Ordenamiento territorial del Perú

Presentación

El presente trabajo se plantea, como principal objetivo analizar, los cambios demográficos en el Perú, así como en sus diferentes regiones, a lo largo de las últimas décadas y apuntar cuáles pueden ser los problemas derivados de sus perspectivas futuras.

Si el siglo que se ha cerrado puede ser definido como el siglo de la Economía, el que ahora empieza será, sin duda, el siglo de la Demografía. Los cambios que se han producido en las últimas décadas y la reciente aceleración de los mismos y los que se prevén en el futuro, avalan esta afirmación.

Los principales problemas territoriales con los que se enfrenta el nuevo siglo se relacionarán, en primer lugar, con las migraciones tanto intra-nacionales como internacionales, las cuales serán consecuencia de causas no sólo económicas, sino también políticas (refugiados…) y ambientales (cambio climático, catástrofes naturales…); un segundo problema, consecuencia de este hecho, será el de la urbanización galopante en los países del Tercer Mundo; el tercer gran problema será el de las desigualdades ante la muerte -entendidas como el reflejo de las desigualdades ante la vida- entre unos y otros países, entre unos y otros grupos sociales, las cuales tenderán a acrecentarse como consecuencia del deslizamiento progresivo del mundo hacia la dualización social. Finalmente, el cuarto fenómeno demográfico al que el mundo habrá de enfrentarse en el próximo siglo será el envejecimiento, no sólo en los países más avanzados sino también en una buena parte de países del Sur.

El nuevo orden territorial que estos hechos comportan traerá aparejadas consecuencias en todos los órdenes: finanzas, pensiones, márketing, vivienda, organización social y territorial, cultura, política e incluso en los comportamientos: ocio, consumo, movilidad, migraciones… sobre las que se hace urgente reflexionar, con el fin de poner en marcha medidas capaces de minimizar los negativos efectos sociales que de ellas pudieran derivarse.

Introducción

El ordenamiento territorial (OT) es una política de Estado y un instrumento de planificación que integra las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales con una visión del territorio, y eso hace posible que estas respondan mejor a los problemas, dinámicas y potencialidades específicas de este. En ese sentido, el OT permite orientar la ocupación y el uso más adecuado del territorio sobre la base de sus propias aptitudes y limitaciones, la preservación del ambiente así como el manejo racional de los recursos naturales y de la biodiversidad.

CAPÍTULO 1

La Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT)

La Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT) responde a la necesidad de que las acciones e intervenciones que se desarrollan a lo largo del territorio se realicen en condiciones de sostenibilidad y garantizando el bienestar común.

Trabaja con el objetivo de brindar orientación y asistencia a los gobiernos regionales y locales para gestionar los procesos de ordenamiento territorial y la elaboración de instrumentos técnicos: Zonificación Ecológica y Económica (ZEE), Estudios Especializados (EE), Diagnóstico Integrado del Territorio (DIT) y Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

Para ello elabora la normativa e instrumentos técnicos y metodológicos que sean necesarios.

Adicionalmente, se trabajan  temas especializados como:

• Gestión de información territorial.

• Reducción y prevención del riesgo de desastres en ordenamiento
  territorial.

• Gestión de Cuencas Hidrográficas y Zonas Marino Costeras.

Está integrado por un equipo multidisciplinario conformado por
economistas, sociólogos, abogados, comunicadores, ingenieros, geógrafos,
entre otros.

El Perú presenta diversos escenarios geográficos como bosques, valles, cabeceras de cuencas, entre otros, y en cada uno de estos se desarrollan actividades agrícolas, forestales, mineras y pesqueras, etc.; bajo distintos enfoques de desarrollo. Muchas veces en ese mismo territorio se forman ciudades y centros poblados. Esta ocupación del territorio y el desarrollo de actividades muchas se realizan con distintas y desarticuladas visiones de desarrollo.

Si bien, a veces, esta lógica de ocupación ha permitido, contribuir con el crecimiento económico, también ha generado el deterioro de los ecosistemas, los cuales constituyen un frente de recursos para el desarrollo del conjunto de actividades productivas que pueden ser desarrolladas, perdiendo la oportunidad de hacerlas rentable social y económicamente.

Asimismo, esta ocupación desordenada, ha generado el desarrollo desigual y la falta de competitividad, provocando que el desarrollo de las actividades sea sólo para subsistencia. Del mismo modo, provoca exclusión y pobreza, producida por el poco acceso a los beneficios que ofrece el territorio, generando la migración de las poblaciones, las mismas que se instalan en zonas vulnerables.

Estas distintas visiones de desarrollo no permiten la construcción de un modelo de desarrollo compartido, inclusivo y concertado entre autoridades, sectores y actores sociales, lo cual muchas veces ha provocado la generación de conflictos, como resultado de procesos de desarrollo desequilibrados y excluyentes, que se desencadenan debido a la percepción e interés contrapuestos.

En consecuencia, las potencialidades territoriales del país y su aprovechamiento reflejado en los procesos de ocupación del territorio, no están articulados con el conjunto de políticas nacionales, regionales y locales y sus mecanismos de gestión, por lo que, aplicadas desarticuladamente, no permiten plasmar una visión política y estratégica construida de manera equilibrada y sostenible.

Por ello y ante los distintos procesos de ocupación del territorio (concesiones, centros poblados, reservas territoriales, etc.), se propone el Ordenamiento Territorial como mecanismo principal de la Gestión del Territorio.

El objetivo, del Ordenamiento Territorial, es promover el desarrollo estratégico y la articulación territorial en beneficio de la población, generando mecanismos que permitan mejorar la toma decisiones concertadas entre todos los niveles de gobierno para la ocupación ordenada y el uso sostenible del territorio, en el marco del desarrollo económico con inclusión y competitividad, en armonía con sus recursos naturales y servicios ecosistémicos, y considerando la seguridad e integración nacional; a fin de que el país logre un desarrollo equilibrado y sostenible a partir del aprovechamiento de las propias capacidades que ofrece el territorio y del potencial humano de la Nación.

CAPÍTULO 2

¿Qué es ordenamiento territorial?

Es un proceso técnico, administrativo y político de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y técnicos para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, considerando las condiciones sociales, ambientales y económicas para la ocupación del territorio, el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar un desarrollo equilibrado y en condiciones de sostenibilidad, gestionando y minimizando los impactos negativos que podrían ocasionar las diversas actividades y procesos de desarrollo que se desarrollan en el territorio; garantizando el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado a su desarrollo de vida.

• MARCO LEGAL

Constitución La planificación garantizará el ordenamiento y uso adecuado, responsable y sostenible del territorio

Ley de Gestión Ambiental "La formulación del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial la coordinará el Ministerio del Ambiente del Ecuador, conjuntamente con la institución responsable del Sistema Nacional de Planificación y con la participación de las distintas instituciones que, por disposición legal, tienen competencia en la materia, respetando sus diferentes jurisdicciones y competencias".

• POLÍTICA DE ESTADO

La planificación como orientador de todo proceso.

El Ordenamiento Territorial es un proceso político institucional, técnico normativo, evaluativo, de planificación y gestión, basado en una perspectiva transectorial, el cual genera el bienestar social y el desarrollo sustentable, concertado y coherente, emprendido por los gobiernos secciónales, coordinado y armonizado por el gobierno central.

CUALIDADES Y DESAFÍOS DE LA POLÍTICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

De acuerdo con MASSIRIS (1993), básicamente son cinco las cualidades que deben caracterizar a las políticas latinoamericanas de Ordenamiento Territorial:

• El carácter integral de la política de ordenamiento

• El carácter planificado y coordinado de la gestión

• El reconocimiento de la diversidad del territorio en la formulación de los planes,

• El carácter prospectivo-estratégico del modelo territorial a alcanzar y

• El carácter democrático del proceso.

LA PLANIFICACIÓN AMBIENTAL

"La planificación ambiental, como política para el desarrollo sustentable, es un proceso que parte de la noción de comprometer a la sociedad con la comprensión que sus posibilidades de trascender exigen tener como centro la armonía con el patrimonio natural y el respeto al entorno vital, por cuanto se encuentra indisolublemente articulada a las condiciones y cualidades del medio geofísico y a las estructuras ecológicas existentes.

PROBLEMÁTICA

Los usos insostenibles del territorio y la transformación de ecosistemas.

• 1. El crecimiento urbano.

• 2. La nueva ocupación de áreas de alto valor ecosistémicos y cultural.

• 3. El deterioro y la disminución de la oferta hídrica.

PROPÓSITOS

• Determinar zonas por afinidad productiva.

• Uso de la tierra de acuerdo con su aptitud productiva (Reconversión productiva) Integrar al campesino en el proceso.

• Estimular el proceso de identidad territorial.

• Desarrollo regional más equilibrado por medio de la descentralización económica.

• Delimitar zonas de protección y riesgo.

• Definir zonas sensibles a desastres Naturales.

• Fomentar la participación activa de los sectores público y privado.

CAPÍTULO III

Instrumentos técnicos para el ordenamiento territorial

• a) Zonificación ecológica económica

La Zonificación Ecológica Económica (ZEE) es un instrumento técnico de caracterización del territorio, principalmente de aspectos físicos y biológicos. Si bien es un instrumento importante, se requiere conocer las dinámicas del territorio y las posibilidades que tenemos como sociedad. En ese sentido, el Ordenamiento Territorial considera otros instrumentos como los Estudios Especializados (EE), que permiten la identificación y análisis de dinámicas sociales, económicas, cambios del uso del territorio, población, entre otros aspectos. La integración de la ZEE con los EE constituye un Diagnóstico Integrado del Territorio (DIT). Esta cadena de instrumentos técnicos se ha planificado con la finalidad de elaborar un producto final de alta calidad, denominado Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

La aprobación de la ZEE o cualquier otro instrumento sustentatorio del Ordenamiento Territorial depende de la región o municipalidad correspondiente. En el caso de la municipalidad, es necesaria la opinión previa favorable del Gobierno Regional y del MINAM.

La ZEE no define ni constituye usos, sino que propone diferentes alternativas para gestionar el impacto que puedan generar algunas actividades, haciéndolas más rentables; y aportando a la disminución de conflictos. No establece derechos de propiedad. Tampoco restringe ni excluye las inversiones.

Los niveles de calificación de las categorías de uso que la ZEE brinda, se basan en los aspectos técnicos de las características físicas, biológicas y socioeconómicas.

Son de tres tipos:

• Uso recomendable, donde los usos propuestos en las zonas identificadas en las categorías de uso presentan aptitudes para su desarrollo.

• Uso recomendable con restricciones, donde es posible desarrollar usos en las zonas identificadas en tanto puedan ser superadas las restricciones, mediante la aplicación de medidas y acciones correspondientes que minimicen los impactos en términos sociales, económicos y ambientales.

• Uso no recomendable, que presenta escasas aptitudes para su desarrollo, donde la implementación del uso en la zona identificada generaría impactos negativos mayores a los beneficios esperados.

• b) Estudios especializados

Los EE son los instrumentos técnicos sustentatorio de carácter estratégico que enfatizan el análisis de las dinámicas, relaciones y funcionalidad que se evidencian en el territorio bajo estudio y su articulación con otros territorios y, asimismo, responden a la necesidad de conocer la relación de las sociedades con su medio natural, evolución, situación actual y proyección, permitiendo articular la gestión y ocupación del territorio en concordancia con sus características naturales, necesidades y desarrollo económico.

Parten de la información generada en la ZEE, el contexto geográfico, el rol y las dinámicas territoriales, sociales, económicas, ambientales, de cada ámbito de intervención.

Los tipos de EE son los que se señalan a continuación, los cuales serán elaborados de acuerdo a cada contexto específico:

• Estudio de Dinámica Económica Regional.

• Estudio de Normativa y Políticas con Incidencia Territorial.

• Estudio de Evaluación del Riesgo de Desastres y Vulnerabilidad al Cambio Climático.

• Estudio de Servicios Ecosistémicos.

• Estudio de Análisis de los Cambios de la Cobertura y Uso de la Tierra.

• Estudio de Análisis de Capacidad Institucional.

• Estudio de Ecosistemas y Hábitat Marino Costero.

La complejidad de la dinámica de los territorios determinará la necesidad de elaborar otros EE adicionales a los señalados. La realización de otros EE, deberá ser puesta en consideración del Ministerio del Ambiente, para la conformidad respectiva.

• c) Diagnóstico Integrado del Territorio

El DIT es un instrumento técnico sustentatorio que integra y analiza la información generada en la ZEE y los EE, permitiendo completar el conocimiento de las condiciones y características ambientales y sociales, así como de la dinámica y tendencias de crecimiento económico de un determinado ámbito geográfico, y de sus implicancias en los ecosistemas.

El DIT aporta información sobre las variables clave o aspectos más importantes que determinan la ocupación del territorio, sustentadas en las características biofísicas, sociales, económicas, culturales, funcionales, institucionales y políticas del territorio; estableciendo el conjunto de condiciones favorables y desfavorables en las que se encuentra; y que servirán de insumo para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial.

• d) Plan de Ordenamiento Territorial

El POT es un instrumento técnico sustentatorio orientador de la planificación y gestión del territorio, que promueve la ocupación del territorio garantizando el derecho de toda persona a un ambiente saludable, y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, articulando los planes ambientales, de desarrollo económico, social, cultural y otras políticas de desarrollo vigentes en el país.

El POT vincula al proceso de ordenamiento territorial con otros planes e instrumentos de desarrollo concertado regional y local, y de gestión territorial, los cuales son abordados por otros sectores y niveles de gobierno en el marco de sus competencias y funciones.

El POT es un instrumento dinámico y se construye sobre la base del DIT. Se ejecuta a nivel regional y local provincial, en correspondencia con las funciones definidas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades, y en el marco de las políticas nacionales de desarrollo.

El POT de nivel regional, conforme a ley, deberá considerar las políticas sectoriales y nacionales en su elaboración; y de la misma manera, los gobiernos locales provinciales deberán articular su respectivo POT al Regional. El ordenamiento territorial se concreta una vez que se implementan y ejecutan las acciones que correspondan a partir del POTEstado Situacional de los Procesos de Ordenamiento Territorial.

CAPÍTULO 4

Qué es el POT

Un Plan de Ordenamiento Territoriales el ámbito del urbanismo, una herramienta técnica que poseen los municipios para planificar y ordenar su territorio. 

Tiene como objetivo integrar la planificación física y socioeconómica, así como el respeto al medio ambiente.

• Quienes deben hacer el POT

La municipalidad provincial o distrital, juntos con las otras instituciones del estado y la ONG (organización no gubernamental) forman un equipo de trabajo y coordinación con las organizaciones de los centros poblados hacen reuniones con juntas para elaborar el POT.

• Para que sirve

Para ponernos de acuerdo, en asamblea comunal debemos pensar en cómo es que queremos salir de la pobreza, conservando las tierras haciendo buen uso de las aguas, viendo que cultivos nos dan alimento todo el año y que cultivo debemos sembrar para vender.

Lo más importante es que después los acuerdos deben ser trabajados por todas las organizaciones de la comunidad. También debemos hacer compromisos de trabajo con las autoridades de la cuidad. Si el campo tiene productos que vender, la ciudad se beneficia y todos ganamos.

SOPORTES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Como soporte y ayuda, para este análisis es conveniente utilizar la información recolectada en la encuesta del nuevo SISBEN.

Dentro de esta información podemos analizar para la zona urbana, veredas y centros poblados.Los siguientes aspectos:

• Números de habitantes

• Composición por edades y sexo.

• Servicios públicos con que dispone los diferentes
  hogares.

• Calidad de la vivienda.

• Localización y numero de vivienda en zona de riesgo

• Grado de escolaridad y número de habitantes en edad escolar

• Establecer el crecimiento o el decrecimiento poblacional
  del municipio.

Conclusión

El Ordenamiento Territorial es un instrumento de planificación, útil para el desarrollo sostenible de un país y como tal, un instrumento de política pública, que en los últimos tiempos, es muy mencionado tanto desde el Gobierno Central como de los Gobiernos Regionales, pero que no cuenta con una legislación específica en el Perú, como tal, no existe una Ley de Ordenamiento Territorial, como marco general.

Las funciones específicas de los gobiernos regionales están agrupadas por sectores, uno de los cuales es el de ambiente y de ordenamiento territorial. Esto muestra cómo la legislación, en general, considera el OT solo como un instrumento de la política ambiental y no de la planificación del desarrollo. Entre las funciones vinculadas al OT están las siguientes: la formulación e implementación de sus planes y políticas; la propuesta de creación de áreas de conservación regional y local, así como la administración de estas y de las áreas naturales protegidas, en coordinación con los gobiernos locales. Asimismo, el diseño de los proyectos de conformación de macrorregiones y las acciones de ordenamiento y delimitación en el ámbito del territorio regional.

Bibliografía

• 1. http://www.larepublica.co/infraestructura/alerta-por-proyecto-de-modificaci%C3%B3n-del-pot_3889

• 2. http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/investigacion/Experimentales/demog_establecimientos/presentacion.aspx

• 3. http://www.propuestaciudadana.org.pe/taxonomy/term/2498

• 4. http://www.larepublica.co/infraestructura/alerta-por-proyecto-de-modificaci%C3%B3n-del-pot_3889

Anexos

Autor:

Rojas Varona, Ela Cely

Suárez Ramirez, Yanela Deysi

2015