Introducción
"No hay peor lucha que la que no se hace".
Refrán
Sí se sostiene que la auditoría lucha contra la corrupción, se contribuye al engaño, a la falta de verdad, y para intentar encontrarla, se parte del análisis de quienes afirman que han emprendido su lucha, tal como las entidades de fiscalización superior con su herramienta, la auditoría pública o gubernamental, al establecer la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras (INTOSAI) en la Visión General del Plan Estratégico 2011-2016, su lucha contra la corrupción. Pero sostenemos que esta lucha ha sido más declarativa que propositiva, o más retórica que real. Porque el propósito de toda lucha es vencer. Sin embargo, la corrupción se muestra victoriosa, dado que lejos de disminuir los casos y denuncias, se multiplican. Por esto, se ha promulgado el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA, el día 27 de mayo de 2015). A lo cual, Juan Manuel Portal, Auditor Superior de la Federación, ha afirmado que dicha reforma constitucional ha obedecido a "la necesidad de dar una solución de fondo al tema de corrupción"[1]. Pero aunque se justifique que su funcionamiento dependerá de la discusión y aprobación de sus leyes secundarias y de asignar mayores recursos para su implementación. La cuestión: no es una solución de fondo. Sin embargo, existe todavía la oportunidad para los legisladores de corregir, de tomar en cuenta la opinión de los auditores, caso contrario, cabe esperar una derrota más.
En principio se sostiene el mito que la auditoría posee la competencia para luchar contra la corrupción, de ahí la concurrencia de la Auditoría Superior de la Federación y la Secretaría de la Función Pública, mismas que con la reforma se modifican, como el Tribunal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Anticorrupción, agregando un mecanismo de coordinación entre las agencias; y el SNA establece que "la integración obedece a los siguientes aspectos: fiscalización, investigación, control, vigilancia, sanción, transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana". Y se utilizan términos como fiscalización, investigación, control, y vigilancia, tal si fueran diferentes sin precisarlos ni determinarlos, luego, cómo se espera que en las leyes secundarias se precisen los delitos de corrupción. Y la transparencia cómo se cumplirá si la auditoría privilegia el secreto, o la fiscalización se ha reducido a cumplir con la información del resultado pero no a la totalidad de su proceso; o, la auditoría o fiscalización continúen asumiendo que su práctica es independiente per se, pero que no demuestren en cada una de las auditorías que su trabajo es realmente independiente o imparcial. El buen auditor empieza por transparentar todo el proceso de su trabajo, a justificar sus decisiones, y demostrar públicamente que cualquier individuo siguiendo un camino puede verificar su opinión o resultado. Pero la auditoría se ha convertido en parte del problema, y la fiscalización de los órganos técnicos de los congresos, se ha centrado en la revisión de la cuenta pública, sobre si de su examen aparecieren discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, es decir, no investiga la corrupción. Y no obstante que se adhieren a las Normas de Auditoría y los principios de la INTOSAI que son el marco de referencia internacional en la fiscalización pública, en los hechos la lucha contra la corrupción, es solamente un discurso, por ejemplo "En cuanto a la lucha contra la corrupción, sostenemos que la labor auditora representa una importante herramienta para coadyuvar a cerrar los espacios a manejos inadecuados"[2]. Así se ha inducido a creer que la auditoría lucha contra la corrupción cuando no lo es, y ahora el SNA se ha convertido en un nuevo bálsamo que consuela la inevitabilidad de su fracaso.
Pero en el empiezo (de poner piezas) se presenta una divergencia teórica donde pareciera que denominarla pública o gubernamental sea lo mismo, o fuera irrelevante, aunque también se utiliza como sinónimo de fiscalización. De entrada la discrepancia conceptual, y sí el comienzo se encuentra indefinido o indeterminado, cómo considerar que su desarrollo esté fuera de duda y su resultado no sea controversial. Aunque la ortodoxia la defiende a ultranza, interpretando que los errores y debilidades alrededor de su práctica se derivan de hechos aislados o individuales, así fue el control de daños en Enron y Lehman Brothers, pero la vorágine de escándalos corporativos, bancarios y financieros es la constante, como permanentes han sido las acusaciones en contra de las instituciones de control y fiscalización de no luchar lo suficiente en contra de la corrupción e impunidad, de motivar sospechas en su actuación, de falsear las cuentas públicas o simplemente de mirar a otro lado, pero tanto los despachos de auditoria como los órganos de fiscalización se justifican con la salida por excelencia, "la auditoría no detectó irregularidades". Y por tal sinrazón aducen que tales hechos no afectan a los principios y fundamentos de la auditoría, y sobre todo, de la auditoría pública o gubernamental.
En el principio, es el verbo. Un lenguaje en la auditoría y fiscalización que trastoca las palabras, es decir, las cambia o transforma, y las convierte light. Desde un comienzo, la auditoría pública no tuvo como objetivo la corrupción; después se aderezo a fraude, y ha terminado como una simple irregularidad. Al grado que la fiscalización, y su soporte la auditoría pública, han sido relegadas en la lucha contra la corrupción. Prueba de ello, las agencias, oficinas, o fiscalías anticorrupción. Además, el pensamiento teórico sobre la rendición de cuentas y transparencia se encuentra dominado por profesionales de la antropología, derecho, economía, sociología, ciencia política, periodismo, y otras disciplinas totalmente ajenas a la auditoría, a la auditoría pública, y por ende, a la contaduría; y no tuviera mayor problema sino fuera porque la rendición de cuentas en gran parte se interpreta y valida a través de la auditoría pública o fiscalización. Y lo escrito sobre la rendición de cuentas ha eximido a la auditoría y fiscalización de la crítica y reflexión. En el fondo la incipiente participación de los profesionales de la contaduría pública, y en específico, de los auditores en relación con su práctica y la problemática social; desde su origen catalogados como técnicos, y cualquier consideración sobre la influencia política y económica les ha causado aversión.
Por esto, la importancia de las revistas de auditoría, que impulsan a los auditores a hablar y pensar sobre su actividad, relativamente nueva, por ejemplo, la revista Internacional de Auditoría Gubernamental, órgano oficial de la INTOSAI surge en 1999, dice que está dedicada a la comunicación y avance de los procedimientos y técnicas de la fiscalización pública (y aunque se establece como valor de la INTOSAI a la inclusión, su revista es totalmente excluyente); la revista Auditoría Pública de los Organismos Autonómicos de Control Externo de España su primer número data de abril de 1995 (véase que para una institución es gubernamental y para otra es pública); la revista Española de Control Externo del Tribunal de Cuentas, su primer número se publicó en enero de 1999; la revista Auditores del Instituto de Censores Jurados de Cuentas publicó el número 1, en marzo de 2006, y probablemente sean los órganos de expresión de la auditoría más importantes de España. En México, la Auditoría Superior de la Federación (órgano rector de la fiscalización) carece de revista, aunque año con año conjuntamente con instituciones académicas y universitarias, entre otras, convoca a un Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas desde el año 2001 (aunque cuatro años antes la revista Auditoría Pública ha premiado año tras año a los mejores artículos).
La revista Auditoría Gubernamental del Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización del estado de Sonora ha cumplido su décimo aniversario, otras revistas son de reciente aparición, como la de la Auditoría Superior de Michoacán. Y, la revista Veritas, del Colegio de Contadores Públicos de México, como tal surgió en 1983 (antes se publicaba un Boletín de información semanal llamado Dirección y Control su primer número surgió en el año de 1959), pero su temática ha sido sobre las diversas asignaturas y temas de la contaduría pública; más ahora su consejo editorial ha formulado una invitación al presente autor a participar en el tema, Auditoria en la lucha contra la corrupción, lo que significa una señal alentadora de apertura, de búsqueda de la verdad.
Porque, Veritas es verdad en latín, era el nombre propio de la diosa de la verdad en la mitología romana, ocultada en el fondo de un pozo sagrado por su naturaleza elusiva. Aunque el pensamiento mítico no es sólo un asunto de antiguos, en la modernidad da sentido a alguna realidad humana importante, tal como, el examen del manejo de los dineros públicos. Práctica surgida desde la auditoría, de la actividad privada, pero que actualmente en México enfrenta el reto, de luchar contra la corrupción o de continuar con el engaño, o declarar su incompetencia como un acto de honestidad. SÍ, resulta más cómodo plegarse a la tendencia internacional, donde todos están de acuerdo o conformes con las ideas y pensamientos que aprueban las órganos rectores de la auditoría y fiscalización, sin embargo, al abrir un espacio a la crítica y reflexión desde la agrupación que representa a los profesionales de la contaduría pública ante la sociedad, surge la posibilidad de encontrar la verdad sobre la auditoría pública, al quitar los velos (como la diosa de la verdad en la mitología griega Aletheia, que significa, a, sin, lethos, velos) y que han impedido ver que la realidad pública es distinta a la realidad privada, por lo que se requiere un nuevo instrumento, un nuevo bagaje conceptual. Dado que las instituciones directrices de la auditoria y fiscalización se encuentran en el pozo sagrado, con ideas y conceptos inamovibles, reacios al cambio e innovación, y ante lo sagrado nadie se atreve a disentir. Aunque quizá, ahora desde esta instancia se pueda contribuir a construir una auditoría pública que verdaderamente luche contra la corrupción.
Desarrollo
Desde su origen la institución rectora de la fiscalización, la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) en su documento fundamental, la Declaración de Lima de 1977, su propósito esencial consiste en defender la independencia de la auditoría pública, y ha sido considerada la Carta Magna de la Fiscalización, sin embargo, dejó de lado la cuestión básica de las irregularidades y el fraude "dado que imperaba el deseo de evitar que la fiscalización se asemejara a las medidas policiales"[3]. Posteriormente, Juan Ramallo, miembro del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE), afirmaba "No es el cometido del TCE investigar casos de fraude. Para eso existe la Oficina Europea de Lucha contra la Corrupción (OLAF) Lo que sí hacemos es comunicar a la OLAF todos los casos en que nuestros auditores consideran que existen sospechas de fraudes"[4]. La misión principal de la OLAF es la lucha contra el fraude, así como la corrupción, creada en 1988.
Posteriormente surgieron las correspondientes agencias nacionales antifraude y anticorrupción, como en España la Oficina Nacional de Investigación del Fraude Fiscal en 1998. Actualmente, uno de los blogs más importantes dedicados a la fiscalización de los fondos públicos, señala que, Rafael Vicente Queralt, Síndico Mayor de la Comunidad Valenciana, ha afirmado "la función del auditor es auditar, probar el fraude es de otro". Y, Antonio Arias, Síndico de Cuentas del Principado de Asturias, agrega en la referida nota sobre la relación del auditor y la corrupción, "Un debate antiguo que con cierta periodicidad rebota"[5]. Es decir, para los europeos es un asunto pasado y superado. Sin embargo cabe observar que en la OLAF su equipo de investigadores se constituye del ámbito: policial, judicial, financiero, aduanero, agrícola, y "otros" (sin especificar) pero en sus documentos básicos no mencionan la participación de la auditoría, o de la auditoría pública no obstante que declara un carácter pluridisciplinar para la obtención de un enfoque global e intersectorial, luego entonces, ¿Por qué está excluida la auditoría?
En Europa todavía recientemente ninguna Norma Técnica de Auditoría tenía como objetivo concreto investigar el fraude, y mucho menos, la corrupción. Y aún con la aprobación de las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) que ha establecido la responsabilidad del auditor en la auditoría de estados financieros con respecto al fraude, la limitación se circunscribe a los estados financieros y se evade el tema de la corrupción. Por esto se continua aceptando y afirmando "la auditoría audita, el fraude es de otro".
En México, el titular de la Auditoría Superior de la Federación, ha afirmado "la auditoría gubernamental no es una herramienta ex profeso como instrumento contra la corrupción"[6]. Por ello, Juan Manuel Portal, "estimó que dos años es un tiempo razonable para que empiece a funcionar el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción en tanto la doten de suficientes atribuciones para que funcione el sistema, porque de lo contrario sería una decepción"[7].
De nuevo, la auditoría pública o fiscalización se sostiene en la esperanza, y anuncia su derrota. Más, el desafío es revertir la tendencia, aunque provenga de Europa. Volver a los principios, revisar el camino pero no despreciando lo caminado, aunque toda verdad deviene en destrucción de posiciones establecidas, de ideas y pensamientos que se han aceptado inexorablemente como "verdad". Al respecto, Daniel Faura, Presidente del Colegio de Censores de Cataluña en la nota citada, señala la existencia de palabras talismán, "términos como transparencia, integridad y ética, que cuentan con prestigio acumulado y que nadie pone en duda, se trata de palabras ambiguas, sin contenido, o peor aún, que amparan y conviven con conductas y prácticas reprobables". Pero, ¿acaso la auditoría no se ha convertido en palabra talismán?
Incluso, la Red por la Rendición de Cuentas de México (que nace de la confluencia entre la investigación académica, el periodismo de fondo, la acción de la sociedad civil y la responsabilidad institucional, quiere crear las condiciones de opinión y exigencia para el diseño de una política de rendición de cuentas, en dicha Red se encuentran la Auditoría Superior de la Federación, el Centro de Investigación y Docencia Económica, y otros 75 miembros reconocidos) y los partidos políticos que impulsaron el Sistema Nacional Anticorrupción han partido del supuesto que todos los órganos concurrentes son competentes en la prevención, detección y sanción de hechos de corrupción. Y puesto que si la ASF es miembro de la referida Red, en consecuencia es responsable institucionalmente, luego su práctica, es decir, la auditoría pública o gubernamental también lo es. Caso contrario, se infiere que, la Secretaría de la Función Pública no es responsable, quizá por su dependencia del Poder Ejecutivo, aunque la ASF se subordina al Poder Legislativo, al elogiar la Promulgación del Sistema Nacional Anticorrupción, el 27 de mayo de 2015, el Auditor Superior de la Federación en su mensaje, no ejerce la crítica al SNA, y traslada el problema del compromiso del auditor a la conducta, a la psicología, "este nuevo paradigma que se nos plantea, debe involucrar un compromiso decidido para analizar nuestra conducta en lo individual y determinar cómo alinearla al interés general, al margen de inercias y costumbres"[8].
Pero la competencia no se otorga por decreto o ley sino se gana, se construye. En su origen la auditoría surgió para cuidar o defender los intereses de los accionistas y de los dueños del capital, desarrollando los conocimientos, habilidades, pensamientos y valores para llevar a cabo la función de auditar, durante casi cien años su actividad se desarrolló sin controversia ni incertidumbre, dando respuesta puntualmente a la necesidad de información. Y la auditoría aplicada en el sector público surge bajo el amparo intelectual de la ejercida en el sector privado, con mínimas diferencias aunque en lo básico se adoptan las ideas y pensamientos de la ejercida en la empresa privada, no obstante que en teoría cuida o defiende el interés público o general. Si bien lo privado ha dominado el horizonte económico, social y profesional, con el surgimiento de la globalidad, de la democratización de los medios y la participación activa de los ciudadanos, lo público ha adquirido una nueva dimensión, cada vez menos se habla que la práctica privada sea la panacea para rescatar la actividad pública, más bien es lo contrario.
El rescate de la auditoría, se ha emprendido a través de lo público, al preguntarse ¿si sirven las instituciones de control y fiscalización para dar respuesta a los problemas que plantea la corrupción?
Evidentemente la INTOSAI ha establecido a priori que las entidades de fiscalización superior crean controles internos sólidos y eficaces para prevenir la corrupción, tal como lo ha afirmado en la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, por lo que en consecuencia sólo es cuestión de mejorar en su lucha; señalando en la meta estratégica de la creación de capacidades institucionales, "es necesario que exista un progreso continuo"[9]. Pero, ¿se ha logrado un progreso en la construcción de capacidades para enfrentar la lucha contra la corrupción? La historia ha sido profusa en la emisión de lineamientos, como:
Administración de Programas y Controles Antifraude.
Convergencia Internacional de Medidas y Normas de Capital, Comité de Basilea.
Declaración sobre Normas de Auditoría DNA (SAS) 99. AU-316, La consideración del fraude en los estados financieros.
Ley Sarbanes-Oxley.
Norma Internacional de Auditoría, NIA-11, sección 240. Responsabilidad del auditor de considerar el fraude y error en una auditoría de estos financieros.
Sin embargo, las disposiciones anteriores no mejoraron la credibilidad en la práctica de la auditoría, ni evitaron o redujeron el caudal de hechos de corrupción tanto en la administración pública como la privada, así como tampoco se revirtió el déficit del gasto y endeudamiento público o la deficiente rendición de cuentas. Porque la auditoría no ha tenido como objeto a la corrupción. Y la corrupción solamente se combate a través de su antítesis o antídoto, la probidad. Pero sí, las entidades de fiscalización superior y las firmas de auditoría afirman que rigen su actividad a través de la independencia y honestidad. Entonces, por qué la crisis de su credibilidad.
En tanto el mundo de la auditoría y fiscalización continúe enarbolando la honestidad, más como discurso y menos como objeto de su actividad, el papel de la auditoría ha sido irrelevante, tal como lo afirma el titular de la Auditoría Superior de la Federación, "Deseo destacar ante Ustedes, el papel de la sociedad civil en la consecución de esta iniciativa (la promulgación del SNA) en particular a la Red por la Rendición de Cuentas; sus aportaciones ofrecen el diseño de una política pública una dimensión adicional, incluyente y representativa de la sensibilidad que existe en diversos ámbitos de la vida normal"[10]. Es decir, Juan Manuel Portal, titular de la Auditoría Superior de la Federación, reconoce el papel preponderante de la Red por la Rendición de Cuentas y las organizaciones sociales, no de las instituciones y colegios de auditoría y contaduría, lo que prueba que los auditores o contadores públicos han tenido poca o nula intervención en el SNA, o como se infiere de lo afirmado, han carecido de un papel preponderante.
Así, la referencia al término de, sociedad civil, se ha convertido en sinónimo de "verdad". Por ejemplo, Mauricio Merino, a finales del año 2014, explicaba las propuestas "que han formulado diversas organizaciones de la sociedad civil para combatir la corrupción en México. Son tres ideas directas y simples; 1) que haya instituciones públicas, dedicadas a velar por la honestidad de los asuntos públicos; 2) que esas instituciones gocen de autonomía de gestión y de decisión; y 3) que estén articulados entre sí, de manera que formen un sistema de pesos y contrapesos"[11].
De lo anterior, el SNA incorporó la articulación y los titulares de los órganos de control ya no serán nombrados por el titular de la dependencia sino por la Cámara de Diputados. Pero, ¿los otros puntos aprobados en el SNA conducen a que haya instituciones públicas dedicas a velar por la honestidad de los asuntos públicos?
Claro que no, y es el problema. Las instituciones de control y fiscalización no tienen como objeto la honestidad, ni aún con el SNA. Porque persiste la visión tradicional en la auditoría enfocada en la razonabilidad o imagen fiel de los estados financieros, cuando el antídoto para luchar contra la corrupción es la probidad. Éste debería constituir el verdadero cambio paradigmático en la auditoría pública o fiscalización.
Conclusión
Sí, es deseable que la reforma anticorrupción tenga éxito, pero en la concepción y pensamiento de la auditoría y fiscalización se encuentran velos que han impedido ver su realidad. Y para que surja un nuevo enfoque se deberá privilegiar que la auditoría no es solamente una manera de hacer sino ante todo es una manera de conocer, es decir, desde la construcción de la ciencia. Para ello se requiere de dotar de nuevas capacidades a los auditores. Un cambio que involucra necesariamente a las asociaciones de auditores y contadores, a las universidades y centros de enseñanza superior. Dado la necesidad de un nuevo perfil del auditor, el conocimiento de disciplinas no tradicionales, y de un nuevo diseño curricular. Y probablemente, al tiempo, la auditoría dedicada a la lucha contra la corrupción, reclame su autonomía teórica y profesional, ya no más bajo la tutela de la contaduría. Lo que representa prácticamente el descubrimiento de un nuevo continente, o mejor dicho, de un campo de conocimiento. Pero a diferencia del ocurrido en 1492, ahora México pudiera convertirse en el crisol de la creación e innovación, al construir una verdadera auditoría que no solamente combata sino que venza a la corrupción, la auditoría de probidad. Revirtiendo nuestra dependencia intelectual ancestral, al generar los auditores su propio pensamiento, al asumir que la palabra nos puede conducir a la verdad.
Autor:
Mario Alberto Gómez Maldonado
[1] www.asf.gob.mx, Mensaje del Auditor Superior en la Presentaci?n del Sistema Nacional Anticorrupci?n, 27 de mayo de 2015.
[2] www.asf.gob.mx, Foro Nacional de Contabilidad Gubernamental, Mensaje del Auditor Superior, 24 octubre 2011.
[3] www.auditoriapublica.com, revista Auditor?a P?blica, n?mero 10, La lucha contra las irregularidades y el fraude, junio 1997, p.6.
[4] www.auditoriapublica.com, revista Auditor?a P?blica, n?mero 55, entrevista, noviembre 2011, p. 7.
[5] www.fiscalizacion.es, Auditoria, riesgos y papel de los ?rganos de control externo, 14 de abril de 2015.
[6] www.asf.gob.mx, Mensaje del Auditor Superior en la Revisi?n de Conclusiones y Recomendaciones derivadas del An?lisis del IRCP 2009, 7 de abril de 2011.
[7] La Voz de Michoac?n, Sistema Anticorrupci?n funcionar? en dos a?os, p. 4 B, 23 de abril de 2015.
[8] ?dem, Presentaci?n del Sistema Nacional Anticorrupci?n, ASF.
[9] www.intosai.org, p. 7.
[10] www.asf.gob.mx, Presentaci?n del Sistema Nacional Anticorrupci?n, 27 de mayo de 2015.
[11] www.rendiciondecuentas.org.mx, Combatir la corrupci?n, 17 diciembre 2014.