Este modelo policial presenta ventajas evidentes y ha dado hasta ahora resultados satisfactorios: disminución de ciertos delitos y del sentimiento de inseguridad[58]demostración de una ruptura del lazo causal entre criminalidad y sentimiento de inseguridad (la criminalidad puede no disminuir, pero sí el miedo al crimen), fenómenos que evolucionan en forma relativamente independiente; mayor visibilidad; contactos más ricos y prometedores; y mejor imagen y satisfacción de la policía ante y con la ciudadanía.
Sin embargo, también se enfrenta a serias dificultades, muchas de ellas inspiradas en las siguientes críticas principales emitidas sobre el nuevo modelo: desplazamiento de la criminalidad, determinación de nuevas estructuras policiales y de un nuevo mandato policial, conservadurismo del medio policial, resistencias ante la necesidad de descentralización y delegación de autoridad, posibilidad de corrupción, cambios en los sistemas de evaluación (¿cómo medir la eficacia de la asociación policía-ciudadanos, la cohesión social de una comunidad?) y, sobre todo, críticas acerca de la naturaleza y el significado del papel que dicha comunidad, actualmente bastante precario y ambiguo, deba desempeñar en este nuevo modelo[59]
F. El papel de los consejos de prevención del delito
Ante las dificultades encontradas en coordinar los esfuerzos de las numerosas y diversas instituciones involucradas en el campo de la prevención del delito, la ausencia de una política nacional en la materia y la necesidad de incorporar a la comunidad en tareas preventivas, se ha planteado en las últimas décadas la oportunidad de crear un organismo que, además de otras funciones, cumpliera sobre todo con las que acaban de indicarse. Algunos países (todos ellos europeos) se han dotado de una institución similar, mientras que otros (Canadá) están preconizando su constitución. Como podrá verse seguidamente, los consejos de prevención no siempre han sido creados con un ámbito nacional; asimismo se observarán importantes diferencias en cuanto a su adscripción, estructura, financiamiento y atribuciones[60]
1. En Alemania no hay una política de prevención del delito a nivel nacional. Sin embargo, algunos länder (estados) han creado consejos de prevención del delito.
Así, el land de Schleswig-Holstein (2.500.000 habitantes) creó en 1990 un consejo para la prevención de la delincuencia, dependiente logísticamente del Ministerio del Interior y compuesto por 120 miembros que representan a todas las capas sociales. Su organización es la siguiente: una asamblea general, un directorio (ministros de Justicia, Asuntos culturales, Asuntos sociales e Interior), una gerencia (2 inspectores del Ministerio de Interior) y un consejero científico. 10 grupos de trabajo tienen como tarea investigar la situación general de la delincuencia, la creación de una red de acción, la socialización, ciertas formas específicas de delincuencia (medio ambiente, toxicomanías, fraudes a seguros y violencia), la prevención técnica, la escuela y la policía. Además, 10 municipios del land han creado consejos comunales para la prevención de la delincuencia.
El land de Berlín creó en 1991 la Comisión de Berlín contra la violencia, compuesta por una administración reducida, un consejo científico y grupos de trabajo (80 expertos benévolos que efectúan investigaciones empíricas). Esta Comisión ha recomendado la creación de consejos de distrito contra la violencia, abiertos a todos, para servir de interlocutores ante quienes tengan problemas y no sepan cómo resolverlos; ya se han creado algunos de estos consejos.
El Ministerio de Interior del land de Brandebourg inició en 1991 un programa de mesas redondas sobre la seguridad urbana, conformadas por representantes de la policía, de los servicios municipales, de las asociaciones de ciudadanos, de las iglesias, de la empresa, etc.
Finalmente, el land de Hesse creó en 1993 un consejo para la prevención de la delincuencia, presidido por un experto que no pertenece ni a la policía ni a la justicia, en el que están representados el gobierno del land, la Unión de municipios alemanes, las asociaciones, la empresa, los medios de comunicación e investigadores. Existen grupos de trabajo sobre violencia (pública y contra las minorías extranjeras), toxicomanía e integración política.
2. En Bélgica, los programas de prevención de la delincuencia dependen del Ministerio de Interior, de las regiones y de los municipios. En 1991 se creó un consejo de distrito de ayuda a la juventud, conformado por representantes de diversas capas socioprofesionales, con la finalidad de contribuir a elaborar las medidas normativas requeridas para la prevención de la delincuencia en las ciudades. Existe una concertación entre el Ministerio Público, la Policía Judicial, las policías locales, la Gendarmería y la administración comunal, para definir acciones en los barrios más difíciles. En 1992 y 1993 se firmaron contratos de seguridad entre el Gobierno y las grandes ciudades "con riesgos": en 1993, con la región de Bruselas-capital, para reforzar la policía de proximidad en la calle, mejorar la acogida en las comisarías, acompañar a los jóvenes "hooliganes" a los partidos de fútbol, reclutar mediadores y asistentes de concertación para extranjeros y grupos específicos e instalar un centro intercomunal de crisis en materia de toxicomanías; asimismo se han firmado contratos entre las autoridades judiciales de Bruselas y la sociedad de transportes intercomunales para imponer penas de reparación por los deterioros causados en el metro. Finalmente, se ha conseguido establecer concertaciones comunales en algunos barrios, con representantes de la administración y de la población local, para intentar apaciguar las situaciones de tensión urbana, de miedo o de rechazo a extranjeros.
3. En Francia, se creó en 1983 el Consejo Nacional para la Prevención de la Delincuencia, basado en el modelo sueco y presidido por el primer ministro y conformado por 80 miembros (5 parlamentarios, 35 alcaldes, 12 ministros y 28 expertos o representantes de organismos privados interesados por la delincuencia, las drogas o los problemas sociales). Desde esta fecha, se han creado unos 700 Consejos comunales de prevención de la delincuencia, presididos por el alcalde y con representantes del Estado (ministerios responsables de Asuntos sociales, Educación, Vivienda, Deportes e Interior) y de la comuna, así como de las asociaciones, de un juez de menores, de un juez para la aplicación de la pena y de personalidades cualificadas. Sus principales actividades están centradas en las situaciones generadoras de delincuencia, tales como el desempleo de los jóvenes y los bloques de viviendas sin infraestructura recreativa y servicios de guardería.
En 1992, el Ministerio de Interior y Seguridad Pública publicó un plan de acción, una de cuyas medidas consistía en elaborar planes locales de seguridad en concertación con los elegidos en las comunas, la autoridad judicial, la policía y la Gendarmería, los responsables de los establecimientos escolares, los propietarios y gestionarios de viviendas sociales, las empresas "con riesgos" (bancos, grandes superficies comerciales, etc.) y las redes de transporte en común.
4. En Gran Bretaña[61]se constituyó en 1983 una unidad de prevención de la delincuencia, dependiente de la dirección de policía del Home Office (Ministerio del Interior), con la finalidad esencial de promover actividades de prevención y ayudar en esta misión a los servicios locales, sobre todo policiales. Entre sus realizaciones, apoyadas financieramente por el sector privado, cabe mencionar una mayor concienciación e implicación del público en programas preventivos y la aplicación de programas titulados "5 ciudades" (1985) y "ciudades más seguras" (1988). Este último programa tenía por objeto reducir la delincuencia y el sentimiento de inseguridad de 20 ciudades con tasas elevadas de criminalidad e importantes problemas socioeconómicos; en cada una de ellas, los coordinadores se reclutaban entre los miembros de la comunidad.
Asimismo se creó en 1986 un grupo interministerial para la prevención de la delincuencia y, en 1988, un consejo nacional de carácter no lucrativo; ambos reciben ayuda del sector privado.
En 1989, se organizó la Asociación de Luton, Bedfordshire, presidida por un eminente hombre de negocios (o su equivalente) y cuyo coordinador no formaba parte de las agencias locales. El Comité director decidió basarse en tres enfoques con respecto a la delincuencia urbana: reducir las ocasiones ofrecidas a los infractores, atacar las raíces de la delincuencia y alentar a los ciudadanos para que ejercieran un control informal en su barrio. En 1990, se seleccionaron los siguientes campos de acción: perfil de la delincuencia, juventud, centro-ciudad, allanamiento de morada, delincuencia contra la persona, robos de carros y educación.
En 1991, se adoptó una estrategia de seguridad comunitaria en Hammersmith & Fulham – Comunidad urbana de Londres. La conformaban una unidad de seguridad comunitaria (responsable ante el consejo municipal y compuesta por 5 agentes con un fuerte soporte administrativo), un grupo comunitario de estrategia comunitaria (conformado por responsables de la policía, de la probación, de la administración municipal, de los tribunales y servicios para menores, de la unidad de seguridad comunitaria y de la coordinación del proyecto "ciudades más seguras") y un grupo director de este último proyecto.
En 1993, el ministro responsable del Home Office anunció la creación de un nuevo Consejo Nacional para la Prevención del Delito, conformado por representantes de la industria, el comercio, los negocios y las asociaciones benévolas, así como la intención de duplicar el número de proyectos del programa "ciudades más seguras".
Algunas evaluaciones indican, sin embargo, la existencia de diversas deficiencias en tales programas, entre ellas la falta de medios y de formación de los voluntarios, la carencia de una estructura adecuada para hacer funcionar las actividades de prevención en el plano local y la ausencia en numerosos casos de un análisis previo de la realidad.
5. En los Países Bajos, para facilitar la puesta en marcha de las políticas preventivas gubernamentales, se creó en 1985 una comisión interministerial para la prevención social de la delincuencia, presidida por el director general del Departamento de Policía e Inmigración del Ministerio de Justicia. Su principal función consistía en estimular y coordinar la ejecución de las políticas preventivas propuestas, sobre todo en el plano local, por los ministerios y organismos involucrados. En los municipios, es el burgomaestre (alcalde) el principal responsable de la prevención social de la delincuencia.
6. En Suecia[62]se creó en 1974 el Consejo Nacional para la Prevención de la Delincuencia, organismo gubernamental dependiente del Ministerio de Justicia cuyo mandato principal era reducir a largo plazo la criminalidad y mejorar la seguridad ciudadana. Para conseguirlo, se enfatiza en la investigación (de hecho, se trata de la institución más importante en materia de investigación sobre la delincuencia) y la información al público. El Consejo, cuyos miembros representan diversas profesiones (juristas, criminólogos, psicólogos, sociólogos, estadísticos, etc.), trabaja en estrecha colaboración con los organismos gubernamentales, el Poder Judicial, las administraciones locales y las entidades y ciudadanos interesados en el tema. Sus principales esfuerzos se centran en el análisis de la criminalidad y la elaboración de políticas de prevención del delito destinadas a ser aplicadas sobre todo en el plano local; en los últimos años, sus programas incluían temas como la violencia, la criminalidad de los inmigrantes, el abuso de drogas y las infracciones a la circulación. En 1991, el gobierno le dio como misión colaborar con la Dirección nacional de policía con vistas a la creación de organismos de prevención en cinco ciudades del país.
Los demás países escandinavos (Dinamarca, Finlandia y Noruega) tienen asimismo consejos nacionales para la prevención de la delincuencia, aunque el más importante es el sueco[63]Tradicionalmente, los gobiernos suelen invitar a representantes del mundo académico para que participen en sus diversas comisiones y grupos de trabajo. Los principales temas retenidos han sido la delincuencia juvenil, la mediación, las víctimas (sobre todo Finlandia) y los efectos de las sanciones penales.
7. Finalmente, en Canadá, como consecuencia de varios informes[64]se creó en 1994 un Consejo Nacional para la Prevención del Delito, organismo pluridisciplinario e independiente, conformado por 24 voluntarios escogidos por el Ministro de Justicia y el Procurador General de Canadá después de haber consultado a las provincias. En 1995, sus prioridades eran los niños y los jóvenes y las cuestiones de actualidad en materia de justicia (reforma de la legislación, etc.).
En Quebec, existen desde 1971 comités regionales para la prevención de la delincuencia, así como organismos comunitarios con la misma finalidad. En el informe citado de 1993, se proponen tres modelos de estructura, bajo la dirección del Ministerio de Seguridad Pública, basados en el desarrollo socioeconómico de los municipios.
8. La creación de consejos nacionales de prevención del delito ha supuesto un adelanto considerable en esta materia, especialmente por la posibilidad que ofrecen a los países de disponer de un organismo que determine las políticas de carácter general a seguir en el campo; en la gran mayoría de los casos, el problema criminal suele plantearse en el plano nacional y, aun cuando no lo sea, es importante asegurarse que las acciones emprendidas a otros niveles no entren en contradicción entre ellas. El gran inconveniente de dichos consejos reside, sin embargo, en su posible transformación en instituciones excesivamente burocratizadas y centralizadas, así como en la existencia de demasiados organismos, sobre todo gubernamentales, no siempre coincidentes en sus políticas y estrategias.
Conclusiones
No puede haber conclusiones cerradas en un trabajo dedicado a un tema tan complejo y problemático. Por ello, nos limitaremos a destacar en forma esquemática sus aspectos más significativos y las perspectivas que se ofrecen a América Latina en el campo de la prevención del delito.
1. Aunque la casi totalidad de lo expuesto en este trabajo se refiere a ciertos países (Estados Unidos, Canadá, Europa), las experiencias exitosas llevadas a cabo en materia de prevención podrían probarse, con las necesarias adaptaciones, en los países latinoamericanos. En particular, la adopción del modelo que combina los enfoques situacional y social (seguido por Canadá y los países europeos), presentado en esta obra.
2. El enfoque situacional representa un modelo seductor -sobre todo
para los ciudadanos y los políticos-, ya que en un corto plazo, y a condición
de ser aplicado correctamente, permite resultados espectaculares. Como indica
un autor, "la prevención situacional se basa en el postulado según
el cual es más fácil cambiar las situaciones que las personas"[65].
Sin embargo, deben tenerse en cuenta las observaciones hechas en cuanto a los límites conceptuales de este enfoque, que generalmente se basa en un análisis incompleto de la situación precriminal, así como en la creencia del carácter "mecanicista" del control social[66]Por ello, dicho enfoque sólo debe considerarse como una de las maneras de aproximarse al fenómeno delictivo[67]
3. A este respecto, la prevención social sigue siendo irreemplazable, aunque su eficacia pueda verse hoy día limitada por las presiones de los ciudadanos y algunos grupos sociales (policía, políticos), que invocan, no sin razón, la existencia de factores sobre los cuales las medidas preventivas han de actuar, tales como la disolución del núcleo familiar, el abandono de la misión educativa de la escuela o la influencia de los medios de comunicación en la creación y desarrollo de determinadas percepciones sociales sobre la criminalidad y el delincuente; sin olvidar que sus posibles efectos, de realizarse, lo serán a largo plazo. El verdadero valor de este enfoque consiste, como ya se ha indicado, en atacar las causas profundas de la delincuencia y, al hacerlo, contribuir a un mundo con una mejor calidad de vida.
4. El modelo propuesto, que en ningún caso debería ser considerado como una panacea universal, parece prometedor para alcanzar los dos objetivos subyacentes a sus dos aspectos: intentar, en el corto plazo, resolver ciertos problemas inmediatos y preocupantes relacionados con la criminalidad y, en el mediano y largo plazo, favorecer el advenimiento de comunidades más armoniosas, seguras y participativas. Su eficacia dependerá, sin embargo, de la estricta aplicación de las fases y etapas indicadas y, sobre todo, de su evaluación[68]
5. En ambos enfoques, es imprescindible la participación policial, siendo asimismo recomendable la creación de consejos nacionales de prevención del delito para asegurar políticas coherentes en el área[69]
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Ing.+Lic. Yunior Andrés Castillo S.
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República Dominicana,
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