Introducción
La organización judicial es el conjunto de normas que establecen los órganos y el sistema para la administración de justicia, señalando la competencia de los jueces, sus facultades, obligaciones, la forma de su designación y de sustitución, así como las garantías de su independencia.
Mediante la organización de los tribunales se determina la manera de constituirlos, las personas que intervienen en su constitución, la jerarquía de los tribunales y las relaciones de subordinación entre ellos, y su composición interna. Todo de acuerdo a los poderes y deberes señalados en la ley, para el ejercicio de la función jurisdiccional por parte del órgano judicial (el respectivo tribunal) y la persona natural que actúa en nombre del tribunal (el juez).
En este sentido, la organización de la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra estructurada sistemáticamente, brindando a los administrados, la posibilidad de ejercer la acción contencioso administrativo, contra los actos administrativos dimanados de los órganos de la Administración Pública, que afecten sus intereses.
En lo adelante, se reseñará un esbozo de la organización de lo Jurisdicción Contencioso Administrativa en la Provincia de Corrientes.-
a.- Planteo del Problema:
En el Estado contemporáneo el desarrollo de la libertad y el derecho han sido bases para modificar conceptos del derecho administrativo, permitiendo establecer las dimensiones de la relación entre administrado y administración, no solo verticalmente, en sometimiento del segundo al primero, sino que han alcanzado madurez suficiente como para aplicar las nuevas técnicas al funcionamiento del estado, limitando el ejercicio del Estado sometidos al principio de legalidad y tutela jurídica los que garantizan la posición jurídica del administrado, sin afectar por ello el cumplimiento de las finalidades del Estado para la comunidad.
b.- Objetivos:
Teniendo en cuenta lo expresado anteriormente, el objeto del presente trabajo es realizar una breve reseña del proceso Contencioso Administrativo, su organización y competencia.-
c.-Estado del Conocimiento:
La regulación normativa en lo contencioso administrativo en el ámbito provincial, se encuentra plasmado en la Ley 4106 y su modificatoria Ley 5846.-
Desarrollo
a.- Los Orígenes de la Justicia Administrativa:
La perspectiva, como figura vinculada al fenómeno jurídico inserto en toda institución, parte de una situación determinada en el tiempo y se proyecta hacia el futuro como un conjunto de visiones distantes.
Por tal causa, esa visión a distancia de las cosas requiere como punto de partida un conocimiento acabado del saber histórico cuidando no olvidar –como nos ha advertido Sebastián MARTÍN RETORTILLO- que "la historia de un sistema no se agota con la referencia más o menos completa a un sistema normativo".
Y si bien no es nuestro propósito realizar un estudio histórico exhaustivo acerca del origen de la justicia administrativa en el derecho comparado nos parece necesario desbrozar algunos equívocos, como aquel que, sobre la base de la descripción formal y lógica de un producto revolucionario, atribuye el nacimiento de la jurisdicción administrativa a la Revolución Francesa, como si fuera una operación quirúrgica que creó un derecho nuevo y no la obra decantada de un largo proceso histórico.
Ese largo proceso histórico, originado en el Antiguo Régimen francés, que partía del principio de separación entre las autoridades administrativas y las judiciales, alcanzó a establecer la judicialidad de los conflictos entre los particulares y la Administración, asignando la respectiva competencia a órganos administrativos separados de la Administración activa (Intendentes y Consejo del Rey).
La circunstancia que la jurisdicción administrativa naciera bajo la monarquía, al mismo tiempo que la judicial, ha sido subrayada nada menos que por TOCQUEVILLE y por LAFERRIÈRE encontrándose referencias en numerosos estudios jurídicos realizados por autores franceses durante el siglo pasado (vgr. VIOLLET, ESMEIN, CHENON, etc.).
La Revolución Francesa, aunque partió del reconocimiento del mismo principio de dualidad de jurisdicciones prescripto por el Antiguo Régimen, consagró una solución radicalmente distinta, suprimiendo los Intendentes y el Consejo del Rey y transfiriendo la titularidad de la función de juzgar a la Administración a los propios órganos de la Administración activa, que de esa manera eran a la vez jueces y partes de un mismo conflicto.
Resulta obvio, entonces, colegir que en la realidad del sistema instituido por la Revolución Francesa se encontraba una suerte de inmunidad de la Administración y sus funcionarios; como es sabido, éstos fueron libres de cometer toda suerte de sucesos aberrantes que afectaron la vida y la propiedad de los franceses, en aras de una proclamada y formal igualdad y de libertades inexistentes, mediante conductas fundadas en el inexplicable dogma de la voluntad general y de su primacía, como una razón absoluta que excluye la razón individual.
Un sistema tan regresivo no podía durar mucho tiempo y a los nueve años (es decir, en 1799) Napoleón terminó dando una vuelta de tuerca hacia un modelo similar al del Antiguo Régimen mediante la creación, en cada departamento, de un "Consejo de Prefectura" con competencia para conocer en determinados asuntos administrativos.
Como sostuvo BENOÎT, ese proceso significó "la reaparición de la jurisdicción del Intendente" completada más tarde con la creación del Consejo de Estado, a partir del cual la historia del extraordinario desarrollo que llegó a alcanzar el derecho administrativo francés es bien conocida.
La conclusión que se desprende de todo ello es que la justicia administrativa es el producto de un dilatado proceso histórico que va decantando sus principios y soluciones. Es cierto que ha recorrido a veces un camino equivocado pero también resulta posible que a través de un golpe de timón pueda recobrar el equilibrio de poderes, que es la base para el funcionamiento armónico de cualquier sistema político.
En otras palabras, la justicia administrativa va amoldándose a los principios que una determinada sociedad considera justos y legítimos en una circunstancia histórica determinada (igualdad, libertad, propiedad, defensa y promoción de la competencia, seguridad física y jurídica, independencia, etc.).
Cabe entonces preguntarnos si, en la actualidad, la justicia administrativa argentina, responde a esos valores que los ciudadanos consideran como parte de los bienes comunes y de los derechos que merecen ser protegidos de la arbitrariedad que proviene de los diferentes órganos del Estado así como de personas que, siendo de naturaleza privada o pública no estatal, son parte o intervienen en calidad de terceros en los procesos administrativos.-
b.- El Proceso Contencioso Administrativo:
A través de la jurisdicción contencioso-administrativa un poder independiente como es el Poder Judicial controla los actos de la Administración o Poder Ejecutivo y determina si dichos actos son o no ajustados a las leyes y conforme a Derecho.-
c.- La Competencia Contencioso Administrativa:
La competencia del juez para intervenir en un caso, en términos generales es "la capacidad o aptitud que la ley reconoce a un órgano o conjuntos de órganos judiciales para ejercer sus funciones con respecto a una determinada categoría de asuntos o durante una determinada etapa del proceso."[1]
A su vez, la jurisdicción es una función pública asignada al Poder Judicial y el juez ejerce la jurisdicción dentro de los límites de su competencia, de manera tal que ese ejercicio de la jurisdicción resulta exclusivo pues elimina la jurisdicción del resto de los jueces. [2]
Asimismo, dada la organización como Estado federal de nuestro país, coexisten dos órdenes de gobierno y por ende dos poderes judiciales: a) El nacional, que ejerce la jurisdicción en todo el territorio del país, y b) el provincial que ejerce la jurisdicción en el ámbito de los límites de cada provincia.
Se ha definido a la jurisdicción federal como la facultad conferida al Poder Judicial de la Nación, para administrar justicia en los casos, sobre las personas y en los lugares especialmente determinados por la Constitución nacional.
La competencia de la justicia federal es de excepción, se halla limitada a los supuestos enunciados en los arts. 116 y 117 de la Constitución nacional, por delegación de las provincias en el gobierno federal del poder-deber de decidir los conflictos enumerados en los citados artículos, en tanto que la justicia provincial tendrá intervención en todos aquellos supuestos que no hayan sido atribuidos a la justicia federal, resultando de carácter residual. (La jurisdicción federal es excepcional y, por regla, todo derecho común lo debe aplicar la justicia provincial y sólo en casos excepcionales, enumerados en la Constitución Nacional, lo debe hacer la justicia federal." [3]
Es la potestad cognoscitiva, atribuida a los magistrados federales, por la Constitución nacional (arts. 116 y 117), por la ley 27, por las disposiciones de la ley 48, del decreto ley 1285/58 y demás legislación para administrar justicia en los casos y situaciones contemplados normativamente.[4]
La competencia federal es constitucional, taxativa y no puede ampliarse; es de orden público constitucional, y como tal imperativa, inderogable, irrenunciable e indisponible; es contenciosa; limitada y de excepción a los casos delegados por las provincias; privativa y excluyente; prorrogable en razón de las personas en cuyo favor se dispuso la jurisdicción federal, e inalterable. [5]
Desde un punto de vista jurídico, pero genérico, la competencia implica la aptitud legal para obrar.
Si nos referimos a la competencia de los poderes estatales, podremos decir que se trata de la aptitud dada por el ordenamiento jurídico a tales poderes, para el ejercicio de sus respectivas Si restringimos el concepto a la competencia del Poder Judicial, postularíamos que se refiere a la aptitud dada por el ordenamiento jurídico a los jueces, para decidir conflictos con fuerza de verdad legal, bajo las normas procesales que correspondan según la materia.
Y si, por fin, buscáramos definir la competencia del fuero contencioso administrativo federal, diríamos que es aquella aptitud dada por el ordenamiento jurídico a los jueces de dicho fuero, para resolver conflictos con fuerza de verdad legal bajo las normas procesales que rigen al Derecho Administrativo nacional.
Destacan en esta definición, cuatro elementos:
a) Normativo: una norma atribuye la competencia;
b) Subjetivo: esa competencia es atribuida solo a los jueces contencioso administrativos, que son jueces de la Nación (no ejercen esa competencia los denominados tribunales administrativos nacionales –porque no integran el Poder Judicial– ni los jueces provinciales –porque no tienen competencia federal–);
c) Material: la resolución de conflictos con fuerza de verdad legal;
d) Formal o procesal: la competencia se ejerce en un proceso que se rige por las reglas propias de la materia administrativa.
Decíamos que la competencia surge, necesariamente, del ordenamiento jurídico.
Ahora bien: ¿Qué dicen las normas que regulan la competencia de los tribunales nacionales en punto a las atribuciones del fuero contencioso administrativo? En el ano 1950, se dicto la ley de organización de la justicia nacional 13.998, aun vigente, que dispuso en su art. 45, inc. a), que los juzgados contencioso administrativo federales serán competentes en "las causas […] contencioso-administrativas".
Luego del significativo aporte, la norma nada agrega, con lo cual y como veremos, serán los jueces, a través de sus precedentes, los que acabaran delineando dicha competencia.
Una de las razones de ser de un fuero, es el manejo y aplicación de una norma procesal especifica que permita aplicar a la materia de fondo reglas procesales afines.
Si la ausencia de precisiones normativas en punto a la competencia del fuero constituye una primera desilusión sobre este punto, la segunda llega enseguida después, al verificarse que la competencia del fuero contencioso administrativo federal se ejerce aplicando el Código Procesal Civil y Comercial Federal.
A resultas de ello, las reglas del proceso contencioso son las de dicho código, pero claramente moduladas por la materia publicistica, es decir, por las notas propias del Derecho Administrativo con sus prerrogativas y garantías.
Ello incidirá sobre la jurisdicción y sobre la competencia, pues, por ejemplo de no encontrarse habilitada la instancia (prerrogativa procesal de la Administración), el juez carece de jurisdicción y de competencia para intervenir.[6]
d.- La Competencia Contenciosa Administrativa en la actual jurisprudencia de la CSJN:
Ahora bien, ¿Qué elementos debe tener en cuenta un litigante a la hora de definir si inicia una causa en el fuero contencioso administrativo federal?
Ciertamente, ante la orfandad de criterio normativo la posición sostenida por los tribunales y, dentro de estos, por la CSJN, deviene de conocimiento indispensable.
No es nuestra intención efectuar un repaso histórico de la jurisprudencia del tribunal desde su conformación en los inicios de la organización nacional, sino centrarnos en los parámetros actuales de fijación de la competencia contencioso administrativa federal.
Un análisis de precedentes del Máximo Tribunal cercanos en el tiempo permite inferir criterios diversos.
En ciertos casos, la Corte tuvo en cuenta para asignar competencia al fuero contencioso el tipo de acto cuestionado en el proceso y la naturaleza de las partes.
Así, asigno la competencia cuando: a) los actos cuestionados tienen naturaleza administrativa (criterio material); b) intervienen en el litigio entidades nacionales (criterio subjetivo) (CSJN, "Comité de Seguimiento y aplicación de los derechos del niño en Argentina", Fallos 326:3118, ano 2003).
Mas cerca en el tiempo, la Corte mantuvo como criterio la valoración del elemento subjetivo (que el Estado sea parte en el pleito) pero agrego como estándar la naturaleza de la norma de preponderante aplicación para determinar la competencia contenciosa.
Es decir, no es tan relevante el acto o norma que se cuestiona en el juicio como si lo es la norma de fondo que servirá para dirimir la controversia.
Dijo el Tribunal que correspondía atribuir competencia al fuero contencioso cuando era parte en el conflicto un órgano de la Administración Publica y, fundamentalmente, cuando las normas aplicables para resolver el pleito tenían naturaleza administrativa. En el caso, la acción tenia por objeto que las prestadoras del servicio telefónico se abstuvieran de cobrar el denominado CER (coeficiente de estabilización de referencia) por la utilización de redes de telecomunicaciones y la medida cautelar autónoma se había dirigido no solo contra dichas prestadoras sino también contra el órgano competente en materia de regulación, esto es, la Secretaria de Comunicaciones ("NSS S.A. c/ Telefónica de Argentina S.A. y otro s/ medidas cautelares", Fallos 328:3906, año 2005).[7]
En el mencionado caso, tanto el juez de primera instancia como la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo (CNCAF) habían resistido la competencia del fuero, con fundamento en que no se cuestionaban actos de un órgano o ente del Estado nacional y que se trataba de una cuestión entre particulares, pues en definitiva el actor pretendía que la prestadora del servicio publico (empresa privada) no le cobrase el CER.
En el ano 2006, la Corte volvió a ocuparse de la cuestión, al propiciar el criterio del Derecho Administrativo como rama del saber de preponderante aplicación para determinar la competencia del fuero. En efecto, en el caso "Cometrans" (Fallos 329:3912), sostuvo que el fuero federal en lo contencioso administrativo era competente para entender en la demanda de desalojo deducida por la concesionaria de inmuebles ubicados en la Estación Terminal.[8]
Retiro en base a la nulidad del anterior contrato de concesión, si la resolución de la causa importa el estudio en forma directa de normas vinculadas no solo a dicho contrato, sino además de actos que emanan de organismos públicos, demostrándose la prioritaria relevancia que los aspectos propios del Derecho Administrativo asumen para la solución.
Casi contemporáneamente, empero, exigió la configuración de un doble requisito, similar pero no idéntico al exigido en el ya comentado "Comité de Seguimiento…", pues tuvo en cuenta la persona demandada (Estado nacional, criterio subjetivo) "y que los hechos del caso habían sucedido en ejercicio de la función administrativa" (en "Comité…" lo relevante fue que se habían cuestionado "actos administrativos").
Con ello, el espectro competencial se amplia respecto del contemplado en "Comité", pues el acto administrativo es solo una manifestación posible del ejercicio de la función administrativa, que no se agota con dichos actos sino que también puede involucrar hechos u omisiones susceptibles de ser imputados a la Administración y llevados a juicio.
Se trato, pues, de un caso en el cual fue demandado el Estado por lesiones sufridas por el actor mientras era policía, es decir, mientras se encontraba en ejercicio de la función, sin que obste a ello que puedan también regir, subsidiariamente, normativas o institutos derivados del derecho común[9]("Clavellino, Pablo Alejandro Cayetano c/ Estado nacional – Ministerio del Interior – Policía Federal s/ danos y perjuicios, Fallos 329:3201, ano 2006).
Al ano siguiente, en la causa "Obra Social Bancaria Argentina c/Superintendencia de Servicios de Salud – resol. 666/05" (Fallos 330:807, 2007), la Corte considero que al cuestionarse un "acto administrativo emitido por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa", la causa era de competencia contenciosa. Se reúnen en este caso tres estándares clásicos de la competencia contenciosa: la conducta (acto administrativo), el sujeto (el Estado) y el tipo de función en crisis (administrativa).
Podría pensarse que es redundante sostener como requisitos diversos el acto administrativo y la función administrativa, pues si se dicta un acto administrativo se lo hace en ejercicio de esa función, lo cual es exacto.
Tal vez, de todos modos, no este de mas la precisión pues si puede haber actos que emanen subjetivamente de la Administración y que, sin embargo, no sean administrativos ni dados en ejercicio de esa función. En tales casos estamos ante los denominados "actos de objeto privado" que no se rigen por el Derecho Administrativo. Así, si un particular quisiera accionar contra la denegatoria de apertura de una cuenta corriente emanada de un banco estatal, tendría que ocurrir a los tribunales de Derecho Privado.
El valioso estándar de la norma de preponderante aplicación para resolver el pleito como elemento para determinar la competencia del fuero contencioso fue ampliado por la Corte en el caso "Giraldo" (12/6/2007, C. 137. XLIII; COM) al sentarse el criterio de los principios de principal aplicación para definir la intervención del fuero. En dicho precedente, la acción de danos por explosión de una caja electricidad (presuntamente por presencia de gas) que causo daños físicos a particulares se dirigió contra Empresa Distribuidora Sur Sociedad Anónima (EDESUR), Metrogas, Ente Nacional Regulador del Gas (ENAR GAS) y Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE).[10]
En su dictamen, el Procurador General (al que se remitió luego la Corte) propicio la competencia contencioso administrativa federal, porque para determinar la responsabilidad de los entes reguladores en la falta de control se debían aplicar "principios propios del Derecho Publico".
Agrego que no obstaba a la competencia de la justicia contencioso administrativa federal la circunstancia de que, ante la ausencia de normas propias del Derecho Publico que regulen la materia, se apliquen subsidiariamente disposiciones de derecho común, ya que ellas pasan a integrarse en el plexo de principios de Derecho Administrativo en el que se encuadra el caso.
En igual sentido se pronuncio el máximo tribunal en el conocido precedente "Barreto" (CS, Fallos 329:759), en el cual tuvo en cuenta que la relación jurídica en cuestión tenia origen y naturaleza administrativa, por lo que las normas de derecho común aplicables en subsidio pasaban a integrarse en el plexo de principios de Derecho Administrativo en el que se encuadra el caso.[11]
En otros casos, en fin, el tribunal aunó ambos temperamentos al sostener la competencia del fuero fundada en que era necesario aplicar "normas y principios del Derecho Publico"[12] vinculadas con las facultades y deberes propios de la Administración (CSJN, Fallos 333:2055, "Fiscaliza General Cámara Nac. Apel. Comercial c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/proceso de conocimiento", 2010 y Fallos 332:1738, "Pozzobon, María Luisa y otros c/ Sindicatura General de la Nación s/diferencias de salarios").-
e.- La Jurisdicción Contencioso Administrativa:
La Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo es aquélla destinada al conocimiento y aplicación del Derecho en el orden administrativo o del Derecho administrativo, es decir, el referente al conjunto normativo destinado a la regulación de la actividad de la Administración pública en su versión contenciosa o de control de la legalidad y de sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen. Así como para atender los recursos de los administrados contra resoluciones de la administración que consideran injustas. Según los países, puede ser una parte de la administración de justicia (como en España), o puede corresponder a un alto órgano de la administración (generalmente un Consejo de Estado, como en Francia).
En el ámbito provincial, la Ley 5846 diseña la justicia Contencioso Administrativa de la siguiente manera: crea dos (02) Juzgados de Primera Instancia en la materia con sede en la Capital de la Provincia y uno (01) en cada circunscripción judicial de la provincia, a saber: Goya, Paso de los Libres, Curuzú Cuatriá y Santo Tomé; asimismo, la referida normativa crea la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo integrada por tres (03) magistrados.-
f.- Régimen Normativo Local. La Ley 4106 y su Modificatoria Ley 5846:
1. La Materia contencioso Administrativa:
Proceden las acciones a las que se refiere la Ley 4106, cuando se invoque un derecho subjetivo, interés legitimo o derecho difuso de carácter administrativo, establecido a favor del reclamante por la Constitución, Ley, Decreto Ordenanza, Reglamento, Resolución, Acto, Contrato o cualquier disposición o principio de derecho administrativo anterior.
ANTECEDENTES:
La idea del proceso contencioso administrativo como medio ordinario de contralor jurisdiccional de la actuación de la administración pública tiene su partida de nacimiento en el peculiar sistema francés de la jurisdicción administrativa. Cabe recordar que, como fruto de la organización del estado francés luego de la revolución, nace el derecho administrativo como rama pública que fundamenta la posición jurídica exorbitante de la administración pública en el ordenamiento jurídico.
DOCTRINAS:
El sistema francés nació de la exégesis que los revolucionarios franceses hicieron del principio de la división de poderes, que plantea la igualdad e independencia entre ellos, por lo que se opusieron a que los actos del poder ejecutivo fueran juzgados por tribunales, puesto que si su actuación quedaba supeditada a los órganos judiciales, habría subordinación de un poder a otro por lo que el articulo 13 de la primera constitución revolucionaria, identificada como ley Nº 1624 de agosto de 1970, se determino la independencia de las funciones judiciales y administrativas, prohibiendo a los jueces de perturbar de cualquier forma las operaciones de los cuerpo administrativos.
El sistema angloamericano, con una diferente interpretación de la división de poderes, atribuye a los órganos judiciales la facultad de conocer y resolver todo tipo de controversias, ya que las partes en los litigios deben ser sometidas por igual a la jurisdicción por igual a la jurisdicción, debido a que los actos de la administración no tienen ola presunción de la legalidad que los sustente, porque su fuerza no reside en su naturaleza sino en la fuerza de la ley que aplican.
LEGITIMACION PROCESAL:
El demandante debe invocar la lesión en sus derechos como consecuencia del acto administrativo. En caso el actor hubiera solicitado un acto administrativo de contenido favorable, y la administración no le haya respondido a su petición sea en vía denegatoria (respuesta negativa) o en vía omisiva (ausencia total de respuesta) existirá legitimación para recurrir.
OBJETO DEL PROCESO:
El objeto del proceso administrativo es la pretensión procesal, en torno a ella giran todas y cada una de las vicisitudes procesales; la iniciación del proceso a instrucción del mismo –alegaciones y pruebas– y su decisión tienen una sola y exclusiva referencia la reclamación de la parte, no en cuanto acción que se realiza sino en cuanto acto ya realizado.
ACTUACIONES IMPUGNABLES:
1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública.
3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
4. La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.
5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio
PRETENSIONES:
1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo.
4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme
PROCEDIMIENTO ORDINARIO:
El procedimiento ordinario para interponer recurso contencioso-administrativo está regulado en los artículos 56 a 87 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa Nº 4106.
Antes de la interposición del recurso contencioso, el recurrente habrá de cumplir un requisito previo, consistente en el agotamiento de los recursos administrativos (hasta poner fin a la vía administrativa), o bien formular las reclamaciones que procedan contra la inactividad administrativa, o su actuación material por vía de hecho.
Este procedimiento se inicia mediante la presentación del escrito de interposición por parte del recurrente: "PREPARA ACCIÓN JUDICIAL", que se limitará a citar el comportamiento o actuación impugnada, solicitando la remisión de las actuaciones administrativas donde recayó el acto impugnado.
Una vez admitido la misma, el órgano jurisdiccional ha de solicitar a la Administración recurrida la remisión del expediente de que se trate. Tras la entrega del expediente al recurrente, se le concede un plazo de 10 días para que ejerza la opción del RECURSO FACULTATIVO o de 30 días para que promueva la DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA en la que se hará referencia a los hechos, fundamentos de Derecho y pretensiones que desee formular, así como los documentos que procedan para defender su derecho.
Presentado el escrito de demanda, se le dará traslado a la Administración demandada para que en plazo de 30 días pueda formular escrito de contestación.
Por otro sí, las partes podrán solicitar al órgano que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer los hechos en que no coincidan las partes y sean trascendentes para el fondo del asunto. La prueba se regirá por las reglas contenidas en la Ley 4106. También se podrán practicar pruebas de oficio, a propuesta del propio Tribunal, asegurando en todo caso que las partes puedan hacer las alegaciones que estimen pertinentes sobre dichas pruebas. Las partes podrán solicitar que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que se declare el pleito concluso, sin más trámite, para sentencia. Los pronunciamientos de la Sentencia podrán consistir en la inadmisibilidad de la demanda, su estimación o desestimación total o parcial, y la eventual condena en costas.
El procedimiento acelerado se regula en el artículo 22 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Este procedimiento cuando el tribunal, a pedido de parte y cuando existen "prima facie" irregularidades en la decisión administrativa recurrida y la posibilidad de daños graves si se produce a su ejecución, podrá dictar resolución fundada disponiendo la abreviación de los plazos procesales establecidos, excluyendo en lo posible las convocatorias a audiencias. También dispondrá el diligenciamiento urgente de medidas anticipadas para la comprobación de los hechos invocados en el litigio, de forma de poder dictar sentencia en breve tiempo.
Este instituto, ya regulado anteriormente, ha sido muy poco usado, configurando un derecho de la parte exclusivamente, tal vez porque los plazos procesales de la ley ya son suficientemente cortos y el pedido previo de abreviación insumiría mas tiempo, máxima con la existencia del tramite del RECURSO FACULTATIVO (Art. 94 y ss.) Puede acotarse la totalidad del proceso o partes del mismo con su pedido previo.
Esta facultad del Tribunal debe complementarse con las facultades ordenatorias e instructorias del art. 36 del Código Procesal Civil y Comercial, de acuerdo a la aplicación supletoria dispuesta por los artículos 41 y 115 de la Ley 4106.
De igual manera, la anticipación de pruebas debe considerarse juntamente al artículo 30 de aseguramiento de las mismas.
REVIDATTI, prevé la convocatoria a audiencia y la notificación a la contraria.
Se trata de un procedimiento esencialmente oral centrado en el acto de la vista, donde se fijan los hechos y se formulan alegaciones, practicándose la propuesta y admitida. También serán orales las conclusiones que se presenten tras la prueba.
Presenta algunas particularidades de trámite en relación al procedimiento ordinario, destacando que la iniciación se produce directamente por demanda (en el procedimiento ordinario puede darse, pero en escasos supuestos); así mismo, el trámite de prueba no permite la formulación de preguntas y repreguntas a los testigos.
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES:
Pueden citarse como tales:
Procedimiento para la protección de los Derechos Fundamentales de la persona, y que limita su objeto a las violaciones de los Derechos Fundamentales. Se caracteriza por ser un procedimiento desarrollado bajo los principios de preferencia y sumariedad. Se configura un procedimiento de plazos reducidos, que a la vez, trata de evitar abusos por parte de los demandantes, que pueden tratar de reconducir fraudulentamente los procedimientos ordinarios a la presente figura, mucho más favorable.
Cuestión de ilegalidad. Surgen como consecuencia de la estimación de un recurso indirecto, y se plantean por el órgano judicial que anuló un acto que aplicaba un Reglamento ilegal. Para que se produzca una anulación erga omnes del Reglamento, el órgano de origen deberá plantear la cuestión ante el órgano competente para anular disposiciones generales.
MEDIDAS CAUTELARES:
La Ley 4106 regula las medidas cautelares en el procedimiento contencioso administrativo en los artículos 23 a 30 del capítulo V de la Ley, en los que establece las normas generales de las medidas cautelares, las medidas cautelares frente a actos, frente a disposiciones generales, frente a la inactividad de la Administración, frente a la inejecución de actos administrativos y frente a la vía de hecho, así como las normas procedimentales.
Los órganos jurisdiccionales podrán adoptar todas aquellas medidas que resulten procedentes para asegurar la efectividad de una eventual sentencia estimatoria.
De conformidad con lo establecido en la Ley 4106, el incidente cautelar se sustanciará en pieza separada, de naturaleza accesoria al proceso principal, teniendo carácter contradictorio, por lo que deberá escucharse a todas las partes y practicarse las pruebas propuestas y admitidas. Aunque cabe la adopción de medidas cauteladísimas sin previa audiencia de la Administración.
La media se adoptará por Auto del Magistrado, pudiéndose fijar caución para su efectiva adopción.
EJECUCIÓN:
La competencia para ejecutar las sentencias en el orden contencioso-administrativo corresponde al órgano jurisdiccional que conoció del asunto en primera o única instancia.
Transcurridos dos meses desde el dictado de la sentencia, el órgano jurisdiccional podrá adoptar las medidas contempladas en los artículos 107 a 114 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, siendo de aplicación supletoria la normativa de lo referido al Procedimiento en lo Civil y Comercial.
Entre los distintos supuestos de ejecución forzosa, hay que destacar el pago de una cantidad líquida por parte de la Administración, la inscripción del fallo anulatorio en registros públicos y la publicación de la Sentencia, la ejecución subsidiaria a cargo de la Administración o el restablecimiento de la situación anterior y la indemnización por daños y perjuicios.
Dentro de la medidas que pueden adoptar los órganos jurisdiccionales cabe la imposición de multas coercitivas periódicas al funcionario público responsable del incumplimiento, pudiendo llegar a exigir la responsabilidad penal del mismo.-
Conclusiones
La Jurisdicción Contenciosa Administrativa, conforme a lo previsto en la Ley 4106 y su modificatoria Ley 5846, es ejercida por (02) Juzgados de Primera Instancia en la materia con sede en la Capital de la Provincia y uno (01) en cada circunscripción judicial de la provincia, a saber: Goya, Paso de los Libres, Curuzú Cuatriá y Santo Tomé; asimismo, la referida normativa crea la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo integrada por tres (03) magistrados; quienes se encargarán de anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.
Estos tribunales pueden condenar el pago de sumas de dinero y reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad administrativa, conocerán igualmente de reclamos por la prestación de servicios públicos, así como disponer de lo necesario para el restablecimiento de las situaciones judiciales subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.
Los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder, condenar el pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración; reconocer de reclamos por prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.-
Reflexiones
Nunca ha sido tarea fácil en el mundo la de controlar el ejercicio del poder público cuando se afectan derechos de los ciudadanos. Tuvieron que transcurrir muchos siglos hasta haberse podido consolidar sistemas que impidieran, con una mínima eficacia, el desborde de la actividad administrativa y legislativa del cauce del derecho y de la justicia.
Algunos piensan que el control judicial ha de ceñirse, fundamentalmente, a la verificación por el juez de la legalidad de la actuación más o menos determinada de la Administración Pública. Si así fuera, el control judicial se convertiría en una pura operación de subsumir el caso concreto en el ordenamiento general y que bastaría con controlar que, aún dentro de la franja de discrecionalidad que puede brindar la norma, la Administración ha optado por una resolución razonable y, por tanto, no arbitraria.
Pero ocurre que las cuestiones a resolver, en materia de control judicial, no se presentan de ese modo tan simple en la mayor parte de los casos, lo cual modifica sustancialmente la visión que debe tener el juez a la hora de juzgar a la Administración.
Por de pronto, el juez, en algunos sistemas contencioso administrativos como el nuestro, tiene atribuida la potestad de juzgar la propia ley o el ordenamiento legislativo en el que se fundamenta la actividad administrativa y lo hace no sólo conforme a la técnica de la jerarquía constitucional (del tipo kelseniano) sino a la de los principios generales del derecho, que suelen ser creaciones pretorianas de origen doctrinario o jurisprudencial (como los creados por el Consejo de Estado francés) pero, en cualquier caso, recepcionados por los tribunales ya que, a través de ellos, estos principios adquieren una realidad o positividad y se incorporan al mundo jurídico.
En otros supuestos, el juez no controla el ejercicio del margen de discrecionalidad sino la aplicación correcta o no de un concepto jurídico indeterminado. ¿Qué herramientas utiliza para llevar a cabo este control? Como la ley generalmente no proporciona base determinada o si así fuera ésta es casi siempre deficiente, el juez –que no puede dejar de fallar en la mayor parte de los sistemas civilizados- carece de todo otro recurso que no sea el de acudir (una vez más) a la aplicación de los principios generales del derecho administrativo existentes o a la creación de alguno nuevo que permita resolver el caso de la manera más justa. Los casos en que esto acontece son numerosos habida cuenta la posibilidad bastante común que se produzcan carencias normativas, lo cual conduce muchas veces a la necesidad de determinar la dimensión de peso de principios y normas contradictorias. En todos esos supuestos el juez precisa acudir a criterios de justicia antes que al ordenamiento positivo y mantener siempre presente una posición de equilibrio frente a los demás poderes del Estado y la opinión pública.-
Propuestas
Esta somera descripción permite advertir que la labor judicial de controlar a la Administración, es mucho más compleja que la del juez civil –el cual generalmente juzga sobre un marco más estable y con un cuerpo de normas y principios jurídicos, arraigados por el peso de una tradición milenaria en un conflicto entre particulares cuyo grado de repercusión social o de vinculación al interés público es bastante menor.
En cambio, el ordenamiento administrativo presenta una mayor movilidad y su relación directa con la Constitución es mucho más acentuada aunque, en definitiva, el mundo jurídico tenga en ambas ramas del derecho una estructura tridimensional que se compone de normas, conductas o experiencias y valores de justicia.
En cualquier caso, la labor judicial de control de la Administración no es mecánica ni exclusivamente técnica. Es más bien casi un arte: el de impartir justicia teniendo en cuenta la armonización de los intereses individuales o colectivos de cada conflicto con el interés público, sin sustituir –como lo ha señalado recientemente SESÍN- la discrecionalidad política por la judicial, siendo tan pernicioso el control que paraliza la actividad estatal como el que lo limita excesivamente con mengua de las garantías del Estado de Derecho.-
Bibliografía
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* Palacio, Lino, Derecho Procesal Civil, t. II, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2007, 6ª ed
* Palacio de Caeiro, Silvia B., Competencia Federal Civil-Penal, Buenos Aires, La Ley, 1999,1ª ed.-
* Pozo Gowland, Héctor, "La competencia contenciosa administrativa en el orden federal," en Cassagne, Juan C. (dir.), Procedimiento y proceso administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2005, 1a ed.-
* Revidatti Gustavo A. "Lo Contencioso Administrativo" Cicero, Corrientes, 1987.-
Autor:
Romero, César Daniel
CURSO DE POSGRADO EN
MAGISTRATURA Y FUNCIÓN JUDICIAL
(Tercera edición)
Aprobado por Acordada N° 07/2014 del Superior Tribunal de Justicia de Corrientes y?
Aprobado por Res. N° 117 C.D./2014 de la Facultad de Derecho (UNNE)
Año:2014
[1] Palacio, Lino, Derecho Procesal Civil, t. II, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2007, 6? ed., p. 366 y ss.
[2] G?mez, Claudio D., Competencia Federal, C?rdoba, Mediterr?nea, 2003, cap. I, p. 21.
[3] G?mez, op.cit., p. 23 y sus notas
[4] Palacio de Caeiro, Silvia B., Competencia Federal Civil-Penal, Buenos Aires, La Ley, 1999,1? ed., cap. II, p. 55 y ss.
[5] Pozo Gowland, H?ctor, ?La competencia contenciosa administrativa en el orden federal,? en Cassagne, Juan C. (dir.), Procedimiento y proceso administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2005, 1a ed., cap. V, p. 471
[6] CSJN, ?Gorordo?, Fallos 322:73
[7] NSS S.A. c/ Telef?nica de Argentina S.A. y otro s/ medidas cautelares?, Fallos 328:3906, a?o 2005.
[8] Fallos 329:3912
[9] Clavellino, Pablo Alejandro Cayetano c/ Estado nacional – Ministerio del Interior – Polic?a Federal s/ danos y perjuicios, Fallos 329:3201, ano 2006
[10] Fallo 12/6/2007, C. 137. XLIII; COM
[11] CS, Fallos 329:759
[12] CSJN, Fallos 333:2055, ?Fiscaliza General C?mara Nac. Apel. Comercial c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/proceso de conocimiento?, 2010 y Fallos 332:1738, ?Pozzobon, Mar?a Luisa y otros c/ Sindicatura General de la Naci?n s/diferencias de salarios.