Finanzas y presupuesto público

Gasto Público: introducción, análisis beneficio – costo y análisis de programas específicos

El gasto público es aquel en que el Estado incurre para sostener las instituciones gubernamentales centrales y para financiar servicios públicos prioritarios que permanecen en manos estatales; es decir, la cantidad de recursos con que puede funcionar el Estado para el ejercicio de sus diversas funciones.

El gasto social es un subconjunto del gasto público que agrupa los recursos que el Estado destina directamente para atender el desarrollo y el bienestar de su población. Hay diferentes criterios sobre las partidas presupuestarias que deben incluirse en el cómputo del gasto social, pero hay acuerdo respecto a sectores básicos tales como la educación, la salud y la vivienda. En este trabajo se utilizan los datos suministrados por la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) donde se especifican los siguientes sectores sociales: educación, salud, seguridad social, cultura y comunicación social, ciencia y tecnología, vivienda y servicios y desarrollo social.

En el caso de la función pública, la población espera de la administración gubernamental determinados resultados en materia de provisión de bienes y servicios públicos. Los bienes públicos son aquellos cuya producción se basa en el principio de no exclusión, de acuerdo con el cual ninguna persona estaría impedida de su satisfacción; partiendo de este señalamiento, en términos generales, la función del gasto social es propiciar la acción redistributiva del ingreso nacional. Por lo tanto, el gasto público, y en particular el gasto social, es un mecanismo que debe contribuir a financiar el desarrollo humano y a la superación de la pobreza.

La razón de gasto público define el grado de esfuerzo que hace la sociedad para dotar de una base material a su sector público. Mide el porcentaje de ingreso nacional que se destina al gasto público. En Venezuela durante el período 1990-1998 estos porcentajes fueron bastante estables fluctuando entre un valor mínimo de 19,7 % en 1993 y un valor máximo de 26,4 en 1991 (ver Gráfico No. 5.1). En 1998, inicio de un período de una fuerte contracción económica, debido a la disminución de los precios de los hidrocarburos, el porcentaje de participación fue de 21,7%, valor que refleja una moderada participación del sector público en Venezuela. Análisis de los ingresos y gastos públicos en países de América Latina y de economías desarrolladas, señalan que Venezuela, entre 1978 y 1995, con sus programas de ajustes perdió 4,7 y 9.0 puntos porcentuales de sus ingresos y gastos públicos, respectivamente, medidos como porcentaje del PIB.

Análisis Beneficioso – Costo y Análisis de los Programas

 Las principales áreas a tomar en cuenta para realizar un ajuste exitoso son las siguientes:

Reducción o Eliminación del Déficit Fiscal: Cuando un país enfrenta una severa crisis fiscal todas las variables económicas parecen descontrolarse al unísono: hay escasa inversión y poco crecimiento, las deudas no pueden pagarse, la moneda pierde aceleradamente su valor, aumentan el desempleo y el malestar social y el mismo clima político parece desestabilizarse peligrosamente. Como el problema surge, en definitiva, del desmesurado papel del estado en la economía, un primer punto a modificar es el relativo al equilibrio de sus cuentas. Este no puede alcanzarse, por otra parte, si no se emprenden medidas más amplias, que eviten la recurrencia de los déficit y la reaparición de inflación, por lo que hay un conjunto mínimo de acciones, más coyunturales que estructurales, que constituyen la base inicial de todo ajuste.

Reducir el déficit fiscal, en este sentido, resulta decisivo. Ello es casi imprescindible para dominar la inflación y para proporcionar a los agentes económicos la indicación clara de que el gobierno también está dispuesto a realizar sacrificios. Como todo déficit, el del fisco puede reducirse por la vía de aumentar los ingresos, disminuir los egresos o realizar ambas cosas a la vez. Las medidas principales para reducir los gastos del estado son:

Reducción de los subsidios indirectos: se trata de eliminar las transferencias que se realizan a empresas privadas o estatales para mantener precios artificialmente bajos. Como en una economía inflacionaria estos subsidios tienden a aumentar progresivamente, al anularlos o reducirlos en forma drástica se contribuye de un modo muy directo al equilibrio de las cuentas fiscales. El principal subsidio que se debe eliminar, por los efectos sumamente negativos que tiene sobre la inflación y sobre las cuentas externas del país, es el subsidio cambiario, que se crea al fijar un valor artificial de la moneda cuando se impone un control de cambios para que las importaciones no aumenten de valor. Nos referiremos nuevamente a este punto cuando tratemos lo relativo a la política cambiaria.

Reducción del empleo público: las abultadas nóminas de los funcionarios públicos de todo nivel también constituyen un renglón importante de los gastos estatales, aunque muchas veces sus sueldos reales resultan bastante bajos, por el efecto erosionador de la inflación. Una reestructuración del estado que congele vacantes, estimule planes de retiro voluntario y cierre oficinas innecesarias puede resultar una señal muy convincente de que el déficit habrá de controlarse. Los despidos masivos, que pocas veces se ejecutan, pudieran ser una solución eficaz, pero traen asociado un malestar político y social que pocos gobiernos están en condiciones de afrontar. Por ello es más usual la aplicación de medidas progresivas, que sólo tienen efectos duraderos cuando se las ejecuta con decisión y continuidad.

Reestructuración de la deuda: al llegar al momento de la crisis los pagos por concepto de deuda interna y externa van comprometiendo una proporción cada vez mayor del presupuesto nacional. Para evitar este problema, que además ocasiona una rigidez en las cuentas públicas muy difícil de manejar, es preciso convenir nuevos plazos y crear instrumentos financieros que permitan reprogramar los pagos, obtener períodos de gracia y reducir –cuando es posible– los intereses. Es en este punto que los organismos internacionales, como el FMI, pueden resolver muchos problemas que de otro modo pesarían muy negativamente durante el ajuste.

Disminución del gasto superfluo: muchos son los gastos públicos que pudieran recortarse en todo estado sin alterar para nada las funciones que éste desarrolla. Nos referimos a ciertas prebendas que reciben los funcionarios de mayor jerarquía, controles innecesarios, procedimientos duplicados o arcaicos, agasajos, publicidad y otros rubros similares. No es fácil cuantificar la importancia de estos desembolsos pero, en la práctica, son muy pocos los gobiernos que han renunciado a ellos en una medida tal que afecte significativamente el presupuesto. Las medidas que se toman, por lo general, son más que todo cosmético y efectista –como la reducción de sueldos de funcionarios de alto nivel– aunque un ajuste serio de las cuentas fiscales debería tomar muy en cuenta este punto.

Privatizaciones: Al vender empresas públicas los gobiernos dejan de incurrir en elevados gastos que, de este modo, desaparecen definitivamente del presupuesto. Como no es posible privatizar estas empresas de un modo inmediato y como el tema, por sí mismo, amerita una consideración más específica, trataremos el punto más adelante de forma independiente.

    Entre las medidas que se toman para incrementar los ingresos públicos cabe destacar:

Aumento de la recaudación impositiva: muchas veces la estructura tributaria de los estados es arcaica y poco eficaz. Para aumentar los impuestos se debe por lo general proceder a una reforma que reduzca las complejidades del sistema –que aumentan la evasión– y simplifique el cálculo y el cobro de impuestos. En Latinoamérica, donde la mayor parte de los ingresos fiscales provenía del impuesto sobre la renta y de la recaudación aduanera, se dio un viraje casi universal hacia la implantación del impuesto al valor agregado, un mecanismo que, aunque en parte regresivo, garantiza un ingreso mucho mayor y más fluido a la hacienda pública y no desalienta las inversiones nacionales o extranjeras, pues grava básicamente el consumo y no el ahorro. El IVA, o las variantes que tiene en diversos países, ha resultado una fuente muy importante de ingresos dadas las dificultades para incrementar las tasas de por sí ya altas del impuesto a la renta y la reducción de aranceles que formó parte de la reforma.

Aumento de las tarifas de los servicios públicos: en una economía intervenida es normal que el estado posea empresas de servicios con precios artificialmente bajos, que además van quedando rezagados con respecto a la inflación. Al sincerar estos valores se evita una fuente importante del déficit fiscal y se prepara el camino para las necesarias privatizaciones. Estos aumentos pueden considerarse, en propiedad, como parte de la eliminación de subsidios ya mencionada más arriba, aunque se presentan aparte porque inciden directamente sobre los ingresos y no sobre los egresos del fisco.

Privatizaciones: la venta de activos públicos genera ingresos que pueden nivelar las cuentas del fisco. No obstante hay que recordar que estos ingresos son no recurrentes y que las privatizaciones, por la preparación que necesitan, no son eficaces para superar problemas de corto plazo.

Préstamos: cuando se llega a la crisis la capacidad de endeudamiento del estado, como es lógico, se ha reducido prácticamente a cero. Pero a veces el FMI u otros organismos internacionales han prestado dinero a gobiernos en dificultades, cuando estos han mostrado la intención de realizar efectivos planes de ajuste que requieren de un apoyo financiero inmediato. No puede abusarse sin embargo de este recurso puesto que, precisamente, todo ajuste significa que se habrán de encontrar nuevos equilibrios fiscales que eviten sucesivos endeudamientos.

Liberación de Precios: La liberación de los precios, señales fundamentales de la economía, constituye otro punto destacable en todos los ajustes que han logrado resultados sustantivos. Con precios administrados se producen distorsiones acumulativas que terminan por retardar el crecimiento económico y provocar desabastecimiento o, cuando interviene el estado para financiarlos, déficits fiscales de consideración. Esta medida es complementaria de la eliminación de los subsidios indirectos, aunque tiene un mayor alcance pues abarca:

Precios de bienes y servicios: los ajustes normalmente eliminaron la compleja maraña de precios administrados que se había ido creando en las economías controladas de América Latina. En algunos casos, y sólo transitoriamente, se mantuvieron algunos precios fijados por decreto para ciertos productos de consumo masivo, como alimentos, medicamentos y combustibles. En cuanto a los servicios públicos –teléfonos, agua, electricidad, etc.– no se procedió de un modo tan directo, en parte porque las empresas que los proveían estaban en manos del estado, en parte por el carácter monopólico que estos servicios tenían en la mayoría de los casos.

Tipo de cambio: el valor de las monedas extranjeras, en cualquier economía, es un precio de importancia fundamental. Los ajustes eliminaron siempre el control de cambios y la existencia de precios diferenciales para la moneda, aunque no por ello puede decirse que el tipo de cambio haya quedado fijado libremente por el mercado. Volveremos sobre este punto cuando tratemos de la política monetaria.

Intereses: las políticas intervencionistas se han debatido siempre entre el deseo de que haya intereses lo suficientemente bajos como para estimular el crecimiento económico y a la vez lo bastante altos como para generar ahorro e impedir la fuga de capitales. Un buen punto en la mayoría de los ajustes fue dejar que este equilibrio quedara más o menos librado a las fuerzas del mercado, evitando las variaciones extremas que producían de hecho las distintas políticas oficiales. Hay que reconocer, sin embargo, que casi siempre los bancos centrales respectivos tuvieron y continúan teniendo una influencia indirecta muy grande en la fijación de las tasas de interés.

Política Monetaria Restrictiva: Junto con las medidas anteriores, y para que la reducción del déficit pudiera tener un efecto directo en el control de la inflación, se impuso siempre una política monetaria muy mesurada, evitando la emisión inorgánica de dinero y monitoreando muy de cerca las magnitudes de la masa monetaria. En algunos casos se procedió más gradualmente que en otros, pero en general la tendencia fue muy clara en cuanto a acabar con la etapa anterior de dinero fácil y abundante. El abandono del keynesianismo, que sobrevivió hasta bien entrados los años ochenta, se ha consumado así casi por completo en todos los países latinoamericanos. [

Estabilización Cambiaria: Los ajustes, de modo casi unánime, decidieron poner fin a la manipulación del tipo de cambio para obtener resultados en la esfera real de la economía. Incorporando la desastrosa experiencia que en todas partes produjo el control de cambios se eliminó por completo esta política, que bloqueaba cualquier intento serio de apertura económica hacia el exterior y descapitalizaba a los países, produciendo como consecuencia devaluaciones sucesivas cada vez más amplias.

A partir de esta convicción fundamental, asumida más temprano o más tarde en todos los países de la región, se han desarrollado políticas monetarias bastante disímiles que van desde la caja de conversión adoptada en Argentina hasta la flotación bastante limpia que siguen los chilenos y, en menor medida, los mexicanos. En el primer caso, así como en las muchas situaciones en que se busca utilizar el "anclaje" del tipo de cambio para combatir la inflación, se limita la emisión monetaria a las reservas disponibles de divisas, mediante una fórmula directa, como en Argentina, o más compleja y dependiente de las decisiones del banco central respectivo, como en los demás naciones. La creciente autonomía que esta institución ha ido logrando en los países de la región permite que la política del anclaje del tipo de cambio se esté desarrollando con bastante éxito.

Al fijar el valor de la moneda extranjera, o devaluarla muy lentamente, mientras prosigue todavía cierta inflación en los precios en moneda local, se produce una reevaluación implícita de ésta que ha preocupado a muchos observadores: las exportaciones tienden a decaer y las importaciones a aumentar, con el consiguiente desequilibrio de la balanza comercial. ¿Por qué, podría preguntarse, se puede mantener un tipo de cambio que tiende a la sobre valuación y en cambio lo contrario, la constante devaluación, acarrea una presión inflacionaria que a la postre se hace indetenible?

Reforma Comercial: Esta es sin duda una pieza clave en todo ajuste, pues supone nada menos que el desmantelamiento de la estructura proteccionista, construida durante varias décadas, que sirvió como base del modelo de sustitución de importaciones. Las reformas comerciales latinoamericanas han procedido en general por etapas, para evitar un shock demasiado intenso sobre las industrias locales. En un primer momento se han eliminado la mayoría de las barreras no arancelarias –prohibiciones, cuotas, permisos, etc. reduciendo a la par los aranceles más altos y unificando las categorías de los bienes para evitar excepciones e innecesarias complejidades. Luego se ha ido reduciendo progresivamente el arancel que pagan la mayoría de los artículos, siguiendo un cronograma difundido con antelación, hasta que se ha llegado al momento actual, donde casi todos los países poseen una estructura bastante simple y sólo subsiste una verdadera protección, en algunas partes, para ciertos rubros que resultan políticamente muy sensibles debido a las presiones de productores locales bien organizados. El cuadro 15-1 muestra hasta dónde había alcanzado, a comienzos de los noventa, el proceso que comentamos.

Impuestos: incidencia impositiva, eficiencia económica, impuestos óptimos y estructura impositiva en Venezuela

Incidencia Impositiva: Atendiendo al principio sobre los Derechos Económicos establecidos en el artículo 112 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, toda persona, tanto natural como jurídica puede dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia. Para ejercer cualquier actividad económica, según las leyes tributarias, se requiere de la autorización (licencia) por parte del Municipio para la explotación o desarrollo de dicha actividad en la jurisdicción correspondiente.

Una vez autorizada la persona natural o jurídica para explotar o desarrollar su actividad económica, debe efectuar el pago de un impuesto de acuerdo a la misma, industrial, comercial, servicios, o de índole similar con fines de lucro o remuneración y cuya cuantía es determinada a través de una alícuota porcentual sobre los ingresos brutos (estimados y/o reales), que constituyen la base imponible obtenidos por el sujeto pasivo como resultado de su actividad.

Los municipios obtienen sus ingresos principalmente de dos fuentes: la primera por el Situado Constitucional y la segunda por la creación y recaudación de sus ingresos, esta última referida básicamente a los ingresos obtenidos de las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial. Como se planteó en los párrafos precedentes, las personas naturales o jurídicas deben cancelar al fisco municipal el impuesto correspondiente al desarrollo de su actividad económica. Sin embargo, dependiendo de las condiciones generales de la economía, la necesidad y/o obligatoriedad de contribuir al fisco pudiese presentar efectos negativos, que incluso pudieran llegar a los límites de la confiscatoriedad, como afirman especialistas de la talla de Humberto Briceño y Ronald Evans (1999):

Debido a que los municipios han acentuado el uso de este impuesto como consecuencia de la crisis, ello se ha traducido, básicamente, en un aumento significativo de las tasas y cuyo valor oscila, actualmente, entre 0.1% y 10%; porcentaje asignado a discreción del poder local, sin tomar en cuenta los problemas jurídicos y económicos que atraviesa el país, causando serios desajustes en el ciclo financiero de las medianas empresas del sector industrial manufacturero, en el sentido de que este impuesto grava la actividad económica de acuerdo con los ingresos brutos obtenidos y por sus actividades propias, sin permitir la deducción de los costos y gastos de las mismas, gravando adicionalmente los ingresos provenientes que de manera regular, accidental o extraordinaria perciban en virtud de la actividad económica realizada. Todo esto pudiese representar una merma considerable en la utilidad contable del Estado de Resultados, impidiendo de esta manera, que el empresario reinvierta sus ganancias en la adquisición de maquinarias, tecnología, mano de obra especializada, inclusión en el mercado de nuevos productos, mejoramiento de la calidad y servicio de los bienes, competitividad en el mundo de la globalización, entre otros.

La mediana empresa, a diferencia de las micro y pequeñas empresas que no cuentan con recursos propios para subsistir y enfrentar los desequilibrios producto de la actual recesión económica, en contra posición a la grandes empresas que por su condición si poseen una plataforma financiera, cuentan con diversidad de líneas de producción lo cual garantiza la venta de los bienes en el mercado en función de la demanda. Por otra parte, el Estudio de Competitividad de las PYMES, señala que la industria de alimentos, bebidas, tabaco representa un cincuenta por ciento del valor bruto de producción (VBP) de los establecimientos industriales del estado Lara, motivo por el cual este sector de productos de consumo masivo es el más importante dentro de la economía local, ya que al aportar dicho VBP de la producción es el más pechado por la alícuota de la patente de industria y comercio.

Según Rosa Amelia González (1998) los municipios en Venezuela obtienen en promedio el 45 por ciento de sus ingresos de fuentes propias (principalmente, impuestos) y otro 37 por ciento de las transferencias que recibe por concepto del Situado Municipal (una asignación que recibe el estado al cual pertenece, equivalente al 20 por ciento de sus ingresos ordinarios, y que se distribuye según la regla siguiente: 50 por ciento en partes iguales para todos los municipios y 50 por ciento proporcional a la población de cada uno). A partir de esta estructura de ingresos, podría decirse que los municipios disfrutan de cierto grado de autonomía, pues son capaces de generar directamente así la mitad de sus recursos. Pero en realidad, plantea la articulista, dista mucho de ese modelo. Un examen individualizado revela que apenas ocho por ciento de los municipios posee una estructura de ingresos parecida al promedio y, que casi tres cuartes partes de ellos dependen del situado, siendo sólo el ocho por ciento de ellos los que gozan de un grado considerable de autonomía fiscal.

Así mismo, la autora plantea que las actuales estructuras de ingresos difieren de las registradas hace una década, antes de iniciarse el proceso de descentralización en 1986. El porcentaje de municipios recaudadores se mantiene más o menos igual (pasó de 9 a 8 por ciento); pero el porcentaje de municipios que dependen (total o parcialmente) del situado pasó de 47 a 74 por ciento. La porción de los ingresos que provienen de impuestos pasó, en el grupo de recaudadores, de 62,6 a 65,2 por ciento. Este crecimiento obedece sobre todo al incremento de la recaudación por concepto de Patente de Industria y Comercio (PIC) impuesto municipal al ejercicio de actividades comerciales e industriales.

Continúa González explicando que en contraste, el Impuesto Inmobiliario Urbano conocido popularmente como "derecho de frente", cayó de poco menos de 12 por ciento de los ingresos del conjunto total de municipios en 1.986 a algo más de tres por ciento en 1994. Este impuesto, que en la experiencia internacional constituye el impuesto local por excelencia y una de las fuentes de recursos más importantes para los gobiernos locales, ha sido abandonado de facto por los municipios venezolanos, para concentrar sus esfuerzos en la Patente de Industria y Comercio. Así y, pese a la teórica diversificación de su base de ingresos, los municipios tienden a depender de una u otras fuentes: el gobierno central y/o los contribuyentes de los sectores comercial e industrial, quienes han comenzado a reaccionar contra lo que se ha dado en llamar "la voracidad fiscal de los municipios"

La situación de dependencia de los fondos del situado en que se encuentra la mayoría de los municipios obedecería, según lo plantea González, a razones tanto endógenas como exógenas. Las primeras se refieren a la incapacidad de los municipios para explotar su potencial de recaudación por problemas administrativos (complejidad de procedimientos, poca eficiencia), técnicos (ausencia de registros y catastro) o políticos (no están dispuestos a pagar el "costo político" de cobrar impuestos). Las razones exógenas aluden a la insuficiencia o inexistencia de la base tributaria.

En el mismo artículo, la citada autora señala que existen localidades donde, sencillamente, no es posible cobrar impuestos; por el escaso desarrollo de las actividades comerciales e industriales, por el bajo nivel de ingreso promedio de la población o porque el costo de la administración tributaria requerida superaría el monto recaudado. Es posible romper este círculo vicioso, mediante la promoción del municipio para atraer inversiones y nuevos residentes. Pero esto requiere esfuerzos sistemáticos de las autoridades municipales para mejorar la dotación de infraestructura, agilizar los procedimientos relacionados con la expedición de permisos para distintas actividades y quizás, ofrecer incentivos especiales (reducción de tarifas impositivas, años de gracia para el pago de tributos o facilidades para la consecución de terrenos, por ejemplo). Ahora bien, este tipo de políticas no mejora la estructura fiscal de los municipios en el corto plazo, pues requiere tiempo para que sus beneficios superen sus costos.

Igualmente, ella indica que en muchos municipios se combinan ambas circunstancias: no explotan adecuadamente su potencial de recaudación de impuestos y no poseen una base tributaria rentable ni han emprendido esfuerzos para generarla. Hasta hace pocos años, cuando las reformas políticas hicieron posible por primera vez la elección directa de alcaldes y de una parte de los concejales, los gobiernos locales no cumplían un papel importante como proveedores de servicios a las comunidades y garantes de su calidad de vida; en consecuencia, tampoco tenían incentivos para mejorar sus finanzas y se conforman con los montos transferidos a través del situado.

DEUDA: Teoría, deuda interna, deuda externa, deuda y equilibrio económico

Crecimiento De La Deuda Interna:

Uno de los hechos que destaca en la evolución reciente de la deuda pública venezolana es el significativo incremento del endeudamiento interno, cuyo saldo total aumentó en más de 2.000% desde 1988, situándose en Bs. 2.225 millardos al cierre de 1996. Si bien esta cifra representa el 7,9% del PIB, debe señalarse que en los años 1994 y 1995 el coeficiente deuda del PIB alcanzó los niveles históricos de 13.6% y 12.5%.

En la deuda interna se pueden distinguir dos subperíodos. El primero abarca entre 1989 y 1993, cuando la deuda interna, tanto directa como indirecta, aumentó su saldo en 484%. Este incremento fue consecuencia tanto de las mayores colocaciones de Letras del Tesoro y bonos de la deuda pública, asociados estos últimos al financiamiento de proyectos específicos, como del notable incremento de las obligaciones de la República con el BCV a partir de 1990, a raíz del proceso de reestructuración de la deuda pública externa y de la realización de operaciones de conversión de deuda pública externa e inversión.

El segundo subperíodo se refiere a los años 1994, 1995 y 1996, durante los cuales el saldo de la deuda interna creció en 318%, destacando en este período las importantes colocaciones de Letras del Tesoro, Bonos del Tesoro, Bonos de Fogade, Bonos DPN y el significativo incremento de las obligaciones de la República con el BCV. El Endeudamiento interno observado en este subperíodo se asocia, en buena medida, con los impactos de la crisis del sistema financiero iniciada en 1994, la cual requirió emitir deuda pública para recapitalizar a Fogade y cancelar los intereses de los depósitos migrados hacia los bancos estatizados, entre otras acciones con impacto fiscal.

El elevado nivel que ha alcanzado la deuda pública interna es un asunto que requiere la atención especial e inmediata de las autoridades económicas. EL saldo de dicha deuda como porcentaje del PIB ha sido del 11% en promedio durante el lapso de 1993-1996, ha representado en promedio un 30% de los ingresos fiscales ordinarios en el mismo período, en tanto que el pago de los intereses sobre esa deuda ha absorbido entre uno y tres puntos del PIB en el lapso mencionado.

La estimación de la carga fiscal por concepto de amortización del capital de la deuda interna, muestra una significativa concentración entre los años 1997, 1998 y 1999, pudiendo superar el total de dichos pagos los Bs. 1.000 millardos.

La acelerada acumulación de deuda en los últimos diez años, compromete la actual gestión financiera fiscal, amenazando con introducirle inviabilidad al endeudamiento y a la capacidad de pagos, de no producirse una reducción rápida y sostenida del déficit primario.

Se ha sugerido la posibilidad de dolarizar la deuda interna como alternativa para enfrentar los problemas que plantea su crecimiento acelerado. La dolarización podría hacerse de dos maneras: mediante la emisión de nueva deuda externa para levantar los recursos con los cuales prepagar la deuda interna existente, o a través de la sustitución de la deuda interna en circulación por deuda emitida en moneda extranjera. Ambas modalidades representan una refinanciación de la deuda, lo cual, de acuerdo a la Ley Orgánica de Crédito Público, sólo puede hacerse si se logran obtener condiciones mejores, en términos de plazos y tasas de interés, a las que representa la ya existente. Habría que evaluar, entonces, si la situación del mercado internacional de capitales o el mercado interno son propicias a una renegociación en esas condiciones, considerando que la evolución reciente de la economía venezolana y las perspectivas favorables en el mediano plazo, de mantenerse el programa de ajuste macroeconómico, coadyuvarían en dicha negociación.

El canje de la deuda interna por deuda externa puede tener efectos adversos potenciales sobre la balanza de pagos, ya que el servicio de la nueva deuda externa crearía presiones adicionales sobre las reservas internacionales y sobre el tipo de cambio. Asimismo, el incremento de los coeficientes deuda externa PIB, deuda externa, exportaciones totales podría crear expectativas adversas sobre la capacidad de pago de dicha deuda.

Otra alternativa que se ha abierto para aliviar el peso de la deuda interna en las finanzas públicas, es la instrumentación de los rescates anticipados de títulos públicos a través del Fondo de Rescate de Deuda Pública, cuya creación está pendiente de aprobación legislativa. Estas operaciones de rescate deberán enmarcarse dentro de la programación monetaria del BCV, para evitar que las mismas generen una expansión de circulación monetaria, superior a la prevista en dicha programación que pueda, por lo tanto crear presiones inflacionarias o introducir inestabilidad al mercado cambiario.

Aporte Fiscal Del Sector Petrolero A La Finanza Pública:

El sector petrolero constituye una de las fuentes de generación de ingresos para la finanzas públicas; pues es bien sabido por todos que la economía venezolana lejos de ser un modelo diversificado e integrado por diversos factores de producción, es un modelo rentista y monoproductor dependiente en casi su totalidad del petróleo.

A través del aporte fiscal la actividad petrolera genera ingresos al país que posteriormente son utilizados por el gobierno que de alguna manera ayudan a que este cumpla con sus fines presupuestarios. La magnitud de la dependencia del sector petrolero es tal que el presupuesto de la nación (Presupuestos de Gastos) se orienta en base a la cotización de los precios del crudo en los mercados petroleros internacionales.

Esta dependencia ha traído consecuencias negativas para la economía del país, además de producir un mayor endeudamiento público interno. A finales de 1.97 está situación comienza a volverse más crítica debido a la fuerte caída de los precios petroleros a finales de este año, esta situación continúo acentuándose durante 1998.

Los efectos de estos vaivenes no se hicieron esperar, en materia de gestión presupuestaria sucesivos recortes en materia de gastos condujeron a un aumento de la deuda pública interna venezolana, la cual cerró en 2 billones 837 mil millones de bolívares para el año 1997.

Contraída por los siguientes conceptos:· Deuda administrativa del Gobierno Central (22,8%).· Pago a Instituciones con autonomía funcional y entes descentralizados (35%).· Gastos de consumo (remuneraciones y similares) (15.4%).· Gastos de capital (inversiones públicas directas) (14,0%).· Servicio de la deuda pública (pago de intereses) (14,8%).

Los aportes de PDVSA al fisco nacional durante el año 1997 registraron un aumento, los cuales provinieron de tres actividades como fueron:

– El mantenimiento de un nivel de precios de realización de las exportaciones de hidrocarburos consistentes con lo establecido en las estimaciones de la Ley de Presupuesto

-El pago de mayores dividendos

– En los resultados altamente favorables de la licitación de campos marginales efectuada dentro del proceso de apertura petrolera.

Los ingresos fiscales en términos del PIB se elevaron de 20.1% en 1996 a 24.5% en 1997, lo que representa la recaudación histórica más alta desde el año 1991, cuando se registro un alza de precios en el mercado internacional de los hidrocarburos. El aumento de los ingresos del gobierno central en dicho año elevó la relación a 26.9% del PIB.

Deuda Externa: Las primeras negociaciones con la banca se iniciaron e 1983 y concluyeron en el acuerdo de reestructuración suscrito en Febrero de 1986, sin embargo, la acentuación de los desequilibrios macroeconómicos, potenciados por el deterioro del mercado petrolero internacional, determinó que dicho acuerdo fuera una solución transitoria que condujo a una nueva reestructuración en 1990, enmarcada dentro del esquema del Plan Brandy.

En efecto, con el fin de garantizar la viabilidad del programa de ajuste y reformas económicas adoptado en 1989, era indispensable resolver el problema de la deuda externa del sector público, cuyo servicio absorbía cuantiosos recursos. Así, el servicio de la deuda pública externa en promedio representó cerca del 40% del valor de las exportaciones petroleras entre 1987 y 1988. Estos pagos al exterior, en ausencia de nuevo financiamiento, tuvieron el doble efecto de reducir las reservas internacionales y afectar el ahorro total de la economía, lo cual era importante restricción para la mejora de los niveles de vida de la población.

El plan que ofreció el gobierno venezolano a la banca (Plan Financiero 1990), contemplaba la participación voluntaria de los bancos acreedores y la libre selección de los distintos mecanismos financieros incorporados al acuerdo de negociación.

El Plan Financiero, a su vez, incorporaba dos elementos importantes: en primer lugar, toda la deuda reestructurada se convertía en obligaciones de mercado (bonos) negociables. En segundo lugar, el país ofreció garantías o colaterales de pago del principal y los intereses de los nuevos instrumentos de deuda, constituidas por obligaciones soberanas de los países acreedores (tipo cero cupón) que serían adquiridas con recursos que al efecto aportarían el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.

El resultado de las negociaciones fue un paquete financiero que incluyó el refinanciamiento de deuda por US$ 19.014 millones, con una reducción bruta de la deuda por US$ 1.956 millones (10%); asimismo, el servicio total de la deuda estimada sobre la base del acuerdo de renegociación de 1.986 se redujo en más de un 50% de pagos previstos para el año 1991

Impactos macroeconómicos de las políticas fiscales, tributarias y monetarias

Lamentablemente para nuestro país, la política fiscal ha sido mal llevada a lo largo de muchos períodos gubernamentales, uno y otro gobierno han tratado de implantar paquetes económicos que reactiven la economía venezolana, pero lamentablemente fallan al no poder controlar el Gasto Público y mucho menos se ha creado una cultura tributaria en los ciudadanos y empresas Venezolanas.

Durante los períodos de bonanza petrolera que vivía el país y hasta la llegada del viernes negro, la costumbre por parte de los gobiernos; era tener un enorme gasto público producto de un abultado número de subsidios y regalías; y una política de endeudamiento demasiado arriesgada, y como los ingresos por concepto de exportaciones petroleras eran suficientes para cubrir el gasto público, realmente no se desarrollo nunca una política económica y menos una política tributaria eficiente y adaptada a la realidad del país y modernizada. La modernización llegó muy tarde, hace apenas unos 15 o 20 años los instrumentos fiscales utilizados en las políticas económicas eran pocos, mal implantados y muy difíciles de controlar, obteniéndose una gran pérdida por los altos niveles de evasión fiscal que se presentaban.

Luego del viernes negro, y por causa de políticas económicas que no han sido diseñadas para adaptarse a la realidad de nuestro país, la política fiscal ha sido mal planteada y mal ejecutada. Se ha intentado aplicar serias medidas en materia económica pero han perdido efecto; primero por falta de continuidad en las políticas aplicadas, es decir, muchas veces dentro de un mismo periodo gubernamental hemos visto cambios en las políticas aplicadas, y apenas toman control los nuevos gobiernos inmediatamente son cambiados los planes económicos, con esto solo se logra un sistema inestable que no es capaz de asimilar un lineamiento cuando se le impone una nueva dirección. En segundo lugar por carecer de un planteamiento que busque primero, controlar el gasto público a través del mejoramiento y simplificación del sector público y crear un Sistema Tributario eficiente, para luego poco a poco pero con paso firme y sostenido lograr la reactivación económica que tanto requiere Venezuela.

En Venezuela, la posibilidad de un Estado como el que tuvimos en las últimas décadas ya no es viable, por la sencilla razón de que el país no se puede permitir ese lujo. La sinceración de la economía es y seguirá siendo la única salida. Los controles excesivos, los subsidios, el proteccionismo, el paternalismo estatal y el Estado empresario, conllevan altos grados de ineficiencia y terminan imponiendo un elevado costo a la sociedad. Esos costos tienen que salir de alguna parte (endeudamiento). Las políticas económicas que caracterizaron la política económica venezolana entre 1974 y 1994 arrojaron una hiperinflación alimentada por un drástico y continuado deterioro en el valor de nuestro signo monetario.

Política Fiscal Actual: El actual gobierno venezolano, según su propuesta económica propone una reducción del gasto público, y una modificación al tratar de reducir el gasto corriente, a través de reestructuraciones en todos los organismos oficiales para hacerlos más eficientes y menos costosos, y por su parte aumentar el gasto de capital, para crear la infraestructura necesaria para comenzar la reactivación económica. El presupuesto fiscal del año 2000, tiene un nivel de gasto total acordado de Bs. 17.878 millardos, equivalentes al 24,2% del PIB, aumentando su nivel en 1,5 puntos del PIB con respecto al presupuesto de 1999. De este total de gasto, el 84,5% se concentra en los siguientes ministerios: Finanzas, del Interior y Justicia, Educación, Cultura y Deporte, Salud y Desarrollo Social, Infraestructura y Defensa.

Instrumentos Fiscales: Los economistas de finanzas públicas consideran que el sector público tiene tres ramas de actividades o tres funciones principales:

– La función de estabilización y crecimiento, que se interesa en mantener el balance macroeconómico a fin de prevenir tanto grandes inclinaciones en el empleo y la actividad económica y severos ataques de inflación, así como asegurar una adecuada tasa de crecimiento económico;

– La función de distribución, que se refiere a la adecuada distribución de la renta entre los diversos grupos de la economía,

– La función de asignación, que se relaciona con la eficiente asignación de recursos en toda la economía. Cada una de estas funciones representa no solamente un objetivo legítimo de política gubernamental sino también un importante aspecto de desarrollo económico.

Las tres metas del sistema tributario señaladas anteriormente, con frecuencia están en conflicto, particularmente cuando se deben mantener los ingresos globales, forzando así a los formuladores de políticas a escoger entre las mismas al tomar sus decisiones de política tributaria. Más importante en ese respecto, es el conflicto entre un sistema tributario eficiente o uno que interfiere menos con el comportamiento económico y crean un menor impacto sobre las decisiones para trabajar o ahorrar o invertir, y un sistema tributario de distribución deseable o uno que logre mejor los objetivos de equidad de la sociedad.

Por ejemplo generalmente se considera que los impuestos sobre la renta sirven a los objetivos de distribución bastante bien, ya que la renta constituye una buena medida de la capacidad de pagar y los impuestos sobre la renta pueden ser prontamente adaptados a las circunstancias individuales y graduados de acuerdo con la renta, las altas tasas marginales de impuestos, sin embargo, pueden tener efectos de incentivos adversos, haciendo los impuestos sobre la renta menos favorables en términos de eficiencia. Los impuestos a las ventas se perciben con efectos contrarios. Un IVA, que se aplica de manera uniforme a todas las formas de consumo puede tener una puntuación alta en lo que respecta a la asignación pero una baja calificación en lo que respecta a distribución, ya que afectaría más fuertemente a las personas y familias de bajos recursos.

Además los instrumentos tributarios también difieren en las demandas que se hacen a la administración tributaria así como en la característica de cumplimiento. Los impuestos basados en transacción tienden a ser más fáciles de administrar que los impuestos que requiere complejas reglas de medición de renta para ser aplicadas. Igualmente, los impuestos que pueden ser recaudados a través de retención serán más fácilmente administrados que aquellos que requieren la presentación de declaración de impuestos.

 En caso de incumplimiento, factores tales como la oportunidad de evadir impuestos, las ganancias de la evasión tributaria, los riesgos de detección, y las sanciones aplicadas, se detecta que pueden variar de un impuesto a otro.

Los formuladores de políticas generalmente recurren a dos tipos de acciones al tratar de manejar el problema de conflictos entre las metas. En primer lugar, pueden escoger una mezcla de impuestos. Segundo pueden adoptar disposiciones particulares dentro de la estructura de cada tipo de impuestos en un intento por resolver los conflictos de metas.