Desarrollo Territorial Multinivel

Este trabajo describe el resultado posible de una intervención de planificación estratégica integral y participativa del desarrollo, no centralizada, que abarca los distintos niveles de gobierno con los cuales el ciudadano se relaciona a diario. Se basa en el análisis de casos reales de regiones, provincias, microregiones y municipios argentinos en años de trabajo, con éxitos y fracasos, en planes y programas de desarrollo desde el Consejo Federal de Inversiones, y en la posibilidad de diseñar políticas a mediano y largo plazo que permite la sólida y sostenida recuperación económica experimentada por la república en los últimos 4 años.

El Desarrollo Territorial Multinivel (DTM) es el resultado de un proceso de planificación estratégica integral y participativa que pretende evitar los efectos negativos de las intervenciones de desarrollo puntuales, dispersas, superpuestas, y faltas de coordinación. Se trata de una acción integradora tangible que en forma consensuada, jerarquiza y prioriza estrategias, acciones, proyectos y programas, para elaborar un menú de inversiones estratégicas en los territorios, no solamente en infraestructura y servicios, sino también en los distintos sectores productivos. Como resultados intangibles, pero tal vez de importancia superior, pretende construir inteligencia colectiva territorial, a partir del fomento de la innovación social, institucional y empresarial, y apoyar la construcción de ventajas estáticas y dinámicas imprescindibles para poder insertar a los territorios en las cadenas de valor nacionales e internacionales.

Las directrices del DTM son el crecimiento económico, la inclusión social, el cuidado del medio ambiente, la innovación y la construcción de densidad institucional y social. Las unidades territoriales de planificación fundamentales son la Microregión y la Región. Una intervención de tales objetivos necesita de un Estado planificador y regulador, con vocación y capacidad de articulación horizontal y vertical entre distintas áreas, y niveles de gobierno.

Introducción y Estructura del Trabajo

Como resultado del modelo Glocalizador Posfordista que emerge a nivel internacional en los años 70, aplicado en Argentina a partir de 1976 y consolidado en la década del 90, el Estado nacional argentino se fue des-involucrando no sólo de temas como salud, educación y seguridad, sino que también de los temas productivos, y entre ellos dejó librada a la industria a su suerte en un contexto internacional sumamente competitivo.

El nuevo paradigma mundial pasó a ser la producción flexible dada la nueva demanda segmentada de los consumidores. Así, los territorios de ser engranajes de administración de las políticas centralistas y verticales y recibir las compensaciones derivadas, pasaron al deber de tener que jugar un rol decisor también en materia productiva.

En Argentina la descentralización iniciada en los 80 generó un conjunto de nuevas responsabilidades territoriales para los municipios, más allá de los servicios clásicos, a lo que se sumó la emergencia de nuevas demandas del ciudadano que recurría como siempre al nivel de gobierno más próximo para hacer escuchar sus problemas y reclamos.

De tal manera, los gobiernos locales se vieron obligados a gestionar la emergencia y postergar, minimizar, o no tener políticas de planificación; en ese escenario para la mayoría de ellos fue impensable encarar acciones de construcción de ventajas estáticas (densidad institucional) y menos aún dinámicas (innovación), tan "reclamadas" para la inserción en los mercados mundiales. El 80 % de los municipios argentinos tienen menos de 10 mil habitantes y reciben presupuestos de menos de 9.000 mil pesos.

Para revertir tal situación es necesario repensar las políticas sectoriales de desarrollo actuales y trabajar con una visión integral del instrumento planificación estratégica, para diseñar herramientas de desarrollo territorial en donde el estado, en todos sus niveles, tenga un rol activo, promotor de las actividades, pero sin centralizar las acciones.

Este trabajo en una primera parte describe algunos lineamientos generales de lo que se denomina Desarrollo Territorial Multinivel, sus objetivos y características, algunos trazos metodológicos y describe acciones que podrían ser enmarcadas en él. En una segunda parte se analizan los hilos conductores de procesos de desarrollo exitosos, sus instrumentos, herramientas y catalizadores. Por último se hacen algunos comentarios sobre cómo conseguir financiamiento para la construcción de innovación en los territorios, la responsabilidad social vinculada y el desafío para los distintos niveles de gobierno que significa el reconocimiento de la economía social como nuevo actor.

Marco Teórico

Como Desarrollo Territorial debe ser tomada la unión de desarrollo local y del ordenamiento territorial en un intento por re-definir qué es realmente lo local, qué escala tiene, hasta dónde llega, y sobre todo "despegar" el concepto de acciones de emergencia, o de pequeña escala que siempre acompaña a lo local. Evidentemente una acción en un municipio de 2000 habitantes que reúne a un grupo de 10 productores no es lo mismo que un proceso de planificación estratégica que involucra a una microregión o a una provincia.

Pero esta diferencia de escala ¿Significa mayor o menor importancia de las acciones? Sin dudas que no. Pero sí, efectivamente, es distinta la representatividad del conjunto de la población beneficiada, y el potencial impacto sobre la calidad de vida de los habitantes en un lugar determinado, en relación a su medio bioconstruído. Lo local es algo abstracto, en cambio lo territorial tiene vida, es un sujeto de posibles cambios concretos en favor del ciudadano.

También, como señala Precedo Ledo (2004), la conceptualización del desarrollo local ha ido evolucionando desde un enfoque fundamentalmente económico hacia una perspectiva territorial del desarrollo. Inicialmente el desarrollo local se concebía como la dimensión local del desarrollo endógeno, siendo los objetivos y los instrumentos equivalentes a los que configuraban los modelos de desarrollo regional en un contexto dominado por reajuste del sistema productivo

Como concepto el Desarrollo Territorial Multinivel fue insinuado muchas veces, pero nunca definido o citado en algún trabajo antecedente; en general se suele utilizar Desarrollo Integral o Desarrollo Territorial Integral, aunque la palabra integral enmascara algunas ideas fuerza como bien lo expresa lo "multinivel". En este sentido Quetglas y otros autores, definen "Gobierno Multinivel" al describir los distintos niveles de gobierno por los cuales un ciudadano transita a diario. El Desarrollo Territorial Multinivel podría tomarse como la agenda estratégica llevada a la realidad de ese Gobierno Multinivel mediante una política pública de mediano y largo plazo.

Precedo Ledo (2004) es tal vez quien más se aproxima al concepto, en su "Modelo de Desarrollo Comarcal" diseñado y aplicado en Galicia. En su obra sostiene que ni las políticas macroeconómicas diseñadas para favorecer el ajuste productivo, ni la concentración de las inversiones en infraestructuras han logrado mitigar los desequilibrios intrarregionales, ni producir la enunciada y esperada difusión del crecimiento». Y añadía: «ante las evidencias expuestas, la respuesta de cada región y en particular de las regiones periféricas a los problemas de los desequilibrios territoriales dependerá de la capacidad de diseñar modelos regionales de desarrollo local complementarios a los existentes. Tales modelos se deberán adecuar a la realidad geográfica, cultural y socioeconómica de los espacios afectados, puesto que la aplicación mimética de modelos de desarrollo convencionales a diferentes realidades territoriales ha dado lugar, cuando menos, a resultados contradictorios». Y seguía: "Parece indudable que las políticas de desarrollo regional destinadas a corregir los déficit de infraestructuras y equipamientos, a mejorar la cualificación de los recursos humanos y a renovar el tejido productivo son imprescindibles para intentar desbloquear y dinamizar las regiones periféricas, pero por si solas no garantizan que muchos espacios intrarregionales, incluyendo las peque- ñas y medianas ciudades, no queden al margen de los procesos de dinamización socioeconómica. Por consiguiente, los desequilibrios internos se acentuarán aún más, debido a que en esa áreas los espacios capaces de incorporarse por si mismos a la dinámica del proceso son muy pocos (algunas áreas metropolitanas o comarcas especializadas). Por lo tanto el objetivo de la cohesión económica y social a nivel territorial es difícil que pueda ser alcanzado con políticas genéricas de tipo sectorial".

Por todo ello decía: "Estimo conveniente poner en marcha simultáneamente dos modelos complementarios: El modelo de Desarrollo Regional, cuyo objetivo es crear o consolidar los ejes dinámicos más competitivos y que está asociado a una política espacial de concentración, generalmente vinculada a los niveles superiores del sistema de ciudades y a los sistemas económicos privilegiados propios de los circuitos internacionales. El modelo de Desarrollo Comarcal, como estrategia regional de desarrollo local, que tiene como objetivo fijar y mantener las capacidades relacionadas con los recursos locales, funcionando como una pieza básica para alcanzar un desarrollo territorial equilibrado, articulado a través de los niveles de base de la red urbana, siendo las pequeñas ciudades los centros organizadores de los territorios locales y los puntos de dinamización e inserción de cada comarca en el sistema general".

Por último también se puede citar a José Vargas Hernándes (2005), en un interesante trabajo denominado "Desarrollo Multinivel: implicaciones macro regional, local y microregional", en donde se sostiene que "La arquitectura de la economía global se fundamenta en una red interactiva que forma un sistema de varios niveles interrelacionados para dar respuesta a los crecientes imperativos de una economía más globalizada requieren del desarrollo de potencialidades locales, y regionales y de sistemas de cooperación en las localizaciones intraregionales".

En otro punto del trabajo, Hernández da una visión muy interesante al decir que "La integración de bloques regionales de países con instituciones supranacionales en un entorno de mercado global competitivo, puede ser considerada como el último reducto estratégico del Estado de Bienestar que resiste a los procesos de globalización".

Definición de Desarrollo

Antes de seguir adelante es preciso recapacitar sobre qué es el desarrollo y tratar de aproximar una definición, pues tal vez existan pocos conceptos en la historia de la humanidad tan debatidos, polémicos en cuanto a su conceptualización, y desformados en su comunicación. La definición y uso de desarrollo surge en la Europa de pos guerra, cuando algunos países que habían alcanzado estándares de vida destacables trasladan el término a otros a los cuales sostienen que hay que ayudar a que se desarrollen.

Debe ser tomado como una medida de la capacidad de respuesta de los territorios ante distintas situaciones de su historia, como la globalización, por ej., pero pueden ser otras como catástrofes naturales, epidemias, desequilibrios internos y externos, etc. Se interpreta como el grado de madurez alcanzado por ese territorio expresado en la calidad de sectores como el institucional, económico, cultural, laboral, educativa, de atención de la salud, ocio, etc. Para que esta calidad sea de un grado "desarrollado" el crecimiento económico, eje del desarrollo, debe ser equitativo, armónico y con inclusión social. El consumo de los recursos naturales necesarios comprometidos en el proceso no debe dejar un pasivo para las generaciones venideras. Se trata así, de un proceso conciente mediante el cual un territorio dado incrementa el grado de competitividad. La definición de desarrollo, por sus orígenes exógena, debería adecuarse a las distintas realidades étnicas y culturales.

La hipótesis central de la teoría del desarrollo plantea que el desarrollo económico traerá consigo el desarrollo político y social, y para esto las dos variables importantes son el crecimiento del PBI y la estabilidad macroeconómica. Entre las sub-teorías podemos señalar la de la "Monoeconomía", la de los "Beneficios Mutuos", la de la "Modernización", la de la "Dependencia", la de la "Globalización", la del "Sistema Mundo" y la del "Desarrollo Sostenible", entre las más importantes. Es de destacar que esta última es la que en la actualidad es aceptada como la que podría originar "el paradigma del desarrollo inclusivo".

Autores como Sergio Boisier (2004), sostienen que es evidente que lo que se hizo en desarrollo en el mundo hasta el presente esta mal, ya que sólo basta ver algunas cifras mundiales de exclusión, pobreza extrema, desigualdad de distribución, para ver que eso es así, y propone hacer una revisión heterodoxa del desarrollo, y señala que el desarrollo es una emergencia evolutiva y sistémica. Desde esta perspectiva, lo señalado por este reconocido autor es muy importante pues permite plantearse re-pensar el desarrollo, qué se entiende por él, y cuál debe ser el rol del Estado.

En cuanto a tomar modelos de desarrollo exitosos como ejemplos para Argentina, más allá de no ser recomendable importar experiencias, sería sumamente complicado por un conjunto de factores que podrían resumirse en los bajos presupuestos municipales, el perfil identitario complejo de los territorios, la necesidad de renovación permanente de respaldos políticos, la extensión del territorio y el estado del ordenamiento.

Definición de Territorio

En el mismo sentido, es necesario conceptualizar al territorio. El territorio es una división de la superficie terrestre perteneciente a una nación, región, provincia, que constituye el punto de encuentro del hombre con su patrimonio natural, su identidad y sus conflictos.

En este sentido, Antoine Bailly (1995) define al territorio como la porción de la superficie terrestre apropiada por un grupo social con el objetivo de asegurar su reproducción y la satisfacción de sus necesidades vitales.

Es muy interesante la definición etológica en donde se llama territorio al terreno o espacio donde reside, se aparea o procura alimentos un animal o un grupo de animales unidos por vínculos familiares, y que es defendido frente a las invasiones de competidores. El territorio de un individuo o grupo puede adoptar muchas formas.

Definición de Desarrollo Territorial Multinivel

El Desarrollo Territorial Multinivel (DTM) puede ser definido entonces como una mejora real en la calidad de vida de los ciudadanos en sus ámbitos diarios de acción en donde se relacionan con su patrimonio, su identidad y sus conflictos, como resultado de la ejecución de políticas públicas de largo plazo mediante un proceso de planificación estratégica integral que abarca a los distintos niveles de gobierno con los cuales el ciudadano se relaciona a diario.

Pretende evitar los efectos negativos de las intervenciones de desarrollo puntuales, dispersas, superpuestas, y faltas de coordinación. Se trata de una acción integradora tangible que en forma consensuada, jerarquiza y prioriza estrategias, acciones, proyectos y programas, para elaborar un menú de inversiones estratégicas consensuadas en los territorios microregionales y regionales, no solamente en infraestructura y servicios, sino también en los distintos sectores productivos (ejes del desarrollo).

Como resultado intangible, pero tal vez de importancia superior, pretende construir inteligencia colectiva territorial, a partir del fomento de la innovación social, institucional y empresarial, y apoyar la construcción de ventajas estáticas y dinámicas imprescindibles para poder insertar a los territorios en las cadenas de valor nacionales e internacionales. Se trata de construir densidad institucional y social.

Puede ser tomado como la suma de lo que muchos autores y organismos denominan desarrollo local y desarrollo regional por separado, en el convencimiento que el desarrollo es uno sólo y que más allá de una variación de escala y de actores estratégicos, el fundamento, la vocación de ambos, y los métodos para su planificación son similares.

El DTM distingue 6 niveles relacionales de planificación en donde la microregión, la región interprovincial, y la región supranacional son los principales. El Estado nacional, si bien también nivel de planificación, debe acompañar en todos los niveles con una visión superadora del viejo centralismo planificador.

ACTORES INSTITUCIONALES NIVELES

Supranacionales, públicos, privados y sociales Regiones Supranacionales

Nacionales, públicos, privados y sociales Nación

Regionales, públicos, privados y sociales Región Interprovincial

Provinciales públicos, privados y sociales Provincia

Microregionales públicos, privados y sociales Microregión intermunicipal

Municipales públicos, privados y sociales Municipio

En cada nivel a su vez se pueden distinguir distintos subniveles o estrategias de neto corte sectorial, pero que deben formar parte de la visión de conjunto de la sociedad local, microregional, provincial, o regional.

El DTM entonces pone de manifiesto los resultados del trabajo por regiones en su sentido amplio, en donde la región, como sugiere Nicolás Hiernaux (2005), debe ser entendida como una articulación coherente de articulaciones sistémicas entre diversos grupos y cosmovisiones espacio-temporales distintas.

Descripción de Niveles y Algunos Lineamientos Metodológicos del DTM

Nivel Regional Supranacional:

La dinámica mundial en tiempos de globalización económica y tecnológica deja dos alternativas a los Estados nacionales. Una la adoptada en los años 90 en donde en función de aceptar la división internacional de roles de bloques de naciones principales y sus políticas asociadas, se recibirían beneficios económicos sustanciales que llegaría a todos los habitantes. Uno de sus últimos intentos en los países de la región fue el ALCA. No hace falta describir los efectos nefastos que esta opción trajo a la república Argentina.

La otra posibilidad es la integración del Bloque Mercosur ampliado, con una visión no sólo de acuerdos comerciales, sino también productiva de generación de empleo de calidad y por sobre todas las cosas cuál será la aptitud y actitud regional en los próximos años con el mundo dividido, como parece ir conformándose) en 4 bloques principales (Asia, Europa, América del Norte y América del Sur).

Teniendo en cuenta la complejidad y el salto de escala de este nivel no será abordado en este trabajo. Sólo se señalará que es el nivel estratégico no sólo para negociar cuestiones arancelarias y barreras comerciales, sino también las grandes obras de infraestructura que vertebren el territorio Mercosur, puente La Plata Colonia, gasoducto Venezuela países del sur, carreteras del Mercosur, corredores bioceánicos, proyecto acuífero guaraní, sólo entre los más conocidos. Estos distintos sectores estratégicos, infraestructura, energía, agua potable deberán contar con sus respectivos planes estratégicos.

Nivel Nacional:

Este es un nivel que debe ser complementario de todos. En los últimos 4 años distintos organismos nacionales y federales vienen trabajando en forma conjunta con las provincias en la construcción de Planes Estratégico Sectoriales, por ejemplo: El Plan Estratégico de Turismo Bicentenario, el Plan de Ordenamiento Territorial Argentina 2016, el Plan de Desarrollo Local y Economía Solidaria Manos a la Obra, el Plan Ganadero Nacional, el Plan Estratégico de la Secyt, el Plan Nacional de Educación, El Plan Productivo Nacional, por citar sólo a algunos.

Todos estos planes deben ser analizados por las Secretarías Técnicas Regionales – Provinciales para complementarse, no superponerse, con los que surgen como iniciativas municipales o provinciales.

Estos planes Nacionales deben actuar como marco de referencia y deben estar articulados hacia adentro de los territorios provinciales; en un principio pueden seguir los lineamientos diseñados para todo el país, pero en el mediano plazo deben adaptarse a las realidades locales.

En este punto es clave el rol de organismos federales como el CFI para actuar como articulador con los distintos niveles de planificación, como proveedor de información, financiamiento, y su expertitud en la internacionalización de las economías regionales.

En este nivel más que lineamientos metodológicos, hay que definir una agenda de intervenciones nacionales ordenadas en las regiones y microregiones.

Niveles Regional Interprovincial y Provincial

Niveles disparadores del proceso político de planificación que luego se transmite hacia los niveles superiores e inferiores. Una Región es una división territorial de un Estado determinada por caracteres étnicos, o circunstancias especiales de clima, economía, topografía, administración y gobierno. La necesidad de resolver problemas comunes a varias jurisdicciones, tanto en el nivel provincial como en el municipal, toma forma en la idea de región como una articulación más flexible y amplia de los espacios internos y externos, creada mediante procesos de concertación política y acuerdo social para superar los desequilibrios territoriales.

Las regiones interprovinciales surgen como expresión de la voluntad de integración de los gobiernos locales, concretada en un marco jurídico-institucional que abre las puertas a una concepción más amplia de las relaciones de los niveles locales entre sí. Corresponde a una provincia o un conjunto de ellas que en función de la construcción de acuerdos políticos genere los respaldos necesarios para llevar a la práctica el proceso. En este nivel es fundamental la participación activa de los máximos referentes políticos, los gobernadores.

En este Nivel se debe apuntar a cuatro grandes objetivos:

1) La construcción de institucionalidad regional o provincial para la ejecución del proceso (Ej. Parlamento, Ente Regional, Secretaría, Consejo, etc.),

2) La definición de una agenda mínima de proyectos o ideas fuerza de inmediata ejecución, obtención de resultados y difusión pública (Ej. misiones regionales comerciales, acuerdos para ejecutar grandes obras de infraestructura regionales postergadas por distintos motivos), y otros de mediano y largo plazo, pero tal vez las más importantes, que deben ser definidos como estratégicos en un horizonte de más de 4 años.

3) Vinculación y acuerdos de implementación de planes y programas nacionales a nivel microregiones.

4) Definición de financiación provincial, nacional o internacional para el proceso de planificación, y para la posterior ejecución de proyectos consensuados (obras o programas).

El primero asegurará el núcleo planificador y decisor apoyado y articulado por los estados provinciales. El segundo da los resultados inmediatos que necesita un proceso de esta escala para que no sea tomado como un ejercicio de planificación más, prepare el terreno, sensibilice, para la implementación de aquellos estratégicos de mediano y largo plazo, y facilite el abordaje de los otros niveles. El tercero asegura el vínculo e inserción de los planes y programas nacionales en forma coordinada. Este punto puede llevar a "desenlatar" las intervenciones nacionales y por un rediseño en forma conjunta con los niveles municipales o micro regionales de gestión. Por último el financiamiento tanto para el proceso como para la ejecución de proyectos debe estar claramente definido pues este es el elemento tractor de las voluntades locales.

El abordaje del proceso en este nivel debería incluir:

• Mapa de actores generales y estratégicos.

• Sensibilización de actores estratégicos.

• Acuerdos políticos Macro (a nivel Provincia o Regiones).

• Formación de Secretarías Técnicas.

• Eventos de Difusión.

• Implementación de algún tipo de mecanismo de aseguro de fondos para la inversión en los proyectos, sea los inmediatos o los estratégicos.

• Foros de definición de Acciones o Ejes Sectoriales Estratégicos.

• Formación de Masa Crítica – Capacitación de Equipos Regionales – Provinciales.

• Identificación de Socios Estratégicos Provinciales para implementar y respaldar el proyecto.

• Construcción de la Agenda Estratégica Regional.

• Formulación del Plan del Plan Estratégico (Plan Estratégico es un proceso, el documento, también derivado de un proceso es sólo la hoja de ruta, la guía concertada de acciones).

Nivel Microregional:

Teniendo en cuenta que el 80% de los municipios argentinos tienen menos de 10.000 habitantes, se considera a la microregión como una de las unidades principales de planificación territorial por la posibilidad de aunar esfuerzos para la financiación, negociación con otros niveles del Estado, generación de masa crítica y la construcción de ventajas estáticas y dinámicas.

Lo primero a analizar es en qué nivel de planificación se encuentra el territorio y si existen "semillas de microregiones". Puede que ya exista algún nivel o sector ejecutado o en ejecución. Hay que analizarlo y asimilarlo al proceso, aún con sus fallas, pues es una iniciativa local que puede dar una idea de hacia dónde quiere ir la autoridad local, y ver si es hacia dónde quiere ir el territorio.

Es un nivel de planificación territorial en donde en función de los resultados concretos fuertemente publicitados y del respaldo político de las máximas autoridades regionales que se construyó en el nivel anterior, se "tiente" a los intendentes, jefes comunales, o presidentes de juntas a imitar el proceso de construcción de consenso y respaldos regional, y se generen la condiciones necesarias para que estos gobernantes de lo local sean quiénes hagan propio el proceso.

Una junta de intendentes o consejo consultivo deberá ser el órgano decisor y ejecutor que articule desde abajo hacia arriba y desde arriba hacia abajo las acciones y decisiones del nivel superior de planificación territorio (Región), con sus microregiones y sus municipios. El mecanismo de participación de los distintos actores locales y de validación política y social deben ser Foros de Planificación Integral, o Foros Microregionales, o Simplemente Foros por sectores, o también Unidades Territoriales de Gestión Integral o Sectoriales.

En los casos posibles sería deseable la definición de una localidad cabecera que pueda ser tractora de inversiones con industrias de tecnologías intermedias que apunten al desarrollo económico de la microregión y no sólo al crecimiento económico. La apropiación local de la renta debe ser un objetivo imperativo.

Las características particulares de la Argentina en cuanto a su gran extensión y desequilibrios poblacionales, económicos, y sociales hace del ámbito microregional un espacio favorable para un desarrollo más equilibrado y sustentable. Las microregiones surgen en Argentina como espacios flexibles y amplios de articulación. Algunas poseen objetivos específicos, como los consorcios camineros, los consorcios productivos, entes turísticos, mientras que otros tienen objetivos más integrales a partir de una visión común de futuro (Alschuler, Bárbara, 2004).

El abordaje del proceso en este nivel debería incluir:

• Detección de "semillas de Microregiones" que pueden ser "germinadas" por el apoyo del Desarrollo Territorial Multinivel. Sirven para decidir por dónde iniciar las acciones.

• En esas semillas se deberá contar con un perfil de identidad previo a iniciar cualquier tipo de acción.

• Mapa de actores generales y estratégicos.

• Sensibilización de actores estratégicos.

• Acuerdos políticos Micro (a nivel municipios).

• Formación de Secretaría Técnica Provincial encargada de convocar a los Intendentes y organizar los Foros teniendo en cuenta los adelantos de las semillas microregionales.

• Foros Productivos Microregionales. La microregión debe tener un perfil productivo es decir debe decidir hacia dónde puede y quiere ir, cuáles son sus principales problemas y posibles soluciones.

• Etapa prediagnóstica técnica de información secundaria debe ser breve y poco publicitada. Acuerdos municipio por municipio para asistencia a los Foros.

• Etapa diagnóstica participativa debe llevar todo el tiempo necesario, un primer foro será sólo de intendentes y colaboradores estrechos, luego se sumarán los gabinetes, y demás fuerzas vivas de la microregión. En estos últimos foros la asistencia debe ser libre.

• Etapa diagnóstica técnica en función de los acuerdos logrados se podrán contratar expertos sectoriales para elaborar los proyectos consensuados.

• La formación de masa crítica local será uno de los objetivos permanentes del proceso y una obligación permanente de los expertos sectoriales contratados.

• Los Foros Productivos deberán ser los espacios participativos y de diálogo en donde se logren los acuerdos necesarios sobre los ejes estratégicos a fomentar.

• Los niveles intermedios de los gabinetes provinciales deben sesionar periódicamente en las microregiones.

• El Análisis de Sistemas Productivo y Cadenas locales deben estar hechos desde la visión del desarrollo local, sin perder la rigurosidad técnica sectorial, pero con identificación de nichos de inserción de la economía informal.

• Elaboración del "Plan del Plan Estratégico de la Microregión".

• Creación de un Ente o Agencia de Desarrollo de la Microregión.

• Vinculación internacional con regiones de identidades y problemas afines.

Nivel Municipal:

Como la piedra base del desarrollo local y la economía social, el nivel municipal es donde el compromiso y el liderazgo del intendente es el punto clave.

El intendente debe ser el agente promotor de desarrollo, y debe comprender y transmitir que sus funciones no son sólo administrativas, que el municipio no es una delegación de la autoridad central, sino un espacio de gobierno y poder que hay que liderar. Debe estar convencido que la microregión es el mejor medio de conseguir ventajas para su municipio.

En este nivel la recuperación, generación de masa crítica, la sensibilización de los intendentes es una de las claves del éxito para lograr el objetivo máximo del nivel: generación de empleo calificado, e inserción del sector informal en las cadenas de valor territoriales.

El abordaje del proceso en este nivel debería incluir:

• Mapa de actores generales y estratégicos.

• Sensibilización de actores estratégicos.

• Acuerdos políticos municipales (Intendente, empresarios, gremios, educación, sociedad civil, sector empresario).

• Cualquier intervención a nivel municipal deberá tener en cuenta las siguiente lista de características a definir:

• Perfil de desarrollo: Se refiere a cual es el motor del desarrollo económico del lugar. Los hay con perfil definido, con perfil confuso y sin perfil.

• El Análisis de Sistemas Productivo y Cadenas de valor locales deben estar hechos desde la visión del desarrollo local, sin perder la rigurosidad técnica sectorial, pero con identificación de nichos de inserción de la economía informal. La visión de aglomerados productivos, y grupos productivos puede ser muy adecuada.

• Captación del empresariado local en el proceso. El municipio debe trabajar con (no para) las empresas.

• Tipo de municipio: Se refiere al tamaño del Municipio. Los municipios de menos de 5.000 personas ciertamente presentan un problema de falta de financiamiento para todo lo que no sea servicios básicos.

• Los circuitos económicos: Se refiere a la relación economía formal y economía informal, cómo están los sectores de economías sociales si los hay.

• Modelo de gestión: Se refiere a cómo es vista la política de gobierno, cómo se gestiona, etc.

• Políticas sociales: Se deberá tener un claro detalle de los distintos programas sociales de asistencia y de asistencialismo.

• Desarrollo local como proceso: Se deberá indagar sobre estado de alguna iniciativa de desarrollo local o de asociativismo, o similar.

• Organización: organizaciones sociales, institutos, fundaciones o similares dedicadas al desarrollo.

• Expertos Sectoriales: responsables de articular en entramado de su sector con las autoridades municipales, provinciales, y nacionales.

Casos Exitosos por Niveles

Nivel Regional Supranacional:

Sin duda la Región Supranacional a imitar es la Comunidad Económica Europea, aún con sus problemas y tensiones. Este bloque logró mitigar las asimetrías regionales en función del entendimiento de que los socios o vecinos con mayores ventajas comparativas debían subsidiar acciones de los menos favorecidos en un ejemplo claro ejercicio de gobernabilidad.

El Mercosur, nuestro bloque de pertenencia, debe superar algunos desafíos críticos como pasar de una etapa comercial y arancelaria, y como señala García Delgado (2006), incorporar una construcción ética, política, productiva, institucional y cultural ampliada. Se deberán repensar estrategias de integración para sumar en forma efectiva a Uruguay y Paraguay, los socios minoritarios, y tentar a Chile con mayores beneficios que sus acuerdos bilaterales actuales. En tal sentido el mismo autor señala que en la evolución más reciente, el proceso de integración regional del Mercosur se suma a la Comunidad Andina de Naciones, en la novel Comunidad Sudamericana de Naciones.

Las acciones estratégicas en este nivel, más allá de las clásicas comerciales y arancelarias, deben pasar por las grandes obras de infraestructura que vertebren el territorio Mercosur y aseguren la calidad de vida de la población como el Puente La Plata – Colonia, Gasoducto Venezuela países del Sur, Carreteras del Mercosur, Corredores Bioceánicos, Proyecto Acuífero Guaraní, sólo entre los más conocidos. El menú de Proyectos Estratégicos Mercosur deberá tener su vinculación con las distintas agendas locales (países, regiones, microregiones).

Nivel Nacional:

De la misma manera que la estrategia del Bloque Regional Mercosur marcará los lineamientos de los países miembros, las estrategias nacionales actúan como factores tractores de estrategias provinciales.

En este sentido hay distintos Planes Estratégicos Sectoriales Nacionales que están cambiando positivamente y en forma concreta la calidad de vida de los habitantes de los territorios.

Caso Plan Argentina 2016. El fuerte interés de las provincias en el ordenamiento territorial a partir de la iniciativa del Ministerio de Planificación de la Nación y que está generando articulaciones multinivel y multiorganismos. El Plan Argentina 2016 implica la generación de una carpeta de proyectos de inversión en infraestructura. Para estar incluidas las provincias tienen que presentar una situación actual y un escenario deseado en materia de ordenamiento territorial.

Caso de la evolución del Plan Manos a la Obra. Ya generó una base tal que intenta pasar del asistencialismo a la promoción del sector informal. Esto es muy importante, es una política de Estado y no hay que verla como compensatoria, sino como una necesidad en el nuevo modelo nacional en construcción. Este plan en 2003 contaba con casi dos millones y medio de beneficiarios, y hoy en fines de 2006 se bajo al millón; la diferencia se reparte entre ingresos al mercado laboral, el pasaje al Plan Familias que ya tiene otros componentes más "desarrollados". La evolución indicaría que a mediano plazo los Manos a la Obra no existan más y si un gran seguro social de promoción familiar, y no de asistencia.

Caso del Plan Productivo Nacional.

Girará en torno de cuatro ejes fundamentales: inversión, financiamiento, competitividad y exportaciones. A fines del 2007 se presentará el Plan Productivo Nacional, que será una consecuencia de los planes provinciales elaborados con los principales actores económicos y sociales de cada provincia.

Caso Plan Estratégico Nacional de Turismo. En función de la explosión sectorial del 2003, en dos años la SECTUR y las Provincias, elaboraron un plan consensuado y que está en plena ejecución tratando de ordenar este sector innovador para la argentina clásica. No es fácil, Argentina no tiene cultura turística, pero la está construyendo. Aquí el Secretario Meyer fue un factor clave, pues encaro el turismo desde la planificación y no desde la promoción solamente. Este sector debe ser un ejemplo para los otros sectores productivos del país.

Nivel Regional – Provincial:

Como caso regional interprovincial el Plan Estratégico de la Región Centro puso de manifiesto la voluntad política de los gobiernos de Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe, de avanzar en la integración y regionalización. El proceso está facilitado técnica y financieramente por el CFI. Fue precedido por un intenso ciclo de deliberaciones sobre los aspectos a considerar en el plan estratégico y la agenda regional, en el que participaron representantes de sectores públicos, privados y de la sociedad civil.

Se trabajó en más de 20 comisiones sectoriales interprovinciales en base a una metodología de análisis prospectivo para definir los alcances del Plan de Plan Estratégico. Como parte de las acciones fuerza, de los proyectos de ejecución inmediata, se realizaron distintas misiones comerciales regionales a Rusia, China e India, en un ejemplo inédito de presentación comercial regional en los mercados internacionales.

En un plazo breve, la integración regional posibilitará la concreción de políticas de Estado de corte ínter jurisdiccional. Lo que implica, entre otras cosas, la concertación de acciones de gobierno sobre los temas prioritarios de la agenda regional, tales como, la reactivación de la economía, mejora de la infraestructura, educación, salud, medio ambiente, afianzamiento de redes transregionales, en un marco que garantice una amplia participación de la sociedad.

Con esta perspectiva, la revitalización del bloque interprovincial crea el andamiaje institucional y político para proyectar el desarrollo humano y económico de la región, de cara a los desafíos y oportunidades del escenario global.

Ya a nivel provincial hay que destacar el caso del Programa de Desarrollo Comarcal del Chubut, el cual es un innovador proceso de planificación estratégica sustentable y participativo que inició la Provincia en Mayo de 2005. Tiene por objeto que cada Comarca (microregiones) de las cuatro en que se divide (Meseta Central, VIRCH-Valdés, Río Senguer-Golfo San Jorge y De Los Andes), decida cuáles son los ejes productivos a fomentar, partiendo de la base que la producción es el eje del desarrollo el que tracciona a los demás.

Su objetivo final es la construcción de un Plan Estratégico Productivo Consensuado que contenga a las políticas públicas productivas de la provincia, en donde el abordaje sea por Comarcas, actuando éstas como unidades de gestión que articulen una serie de productos – ejes estratégicos productivos. Se definieron ejes productivos sectoriales: Ganadería, Agricultura, Forestal, Turismo, Agroalimentos – Gourmet, Artesanías, Metalmecánica, Minería y Pesca, y ejes del entorno de la producción: Conocimiento e innovación, Riego y Energía.

Desde la base territorial se pretende llegar a la conformación de grupos funcionales que constituyan un espacio de aprendizaje e innovación colectiva comarcal con una visión común del futuro. Visto de otra forma se podría decir que apunta al desarrollo sectorial llegando desde un proceso de revalorización equitativa del territorio y sus pobladores que asegure su sustentabilidad por la participación local.

La financiación para ejecución de obras con que cuenta la Provincia es de 70 millones de pesos para 4 años. En cada comarca se formaron Foros de Producción, como espacios amplios de acuerdos estratégicos, y Consejos de Gestión, como espacios operativos y de seguimiento que están integrados por los distintos actores políticos, gremiales, institucionales, civiles y técnicos. A este último lo preside un intendente o un grupo de intendentes.

En estas reuniones comarcales periódicas se decidió solicitar a la Provincia constituir un Gabinete Provincial Comarcal de otras áreas además de la productiva. La conducción general del Programa está centralizada en una Unidad Ejecutora provincial en Rawson creada a tal fin por el Ministerio de la Producción.

El primer producto concreto del Programa fueron los 33 proyectos ejecutivos consensuados (de programas u obras), cuya ejecución se inició en el 2006 y seguirá hasta el 2010.