En noviembre de 2013, el Foro Económico Mundial lanzó su informe Perspectivas de la Agenda Mundial 2014, que situaba el aumento de la desigualdad en los ingresos como la segunda mayor amenaza mundial de los próximos 12 a 18 meses. Según las personas encuestadas, la desigualdad "está afectando a la estabilidad social en el seno de los países y supone una amenaza para la seguridad en el ámbito mundial". Oxfam comparte este análisis y espera que la reunión del Foro Económico Mundial de este año realice los compromisos necesarios para contrarrestar el avance de la desigualdad.
Un cierto grado de desigualdad económica es fundamental para estimular el progreso y el crecimiento, y así recompensar a las personas con talento, que se han esforzado por desarrollar sus habilidades y que tienen la ambición necesaria para innovar y asumir riesgos empresariales. Sin embargo, la extrema concentración de riqueza que vivimos en la actualidad amenaza con impedir que millones de personas puedan materializar los frutos de su talento y esfuerzo.
La desigualdad económica extrema es perjudicial y preocupante por varias razones: además de ser moralmente cuestionable, puede repercutir negativamente en el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, así como multiplicar los problemas sociales. Asimismo, agrava otro tipo de desigualdades, como las que existen entre hombres y mujeres. En muchos países, la desigualdad económica extrema resulta preocupante debido a los efectos perniciosos que la concentración de riqueza puede acarrear para la equidad en la representación política. Cuando la riqueza se apropia de la elaboración de las políticas gubernamentales secuestrándolas, las leyes tienden a favorecer a los ricos, incluso a costa de todos los demás. El resultado es la erosión de la gobernanza democrática, la destrucción de la cohesión social y la desaparición de la igualdad de oportunidades. A menos que se adopten soluciones políticas valientes que pongan freno a la influencia de la riqueza en la política, los gobiernos trabajarán en favor de los intereses de los ricos, y las desigualdades políticas y económicas seguirán aumentando. Como dice la famosa cita de Louis Brandeis, que fue miembro del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, "podemos tener democracia, o podemos tener la riqueza concentrada en pocas manos, pero no podemos tener ambas".
Oxfam teme que, si la desigualdad económica extrema no se controla, sus consecuencias podrán ser irreversibles, dando lugar a un "monopolio de oportunidades" por parte de los más ricos, cuyos hijos reclamarán los tipos impositivos más bajos, la mejor educación y la mejor atención sanitaria. El resultado sería la creación de una dinámica y un círculo vicioso de privilegios que pasarían de generación en generación.
Dada la magnitud del incremento de la concentración de la riqueza, la monopolización de oportunidades y la inequidad en la representación política suponen una tendencia grave y preocupante. Por ejemplo:
• Casi la mitad de la riqueza mundial está en manos de sólo el 1% de la población.
• La riqueza del 1% de la población más rica del mundo asciende a 110 billones de dólares, una cifra 65 veces mayor que el total de la riqueza que posee la 3 mitad más pobre de la población mundial.
• La mitad más pobre de la población mundial posee la misma riqueza que las 85 personas más ricas del mundo.
• Siete de cada diez personas viven en países donde la desigualdad económica ha aumentado en los últimos 30 años.
• El 1% más rico de la población ha visto cómo se incrementaba su participación en la renta entre 1980 y 2012 en 24 de los 26 países de los que tenemos datos.
• En Estados Unidos, el 1% más rico ha acumulado el 95% del crecimiento total posterior a la crisis desde 2009, mientras que el 90% más pobre de la población se ha empobrecido aún más.
Esta masiva concentración de los recursos económicos en manos de unos pocos supone una gran amenaza para los sistemas políticos y económicos inclusivos. El poder económico y político está separando cada vez más a las personas, en lugar de hacer que avancen juntas, de modo que es inevitable que se intensifiquen las tensiones sociales y aumente el riesgo de ruptura social.
Los sondeos de Oxfam en todo el mundo reflejan que la mayoría de la población cree que las leyes y normativas actuales están concebidas para beneficiar a los ricos. Una encuesta realizada en seis países (España, Brasil, India, Sudáfrica, el Reino Unido y Estados Unidos) pone de manifiesto que la mayor parte de la población considera que las leyes están diseñadas para favorecer a los ricos -en España, ocho de cada diez personas estaban de acuerdo con esta afirmación-. Otra reciente encuesta de Oxfam a trabajadores con salarios bajos en Estados Unidos revela que el 65% de ellos considera que el Congreso aprueba leyes que benefician principalmente a los ricos.
La apropiación de los procesos políticos y democráticos por parte de las élites económicas tiene unos efectos notables, que afectan por igual a países ricos y pobres. El presente informe ofrece ejemplos relacionados con la desregulación financiera, la inequidad de los sistemas fiscales, las leyes que facilitan la evasión fiscal, las políticas económicas de austeridad, políticas que perjudican desproporcionadamente a las mujeres y la apropiación de los ingresos derivados del petróleo y la minería. Cada uno de los breves estudios de caso incluidos en el informe pretende dar una idea sobre cómo este secuestro democrático genera una riqueza ilícita que perpetúa la desigualdad económica.
Es posible revertir esta peligrosa tendencia. La buena noticia es que existen claros ejemplos de éxito, tanto pasados como presentes. Estados Unidos y Europa redujeron la desigualdad a la vez que sus economías crecían durante las tres décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. La desigualdad también ha disminuido significativamente en América Latina durante la última década, gracias a una fiscalidad más progresiva, los servicios públicos, la protección social y el empleo digno. La política ciudadana ha sido fundamental en la consecución de este avance, ya que representa a la mayoría de la población en lugar de estar en manos de una pequeña élite; a la postre, esto ha beneficiado tanto a ricos como a pobres.
1 El aumento de la concentración de los ingresos y la riqueza en manos de unos pocos
El último cuarto de siglo ha sido testigo del aumento de la concentración de la riqueza en manos de un menor número de personas. Este fenómeno mundial es la causa de la situación actual, en la que el 1% de las familias del mundo posee casi la mitad (el 46%) de la riqueza mundial. Por su parte, la riqueza de la mitad más pobre de la población es menor que la de las 85 personas más ricas del mundo.
Durante el pasado año, 210 personas se han incorporado al selecto club de los multimillonarios que superan los mil millones de fortuna, formado por 1.426 personas cuya riqueza conjunta asciende a 5,4 billones de dólares. Los beneficios empresariales, los salarios de los directores y las transacciones bursátiles baten récords cada día, y no parece que vayan a reducirse. Durante la redacción del presente informe, el índice industrial Dow Jones alcanzó el punto más alto de sus 117 años de historia. La riqueza del 1% más rico de la población mundial asciende a 110 billones de dólares, una cifra 65 veces mayor que la de la riqueza total que posee la mitad más pobre de la población.
Habida cuenta de la reciente crisis financiera mundial, esta tendencia podría parecer sorprendente. Sin embargo, aunque debido a la crisis el porcentaje de la riqueza en manos de los más acaudalados descendió temporalmente, lo cierto es que ya se han recuperado e incluso han aumentado ese porcentaje. En Estados Unidos, el 1% más rico de la población ha acaparado el 95% del crecimiento económico posterior a la crisis financiera entre 2009 y 2011, mientras que el 90% con menos recursos se ha empobrecido en este período. La Gran Recesión de 2008 no ha cambiado la tendencia hacia la concentración de la renta: la participación en la renta nacional estadounidense en manos del 10% más rico de la población se mantiene en el 50,4% (el porcentaje más elevado desde la Primera Guerra Mundial). Si el porcentaje de ingresos que acapara el 1% más rico de la población se hubiese mantenido desde 1980, el resto de los estadounidenses habrían tenido a su disposición 6.000 dólares adicionales por persona en 2012.
Las élites mundiales son cada vez más ricas y, sin embargo, la mayor parte de la población mundial se ha visto excluida de esta prosperidad. Así, mientras las acciones y beneficios de las empresas alcanzan nuevos récords, los salarios como porcentaje del producto interior bruto (PIB) se han estancado. El hecho de que la fortuna conjunta de las 10 personas más ricas de Europa supere el coste total de las medidas de estímulo aplicadas en la Unión Europea entre 2008 y 2010 (217.000 millones de euros frente a 200.000 millones de euros) nos da una idea de la magnitud de la concentración de la riqueza. Además, las políticas de austeridad posteriores a la recuperación están perjudicando en mayor medida a las personas pobres, pero enriqueciendo a las ricas. La austeridad también está teniendo un impacto sin precedentes en las clases medias.
En muchos países, la población adinerada se aleja cada vez más del resto en términos de riqueza. La base de datos de los ingresos más elevados del mundo (The World Top Incomes Database) abarca 26 países, con información sobre el porcentaje de ingresos antes de impuestos que va a manos del 1% más rico de la población desde la década de 1980 (gráfico 1.1). En todos los países excepto dos (Colombia y los Países Bajos), el porcentaje del total de ingresos que está en manos del percentil más rico ha aumentado (y en Colombia se ha mantenido en torno al 20%). El 1% más rico de la población de China, Portugal y Estados Unidos ha más que duplicado su participación en la renta nacional desde 1980, y la situación está empeorando. Incluso en países más igualitarios como Suecia y Noruega, la participación en la renta del 1% más rico de la población se ha incrementado en más del 50% (gráfico 1.2).
Es probable que, en realidad, la concentración de riqueza sea mucho mayor, dado que una considerable cantidad de los ingresos de los más acaudalados se ocultan en paraísos fiscales. Se calcula que hay 18,5 billones de dólares no registrados y en terceros países de baja tributación.
Apenas hay datos disponibles sobre la participación en la renta nacional en manos de la población más rica en los países en desarrollo. No obstante, existen otros datos que respaldan el argumento de que la desigualdad está aumentando.
Por ejemplo, entre 1988 y 2008 el coeficiente de Gini aumentó en 58 países (de los que existen datos disponibles). Siete de cada diez personas en todo el mundo viven en países donde la desigualdad se ha incrementado.
El aumento del nivel de desigualdad también es característico de los países de renta media y población elevada, cuya importancia radica en que es donde vive actualmente la mayor parte de la población pobre del mundo. Antes de la globalización, se trataba de países de renta baja con niveles de desigualdad considerablemente inferiores. Sin embargo, el crecimiento económico les ha situado entre los países de renta media y ha creado una brecha entre ricos y pobres…
Actualmente también disponemos de cálculos fiables sobre la distribución de la riqueza (frente a la distribución del ingreso) entre países. Según Credit Suisse, el 10% de la población mundial posee el 86% de los recursos del planeta, mientras que el 70% más pobre (más de 3.000 millones de adultos) sólo cuenta con el 3%. Puede afirmarse que los multimillonarios más ricos de la actualidad no tienen parangón en la historia. El mexicano Carlos Slim, propietario de grandes monopolios en México y otros lugares, podría pagar los salarios anuales de 440.000 mexicanos con los ingresos que genera su riqueza.
No obstante, algunos países están consiguiendo resistirse a esta tendencia mundial. Durante la última década, los países de América Latina han reducido su desigualdad, aunque estos avances deben matizarse, ya que se están produciendo en algunos de los países más desiguales del mundo. Además, la velocidad y la profundidad de la reducción de la desigualdad varían de un país a otro, de modo que es demasiado pronto para hablar de una tendencia real.
Entre los países miembros del G20, las economías emergentes solían ser las más desiguales (por ejemplo Sudáfrica, Brasil, México, Rusia, Argentina, China y Turquía) mientras que los países desarrollados solían tener menores niveles de desigualdad (Francia, Alemania, Canadá, Italia, y Australia). Sin embargo, incluso esto está cambiando, y en la actualidad los niveles de desigualdad están aumentando en todos los países de renta alta del G20 (a excepción de Corea del Sur), mientras que en Brasil, México y Argentina la desigualdad se está reduciendo.
La desigualdad preocupa a los ciudadanos
En la actualidad, los debates sobre la desigualdad y la concentración de los ingresos y la riqueza son uno de los temas más importantes del debate político mundial. Pero no siempre ha sido así. Hace sólo unos años Anne Krueger, entonces Primera Subdirectora Gerente del Fondo Monetario Internacional (FMI) declaró: "Las personas pobres están desesperadas por mejorar sus condiciones materiales en términos absolutos, en lugar de avanzar en el ámbito de la distribución de los ingresos. Por lo tanto, parece mucho mejor centrarse en el empobrecimiento que en la desigualdad".
Esta visión ya no es la predominante, ¿qué es lo que ha cambiado el debate? Los datos expuestos en el capítulo anterior son parcialmente responsables de este cambio, además de ir en contra del consenso generalizado sobre la idea de que la prosperidad compartida y el crecimiento inclusivo deberían ser un objetivo de primer orden. Por el contrario, el crecimiento económico parece seguir más bien un modelo en el que "el vencedor se lo lleva todo". Estudios recientes también indican que la desigualdad crónica retrasa el crecimiento económico a largo plazo, y dificulta la reducción de la pobreza.
Las recientes investigaciones que corroboran el aumento de la desigualdad
están influyendo en la opinión pública mundial. El sondeo
mundial llevado a cabo por el Pew Research Center Global Attitudes Project
indica que el aumento de la desigualdad preocupa a los ciudadanos de todos
los continentes. En noviembre de 2013, el Foro Económico Mundial lanzó
su informe Perspectivas de la Agenda Mundial 2014, en el que 1.592
miembros de las élites mundiales situaron las crecientes disparidades
en materia de ingresos como el segundo mayor riesgo mundial de los próximos
12 a 18 meses.
Una encuesta encargada recientemente por Oxfam no sólo respalda
estas conclusiones, sino que además pone de manifiesto que la mayor parte
de la ciudadanía considera que las leyes y normativas están concebidas
para favorecer a los ricos. La encuesta, realizada en seis países (España,
Brasil, India, Sudáfrica, el Reino Unido y Estados Unidos), pone de manifiesto
que la mayoría de los ciudadanos (ocho de cada diez en España,
por ejemplo) considera que las leyes están diseñadas para favorecer
a los ricos. Del mismo modo, la mayoría de los ciudadanos estaba de acuerdo
con la afirmación de que "los ricos tienen demasiada influencia
en el rumbo del país" (gráfico 3).
2 La manipulación del sistema en favor de las élites
Los mercados no son entes autónomos y espontáneos que funcionan según sus propias leyes naturales. En realidad, son construcciones sociales con leyes establecidas por instituciones y reguladas por gobiernos que deben rendir cuentas ante los participantes en el mercado y los ciudadanos. Cuando existe crecimiento y reducción de la desigualdad es porque las leyes que rigen los mercados actúan en favor de las clases medias y de los colectivos más pobres de la sociedad. Sin embargo, cuando sólo ganan los ricos, es porque las leyes se están empezando a inclinar exclusivamente en favor de sus intereses.
Oxfam lleva 70 años trabajando para combatir la pobreza y la injusticia en más de 90 países. Oxfam ha luchado contra el endeudamiento insostenible y contra los paraísos fiscales y, en el transcurso de estas experiencias, ha presenciado de primera mano cómo las personas y los colectivos ricos se apropian de las instituciones políticas para su propio engrandecimiento en detrimento del resto de la sociedad. Vivimos un nivel de desigualdad sin precedentes que pone de manifiesto que, si no se establecen controles sobre las instituciones representativas, éstas se deteriorarán aún más y las diferencias de poder entre ricos y pobres podrían perpetuarse hasta hacerse irreversibles.
La preocupación de Oxfam por el aumento de la concentración de la riqueza y por la inequidad de la representación política está avalada por sólidos datos cuantitativos. Un informe reciente presenta datos estadísticos de peso que demuestran que las preferencias políticas de los estadounidenses acaudalados están mayoritariamente representadas en el Gobierno del país, en comparación con aquéllas de las clases medias. Por el contrario, las preferencias de los ciudadanos más pobres no demuestran impacto estadístico alguno sobre la distribución del voto de sus representantes electos. Si esta tendencia se mantiene, lo más probable es que las políticas públicas reproduzcan las condiciones que están empeorando la desigualdad económica y la exclusión política.
¿De qué manera las leyes que regulan las economías
nacionales se subordinan a los intereses de las élites? Se trata de un
problema inherente a la naturaleza de la política. Como hemos visto,
la influencia de los grupos acaudalados da lugar a desequilibrios en los derechos
y la representación política. Como resultado, esos grupos poderosos
secuestran la toma de decisiones de las funciones legislativas y regulatorias.
A continuación se exponen unos ejemplos breves que demuestran la validez de nuestro argumento en distintos contextos.
La interacción entre la desigualdad y la manipulación de las reglas políticas
La concentración de la riqueza en manos de las élites da lugar a una influencia política indebida que, en último término, arrebata a los ciudadanos los ingresos procedentes de los recursos naturales, genera políticas fiscales injustas, fomenta las prácticas corruptas y desafía el poder normativo de los gobiernos. El conjunto de estas consecuencias empeora la rendición de cuentas y la inclusión social. Todo esto se produce en contextos diferentes. A continuación se exponen algunos estudios de caso de contextos nacionales muy distintos.
Comprar la política: cómo el dinero sesga la representación política e impulsa la desigualdad en Estados Unidos
Desde finales de la década de 1970, la escasa regulación del papel del dinero en la esfera política ha permitido que los ciudadanos acaudalados y las grandes empresas ejerzan una influencia indebida en la elaboración de políticas estatales. Un resultado pernicioso es la manipulación de las políticas públicas en favor de los intereses de las élites, que ha coincidido con una mayor concentración de riqueza en manos del 1% más rico de la población desde los inicios de la Gran Depresión.
A medida que las políticas en favor de las grandes empresas han ido ganando importancia, el poder de negociación de los sindicatos se ha desplomado y el valor real del salario mínimo y de otras medidas de protección se ha deteriorado. Ahora es más difícil que los sindicatos se organicen, y más fácil que las grandes empresas puedan rebajar los salarios y reducir las prestaciones de los trabajadores. Los grupos de interés acaudalados también han utilizado su poder económico para influir sobre los legisladores y la opinión pública, y así conseguir mantener a la baja la presión sobre las plusvalías y los tipos impositivos que gravan las rentas altas, así como para crear lagunas fiscales en favor de las grandes empresas. Dado que los tipos impositivos que gravan el capital son menores que los que gravan los ingresos, millones de trabajadores americanos medios están sujetos a unos tipos impositivos más elevados que las personas ricas.
A partir de la década de 1980, los sectores financiero y bancario inyectaron millones de dólares destinados a deshacer las normativas puestas en marcha tras la quiebra bursátil y la Gran Depresión de la década de 1930. La desregulación ha tenido dos grandes ramificaciones: por un lado, los directivos de empresas vinculadas a los sectores bancario y financiero se han hecho excepcionalmente ricos, y por otro lado ha aumentado el riesgo de los mercados mundiales, lo cual ha culminado en la crisis económica mundial que empezó en 2008. Tal y como muestra el gráfico 4, existe una correlación directa entre la desregulación financiera y la desigualdad económica en Estados Unidos.
En 2010 el Presidente Obama promulgó la ley de reforma de Wall
Street y de protección del consumidor (conocida como Ley Dodd-Frank),
cuyo objetivo es regular los mercados financieros y así proteger la economía
de una segunda gran crisis. Sin embargo, el sector financiero se ha gastado
más de mil millones de dólares en pagar a los cientos de personas
que hacen incidencia política para debilitar la Ley y retrasar su plena
aplicación. De hecho, en 2012 las cinco mayores asociaciones de consumidores
utilizaron los servicios de veinte personas dedicadas a defender la Ley Dodd-Frank,
mientras que los cinco grupos financieros más importantes enviaron a
406 personas para abogar por su derogación. A pesar de que la Ley Dodd-Frank
se promulgó hace más de tres años, sólo 148 de sus
398 disposiciones se han terminado, y el sistema financiero sigue siendo tan
vulnerable a las crisis como lo era en 2008.
El impacto de la austeridad en Europa: el aumento de la brecha de desigualdad
La desigualdad de ingresos iba en aumento en varios países europeos ya antes de la crisis, a pesar del elevado nivel de crecimiento económico. Portugal y el Reino Unido ya se encontraban entre los países más desiguales de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), lo cual pone seriamente en duda el grado de equidad del crecimiento en estos países una vez que hayan salido totalmente de la recesión.
Con la enorme presión de los mercados financieros, se han puesto en marcha programas de austeridad en toda Europa a pesar de las masivas protestas ciudadanas. Dichas medidas, basadas en impuestos regresivos y en profundos recortes del gasto (especialmente en servicios públicos como la educación, la atención sanitaria y la protección social), ya han empezado a desmantelar los mecanismos de reducción de la desigualdad que permiten un crecimiento sostenible. Las medidas de austeridad también han tratado de debilitar los derechos laborales. Los colectivos más pobres de la sociedad han sido los más perjudicados, ya que son las personas más vulnerables quienes soportan la responsabilidad de los excesos de las últimas décadas, a pesar de ser los menos culpables de ellos. Aunque de forma tardía, los principales defensores de la austeridad, como el FMI, están empezando a reconocer que las duras medidas de austeridad no han dado los resultados esperados en términos de crecimiento y recuperación económicos, y que de hecho han empeorado las perspectivas de crecimiento e igualdad.
Mientras tanto, el 10% más rico de la población ha visto cómo su participación en el total de ingresos ha aumentado. Los ingresos conjuntos de las diez personas más ricas de Europa superan el coste total de las medidas de estímulo aplicadas en la UE entre 2008 y 2010 (217.000 millones frente a 200.000 millones de euros)…
Fiscalidad y gasto público
Otro mecanismo transmisor de privilegios son los cambios en las políticas fiscales en beneficio de las élites. Desde finales de la década de 1970, en 29 de los 30 países sobre los que existen datos disponibles existe un tipo impositivo marginal menor para los sectores más ricos de la sociedad.
En varios países, este descenso de los tipos impositivos máximos se ha visto acompañado de un drástico incremento del porcentaje de los ingresos antes de impuestos que acumula el 1% más rico de la población. A medida que los tipos impositivos máximos empezaron a reducirse, algunos sectores comenzaron a beneficiarse de cambios legales que hicieron aumentar los ingresos de dichos sectores. "Los factores políticos que condujeron a la reducción de los tipos impositivos máximos (como la que llevaron a cabo Reagan y Thatcher en Estados Unidos y el Reino Unido en la década de 1980) estuvieron acompañados de otros cambios legislativos que, como la desregulación, podrían ser la causa el incremento de los ingresos más altos, sin contar con el impulso que dieron al crecimiento del sector de los servicios financieros… y al de los servicios jurídicos". Así, los miembros más ricos de la sociedad no sólo recibieron un mayor porcentaje del pastel económico, sino que tributaron menos por él.
Las decisiones sobre el gasto público también se ven afectadas por la concentración del ingreso. El caso más notorio e infame es, probablemente, el rescate del sector financiero tras la crisis financiera mundial de 2008. En varios países, el sector financiero ha secuestrado economías enteras, en la medida en que la amenaza de ser "demasiado grande para caer" ha desviado millones de dólares hacia el sector en forma de subvenciones, y ha ejercido una influencia indebida sobre el Gobierno estadounidense (un proceso que Simon Johnson, ex economista jefe del FMI, ha calificado de "golpe de estado silencioso").
Además, los acaudalados grupos de interés a menudo desafían los intentos de crear servicios públicos de calidad o una cobertura sanitaria universal. Ese tipo de políticas se consideran una amenaza para el mantenimiento de una elevada concentración de la riqueza y del nivel de ingresos. Datos recientes de América Latina demuestran que la prestación de servicios públicos reduce considerablemente la desigualdad de ingresos, pero es poco probable que esto ocurra si las personas muy ricas ejercen una influencia indebida sobre el proceso político de toma de decisiones.
Ocultos a simple vista: una red mundial de secretos bancarios
El desarrollo, durante los últimos treinta años, de una red mundial de paraísos fiscales ha acarreado profundas consecuencias para el aumento de la desigualdad económica. Así se ocultan grandes cantidades de riqueza, que en gran medida quedan libres del pago de impuestos, impidiendo que las arcas nacionales dispongan de recursos fundamentales que podrían utilizarse en beneficio de la sociedad. Un estudio estima, de forma conservadora, que la cantidad de dinero en países de baja tributación asciende a 18,5 billones de dólares, cuando por ejemplo el PIB de Estados Unidos, el país más rico del mundo, es de 15,8 billones de dólares. Al mismo tiempo, estas jurisdicciones con un nivel impositivo muy bajo han generado una "carrera de mínimos" que ha contribuido a reducir más y más los tipos impositivos que gravan a las empresas y la renta de los particulares más ricos. En 2011, aunque las exportaciones de cobre de Zambia generaron 10.000 millones de dólares, los ingresos estatales por este metal fueron de sólo 240 millones de dólares (en un país donde el 69% de la población vive con menos de 1,25 dólares al día). Esta red de secretismo y de tipos impositivos reducidos facilita los flujos ilícitos de grandes sumas de capital procedente de los países más pobres. Se calcula que entre 2008 y 2010, los países de África subsahariana perdieron de esta manera una media de 63.400 millones de euros anuales, es decir, más del doble que la ayuda internacional que recibieron.
3 Transmisión de privilegios: la perpetuación de la brecha entre ricos y pobres
Dinero llama dinero, y una vez que el sistema político e institucional está diseñado para favorecer a la élite, la consolidación de sus privilegios se transmite a través de diversos mecanismos. Esta "transmisión de privilegios" afecta a elementos que de otro modo deberían generar igualdad de oportunidades y protección para todos los miembros de la sociedad. Lo que en cierto modo parece y suena como una meritocracia, es en realidad el resultado de unas normas diseñadas en favor de las élites. La educación de calidad y otros servicios públicos benefician sobre todo a una minoría, que cuenta con más oportunidades para desarrollarse.
La igualdad de oportunidades es un principio fundamental en las sociedades modernas e inclusivas. Significa que los logros y resultados de una persona no deben depender de su raza, género, familia o cualquier otra característica inmutable. Existen argumentos sólidos para defender la existencia de un cierto nivel de desigualdad de ingresos en cualquier sociedad, ya que ésta puede deberse a la iniciativa, el esfuerzo y los méritos, como ya se ha expuesto; pero muy pocos se opondrían a la igualdad de oportunidades para todo el mundo. Datos recientes ponen de manifiesto que existe una estrecha correlación entre la desigualdad de ingresos y la desigualdad de oportunidades: las oportunidades que los hijos tendrán en su vida dependen en gran medida de la situación socioeconómica de sus padres.
En una sociedad verdaderamente igualitaria existiría un elevado grado de movilidad social, algo que no ocurre cuando el nivel de desigualdad económica es elevado. El profesor universitario Miles Corak ha relacionado el coeficiente de Gini y el grado de dependencia entre los ingresos de una persona y los de sus padres (gráfico 6). Por ejemplo en Dinamarca, uno de los países con un coeficiente Gini más bajo, sólo el 15% de los ingresos actuales de un adulto joven dependen de los ingresos de sus padres; en Perú, un país con uno de los coeficientes de Gini más elevados del mundo, dos tercios de lo que gana actualmente una persona se relacionan con lo que sus padres ganaron en el pasado. Esta relación se conoce como "la curva del Gran Gatsby", porque como dijo F. Scott Fitzgerald, los ricos "no son como tú y yo". Y tampoco lo son sus hijos.
Estos datos ponen de manifiesto el "acaparamiento de oportunidades", es decir, el proceso que perpetúa las desigualdades, que tiene lugar cuando grupos concretos asumen el control de recursos y activos valiosos en su propio beneficio y "tratan de garantizar los beneficios que generan los recursos capturados". Puede tratarse de diferentes tipos de recursos, como el gasto público, el acceso a una educación de calidad o los empleos mejor remunerados. Incluso en países de gran movilidad social como Canadá y Dinamarca, los hijos e hijas de padres ricos tienen más posibilidades de trabajar para el mismo empleador, lo cual indica que son las buenas relaciones de la familia y no los méritos las que contribuyen a que los jóvenes accedan a empleos bien remunerados.
Acceso a la educación y a empleos bien remunerados
La educación es una de las herramientas más eficaces para mejorar las perspectivas en la vida de una persona. El valor añadido de la educación universitaria es su poderosa influencia en la inequidad salarial, lo cual no es malo en sí mismo, suponiendo que todos los niños tengan las mismas posibilidades de acceder a ella. Esto se convierte en un problema cuando el acceso a una buena educación universitaria depende de condiciones socioeconómicas previas que limitan las oportunidades vitales de la población pobre y benefician a los ricos, ya sea por el acceso a ayudas financieras, por una educación secundaria deficiente, por discriminación o por la limitación de las aspiraciones.
El valor añadido de la educación universitaria se traduce en diferencias salariales entre las personas con títulos universitarios y el resto de la población. Esta brecha salarial puede ser el resultado de un cambio tecnológico que beneficia principalmente a los trabajadores cualificados. Pero, al mismo tiempo, existe un cambio en las relaciones de poder entre el capital y el trabajo. Un informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) muestra que entre 1989 y 2005, la densidad sindical (que mide las filiaciones sindicales, que representan la pertenencia a sindicatos en relación al total de la mano de obra) se redujo en los 51 países de los que existen datos, y pone de manifiesto que la densidad sindical tiene una correlación negativa con la desigualdad de ingresos. La relación de poder entre los propietarios del capital y los trabajadores han cambiado drásticamente en muchos países durante las tres últimas décadas, mayoritariamente a medida que las economías han pasado de las manufacturas a los servicios, y que la globalización ha permitido la deslocalización del empleo. Esto se refleja en el descenso del porcentaje de ingresos que van a parar a los trabajadores: durante las tres últimas décadas, los sueldos, salarios y beneficios suponen un porcentaje menor de la renta nacional en prácticamente todos los países miembros de la OIT…
5 Conclusiones y Recomendaciones
La enorme y creciente concentración de ingresos y riqueza que están experimentando muchos países supone una amenaza mundial para las sociedades estables e inclusivas por una razón muy simple: una distribución desequilibrada de la riqueza desvirtúa las instituciones y debilita el contrato social entre las instituciones y el Estado. Los controles y contrapesos establecidos para garantizar que se escucha la voz de la mayoría de la población tienden a debilitarse. La concentración de los ingresos y la riqueza obstaculiza la materialización efectiva de la igualdad de derechos y oportunidades, ya que dificulta la representación política de los colectivos desfavorecidos a costa de beneficiar a los sectores acaudalados. No es la primera vez que ocurre y, si no tenemos en cuenta las preocupantes tendencias analizadas en el presente informe, puede ocurrir de nuevo.
Algunas de las personas que pertenecen al 1% más rico de la población reconocen que es necesario reducir estas desigualdades. Es el caso de Bill Gross, fundador de PIMCO (una empresa internacional de gestión de inversiones), quien recientemente declaró que quienes forman parte de ese 1% "deberían estar dispuestos a apoyar un aumento de los impuestos sobre la participación diferida, y desde luego un reajuste de las plusvalías para adaptarlas a los actuales tipos marginales del impuesto sobre la renta". 75 Y Warren Buffett (un magnate de los negocios estadounidense) afirmó que nunca debería pagar un tipo impositivo inferior al de la persona que limpia su oficina.76 El aumento de la desigualdad, una tendencia que no ha dejado de crecer en los últimos 30 años, debe revertirse.
Recomendaciones
Las personas que participan en el Foro Económico Mundial de Davos tienen en sus manos el poder de revertir el rápido incremento de la desigualdad. Oxfam hace un llamamiento para que se comprometan a:
• No utilizar paraísos fiscales para evadir impuestos ni en sus propios países ni en otros países en los que invierten y operan;
• No utilizar su riqueza económica para obtener favores políticos que supongan un menoscabo de la voluntad política de sus conciudadanos;
• Hacer públicas todas las inversiones en empresas y fondos de las que sean beneficiarios efectivos y finales;
• Respaldar una fiscalidad progresiva sobre la riqueza y los ingresos;
• Exigir a los gobiernos que utilicen su recaudación fiscal para proporcionar a los ciudadanos asistencia sanitaria, educación y protección social universales;
• Reclamar que todas las empresas que poseen o controlan ofrezcan un salario digno a sus trabajadores;
• Exigir a otras élites económicas que también se adhieran a estos compromisos.
Oxfam ha realizado recomendaciones políticas en diversos contextos con el objetivo de fortalecer la representación política de las clases media y baja, para así alcanzar una mayor igualdad. Éstas son algunas de las políticas recomendadas:
• La eliminación de la desigualdad económica extrema como objetivo mundial en todos los países. Esta meta debería ser un elemento esencial del marco posterior a 2015, que debería incorporar una supervisión coherente de la participación en la riqueza del 1% más rico de la población en todos los países.
• Una mayor regulación de los mercados, para así fomentar un crecimiento equitativo y sostenible; y
• Poner freno a la capacidad de la población rica para influir en los procesos políticos y en las políticas que mejor responden a sus intereses.
La combinación concreta de las políticas necesarias para revertir el aumento de las desigualdades económicas debe adaptarse a los diferentes contextos nacionales. No obstante, el ejemplo de los países desarrollados y en desarrollo que han conseguido reducir la desigualdad económica nos ofrece algunos puntos de partida, entre los que destacan:
• La adopción de medidas firmes contra el secreto bancario y la evasión fiscal;
• Las transferencias redistributivas y el fortalecimiento de los mecanismos de protección social;
• La inversión en el acceso universal a la atención sanitaria y la educación;
• La fiscalidad progresiva;
• El fortalecimiento de los umbrales salariales y de los derechos de los trabajadores.
• La eliminación de las barreras a la igualdad de derechos y oportunidades de las mujeres.
IMF Policy Paper – Fiscal Policy and Income Inequality – International Monetary Fund – January 23, 2014
Executive Summary
Fiscal policy is the primary tool for governments to affect income distribution.
Rising income inequality in advanced and developing economies has coincided with growing public support for income redistribution. This comes at a time when fiscal restraint is an important priority in many advanced and developing economies. In the context of the Fund"s mandate to promote growth and stability, this paper describes: (i) recent trends in the inequality of income, wealth, and opportunity in advanced and developing economies; (ii) country experience with different fiscal instruments for redistribution; (iii) options for the reform of expenditure and tax policies to help achieve distributive objectives in an efficient manner that is consistent with fiscal sustainability; and (iv) recent evidence on how fiscal policy measures can be designed to mitigate the impact of fiscal consolidation on inequality. This paper does not advocate any particular redistributive goal or policy instrument for fiscal redistribution.
Both tax and expenditure policies need to be carefully designed to balance distributional and efficiency objectives, including during fiscal consolidation. The appropriate mix of instruments will depend on administrative capacity, as well as on society"s preferences for redistribution, the role envisaged for the state, and political economy considerations. Options for redistributive policies that help minimize efficiency costs, in terms of their effects on incentives to work and save, are the following:
? In advanced economies: (i) using means-testing, with a gradual phasing out of benefits as incomes rise to avoid adverse effects on employment; (ii) raising retirement ages in pension systems, with adequate provisions for the poor whose life expectancy could be shorter; (iii) improving the access of lower-income groups to higher education and maintaining access to health services; (iv) implementing progressive personal income tax (PIT) rate structures; and (v) reducing regressive tax exemptions.
? In developing economies: (i) consolidating social assistance programs and improving targeting; (ii) introducing and expanding conditional cash transfer programs as administrative capacity improves; (iii) expanding noncontributory means-tested social pensions; (iv) improving access of low-income families to education and health services; and (v) expanding coverage of the PIT. Innovative approaches, such as the greater use of taxes on property and energy (such as carbon taxes) could also be considered in both advanced and developing economies.
Introduction
1. Income inequality has increased in both advanced and developing economies in recent decades. Increasing inequality has been attributed to a range of factors, including the globalization and liberalization of factor and product markets; skill-biased technological change; increases in labor force participation by low-skilled workers; declining top marginal income tax rates; increasing bargaining power of high earners; and the growing share of high-income couples and single-parent households (OECD, 2008; Alvaredo and others, 2013; Hoeller, Joumard, and Koske, 2014). Many of these developments have had beneficial effects on growth and poverty reduction both nationally and globally (Chen and Ravallion, 2010; Milanovic, 2012).
2. There is growing evidence that high income inequality can be detrimental to achieving macroeconomic stability and growth. Recent empirical work finds that high levels of inequality are harmful for the pace and sustainability of growth (Ostry, Berg, and Tsangarides, forthcoming). Others have argued that rising inequality may have been an important contributing factor to the global financial crisis. Moreover, evidence from public surveys in various countries indicates that widening income inequality has been accompanied by growing public demand for income redistribution, especially in countries most strongly affected by the crisis. This comes at a time when high public debt ratios in the advanced economies, and emerging vulnerabilities in the developing economies, have made fiscal restraint an important priority, and point to the importance of sensitivity to distributional concerns in designing consolidation packages. In this light, income inequality can be of macroeconomic concern for country authorities, and the Fund should accordingly seek to understand the macroeconomic effects of inequality. In addition, in its policy advice, the Fund should be mindful of how macroeconomic policies (including fiscal policies) affect income distribution and their consistency with the distributional goals of country authorities.
3. Fiscal policy is the primary tool for governments to affect income distribution. Fiscal policy has three main objectives -to support macroeconomic stability, provide public goods and correct market failures, and redistribute income. Both tax and spending policies can alter the distribution of income, both over the short and medium term. For example, in-kind benefits, such as education spending, can affect the inequality of market incomes (i.e., incomes before taxes and transfers) through their impact on future earnings. Other fiscal instruments, such as income taxes and cash transfers, can reduce the inequality of disposable incomes (i.e., incomes after direct taxes and transfers), including indirectly via their impact on market incomes due to work and savings responses.
4. The Fund has long recognized the nexus between income distribution and fiscal policy. In the late 1980s there was growing recognition and discussion of the potential effects of macroeconomic and structural adjustment programs on poverty and inequality, including by the IMF"s Executive Board (IMF, 1995). These discussions highlighted the importance of social safety nets to protect the poor and safeguard their access to essential public services, such as primary education and healthcare. Guidance notes from management on how income distribution and social expenditures should be addressed by staff, in the context of the Fund"s mandate, were issued in the mid-1990s (IMF, 1996, 1997). The Fund also expanded its analytical work in this area, drawing on contributions from leading academics (Tanzi and Chu, 1998; Tanzi, Chu, and Gupta, 1999). The growing attention of the Fund to the impact of fiscal policy on the poor was also reflected in the creation of the Poverty Reduction and Growth Facility (later PRGT) in the late 1990s, which emphasized the importance of pro-poor government budgets. More recently, the work on fiscal policy and equity was revived (Bastagli, Coady, and Gupta, 2012) and subsequently broadened to cover jobs and growth; a guidance note on the latter was issued to Fund staff (IMF, 2013a). The macroeconomic gains from greater gender equity, and fiscal policies to help achieve this, have also been addressed in recent work (Elborgh-Woytek and others, 2013).
5. Against the background of recent trends in income distribution and experience with the use of redistributive fiscal instruments in both advanced and developing economies, this paper explores how a society"s distributional objectives can be achieved in the most efficient manner. Redistributive fiscal policies can affect private decisions in various ways, including decisions to seek employment, to increase labor effort, and to save and invest. These, in turn, can potentially affect both the level and growth of economic activity, either positively and negatively. Given the Fund"s mandate to promote growth and stability, it is important that the potential tradeoffs or complementarities between fiscal redistribution and growth are well understood. In particular, there is a need to identify fiscal instruments that achieve distributional objectives at a minimum cost to economic efficiency. In doing so, the paper draws extensively on country experience, as discussed in the literature, as well as in IMF technical assistance reports. The paper also discusses how fiscal policies can protect households from poverty.
6. This paper does not advocate any particular redistributive goal or policy instrument for fiscal redistribution. The motivation for the paper is to provide guidance to policymakers on options to achieve their desired level of redistribution in the most efficient manner. The paper does not provide guidance on the optimal degree of fiscal redistribution, which is country-specific and depends, among other factors, on preferences for the role of the state and the costs involved in meeting goals for redistribution…
7. The structure of the paper is as follows. The next section describes trends in inequality across advanced and developing economies. The discussion covers inequality of incomes and wealth. It also examines the evidence on the persistence of income inequality across generations, an indicator of equality of opportunity. This is followed by a review of empirical evidence on the redistributive impact of fiscal policies and the extent to which fiscal policy can explain differences in inequality across countries and over time. The paper next focuses on the overall design of redistributive fiscal policy as well as of specific tax and spending instruments, and how these can be designed to minimize the efficiency costs of redistribution. The final section discusses the redistributive impact of fiscal consolidation, which can affect inequality both in the long run through channels explained in earlier sections and through its short-run effects on output and employment.
Trends in inequality
8. Economic inequality can be viewed from different perspectives. Each of these can provide insights into the nature, causes, and consequences of economic inequality.
? Inequality of income: This focuses on the inter-personal distribution of income, which captures how individual or household incomes are distributed across the population at a point in time.
? Inequality of wealth: Here the focus is on the distribution of wealth across individuals or households, which reflects differences in savings as well as bequests and inheritances.
? Lifetime inequality: This focuses on measuring inequality in incomes or earnings for an individual over his or her lifetime, rather than for a single year.
? Inequality of opportunity: This focuses on the relationship between income inequality and social mobility, in particular the extent of mobility between income groups across generations.
A. Inequality of Income
9. Over the last three decades, inequality in the personal distribution of income has increased in most economies. Figure 1 presents trends in the average (unweighted) Gini coefficient for disposable incomes (i.e., market incomes minus direct taxes plus cash transfers) across regions over recent decades -which reflects both the inequality of market-determined incomes as well as the distributional impact of income taxes and public transfers. The Gini coefficient ranges between 0 (denoting complete equality) and 1 (denoting complete inequality). Between 1990 and 2010, the Gini for disposable income has increased in nearly all advanced and emerging European economies. Over one-third of advanced economies and half of emerging Europe experienced increases in their Ginis exceeding 3 percentage points, with most of the increases in emerging Europe occurring between 1990 and 1995 during the early years of their transition to market-based systems. Inequality also rose in most economies in Asia and the Pacific and in Middle East and North Africa. While average inequality fell in sub-Saharan Africa over this period, it still rose by more than 3 percentage points in more than one-fourth of these economies. Inequality also increased in over one-third of the economies in Latin America, although on average there was a slight decline. However, since 2000 there has been a substantial decline in the Gini in nearly all countries in this region. This increase in inequality across the globe has also been accompanied by a widespread rise in public support for redistribution.
Note: Disposable income is income available to finance consumption once income taxes and public transfers have been netted out. Therefore, the distributional impacts of indirect taxes and in-kind transfers are not included. The Gini coefficient ranges between 0 (complete equality) and 1 (complete inequality). Number of countries in parentheses.
10. More striking than changes in inequality within regions are the persistent differences across regions. For instance, between 1990 and 2010, average inequality in each region changed by less than 3¼ percentage points. In contrast, average inequality in the two most unequal regions (sub-Saharan Africa and Latin America) remained 12 percentage points higher than the two most equal regions (emerging Europe and advanced economies). As the following section shows, a large proportion of the differences in regional average disposable income inequalities can be explained by differences in fiscal policies, especially in the levels and composition of taxes and spending.
11. More recently, the public debate has focused on the sharp increase in the share of total income going to top income groups. Over the last three decades the market income shares of the richest one-percent of the population have increased substantially in English-speaking advanced economies, as well as in China and India (Figure 2). For example, in the United States, the share of market income captured by the richest 10 percent surged from around 30 percent in 1980 to 48 percent by 2012, while the share of the richest one-percent increased from 8 percent to 19 percent. Even more striking is the fourfold increase in the income share of the richest 0.1 percent, from 2.6 percent to 10.4 percent. There has been substantial variation across countries in how much the share of the highest income groups has risen. The increase in the share of the top one-percent has been much less pronounced in Southern European and Nordic economies, and hardly any increases have been observed in continental Europe and Japan. While there is broad consensus about these trends, there is much less consensus on the factors driving them. Some emphasize the impact of new technologies and globalization on the supply and demand for skills (e.g., Goldin and Katz, 2008; Mankiw, 2013) -which can be expected to affect all economies- while others have highlighted the role of policy choices, such as reductions in top income tax rates. Rent-seeking behavior of top executives (at the expense of other incomes) and wealth accumulation have also been identified as factors behind the rising share at the top (see Stiglitz, 2012; Alvaredo and others, 2013)…
B. Inequality of Wealth
13. In advanced economies, household net wealth -financial assets and real estate minus debt- has increased substantially over the last four decades. Assessment of trends in this area requires caution, given the limited number of economies with comprehensive data. Internationally comparable data for eight large advanced economies show that the average ratio of net household wealth to national income grew by almost 80 percent between 1970 and 2010 (Piketty and Zucman, 2013). The largest increase was observed in Italy (by 180 percent) and the smallest increase was in the United States (by 21 percent). Explanations for the rapid growth in wealth include asset-price booms and a significant increase in private savings.
14. Wealth is more unequally distributed than income. The Gini coefficient of wealth in a sample of 26 advanced and developing economies in the early 2000s was 0.68, compared to a Gini of 0.36 for disposable incomes (Figure 4). The share of wealth held by the top 10 percent ranges from slightly less than half in Chile, China, Italy, Japan, Spain, and the United Kingdom, to more than two-thirds in Indonesia, Norway, Sweden, Switzerland, and the United States. In Switzerland and the United States, where wealth is most unequally distributed, the top one-percent alone holds more than one-third of total household wealth.
15. The inequality of wealth has risen in recent decades in several advanced economies. For instance, between the mid-1980s and early-2000s, the growth of wealth in Canada and Sweden was all concentrated in the two upper deciles of the wealth distribution. During the same period, the Gini coefficients of wealth distribution in Finland and Italy rose from around 0.55 to above 0.6. In the United States, the Gini coefficient of wealth distribution rose from 0.80 in the early-1980s to almost 0.84 in 2007.
16. Non-financial assets represent a large share of household wealth. Survey data suggest that non-financial assets -such as primary residences and other real estate-represent between 70 and 90 percent of total household gross wealth in advanced economies. In developing economies, this share is even larger: e.g., in the early 2000s it exceeded 90 percent in India and Indonesia (Davies and others, 2008). Financial wealth is generally more unequally distributed than real estate: for example, Fredriksen (2012) reports that the Gini coefficient for financial wealth (on average 0.8 for a group of seven advanced countries) exceeds that for non-financial wealth (0.63).
C. Lifetime Inequality
17. Empirical studies suggest that lifetime inequality is usually lower than inequality in any given year. This occurs for two reasons. First, in many economies, individuals experience significant fluctuations in incomes from year to year. Because of this, an individual who has relatively high income in one year may not necessarily have high incomes over their entire lifetime, relative to his or her peers of the same age. Bowlus and Robin (2012) find that because of this "earnings mobility" from one year to the next, the lifetime inequality of income is about 20-30 percent lower than annual income inequality in Canada, the United Kingdom, and the United States. In France and
Germany, lifetime inequality is similar to that of annual income. Second, lifetime incomes also tend to be less unequal because of the age-income cycle that affects the entire population: incomes tend to be lower during early working years and peak in later years, before declining again (Paglin, 1975). Taking both of these factors into account, Björklund (1993) finds that the dispersion of lifetime income in Sweden is about 35-40 percent lower than that of annual income. The concept of lifetime income inequality is also important for assessing the redistributive effects of social insurance contributions and benefits.
D. Inequality of Opportunity
18. Income inequality can persist across generations, reflecting differences in economic opportunity. Restricted opportunities for increasing incomes can reflect a range of factors, including lack of access to education (including early childhood and tertiary education) and lack of access to certain professions or business opportunities (OECD, 2011a; Corak, 2013). This lack of access is in turn reinforced by low incomes. Therefore, high income inequality is both a symptom and a cause of low economic mobility, and family background is a key factor in determining the adult outcomes of younger generations.
19. Intergenerational income mobility is lower in countries with higher income inequality. Intergenerational earnings mobility, as measured by the elasticity between a parent"s and an offspring"s earnings, is low in countries such as Italy, the United Kingdom and the United States, which have high Gini coefficients for disposable income. In contrast, mobility is much higher in the more egalitarian Nordic countries (Figure 5). This relationship between income inequality and intergenerational mobility is often referred to as the "Great Gatsby Curve" (Krueger, 2012). In low-mobility countries, about 50 percent of any economic advantage that a father has is passed onto his offspring, whereas in high-mobility countries this falls to less than 20 percent. Evidence for Nordic countries finds that intergenerational income mobility is flat across much of the parental income distribution but rises at the top end. In developing economies with available data, income mobility is extremely low, especially in the high inequality economies of Latin America.
Note: The intergenerational earnings elasticity estimates in the chart are the elasticity between a father"s income and a son"s income. The upward slope of the line suggests that countries with a high inequality of income around 1985 (high Gini coefficients) had high intergenerational earnings elasticities. A high elasticity suggests a strong relationship between a father and son"s income and less mobility of incomes across generations.
Fiscal Redistribution
20. Evaluating the redistributive impact of fiscal policies requires a comparison of incomes after taxes and transfers with those that would exist without them. In principle, assessments of the incidence of fiscal policies should incorporate information on consumers" and producers" behavioral responses to taxes and transfers and their impact on market incomes. In practice, most studies do not incorporate this aspect, since sufficient data on behavioral responses are often unavailable. In these studies, the incidence of commodity taxes is typically assumed to fall on consumers, factor taxes are assumed to fall on factor suppliers (labor and capital), and transfers to beneficiaries do not lead to changes in factor supplies. The evidence below is drawn from such studies. In econometric studies, on the other hand, behavioral responses are captured…
A. Advanced Economies
21. Fiscal policy has played a significant role in reducing income inequality in advanced economies, with most of this reduction being achieved on the expenditure side through transfers. Over recent decades, direct income taxes and transfers have decreased inequality in advanced economies by an average of one-third (Figure 6). For instance, in 2005, the average Gini for disposable income was 14 percentage points below that of the average market income Gini. The redistributive impact of transfers accounts for about two-thirds of the decrease in the Gini. Within transfers, non-means-tested transfers (including public pensions and family benefits) account for the bulk of the redistribution (Immervoll and others, 2005; Paulus and others, 2009). On the tax side, personal income taxes make an important contribution to reducing inequality in a number of economies -in fact, in most economies, the redistribution achieved through income taxes is even higher than for means-tested transfers.
Note: The impact on inequality of disposable income does not incorporate the redistributive impact of indirect taxes and in-kind benefits.
22. Social insurance and other transfers are far less redistributive when examined from the perspective of lifetime income. Pension systems, for example, redistribute income across an individual"s own lifetime, with pension contributions being made during peak earning years, and benefits received during retirement when incomes are lower. Similarly, households receive more in transfers when they have children. The fiscal redistribution of incomes from the lifetime rich to the lifetime poor is thus smaller than that implied by a snapshot in any one year. For instance, Bovenberg, Hansen, and Sorenson (2012) show that about three-fourths of redistribution in Denmark involves redistribution over peoples" lifecycle as opposed to redistribution from lifetime rich to lifetime poor -they also report similar magnitudes for Australia, Ireland, Italy, and Sweden from other studies.
23. Reductions in the generosity of benefits and less progressive taxation have decreased the redistributive impact of fiscal policy since the mid-1990s. Between the mid-1980s and mid- 1990s, the Gini coefficient for market income increased by 3.1 percentage points, while that for disposable income increased by only 1.1 points (Figure 7). Therefore, fiscal policy offset about two-thirds of the increase in market income inequality over this period. Over the subsequent decade (mid-1990s to mid-2000s), market income inequality increased by a further 2.2 percentage points while disposable income inequality increased by 1.8 percentage points. Therefore, while market income inequality increased by less than over the previous decade, disposable income inequality actually increased by more. As a result, during the two decades from the mid-1980s to the mid-2000s, fiscal policy offset less than half of the increase. In the absence of policy changes, the absolute distributive impact of fiscal policy would have been higher (and the increase in disposable income inequality lower) than observed over the second decade. This is the case because a progressive tax and benefit systems tends to redistribute income even more when market inequality rises (e.g., due to unemployment or rising incomes of top earners). The decrease in the redistributive power of fiscal policy has been attributed to fiscal reforms in many economies since the mid-1990s that have reduced the generosity of unemployment and social assistance benefits as well as income tax rates, especially at higher income levels (OECD, 2011a).
24. The evidence on the effects of reductions in corporate income taxes on inequality is mixed. In theory, the impact of corporate taxes on wages and capital income over the long run depends on the relative mobility of capital and labor across both sectors and countries (Auerbach, 2006). Where capital is more internationally mobile, the incidence of corporate taxes will tend to fall on wages to the extent that labor is immobile, with this impact being reduced when the home country is large enough to affect the international rate of return on capital. However, the taxation of "rents" (i.e., above normal profits) is still likely to fall on owners of capital. Recent empirical evidence on the long-run incidence of corporate taxes suggests that between 45 and 75 percent of the corporate tax burden falls on wages (Gentry, 2007; Arulampalam, Devereux, and Maffini, 2010). Since wage earners typically have lower mean incomes than those with capital income, corporate income taxes may not be as progressive over the longer term as is often believed.
25. The overall redistributive impact of fiscal policy is also influenced by the distribution of indirect taxes and in-kind transfers. Empirical evidence suggests that indirect taxes tend to be regressive or proportional to incomes (O"Donoaghue, Baldini, and Mantovani, 2004; Cnossen, 2005). While both the value-added tax (VAT) and excise duties are found to be regressive, excise taxes are especially regressive. However, the regressivity of indirect taxes is typically much smaller when assessed against lifetime income or consumption. In-kind transfers such as education and health spending are very progressively distributed (i.e., their benefits are more equally distributed than disposable incomes). On average, in-kind transfers are found to decrease the Gini coefficient by 5.8 percentage points in five European economies (Belgium, Germany, Greece, Italy, and the United Kingdom), with health (3.6 points) and education (2.2 points) accounting for virtually all of this impact (Paulus, Sutherland, and Tsakloglou, 2009). In addition, expansion of access at lower levels can decrease earnings inequality in the medium term (De Gregorio and Lee, 2002)…
Recomendaciones
Design of efficient redistributive fiscal policy
A. Conceptual Framework
30. This section discusses how fiscal policy can contribute to achieving distributional objectives at minimum efficiency cost. As highlighted earlier, while there is broad consensus regarding recent trends in income inequality, there is less consensus regarding the forces driving these trends -for example, whether its reflects inefficient rent seeking or efficient market rewards for increasing productivity- or on the policy implications for countries. However, there is clear evidence of rising popular support for redistribution from public attitude surveys in advanced and developing economies.
31. Redistributive fiscal policy should be consistent with an appropriate level and composition of public spending and fiscal sustainability. In theory, the optimal level of spending is where the marginal social benefit of spending equals the marginal social cost of financing this spending. Since this applies to each category of spending, for a given source of financing, the marginal social benefit of spending should also be equal across spending categories. These considerations have three implications. First, the optimal level of redistributive spending will vary from country to country, as it depends on preference and costs (including the efficiency costs of taxation). Second, the benefits from additional spending on redistribution should be compared with the benefits of raising outlays in other areas, such as public infrastructure to support higher growth. Third, redistributive fiscal policy should be consistent with fiscal sustainability, which can support economic growth and the capacity to finance higher spending on redistribution over the longer term.
32. Fiscal redistribution can usually most efficiently be achieved through direct instruments that tax or provide benefits based on income. Fiscal redistribution, by its very nature, involves transferring resources from higher-income to lower-income households through taxes and transfers. On the tax side, personal income taxes, for example, are often preferable for achieving redistribution than taxes on consumption because they directly take account of the ability of households or individuals to pay. On the spending side, cash transfers to poor households are usually superior to indirect methods such as price subsidies. Better targeting of transfers reduces their fiscal cost and the tax levels required to finance them, thus achieving distributional objectives in a more efficient manner. Targeting, however, is not without efficiency costs and must be designed carefully.
33. The impact of tax and expenditure policies on redistribution should be evaluated jointly. Although both taxes and spending can have redistributive implications, the trade-off between efficiency and redistribution will usually differ. Therefore, where the efficiency cost of redistribution through taxes is relatively large, this suggests that these taxes should focus on raising revenue to finance other redistributive instruments. For instance, an increase in regressive taxes can still be the best approach to supporting redistribution if the public expenditures they finance are highly progressive.
34. Both tax and expenditure policies need to be carefully designed to balance distributional and efficiency objectives. These can be designed to minimize efficiency costs (in terms of effects on incentives to work and save) through applying the following principles:
? Use means-tested cash transfers where possible while minimizing adverse labor market incentives. Means-tested programs restrict eligibility or benefit levels according to income and can thus achieve redistributive objectives at a lower cost than benefits provided to the entire population. These programs should be implemented in a manner that avoids adverse effects on labor markets, for example, by gradually phasing out benefits as incomes rise.16 In countries with a strong preference for providing benefits on a universal basis and the capacity to raise high levels of revenues in an efficient manner with broad popular support, means-testing may not be the socially optimal approach.
? Use tagging where means testing is not feasible. Tagging links transfers to characteristics that are strongly correlated with income. The more strongly correlated are the characteristics with income or other characteristics of need, the lower the fiscal cost of achieving a given amount of redistribution. However, since characteristics used as "tags" are only imperfectly correlated with need, this results in undercoverage of the poor and leakage of benefits to the non-poor. Therefore, additional transfer programs may be needed to protect the excluded poor. In addition, to be effective, tags should not easily be manipulated by individuals or households and should be easily verifiable.
? Make income taxation progressive. The efficiency costs of redistribution can be reduced with tax schedules that entail higher tax rates for upper-income groups than for those in the middle of the income distribution…
? Design indirect taxes to raise revenue in an efficient manner. Efficiency and costs of administration and compliance typically point to making broad-based consumption taxes uniform and avoiding differential rates across goods and services. These revenues can then help finance progressive spending. So ineffective are reduced rates in targeting support to the poor that the impact of eliminating them -and expanding even moderately progressive spending- can be pro-poor (Keen, 2014). The case for reduced rates is strongest where the capacity to deliver public transfers to the poor is very weak.
35. Fiscal policy can also promote equality of opportunity and greater intergenerational mobility. Spending focused on increasing access to education and health can enhance social mobility and help break the inter-generational transmission of poverty and disadvantage. Expanding access for disadvantaged groups will also enhance the progressivity of public spending. In addition, improved education and health outcomes among lower income groups will lower future income inequality thus reducing the need for redistributive taxes and transfers.
36. The appropriate mix of direct and indirect instruments will depend on administrative capacity. The effective use of direct cash transfers and taxes requires that the government has access to information on individual incomes and the administrative capacity to process this information, collect taxes, and pay transfer benefits to households. When such capacity is limited, as is the case in many developing economies, indirect instruments (such as tagging and progressive indirect taxes) need to be considered as an alternative way to achieve redistribution. In general, the range of options that are feasible for emerging economies, especially on the expenditure side, will be wider than that for low-income economies.
37. The economic costs of using fiscal policy to achieve distributive goals should be compared with other policy instruments, such as labor market regulations. Minimum wages and employment protection regulations, for example, impose economic costs on the private sector. The impact of minimum wages on inequality is ambiguous, given its offsetting effects on wage dispersion and employment. Even when effective at increasing wages for low-wage workers, they are a blunt instrument for addressing inequality, since these benefits will also accrue to non-poor households with members working at low wages. Given the uncertainty around the possible effects of wage and employment regulations, fiscal instruments (such as well-designed in-work social benefits) are in most cases a superior approach to achieving redistributive goals in an efficient manner…
38. The effect of redistributive fiscal policies should be considered in conjunction with these labor-market regulations. For example, in-work benefits can increase labor supply and reduce low-skilled wages, thus shifting some of the benefit incidence to employers. This, however, can only occur when minimum wages are relatively low and do not impose a binding floor…
B. Social Spending
39. This section considers how social expenditure policies in advanced and developing economies can be reformed to achieve more efficient redistribution. As seen in earlier sections, social spending (social protection, education, and health) is the primary instrument used to achieve redistributive goals in most countries. This spending can be made more efficient by improving its targeting and reducing its adverse labor market effects. The appropriate mix of programs and design features will vary across advanced and developing economies to reflect differences in fiscal and administrative capacities. The discussion focuses first on social protection spending, including public pensions, family benefits, social assistance, and unemployment benefits. This is followed by a discussion of the main in-kind social spending items, education and health.
40. In advanced economies, appropriately designed pension reforms can perform an effective redistributive role while ensuring fiscal sustainability. Pension benefits account for about two-thirds of social protection spending and, in the absence of reforms, average pension spending is projected to rise by an additional 1½ percent of GDP by 2030 (Clements and others, 2012). Pension systems play an important lifetime consumption smoothing role in protecting the elderly from a sharp drop in consumption during retirement and account for over half of the total redistributive impact of social transfers. At the same time, many economies will need to contain increases in pension spending in the coming decades to support fiscal consolidation. The following reform options could safeguard the redistributive role of pensions while containing the growth of spending:
? Increasing the effective retirement age. Gradual increases in the statutory retirement age reduce the need for other reforms that lower pension benefits and risk increasing old-age poverty (Shang, 2014), and can also enhance employment and economic growth. Because lower-income groups tend to have shorter life expectancy than higher income groups, an increase in the retirement age results in a proportionally larger reduction in their lifetime pension benefits. This can be mitigated by linking pension eligibility to years of contribution instead of a single statutory retirement age. Increases in the retirement age should also be accompanied by measures aimed at enhancing the earning opportunities for those approaching the statutory retirement age, especially the low skilled whose income potential can decline significantly as they approach retirement. In some economies, this may require strengthening of labor regulations protecting older workers, as well as retraining and adult education programs. Older workers should be protected fully by disability pensions where appropriate, and through social assistance programs to ensure that increases in retirement ages do not raise poverty rates. In addition, incentives and opportunities for early retirement (including through disability benefits) and disincentives to work beyond the statutory retirement age need to be reduced in many countries, for example, through concessional contribution rates and in-work benefits.
? Incorporating pension incomes into a progressive income tax system. In many countries, pensions enjoy favorable tax treatment. In such cases, equalizing treatment across income sources by incorporating all pension benefits into the standard progressive income tax system can reduce the net fiscal cost of pension spending while protecting lower-income groups and lowering inequality. In addition, countries that subsidize private pensions through tax relief or matching contributions should consider scaling these subsidies back since these benefits accrue mostly to high income groups and have little impact on national savings (European Commission, 2008).
? Making benefit cuts progressive. Many parametric reforms contain spending pressures by reducing replacement rates (i.e., the ratio of the average pension benefit to the average wage) over time. Where possible, these reductions should be progressive to avoid increases in poverty among the elderly. However, progressive benefit cuts require larger cuts in replacement rates for higher income groups, and thus involve a trade-off between poverty and consumption smoothing objectives and may exacerbate compliance problems. Where benefit cuts for lower income groups are unavoidable, it is important that these groups have access to other social benefits to prevent them from falling into poverty. Addressing old-age poverty concerns through a means-tested social pension financed from general revenues would also allow the earnings-related component to achieve its broader consumption smoothing objectives more efficiently, and the financing could use revenue instruments that are more progressive than payroll taxes…
42. In advanced economies, family benefits can be made more efficient by greater use of means testing and strengthening incentives to return to work. On average, in 2005, family benefits decreased the disposable income Gini by nearly 1.5 percentage points, accounting for nearly three-quarters of the redistributive impact from total social assistance spending. These benefits include a range of transfers such as paid maternal/paternal leave, child allowances, and childcare benefits. Parental leave schemes, e.g., with a guarantee to young mothers to return to their previous job within a certain time period, can help keep young mothers connected to the labor market. Child benefits facilitate consumption smoothing over the life-cycle by transferring resources to families with children since children increase family needs and can also reduce second-earner incomes. These objectives can be more efficiently achieved by:
? Means testing and conditioning of child benefits. High child allowances reduce incentives for women to enter the labor market with detrimental effects for future earnings prospects. Linking benefits to labor force participation (including through childcare subsidies and child tax credits) can strengthen incentives to enter the labor market and decrease welfare dependency (Gong and others, 2010; Kalb, 2009; Elborgh-Woytek and others, 2013). Expanding the role of means testing and including benefits in taxable income within a progressive tax schedule, can make child benefits more progressive and could generate substantial savings given the very small share of these benefits that is currently means tested (Figure 11). Means testing also protects the consumption smoothing role of these benefits since higher income groups have greater consumption smoothing opportunities.
? Reducing the maximum duration of paid parental leave benefits. Reducing the maximum duration in countries where it is very long can increase incentives to return to employment -Jaumotte (2003) found that parental leave has a positive effect on female labor supply up to a limit (20 weeks with full replacement of earnings), above which the marginal effect of further leave becomes negative. Appropriately designed parental leave benefits can also reduce poverty and welfare dependency, since long spells out of the workplace can have detrimental effects on future earnings potential. Capping leave benefits where they are earnings related can also increase benefit progressivity. Although family benefits are much less common in emerging and low-income economies, they can be incorporated into targeted cash transfer programs through linking benefit levels to household composition as in conditional cash transfer programs (discussed below).
43. Advanced economies could intensify the use of active labor market programs (ALMPs) and in-work benefits to address the work disincentives inherent in means-tested transfers. Guaranteed minimum income programs in many advanced economies aim to fill the gap between "needs" and "means". Although these programs may have only a small impact on inequality, reflecting low aggregate spending, they play a key role in addressing poverty. However, the withdrawal of benefits as individuals return to employment creates strong work disincentives, especially for low-wage workers and families with children. These disincentives can be reduced through:
? Strict conditioning of eligibility on participation in ALMPs. In most advanced economies, continued eligibility for benefits is conditioned on participation in ALMPs, including personal employment services, training, job placement, and public employment schemes. Tight activation measures are especially important for containing spending and providing incentives to work. The intensity of activation requirements should increase with unemployment duration to allow an initial period for job search, followed by assistance with job placement and access to training opportunities. Although the strictness of this conditioning has increased over the last decade, there is still significant room for improvements in many countries (OECD, 2012).
? Greater use of in-work benefits. Many economies have adopted a system of in-work benefits that allow for the gradual withdrawal of benefits as earnings or employment duration increase (IMF, 2012a). This reduces the net tax on additional earnings, which can even be negative for low income groups… When combined with effective ALMPs, they can have significant beneficial impacts on employment, inequality, and poverty. Containing the fiscal cost of in-work benefits requires a more rapid withdrawal of these benefits as incomes increase, which may create work disincentives further up the income distribution…
47. Unemployment benefits can be designed to strengthen incentives to take-up employment. Unemployment benefits play a key role in advanced economies in protecting individuals from loss of income due to transitory or structural unemployment. However, these programs, if not well designed, can adversely affect employment incentives and outcomes (Meyer, 2002; Abbring, van den Berg, and van Ours, 2005; OECD, 2006). By increasing work incentives, efficient benefit design can reduce spending while also decreasing income inequality, since benefits are typically below wages. This can be achieved through a number of design features, including:
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