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Impugnación disposiciones autonómicas Art. 161,2 CE



  1. Supuestos en los que se ha aplicado el procedimiento de impugnación del Título V de la LOTC
  2. El TC ante el Plan Ibarretxe
  3. Reflexión Final

El procedimiento de impugnación de disposiciones y resoluciones autonómicas regulado en el Titulo V de la LOTC, en desarrollo del artículo 161.2 de la Constitución.

Recordemos, para empezar, el tenor literal de dichos preceptos: "El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses" (artículo 161,2 Constitución).

Por su parte el Título V de la LOTC, contiene solamente dos artículos:

  • El artículo 76 "Dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su publicación, o en defecto de la misma, desde que llegue a su conocimiento, el Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas".

  • El artículo 77 "La impugnación regulada en este Título, sea cual fuere el motivo en que se base, se formalizará y sustanciará por el procedimiento previsto en los artículos 62 a 67 de esta ley. La formalización de la impugnación comunicada por el Tribunal producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida hasta que el Tribunal resuelva ratificarla o levantarla en plazo no superior a cinco meses, salvo que, con anterioridad, hubiera dictado sentencia".

El Gobierno Central goza de la legitimación activa para impugnar cualquier actividad infralegal, normativa o no, de una Comunidad Autónoma por motivo de una inconstitucionalidad no competencial. Existe un desequilibrio en lo referente al principio procesal de igualdad de armas entre las partes, básico en un Estado de Derecho, por lo tanto el Gobierno se atribuye una posición de supremacía como defensor de la Constitución. No obstante un uso excesivo o abusivo de las previsiones del artículo 161,2 de la Constitución y su desarrollo legislativo, podría provocar unas consecuencias negativas en el régimen de autogobierno de las Comunidades Autónomas, así como en el principio de autonomía.

La redacción actual del artículo 161,2 de la Constitución fue introducida por la Ponencia Constitucional, aunque inicialmente el plazo de suspensión era de seis meses, reduciéndose en el Senado, para quedar en el plazo actual de cinco meses en la Comisión Mixta Congreso-Senado. Por otro lado tras el informe de la Ponencia desaparece la previsión del anteproyecto constitucional que establecía el control por el Gobierno Central de las leyes de las Comunidades Autónomas, en un sentido coincidente con la Constitución Italiana. Los constituyentes se separaron del modelo italiano, a cambio se admitió la introducción de la suspensión automática por un plazo máximo de cinco meses de la eficacia de las disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de su impugnación ante el Tribunal Constitucional.

La LOTC realiza una interpretación expansiva del artículo 161,2 de la Constitución al abrir las puertas a un nuevo procedimiento ante el Tribunal Constitucional, concibe una impugnación por inconstitucionalidad sin relación con cuestiones competenciales y permite la impugnación por cualquier motivo, tanto por razones de inconstitucionalidad como de mera legalidad.

Según Garrido Falla, es una excepción a la regla general, de que los recursos no suspenden la aplicación de las decisiones y normas.

Rubio Llorente y Aragón Reyes establecieron, que la ratio de la suspensión automática está sobradamente cubierta por la LOTC al haber previsto tal suspensión automática en casos de conflictos de competencia, únicos supuestos en los que cabe imaginar que pudieran producirse graves extralimitaciones en la actuación de una Comunidad Autónoma que requiriesen urgente remedio.

Según García de Enterria, se trata de un tipo de conflicto que no contradice el reparto general de controles sobre las Comunidades Autónomas.

El objeto de este procedimiento (que se resuelve mediante Auto) son disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones. Como disposiciones normativas sin fuerza de ley han llegado a ser en alguna ocasión instrucciones o circulares (STC 57/1983), Decretos (STC 54/1982), resoluciones que ponían fin a un procedimiento (STC 16/1984), incluso actos parlamentarios resolutorios de un procedimiento no legislativo (STC 16/1984).

El Gobierno tiene el plazo de dos meses para evitar el conflicto o formalizarlo directamente.

Según Almagro Nosete debería aplicarse, un requerimiento previo con el fin de que la Comunidad Autónoma desista de su actuación considerada inconstitucional y anule la disposición o resolución impugnada, sin embargo dicho requerimiento previo no es preceptivo.

Este procedimiento se ha utilizado como mecanismo de choque frente a determinadas actuaciones autonómicas con la voluntad de frenarlas rápidamente.

Supuestos en los que se ha aplicado el procedimiento de impugnación del Título V de la LOTC

  • 1. En 1982 el Gobierno impugna a través de este procedimiento la colocación de señales de circulación por diversas vías interurbanas que discurren por el País Vasco. Aquí el Tribunal Constitucional entiende que no procede la suspensión del acto impugnado puesto que la decisión ya ha sido ejecutada. A la vista de la retirada de las señales el Abogado del Estado desiste del procedimiento.

  • 2. En la STC 44/1986 17 de abril el Tribunal Constitucional adopta una concepción amplia de este impugnación por motivos de inconstitucionalidad no competencial que en cierto modo engloba esta. El Tribunal Constitucional reivindica su jurisdicción más allá de los litigios competenciales de acuerdo con el procedimiento del Titulo V LOTC.

  • 3. En 1985 el Gobierno impugna dos preceptos del Decreto Catalán 146/1984 10 de Abril por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo de la Ley de Medidas de Adecuación del Ordenamiento Urbanístico de Cataluña, el Tribunal Constitucional acuerda levantar la suspensión (ATC 568/1985 30 Julio) pero después estima la impugnación (STC 259/1988 22 Diciembre) argumentando que el Decreto vulnera lo establecido en la Ley de Bases de Régimen Local que es utilizada como parámetro para juzgar la inconstitucionalidad.

  • 4. La confusión de procedimientos, se observa en el caso de conflicto de competencia y subsidiariamente impugnación al amparo del Título V LOTC, el ATC 265/1999 acuerda tener por desistido al Gobierno en relación al Acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco de 9 de Febrero de 1999 por el que se autoriza al Parlamento del Kurdistán en el exilio a hacer uso de las dependencias del Parlamento Vasco para sus sesiones de trabajo, finalmente no se hizo uso de estas dependencias parlamentarias por lo que desapareció el objeto del litigio. El Tribunal Constitucional afirma, no obstante, que se "han preservado las competencias del Estado en esta materia".

  • 5. El más importante supuesto del uso del Título V LOTC, es la impugnación por el Gobierno Central del llamado Plan Ibarretxe resuelto por Auto 135/2004 20 de abril.

El Tribunal Constitucional (STC 16/1984 6 Febrero) establece que se trata de un procedimiento residual de impugnación, de cierre y que se podría aplicar cuando no fuere posible iniciar alguno de los otros mecanismos como el recurso de inconstitucionalidad y los conflictos de competencia por parte del Gobierno.

El Tribunal Constitucional establece que los artículos 76 y 77 LOTC configuran un procedimiento que, aún cuando coincidente en sus trámites con el conflicto positivo de competencias, encuentra sustantividad propia distinto del recurso de inconstitucionalidad únicamente procedente contra disposiciones normativas o actos con fuerza de ley (artículo 2,1 a LOTC), ni se avendría tampoco por razón de su objeto a los límites del conflicto positivo de competencia.

Uno de los puntos que pone en duda el sentido del procedimiento del Titulo V LOTC, es la posible coincidencia entre este procedimiento y el que se sustancia ante la jurisdicción contenciosa-administrativa.

El régimen general de impugnación de la actividad reglamentaria de las Comunidades Autónomas y las decisiones administrativas de las mismas, es la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 153 c Constitución).

Ciertamente una disposición reglamentaria podrá ser impugnada indistintamente en una u otra sede (constitucional y contencioso-administrativa) pero cuando la impugnación solo lo sea por motivos de ilegalidad y se trate de un acto sujeto al Derecho Administrativo correspondería a la jurisdicción contencioso-administrativa de acuerdo con el artículo 106 de la Constitución Española, mientras que los actos considerados como no sujetos al Derecho Administrativo podrán residenciarse precisamente ante la jurisdicción constitucional.

En la mayoría de los casos la utilización de la doble vía puede ser simultánea, destacándose por la doctrina que debería primero esperarse a la decisión del recurso ante el Tribunal Constitucional para después decidir que hacer con el recurso en la jurisdicción ordinaria. Además conforme a la LJCA la legitimación de la Administración del Estado para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas, está condicionada a la titularidad de un derecho o interés legítimo y puede basarse en la disconformidad a derecho(artículo 31 LJCA) o cuando se aprecie cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico (artículo 70.2 LJCA), dentro de lo cual caben los vicios de inconstitucionalidad, lo cual no aporta claridad y nos permite hablar de alternatividad, sin embargo en el Procedimiento del Título V LOTC el Gobierno no tiene los límites que establece la jurisdicción contenciosa-administrativa para iniciar la impugnación.

Según Rubio Llorente existe, una doble vía de impugnación aunque pone énfasis en el privilegio de la suspensión automática derivada de la impugnación vía Titulo V LOTC, puesto que se da la ventaja añadida que para el Gobierno entraña el automatismo de la suspensión cuando el ataque se hace ante el Tribunal Constitucional, no la suspensión en sí misma, que también el Juez contencioso puede acordar.

Dice Rubio Llorente, que la escasa trascendencia de este plus de eficacia y su dudosa justificación permiten albergar dudas sobre la conveniencia de mantener una Institución que es, por lo demás, raramente utilizada.

En cualquier caso el motivo de la impugnación debería ser un posible vicio de inconstitucionalidad y no de mera legalidad y un vicio de inconstitucionalidad diferente de la vulneración competencial, para tener una sustantividad propia diferente del conflicto de competencia.

En la demanda de impugnación del Titulo V LOTC se produce la suspensión de la disposición o resolución al comunicar el Tribunal Constitucional la impugnación al órgano autonómico afectado. La impugnación tendrá efectos sobre terceros desde su publicación en el BOE y en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma. Para las partes una vez admitida a trámite la impugnación, el efecto suspensivo comienza desde el día de la formulación o interposición de la impugnación. El posterior Auto de alzamiento o continuación de la suspensión es publicado también en el BOE y en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma.

La suspensión es, en un primer momento, una medida provisional, adjetivo más correcto que el de cautelar, puesto que es automática. Posteriormente, el Tribunal Constitucional por un nuevo Auto puede levantar la suspensión antes de los cinco meses.

Según Pérez Francesc, la primera suspensión se mueve en un condicionamiento más político que la segunda, que debería responder a parámetros estrictamente jurisdiccionales.

La jurisprudencia constitucional ha entendido que más allá de los primeros cinco meses, el mantenimiento de la suspensión tiene carácter excepcional y que comportará la carga de la prueba de la irreparabilidad de los perjuicios a cargo del Gobierno Central.

Como establece Pérez Francesh, debería ser una excepción el mantenimiento de la excepción, sin que ello tenga que repercutir en ninguna valoración de fondo en este momento procesal. Por eso el mantenimiento o levantamiento de la suspensión está condicionado a la clausula "rebus sic stantibus", por tanto la medida puede modificarse si varían las condiciones que han propiciado su adopción, no hay que esperar necesariamente a los cinco meses para dictar Auto de levantamiento o mantenimiento de la suspensión. La especificidad del procedimiento del Título V LOTC radica en que en el mismo inicio del procedimiento produce la suspensión.

Destacar también, que el plazo para impugnar no puede contarse en este procedimiento a partir de la fecha de publicación de la disposición o resolución, ya que puede ocurrir que no se produzca tal publicación. Por eso el artículo 76 LOTC, afirma que el plazo de 2 meses previsto para que el Gobierno impugne parte del día en que este tenga conocimiento de aquellas, con independencia del tiempo que haya pasado desde que fueron adoptadas, lo cual introduce un cierto factor de inseguridad jurídica.

El TC ante el Plan Ibarretxe

El ATC 135/2004 DE 20 DE Abril rechaza el recurso del Gobierno Central sobre el llamado Plan Ibarretxe. El 13 de Noviembre de 2003, el Gobierno recurre conforme al artículo 161.2 el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de tramitarlo como propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía. Se acusa al Gobierno Vasco de ejercer competencias que no tiene, puesto que según el artículo 46 EAPV (que requiere mayoría absoluta de la Cámara para su aprobación) lo que este regula es una iniciativa de reforma estatutaria mientras que lo que realmente entiende que se está realizando es una reforma constitucional encubierta. Se entiende que en el texto aprobado, se asignan como competencias del País Vasco aspectos sobre los que no se puede decidir si no hay previamente una reforma constitucional. La impugnación del Gobierno tiene por objeto resoluciones del órgano de la Comunidad Autónoma del País Vasco: Consejo de Gobierno y Mesa del Parlamento, se reconoce que son actos de trámite pero perfectamente impugnables, se pretende defender la democracia y los valores constitucionales y que se anule el Acuerdo del Gobierno Vasco y su suspensión inmediata.

El Parlamento y el Gobierno Vasco alegan que no se puede impugnar algo que no está aprobado, que no es firme, a no ser que se actúe de manera inconstitucional como si fuese un recurso previo. Entienden que los acuerdos impugnados son meros actos de trámite que agotan sus efectos en la iniciación de un procedimiento y a su parecer la vía del 161,2 CE no permite impugnar actos de trámite de un procedimiento legislativo.

El ATC en sus fundamentos jurídicos acepta que no se ha impugnado ninguna disposición normativa y trata de analizar si estamos ante acuerdos que pueden considerarse resoluciones.

El TC entiende que son actos de trámite integrantes de un procedimiento legislativo, por lo tanto, no pueden ser considerados resoluciones y en consecuencia impugnados por la vía del 161,2 CE. El TC concluye que la impugnación del Título V LOTC queda descartada, por principio, si pretende dirigirse contra el acto de trámite antes que el procedimiento concluya, pues, el Título V establece un procedimiento de control de constitucionalidad de disposiciones y resoluciones imputables a la Comunidad Autónoma, por conducto de los órganos expresivos de su voluntad institucional, supuesto en el que no pueden comprenderse los actos que se insertan en un procedimiento de gestación (incierta) de esa voluntad. Y debe también excluirse una vez finalizado el procedimiento si este lo hace con una norma con rango de ley.

En el Auto, los votos particulares si reflejan una concepción de la organización territorial del Estado, diversa de la que se plantea en la decisión mayoritaria del Auto encargándosele al Gobierno Central la defensa de la Constitución..

En cuanto a la impugnación de los actos de trámite, que la misma no puede afectar a los actos de trámite, es una de las argumentaciones que más se ha prodigado. La jurisprudencia constitucional ha considerado "resolución" a los actos de trámite pero se trataba de casos que no hacían referencia al procedimiento legislativo o la reforma estatutaria sino a actos administrativos.

Reflexión Final

La experiencia habida hasta el momento, no ayuda a determinar el porque de la existencia de dicho procedimiento, ni a justificar su mantenimiento, a pesar de que por su escasa incidencia práctica no se plantea como uno de los elementos a modificar en la LOTC. Su existencia, se podría considerar como un instrumento en manos del Gobierno Central, para hacer frente a pretendidos desmanes de los órganos autonómicos.

Es un auténtico privilegio procesal, la suspensión automática.
Hay que tener en cuenta, que las impugnaciones de disposiciones sin rango de
ley y actos autonómicos, tienen su campo de impugnación en el
seno de la jurisdicción contencioso-administrativa, y la actuación
del TC no es nunca algo ajeno a concepciones políticas.

 

 

Autor:

Manuel Enrique Rosso Pérez.

 

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