad, no todas las personas son "empleables". Quieren trabajar, pero no tienen las competencias educativas ni el estado de salud para acceder al empleo, es decir, no están preparadas para tomar los empleos. De ahí que las reformas en los sectores de educación y salud sean fundamentales para tener un capital humano que pueda sostener el crecimiento futuro.

Pero, por otro lado, el aumento del PBI sin analizar los problemas de la corrupción o las malas inversiones en el Gobierno Central o en los gobiernos regionales o locales, la consecuencia es que los aumentos en el PBI no se reflejan en el bienestar de la población.

Las dos razones descritas explican por qué hay muchas economías con excelentes resultados económicos, pero pobres resultados sociales.

El mensaje es el siguiente: El PBI es un indicador del avance productivo de un país, pero no uno de bienestar; para medir este último se necesitan otros indicadores, la tasa de pobreza (medida por diversos métodos), la tasa de mortalidad infantil, la proporción de hogares con acceso a agua potable y desagüe, la desigualdad de ingresos, el acceso a una educación de calidad, etc. El tema está en que los resultados económicos no son iguales a los sociales. Los primeros son una condición necesaria, pero no suficiente para lograr los segundos.

Ese conjunto de variables además del PBI deberán ser analizadas como parte del contexto de los proyectos regionales o locales; pero también deberá hacerse una relación estadística de las tendencias de las variables económicas y sociales del nivel macro con las tendencias a nivel meso o micro; porque cada región o localidad tiene sus propias características de crecimiento o desarrollo.

La distinción entre las características del entorno o el contexto de las regiones o localidades, es una cuestión central en el análisis de las posibilidades de desarrollo de las unidades productivas a nivel micro productivo tradicional o también empresarial. Por ejemplo, no es la misma propuesta de desarrollo para un distrito ubicado en la Región más pobre del Perú, como la propuesta de un proyecto en las regiones con mayor riqueza económica y bienestar de las regiones más ricas o con mayor PBI y las demás variables sociales. Por eso es necesario elaborar tipología de desarrollo territorial a nivel regional y locales.

Sin embargo, por lo general, en los planes de desarrollo concertado o en los planes de desarrollo económico de las regiones o las localidades, si bien reconocen la importancia del entorno o el contexto, empero, cuando se refieren al contexto mayormente elaboran una descripción de la situación de los sectores productivos, económicos, tecnológicos, servicios, sociales y políticos, mas no se refieren –en esos contextos- explícitamente a los modelos de desarrollo económico-social[5]que imperan en esas regiones como parte del país-, así como tampoco se analiza las estrategias de las políticas públicas[6]las que son parte de ese modelo. Políticas que son operativas y orientan los rumbos de la dinámica de los sectores productivos y de servicios, como el sector de la educación, por ejemplo.

En ese sentido, en los planes de concertación o de desarrollo regional y local (en adelante región y local o regiones y localidades = R&L) suelen dejarse de lado los elementos del modelo de desarrollo económico y las orientaciones de las políticas públicas. Por ejemplo, en el Perú, el modelo económico que opera y orienta a las políticas macroeconómicas caracteriza al país es el modelo "extractivo exportador de materias primas, de servicios y, además es centralista" antes que como industrializador y descentralizador[7]

Ese modelo económico anima –aunque no en forma absoluta- con mayor peso a las políticas e inversiones del Estado a nivel nacional, como también a nivel de las R&L. Por ejemplo, dicho de otra manera, en las últimas décadas en el Perú las leyes propician mayormente el aumento de la comercialización de materias primas o productos tradicionales con el mercado exterior, antes que los productos transformados[8]cuyo saldo comercial es negativo para el Perú (ver gráfico 1).

Grafico1.

Modelo extractivo exportador que no es generador amplio de empleo formal, como podría ser el modelo que se basa en el desarrollo industrial, cuando este está en la gran industria[9]Además ese sector de exportación no tradicional, considerado como más competitivo, paga bajos salarios a los trabajadores, es decir, tampoco este sector genera inclusión del trabajo asalariado de calidad.

En los planes de desarrollo que se suelen elaborar en las regiones o localidades, sin el análisis del modelo de desarrollo, se ocupan mayormente del denominado "entorno empresarial" [10]de manera muy descriptiva hacen una explicación del contexto mayormente en forma descriptiva, donde se incluye únicamente las relaciones formales de las unidades productivas locales o regionales con las instituciones que allí existen, así como los sectores productivos o de servicios. Pero tales explicaciones son "abstractas" o aisladas, sin entender la lógica de conjunto que articulan o no a esas instituciones y sectores productivos.

Al no entender la lógica del modelo de desarrollo que dinamiza a las R&L, en esos planes de desarrollo no se logra interpretar por qué no hay una mayor articulación entre las instituciones públicas sectoriales (ministerio de agricultura, comercio, turismo, educación, etc.), como tampoco hay una articulación con (y entre) las instituciones del sector privado (como la cámara de comercio, las empresas, etc.); como tampoco se amplía el empleo de trabajadores.

En cambio, si se explicasen las características del modelo económico nacional, que es –repetimos- mayormente extractivo exportador, se entendería mejor que esa falta de articulación institucional y sectorial, también depende de ese modelo; el cual no propicia con mayor fuerza las articulaciones del sector de la producción de materias primas (que mayormente se exportan) con los otros sectores productivos que existen al interior de las R&L (ni siquiera con la agricultura que están mayormente en los mismos espacios territoriales, donde se concentran las empresas extractivas). Como tampoco le interesa a ese modelo extractivo exportador articularse plenamente con la industria nacional.

A su vez, esta industria desarticulada –que tiene mayor significación en la capital del país- tampoco tiene la suficiente fuerza y tecnología para articularse con el sector extractivo exportador. El sector industrial en el país es muy débil y está constituido mayormente por pequeñas empresas[11]que no ofertan los productos de alta tecnología que demandan los sectores primarios exportadores, como tampoco ofrece trabajo asalariado en magnitud importante, pues, el 65,4% de los trabajadores del país están ocupados en pequeñas empresas que contratan entre 1 a 5 trabajadores (ver anexo 2), en los que se integran mayormente las familias. La gran empresa tampoco logra ocupar una importante cantidad de mano de obra[12]Y son empresas que operan en un contexto de mano de obra barata (anexo 3), lo cual no contribuyen con la ampliación de la demanda, ni con la calidad de vida de los trabajadores.

Mientras no se fomente un nuevo modelo de desarrollo, sobre la base de una mayor difusión de medianas y grandes empresas industriales –transformadoras de materias primas-, siempre la economía nacional seguirá dependiendo de las exportaciones de materias primas (con los problemas antes mencionados), por lo tanto, el crecimiento económico no logrará ser sostenible en el largo, ni el mediano plazo (ver anexo1). Como tampoco se lograrán disminuir las desigualdades de los índices de competitividad, los niveles de ingresos entre regiones y grandes grupos sociales o entre hombres y mujeres. Como también deberán superarse las desigualdades observadas entre los ingresos familiares en el país, tanto en la zona urbana como en la zona rural (Ver gráfico 2).

Gráfico 2

Como tampoco ese modelo propiciará la articulación de los sectores productivos con la educación, que deberá generar capacidades en la mano de obra local, no solamente para la extracción de materias primas, sino también para la transformación industrial.

Es decir, el gobierno –de acuerdo al modelo de desarrollo adoptado- no siente la necesidad de la acción sinérgica de la articulación entre sectores productivos instituciones, porque la idea oficial es afirmar equivocadamente que somos un país extractor de materias primas. Por lo tanto, el desarrollo territorial que esfuerza su mirada hacia la articulación necesaria entre el sector primario y la transformación industrial, así como el cambio y fortalecimiento de la integración institucional (entre otros elementos). Sin embargo, ese enfoque territorial no es de prioridad para el gobierno nacional y los gobiernos R&L.

Modelo de desarrollo a nivel nacional y elaboración de proyectos

Por otro lado, al no esclarecerse el modelo de desarrollo nacional y sus implicancias en los planes de desarrollo en las R&L, a nivel ya más concreto u operativo, no se logra explicar por qué en los planes y en los proyectos que promociona el Estado no se dirigen mayormente al desarrollo industrial del país y de las regiones y localidades, ni siquiera se orientan a apoyar más a las MYPES.

Por el contrario, las orientaciones de las políticas de inversiones del Estado, robustecen más los proyectos que favorecen al crecimiento de la infraestructura que son los principales medios para articular linealmente (desde la sierra a los puertos de la costa) al sector extractivo exportador con el mercado exterior. En cambio, no se apoya a la infraestructura transversal, por ejemplo, que une a los pueblos andinos entre sí o con la industria ubicada en las ciudades intermedias, aunque en los últimos años se ha empezado a superar este error histórico con la construcción de las carreteras tras-andina y algunos avances de una carretera soñada desde tumbes hasta Tacna a través de los Andes.

Por tanto, si se quiere crear o incrementar el sector industrial (para un mayor valor agregado y empleo de mayor calidad) dentro de un nuevo modelo de desarrollo en una localidad o región determinada, se debe tratar de reorientan la articulación de los proyectos extractivos de materias primas (mediados por el Estado), por ejemplo, con los proyectos del desarrollo industrial en las localidades; para ello se requiere también que el sector educativo mejore su infraestructura y el capital humano de docentes y alumnos en beneficio también del desarrollo industrial local o regional.

La propuesta de planes y proyectos de desarrollo R&L, cuando no se elaboran en relación con la necesidad de mejorar el modelo de desarrollo que impera en el país –en cual no es articulador-, tales proyectos en las R&L aparecen también de manera desarticulada, como reflejo del modelo nacional.

Los proyectos así concebidos aparecen aislados en cada uno de los sectores ya sea sólo en el sector productivo o en los servicios (como el turismo desarticulado con la agricultura o con la industria) y en las instituciones del Estado y del sector privado. Así también esos proyectos e instituciones (del Estado y el sector privado) aparecen y funcionan a nivel R&L como actores o "instituciones abstractas", sin vinculaciones entre sí y con el mundo real de las localidades.

De esa manera equivocada, debido a la falta del análisis de los modelos de desarrollo económico y político en el país y las R&L, no se puede identificar los factores externos que, a nivel nacional, regional o local, condicionan la desarticulación entre las instituciones públicas y los proyectos (proyectos que se repiten entre las instituciones y en un mismo espacio, sin una articulación en el tiempo ni entre sectores). Perspectiva que limita la posibilidad de análisis y propuestas de políticas pública explícitas para el desarrollo territorial integral, entre sectores, y dimensiones[13]Esos proyectos "abstractos" en el mundo real (aislados) no ayudan a que el desarrollo sea redistributivo, supere radicalmente la pobreza, como tampoco sea inclusivo[14]por ejemplo, la pobreza y la indigencia en el medio rural siguen siendo extremadamente altas como se ha observado en el gráfico anterior.

Por otro lado, para implementar políticas y proyectos para el desarrollo R&L deberán tenerse en cuenta que el Estado y el gobierno (aunque se sostenga que se rigen por el mercado) sí tienen una fuerte injerencia en el mercado, porque aprueban mayormente proyectos que impulsan procesos o cambios que influyen en los tipos de la demanda y la oferta de determinados productos o servicios en el mercado. Como por ejemplo, los proyectos de infraestructura que en su mayoría influyen en la producción de materias para la exportación (productos agrícolas, mineros, gas, petróleo, etc.).

Los limitantes de la sostenibilidad de ese modelo extractivo son la alta variabilidad o volatilidad de los precios de las materias primas en el mercado exterior y, como consecuencia, las brechas (en periodos que bajan los precios de las materias privas) que siempre amenazan a las localidades más pobres o que dependen más de la exportación de materias primas. Donde la agricultura también es mayormente extractiva y, además es afectada por la importación de alimentos que viene subsidiados en sus países y afectado por los aranceles en el Perú no favorables para la agricultura nacional (ver anexo 4). Contexto del que se derivan siempre los procesos de no inclusión y la no cohesión económica y social[15]en los territorios locales. Ante ello, se recomienda que las grandes empresas extractivas ubicadas en las regiones, se "desenclavicen"[16] (Cuando la gran minería interactúa con la comunidad local).

De manera más empírica, si al análisis de las dinámicas regionales y locales agregamos el analizamos de los roles del modelo de desarrollo económico imperante en el país, se tendría una mejor explicación de los siguientes procesos:

• a) Que las R&L, mediante proyectos articulados, podrían aprovechar mejor los incentivos de los cambios o consolidación, por ejemplo, de los patrones de exportación e importación de determinado productos; los cuales son propiciados por el modelo y las políticas para el desarrollo en el país.

• b) Pero también en cada región o localidad, en uso de sus autonomías e identidades territoriales, pueden hacer mejores propuestas para la exportación –además de las materias primas- de nuevos productos, incluyendo los industrializados (con mayor valor agregado) o servicios (en su diversidad de turismo, artesanía, etc.).

• c) Esas experiencias autónomas, que están mostrando que son exitosas en determinadas R&L, pasarían a ser fuente de la propuesta de nuevos componentes del modelo de desarrollo y las políticas para la región y para el propio Estado.

• d) Esas tendencias industrializadoras –aunque aún débiles- que vienen ocurriendo en varias R&L de país, es un fenómeno que muestra de manera espontánea desde las localidades que sí es necesario mejorar el modelo económico actual, para que sea inclusivo en territorios y grupos humanos.

En esa nueva perspectiva de cambios en el modelo de desarrollo a nivel de las R&L, que hay todo un potencial que se está moviendo "a contra corriente" por ejemplo, en algunas regiones (las cuales tienen mayores índices de competitividad más que en otras, como en el caso de Arequipa donde la industria y los servicios es mucho más importante en el PBI regional.

En esas regiones se está dinamizando cada vez con mayor fortaleza el sector de la transformación de productos agrícolas y pecuarios (por ejemplo, la producción de lácteos transformados o los textiles y cueros). Es decir, el cambio de modelo hacia la industrialización local es una tendencia que también tiene una influencia importante en su entorno agrario. Se forma un nuevo contexto que estimula la articulación de lo urbano con lo rural, como también la articulación intersectorial y, en especial de la educación con el desarrollo productivo. apoyando a proyectos de desarrollo territorial, que promuevan a la par del sector extractivo exportador, también el desarrollo industrial local exportador.

• e) Que se creen condiciones reales para que grupos de productores de avanzada, o los emprendedores, fortalezcan sus relaciones con mercados dinámicos (por ejemplo, entre los artesanos alfareros de las comunidades de Huancayo se está creando grupos de avanzada, empero otros se aletargan en la pequeña agricultura tradicional sin vinculación con mercados dinámicos).

• f) Por el contrario al generar la vinculación con mercados dinámicos se estarían creando condiciones para la innovación, como también mejores condiciones para la articulación sectorial al interior de las comunidades (son los casos del turismo vivencial y articulación la transformación industrial o con la agricultura)[17]

• g) No obstante más allá de generar sólo crecimiento económico en el país en general –pero con exclusión en las localidades- se propone, por lo tanto, que se genere también mecanismos de inclusión de los demás productores que se ubican en los sectores no productivos de materias primas exportables, los cuales se están quedando en el desarrollo.

• h) Que la agricultura sea la fuente del desarrollo y no a la inversa, pues, además de no ser apoyada por políticas y proyectos para su desarrollo competitivo, se le opone desventajas como la baja de aranceles a la importación de alimentos que compiten con los productos locales[18]

En consecuencia, para lograr proyectos que generen articulación institucional, sectorial y territorial en las R&L, con el objetivo de lograr una mayor redistribución, inclusión y se reduzca drásticamente la pobreza, esos proyectos deben contribuir –desde lo micro- a que haya cambios en el modelo extractivo exportador de las localidades y regiones. Cambios que debe lograrse de manera combinada con el modelo de exportación de materias primas.

Para proponer esos cambios en los modelos de desarrollo en las R&L, hay que partir por la idea que la influencia del modelo extractivo exportador no es determinativo e insalvable para los demás sectores. Son los ejemplos de Australia, Chile y Nueva Zelanda, donde las materias exportables constituyen más del 60%[19]; en tanto que en esos países la industria y los ingresos per cápita son superiores a más redistributivos y con menor pobreza que en Perú.

Una alternativa es analizar para hacer propuestas en los planes y proyectos de desarrollo regionales o locales (meso), no sólo de acuerdo a la lógica del mercado externo, sino también en las posibilidades de desarrollo industrial y exportador de acuerdo a una la lógica interna.

En ese sentido, como viene ocurriendo en algunas regiones dentro del país, es importante orientar nuevos modelos de desarrollo desde las localidades, orientándonos, por ejemplo, por la siguiente pregunta: ¿qué ventajas comparativas y competitivas reales y sostenibles tienen determinadas localidades y productos (activos territoriales) para aprovechar o no las oportunidades del mercado externo, pero también el mercado interno?, pero sin destruir o "abusar" del medio ambiente y los recursos naturales.

Se debe optar por un desarrollo industrial interno basado en la biodiversidad y no en los productos importados, es una de esas alternativas en la que al mismo tiempo que se innova se diversifica la producción en las localidades. Se aprovecha y mejora la biodiversidad agropecuaria en las localidades, sin dejar de considerar las exportaciones de materias primas.

Ese modelo que aprovecha también el mercado interno fortalece, por lo tanto, la seguridad y soberanía alimentaria. En ese modelo de no abusar del principio de producir casi exclusivamente de acuerdo a la demanda externa, se repara con ello los soportes de la sostenibilidad de los recursos naturales, el medio ambiente en el país, al mismo tiempo que se incrementa el desarrollo económico.

Modelo modificado que también deberá tener en cuenta alternativas para aquellos campesinos o empresas que están depredando los recursos naturales; por ejemplo, quema de bosques en la Amazonía o la quema pastos en la puna, con la lógica de reducir los costos para tener mayores ganancias en el mercado externo. Y sobre todo la minería tradicional formal e informal.

Foto: Quema de pastos en la puna con la lógica de la reducción de los costos, porque cortarlos es más caro; sin embargo con esta práctica se depredan también la biodiversidad en el suelo.

Desarrollo territorial basado en la descentralización y la inversión racional de los recursos naturales: el caso de la minería

El Perú tiene abundancia de recursos naturales y, como se conoce, la exportación de materias primas es central en el modelo de desarrollo económico del país. Sin embargo, sin hacer variaciones muy radicales en ese sistema, se propone que el sector extractivo exportador para que apoye el desarrollo nacional deberá integrarse con otros sectores productivos y sociales.

Que sobre la base de los aportes económicos de ese sector de exportación, se promocione el desarrollo descentralizado de la industria, el capital humano e institucional, para que así esta economía, que se basa en la explotación de materias primas, favorezca en el interior del país la creación de territorios competitivos, para ello la descentralización (que se mantiene, ver anexo 5) y la regionalización son un gran estímulo.

Ese cambio, que deberá cumplirse apoyando a las industrias regionales y al desarrollo rural (apoyo a la grande y mediana agricultura, como también a la pequeña agricultura), que creará mayor valor agregado y empleo, será uno de los principales motores para reducir los conflictos alrededor de las grandes empresas extractivas en las regiones del país.

Es decir, en el país deberá pasarse de un modelo de "productor de materias primas para la exportación" y servicios a una combinación de ese modelo con otro que se base en la "producción de conocimientos y las capacidades", y con respeto del medio ambiente. Las relaciones, pues, entre la producción de materias primas y el desarrollo sostenible no tiene por qué ser necesariamente y fatalmente divergentes.

La explotación de los recursos naturales es lesiva para el crecimiento económico en países cuando hay bajo nivel de capital humano. Por el contrario, cuando son altos los niveles de ese capital se pueden minimizar los efectos negativos del sector extractor de materias primas y desarrollar la industria articulada también al sector primario exportador (como son los casos de las refinerías de minerales o la industria petroquímica). Incluso, se puede activar el potencial productivo de los recursos naturales[20]mediante la agroindustria o el turismo que "vende" el paisaje y los alimentos autóctonos a través de la gastronomía peruana, que tiene gran reconocimiento mundial.

En ese sentido, al respecto se propone que en las regiones y localidades donde está presente la gran minería u otras actividades que exploten los recursos naturales (como el gas o el petróleo), se combinen con las exportaciones compuestas por productos de manufacturas intensivas en mano de obra, manufacturas intensivas en mano de obra, donde el Estado peruano también debe intervenir con una visión de desarrollo territorial. Y no como actualmente hay una gran ausencia de la presencia del Estado, precisamente en aquellas zonas naturales donde hay una mayor producción de materias primas exportables, como lo son las zonas denominadas "puna", "quechua" y la selva[21]

Como lo afirman Lederman y Maloney (2003)[22], que no es la abundancia de recursos, en sí misma, lo que perjudica el crecimiento, sino la concentración de las exportaciones en unos pocos productos (Moncayo, E. 2005). Por lo que se debe diversificar la producción para abrir más ventanas en el mercado y disminuir los riesgos fatales de los ciclos de cambios de los precios de las materias primas en el mercado exterior, no podemos estar expuestos a un mercado vulnerable y volátil[23]

De lo anterior se sigue que el camino para superar la paradoja de los recursos naturales que no generan desarrollo, es concebir una estrategia para agregar valor (upgrading) a dichos recursos y potenciar los encadenamientos con otros sectores productivos en las mismas localidades o regiones donde opera la industria extractiva. En esta línea de razonamiento se han situado, por ejemplo, la CEPAL y el Banco Mundial (Moncayo, E. 2005).

Por lo tanto, de lo que se trata es ¿cómo se usan los recursos provenientes de la venta de las materias primas? ¿Cómo hacer para que el crecimiento de la minería o la agricultura localizada en zonas preferentes, se integren al desarrollo regional y las localidades de su entorno? ¿Cuánto van a crecer y serán más competitivas aquellas regiones mineras como Cajamarca o Huancavelica que actualmente son poco competitivas, pero tienen gran minería?[24]¿Cuánto van a desarrollarse la productividad y la capacidad de gestión de las empresas regionales extractivas exportadoras? ¿Cuánto van a desarrollarse la infraestructura y su economía como capacidad de desarrollo sostenible? ¿Cuánto va a desarrollarse la educación y la salud de las personas?

Sobre este último punto, que es vital también para el desarrollo regional y las localidades, en los estudios de las regiones y localidades deberá analizarse, a su vez, las inversiones de las transferencias de las rentas que provienen de la minería (el canon y otros). Aquí la pregunta es la siguiente ¿cuál es la calidad de la ejecución de gasto por parte de los gobiernos locales y regionales que viene del canon minero?

Desafortunadamente, muchos trabajos de investigación han constatado que gran parte de estas inversiones, por parte de los gobiernos regionales y locales, no han promocionado la competitividad territorial sub nacionales. Mayormente han servido más para la construcción de infraestructura urbanista, como parques, palacios municipales, malecones, etc., lo cual sería positivo si se incluyen inversiones para proyectos productivos. Las universidades que reciben estos beneficios económicos de la minería también deberán servir para el desarrollo del capital humano y las innovaciones tecnológicas, que son las bases de la productividad y la competitividad territorial, y en la que estamos muy alejados a nivel latinoamericano y mundial.