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La política holandesa de la droga



Partes: 1, 2, 3, 4

  1. Introducción y planteamiento
  2. La política con respecto al consumo de drogas duras
  3. Prevención, atención y tratamiento de drogadictos
  4. La política de la droga blanda y los coffeeshops
  5. El mantenimiento de la ley del opio
  6. Conclusiones y propósitos de gestión
  7. Anexo

1. Introducción y planteamiento

1.1. El desarrollo de la política holandesa sobre la droga*

En los años sesenta y setenta aumentó fuertemente el consumo de drogas, como los productos derivados de la planta de cáñamo y los opiáceos, en los países de Europa occidental y en Norteamérica. Muchos temían que esto originaría un problema explosivo de salud pública. Por tal motivo en parte, se establecieron nuevos marcos de gestión para combatir la droga, tanto nacionales como internacionales. A partir de entonces el nivel de consumo de los diferentes tipos y formas de drogas en esos países ha mostrado notables fluctuaciones y cambios recíprocos. En algunos países, el consumo total de drogas registró un aumento ulterior. En otros, entre los cuales se cuenta Holanda, parecía que el volumen de consumo se había estabilizado más o menos según el nivel alcanzado alrededor de 1980.

El consumo de cannabis y opiáceos no ha disminuido de manera radical, ni menos aún se ha proscrito. Para quienes esperaban que mediante la política enérgica de los poderes públicos se podría proscribir la droga, el resultado ha sido decepcionante. Dadas las experiencias internacionales anteriores adquiridas con el enfoque de mercados de productos o servicios ilícitos, cabía esperar, sin embargo, que con las intervenciones de las autoridades no se lograrían más que resultados limitados. En Holanda, en especial por tal motivo, la política seguida ha tenido siempre el objetivo más modesto de mantener bajo control, o hacer controlable, el consumo de drogas de riesgo como problema sanitario y social. Medida según este objetivo, la política holandesa de la droga ha alcanzado buenos resultados. El consumo de las drogas mencionadas no ha tenido aceptación en Holanda a una escala mucho mayor de la que se daba ya en los años setenta y, bajo el aspecto médico, el consumo no ha sido tampoco de índole más grave. Tanto el consumo de alcohol como el de nicotina exigen, bajo el punto de vista sanitario, tanto en Holanda como en otras partes del mundo occidental, un precio incomparablemente mucho más alto que el consumo de todas las drogas juntas clasificadas bajo la Ley del Opio*.

Siguiendo el ejemplo del dictamen del Grupo de Trabajo de narcóticos (1972)*, el gobierno holandés de entonces no vio ningún motivo para adoptar como punto de partida el hecho de que cada consumo de las mencionadas drogas incluye ya de por sí inaceptables riesgos colectivos. Semejante juicio dependería a la vez de las circunstancias bajo las cuales se desarrolla y del grado en que el consumo tiene lugar. A base de esta consideración se eligieron, como objetivo central de la política, la prevención y el control de los riesgos colectivos e individuales que emanan del consumo de drogas.

La así formulada política holandesa de la droga ha permanecido inalterada desde entonces*. Según esta idea, la administración pública tiene la misión de evitar en lo posible que los ciudadanos jóvenes, en especial, empiecen a consumir drogas, y la tarea de ofrecer asistencia médica y/o social a los drogadictos problemáticos, con el objeto de aliviar sus apuros (la llamada reducción del mal).

El legislador holandés ha hecho una distinción, a base de consideraciones científicas, entre drogas y riesgos inaceptables para la salud y productos derivados del cáñamo, cuyos riesgos se consideran menos graves (las llamadas drogas blandas y drogas duras, respectivamente). Los intereses a proteger mediante el derecho penal son según la visión holandesa primariamente intereses de la salud pública. Por consiguiente, la política sobre la droga ha sido diferenciada en Holanda según el grado de gravedad del daño de salud potencial que se origina con el uso o abuso de las drogas en cuestión.

El consumo de drogas en Holanda, como en muchos otros países, no es punible de por sí*. El consumidor de drogas duras es considerado más como un paciente que como un criminal. De acuerdo con este punto de vista, se ha realizado en Holanda un extenso conjunto diferenciado de facilidades de prevención y asistencia. La justicia ha manejado siempre como punto de partida que para los drogadictos es preferible escoger un tratamiento médico en vez de sufrir una pena privativa de libertad. A pesar de los resultados decepcionantes que se dan a veces, con respecto al tratamiento y/o la reincidencia se ha seguido manteniendo este punto de vista y se han buscado siempre nuevos derroteros para ponerlo en práctica.

La política holandesa con respecto a los toxicómanos va dirigida a limitar el riesgo y el daño, y con ello a la integración social de los drogadictos. La prevención, la asistencia ambulatoria e intramural están en manos de colaboradores expertos que trabajan en el seno de organizaciones dirigidas por profesionales. En Holanda se destinan aproximadamente 160 millones de florines (unos 100 millones de dólares) a la atención de drogadictos (en clínicas y centros de asistencia ambulatoria, entre otros). En comparación con el extranjero, este importe es alto. La asistencia a drogadictos no va dirigida exclusivamente a alcanzar una abstinencia total con todos los adictos, es decir a la deshabituación completa de los ex-adictos, sino que aspira, con relación a los grupos meta descritos ulteriormente, al mejoramiento de su situación médica y a su funcionamiento social, ofreciéndoles por ejemplo buenas facilidades médicas, suministro de metadona, canje de jeringuillas y formas de acogida diurna y nocturna.

Por lo demás, la política holandesa de la droga está orientada igual que en otros lugares a mantener lo más elevada posible la barrera para el consumo de drogas duras, por medio de un enérgico enfoque penal del narcotráfico. La compra de drogas duras tiene lugar en Holanda también en la ilegalidad y la localización de organizaciones criminales que se dedican al tráfico de drogas blandas y duras, constituye una máxima prioridad del cuerpo de policía judicial desde hace muchos años. La gran dedicación de los servicios de localización y control holandeses se desprende, entre otras cosas, de las grandes cantidades de drogas confiscadas (comparar con 5.2). La política sobre la droga sigue, pues, en líneas generales el patrón de lucha internacional. La producción y el tráfico se tratan con mano dura bajo el aspecto penal, de acuerdo con el Tratado Simple de las Naciones Unidas. Anualmente, el ministerio Público trata por término medio 10.000 casos por infracción de la Ley del Opio.

Los esfuerzos que se realizan en el campo del derecho penal constituyen un fuerte gravamen para la policía y la justicia. Expresado en dinero, cada año se invierten 270 millones de florines (algo más de 160 millones de dólares) en la lucha penal contra el narcotráfico. Por otra parte, se gastan 370 millones de florines (unos 225 millones de dólares) en el planteamiento penal de la criminalidad patrimonial cometida por los drogadictos. La capacidad de la organización penitenciaria holandesa ha sido ampliada en los últimos diez años de 5.000 a 12.000 plazas. No es exagerado establecer que la lucha penal del comercio de drogas ha sido la causa principal del aumento del número de penas privativas de libertad impuestas por los jueces.

Verdad es que la administración pública holandesa considera el consumo de drogas blandas como un asunto de pleno riesgo. Sin embargo, debido a la menor gravedad de los riesgos que encierra, la estrategia de control es más matizada que con respecto a las drogas duras. A imitación de algunos estados de los Estados Unidos, entre otros países, la posesión de una cantidad de drogas blandas para autoconsumo ha sido despenalizada, es decir, sancionada con pena como infracción y no como delito grave. De este modo, el legislador ha subrayado que el planteamiento penal del consumo de drogas blandas no tiene que conducir a una estigmatización y a una marginalización social de los consumidores.

La política holandesa con relación al consumo de cannabis está basada en la suposición de que una transición eventual del consumo de drogas blandas al de drogas duras se debe más bien a causas sociales que fisiológicas. Si los adultos jóvenes quieren consumir drogas blandas – y la experiencia ha demostrado que existe realmente esta necesidad entre grandes grupos – es mejor que lo hagan, según la visión holandesa, en un marco dentro del cual no entren a la vez en contacto con la subcultura criminal que existe en torno a las drogas duras. Tolerando una oferta que incluya una adquisición relativamente fácil de pequeñas cantidades de drogas blandas para autoconsumo, se aspira a mantener separados entre sí los mercados de consumidores de drogas blandas y drogas duras, quedando elevada de este modo la barrera social para la transición del consumo de drogas blandas al de drogas duras.

En la práctica este punto de partida ha conducido al cabo de algún tiempo a que la justicia tolerara la venta de drogas blandas en casas de jóvenes por comerciantes caseros de confianza. A continuación surgieron los llamados coffee-shops (bares-tiendas) donde, a base comercial, se venden drogas blandas a personas mayores de edad.

En casi todos los países que se ven enfrentados con la problemática de la droga, la policía y justicia tienen que establecer a la fuerza prioridades para localizar y perseguir los delitos de drogas. El comercio internacional de drogas duras en escala mayor tiene por todas partes la máxima prioridad. La prioridad más baja la tiene el comercio minorista y la tenencia de drogas blandas. Esta fijación de prioridades se mantiene, por ejemplo, en grandes partes de los Estados Unidos de América, Alemania, Gran Bretaña y Francia. Muy pocas veces se instruye en estos países un atestado por la tenencia de pequeñas cantidades de drogas blandas. La posesión de una cantidad de algunos gramos para autoconsumo ha sido despenalizada de facto. En Alemania, por ejemplo, la tenencia de una existencia de cannabis para uso propio ya no se persigue más como delito, en virtud de la jurisprudencia del Bundes Verfassungsgericht de Karlsruhe (9 de marzo de 1994). En los centros donde los jóvenes suelen salir de noche y en la vecindad de los mismos, en las grandes ciudades de los países mencionados, se comercian y se consumen drogas blandas en gran escala.

La disponibilidad de drogas blandas para jóvenes en las ciudades del mundo occidental es grande por todas partes*. Como queda dicho, para proteger a estos consumidores contra el circuito criminal se confiere en Holanda a la localización y persecución judicial, también del comercio al por menor de drogas blandas que satisface determinados criterios rigurosos, una prioridad tan baja que puede decirse que de hecho no se interviene. También en otras partes se deja tranquilo, en realidad, al comercio al por menor de drogas blandas – tal es por ejemplo el caso en estados federales de la vecina Alemania – pero esta baja prioridad ha sido establecida en Holanda, de acuerdo con los principios nacionales de enjuiciamiento criminal, en una detallada directiva pública del ministerio Público.

Esta política de tolerancia oficial no se funda en una actitud más condescendiente – no digamos positiva – con respecto al consumo de drogas blandas. La base de esta política es la consideración de que tolerando bajo condiciones claras la venta de drogas blandas, se contrarresta el consumo por parte de los jóvenes de sustancias tóxicas más peligrosas. También la política relativa a los coffeeshops está bajo el signo de la reducción del mal.

1.2 Estado de cosas y evaluación

Al emitir un juicio sobre la política holandesa de la droga hay que contemplar principalmente los resultados obtenidos en la práctica. La información estadística acerca del consumo de drogas se funda en estimaciones debido al carácter ilícito de las mismas. Estas estimaciones se basan, por ejemplo, en información proporcionada por la policía y los centros asistenciales. También existe, sin embargo, un número oculto de toxicómanos que no están en contacto con ninguna entidad. El verdadero volumen del consumo se estima a veces en parte por medio de encuestas a la población. Debido a su carácter ilícito, las personas que se interrogan en semejantes encuestas no reconocerán siempre que consumen drogas. Por otra parte, precisamente los grupos más problemáticos tampoco estarán adecuadamente representados a menudo en el sondeo.

Por lo general puede admitirse que la administración pública y la ciencia tienen una imagen más completa del consumo de ciertas drogas a medida que tal consumo revista un carácter menos ilícito. Como ya se ha expresado, a partir de los años setenta la tenencia de drogas blandas ha sido despenalizada en Holanda. El consumo de drogas duras tiene lugar en efecto en la ilegalidad, pero la prestación de ayuda está muy generalizada en Holanda y es de fácil acceso. La prestación de ayuda admite que sostiene un contacto regular con dos tercios por lo menos de todos los drogadictos. A base de estas circunstancias, puede decirse que la visión que tiene la administración pública holandesa sobre el volumen y carácter del consumo de drogas es buena en comparación con otros países.

Si en este orden de cosas se cuenta con la información estadística disponible acerca del consumo de drogas en diferentes países, se obtendrá la imagen siguiente.

El consumo de drogas blandas en Holanda no se diferencia en cuanto a volumen y carácter del patrón que existe en otras partes del mundo occidental*. En los últimos años, el consumo en los EE.UU., por ejemplo, es de nuevo bastante más elevado que en Holanda. Esto puede decirse igualmente por lo que se refiere a los menores de edad*. La despenalización en los años setenta tampoco condujo entonces a un aumento del consumo entre la juventud. Por otra parte, el objetivo de la política holandesa de proteger a adultos jóvenes, que en una determinada fase de su vida desean consumir drogas blandas, contra el peligro que existe en el mundo de las drogas duras, ha resultado además realista. Sólo una parte muy pequeña de los jóvenes que consumen drogas blandas pasa a consumir drogas duras. La idea anunciada por algunos de que el consumo de productos de tipo cannabis crean de por sí la necesidad fisiológica o psíquica de ingerir también drogas duras, la llamada teoría de la pasadera (stepping stone theorie) ha sido desmentida en Holanda por los desarrollos reales*.

Los jóvenes holandeses que usan drogas blandas se dan perfectamente cuenta de los mayores riesgos que encierra el consumo de drogas duras, como la heroína, y por eso no se lanzan pronto a experimentar con ellas. La parte de los adictos a las drogas blandas que pasa a consumir a la vez drogas duras es en Holanda relativamente bajo. La teoría de la pasadera debe considerarse a la luz de estas experiencias como uno de los muchos mitos que corren acerca del consumo de drogas. Un mito que bajo ciertas circunstancias podría convertirse en una profecía autorrealizable: midiendo sistemáticamente con el mismo rasero el consumo de derivados del cáñamo y las drogas duras, como heroína y cocaína, puede estimularse precisamente, pues, que los fumadores del cannabis entren en contacto con drogas duras. Mediante esta equivalencia se mina, además, la credibilidad de la información sobre drogas a la juventud.

Por más divididas que estén las opiniones acerca de la política de la droga, existe un amplio consenso acerca del criterio final, según el cual puede juzgarse la efectividad de cada política nacional. Ni qué decir tiene que ésta es la extensión y movimiento del número de adictos a las drogas duras y en particular del número de consumidores de drogas duras menores de 21 años.

El cuadro 1 ofrece una sinopsis internacional comparativa de las cifras estimadas correspondientes a adictos a las drogas duras.

Cuadro 1: Cifras internacionales prevalecientes y comparativas con relación a las drogas duras

 

cantidadde adictos

milloneshabitantes

por milde población

Holanda

25.000

15,1

1,6

Alemania

100.000/120.000

79,8

1,3/1,5

Bélgica

17.500

10,0

1,8

Luxemburgo

2.000

0,4

5,0

Francia

135.000/150.000

57,0

2,4/2,6

Gran Bretaña

150.000

57,6

2,6

Dinamarca

10.000

5,1

2,0

Suecia

13.500

8,6

1,6

Noruega

4.500

4,3

1,0

Suiza

26.500/45.000

6,7

4,0/6,7

Austria

10.000

7,8

1,3

Italia

175.000

57,8

3,0

España

120.000

39,4

3,0

Grecia

35.000

10,1

3,5

Portugal

45.000

10,0

4,5

Irlanda

2.000

3,5

0,6

Fuentes: Basman y Van Es (1993); Bles et al., 1993; OMS agencia regional para Europa, 1992; Comunidad Europea, Comisión de las Comunidades Europeas, 1992; Bossong, 1994; Van Cauwenberghe et al, 1993.

El número de adictos a las drogas duras se estima en Holanda por diversos expertos en 25.000 aproximadamente*. Esta cifra equivale a 1,6 por mil de la población. Debido en parte al alcance relativamente alto de la ayuda holandesa a los drogadictos, esta estimación, como queda dicho, es fiable. Una comparación más exacta con el número de adictos a las drogas duras en otros países europeos no resulta factible debido a inseguridades de índole metodológica. Cabe aceptar que en otros países donde el alcance de la prestación de ayuda es más limitado, el número oculto es mayor que en Holanda. Los cálculos disponibles indican de todos modos que el número de adictos a las drogas duras en Holanda, por 100.000 habitantes, es bajo en comparación con la media aritmética europea que sería de 2,7. El tanto por mil holandés es mucho más bajo que, por ejemplo, el de Francia, Gran Bretaña, Italia, España y Suiza. En el anexo I se da un resumen del número estimado de drogadictos en algunos países europeos según diferentes fuentes. Según todas las estimaciones, el número de adictos en Holanda es relativamente bajo.

Resulta particularmente satisfactorio comprobar que en Holanda el número de heroinómanos menores de 21 años, también en los grupos vulnerables, es relativamente bajo, y que continúa disminuyendo en los últimos años*. Tampoco ha tenido amplia aceptación el consumo de tipos baratos de cocaína, como se temía años atrás, con motivo de la evolución experimentada en los Estados Unidos, entre otros países*.

El aumento de consumidores jóvenes se ve frenado probablemente también por la imagen de perdidos que han adquirido los heroinómanos. La presencia de toxicómanos mayores gravemente envilecidos en algunos barrios socialmente vulnerables constituye una antipropaganda convincente para el consumo de heroína. La carencia de acciones represivas por parte de la policía contra los adictos, puramente por su consumo de drogas, y el suministro fácilmente accesible del sustitutivo metadona, evitan que el modo de vida de los toxicómanos sea contemplado por los jóvenes como una expresión de resistencia social o cultural.

El número de muertes en Holanda por sobredosis de drogas es bajo. Según un informe de las Naciones Unidas, el número de muertos por el consumo de drogas ascendió en Holanda en 1991 a 42. En Bélgica fueron 82, en Dinamarca 188, en Francia 411, en Alemania 2.125, en Italia 1.382, en el Reino Unido 307, en España 479. En los Estados Unidos ascendió a 5.830*. El número de muertes causadas por las drogas, por 100.000 habitantes, es, pues, en otros países por lo menos dos veces mayor. Esta cifra no muestra en Holanda, a diferencia de otros lugares del mundo, ningún incremento.

En Holanda se da, en proporción, un número limitado de casos de SIDA entre los toxicómanos. En los países de Europa meridional, principalmente, el porcentaje de personas infectadas por el SIDA, entre los drogadictos, es notablemente más elevado. Por la accesibilidad de la oferta de ayuda, incluido el canje de jeringuillas y la extensa información que se suministra en Holanda, se ha manifestado una considerable reducción de los riesgos con relación al uso intravenoso de drogas. La participación de los toxicómanos en la población total de personas VIH positivas es relativamente pequeña*. Según una investigación, casi el 60% de las prostitutas heroinómanas utilizan actualmente condones, contra un 20% en 1986*. De ello emana una acción preventiva con respecto a la propagación del SIDA fuera de los grupos de riesgo primarios.

También en cuanto a la mortalidad y morbididad entre los toxicómanos, resulta pues ventajosa para Holanda una comparación con la problemática de la droga en países vecinos. La llamada política de reducción del mal, bajo lo cual pueden incluirse también, entre otras cosas, los programas de suministro a gran escala de metadona y canje de jeringuillas, que Holanda inició ya en los años setenta, ha arrojado relativamente buenos resultados. Esta política ha contribuido a la vez a la limitación de la epidemia del SIDA.

Por todo ello parece justo concluir que con la política holandesa sobre la droga se han cosechado resultados concretos en cuanto a la salud pública.

1.3 Complicaciones y nuevas tendencias

A pesar de que bajo la perspectiva internacional la situación no es desfavorable en términos de salud pública, el consumo de drogas y cuanto corre parejas con ello constituye también en Holanda un problema social y administrativo de dimensión grave y aguda. Al abordar el problema se presentan tres complicaciones: la problemática de la molestia, la criminalidad organizada en torno al tráfico de drogas y la crítica extranjera sobre los supuestos y reales efectos externos.

En primer lugar, una pequeña parte de los adictos a la droga dura causa mucha molestia a sus conciudadanos. Este grupo comete gran cantidad de delitos patrimoniales a fin de conseguir dinero para la compra de sus estupefacientes. Contrariamente a lo que se esperaba, el suministro de metadona, fácilmente adquirible, al que ha procedido Holanda, apenas ha producido un mejoramiento de la situación. Aproximadamente el 20 por ciento de los drogadictos muestra un estilo de vida sumamente desagradable. Su conducta vagabunda, su (poli)drogadependencia y criminalidad constituyen elementos que se fortalecen mutuamente*. Mediante la venta de drogas, la criminalidad relacionada con la droga y las formas de comportamiento inconformista de los toxicómanos, como el abandono de jeringuillas en la calle, se traspasan crónicamente los umbrales de la tolerancia, sobre todo de los habitantes de los barrios socialmente vulnerables. En algunos casos ello ha dado lugar a que los ciudadanos tomaran la justicia por su mano, por ejemplo, expulsando de su barrio a los drogadictos (y/o cerrando la calle a los narcoturistas franceses).

El consumo de drogas no puede proporcionar nunca, por supuesto, carta blanca para causar daños y molestias a conciudadanos. La administración pública tendrá que poner coto a la criminalidad y a la molestia que causa una parte de los drogadictos, cualquiera que sean los objetivos de la política de la droga que se lleve a cabo. Con miras también a la clara extensión del grupo meta – aproximadamente 5.000 toxicómanos muestran un modo de vida extremadamente asocial – el gobierno considera suya la tarea de obtener resultados a corto plazo y ofrecer de este modo una perspectiva para una solución permanente de este mal.

En algunos municipios, la población se queja también de la molestia con motivo de la presencia de la presencia de coffeeshops, que atraen a corrientes de visitantes (también extranjeros), que arman escándalo y se comportan de modo asocial*. La molestia relacionada con los coffeeshops es de otra índole que la causada por el escenario de las drogas duras. Se trata en parte de una molestia que se manifiesta en establecimientos de hostelería en general. En algunos municipios, sin embargo, a causa entre otras cosas del narcoturismo extranjero, se manifiesta una molestia excesiva para los vecinos que habitan alrededor de coffeeshops. Para esta molestia no existe ninguna justificación.

Estos efectos secundarios de la política que se sigue con respecto a los coffeeshops minan la base social al respecto. También por esta razón tendrán que ser eliminados. Esto rige a fortiori para la molestia causada por bares que tienen licencia para bebidas alcohólicas y que venden también cannabis. Se deberá actuar también más enérgicamente contra los coffeeshops que desempeñan actividades ilegales, como tráfico de drogas duras y armas o receptación. Los límites de la política de tolerancia se tendrán que trazar con mayor nitidez.

La segunda complicación es el surgimiento de organizaciones criminales que se dedican al transporte y venta de drogas. Si bien, por definición, se carece de cifras exactas sobre tales organizaciones, no cabe duda de que, en los últimos decenios, los criminales profesionales que se dedican parcial o principalmente al comercio de drogas han podido ampliar fuertemente sus actividades tanto a nivel internacional como en Holanda. Se calcula que a nivel mundial, el narcotráfico representa ganancias anuales por un valor de aproximadamente 500 mil millones de florines* (unos 300 mil millones de dólares). Los cálculos aproximados del volumen anual de ventas de drogas blandas y duras en Holanda difieren bastante entre sí. El cálculo mencionado en la Nota 'Criminalidad Organizada: aspecto de amenaza y plan de tratamiento' (documentos parlamentarios II 1992-1993, 22838, núm. 1), de 5,5 mil millones de florines por año, parece ser que ha de considerarse ahora como un importe mínimo. Los cálculos más actuales mencionan una cifra de 10 mil millones de florines * (unos 6 mil millones de dólares). El aumento de la importancia económica de la criminalidad organizada se desprende también del hecho de que, en 1994, las instituciones financieras cursaron 2600 comunicaciones al llamado 'Centro de Comunicación de Transacciones Inusuales' (Meldpunt Ongebruikelijke Transacties), que fueron continuadas luego a justicia con la calificación de transacciones 'sospechosas'. La mitad aproximadamente de estas transacciones sospechosas guardaba relación con el tráfico de drogas.

La creciente actividad y el poder económico de organizaciones criminales, que operan con frecuencia a nivel internacional, constituyen una amenaza para el estado de derecho democrático. Esta amenaza suscita, por supuesto, contrarreacciones por parte de la administración pública, p.ej., en la forma de mayores atribuciones y recursos adicionales para la policía y la justicia. Por otro lado, también se recurre a la banca y a profesiones libres de cierta relevancia, para la prevención y localización de prácticas de blanqueamiento de dinero. Los importes en cuestión representan una suma tan elevada que la integridad de algunas partes de la economía se ve sometida a una prueba cada vez más dura. Para la política se suma a ello el complicado factor de que las corrientes financieras hacen cada vez menos caso de la existencia de fronteras nacionales.

El alcance de las intervenciones penales y preventivas se hace gradualmente mayor. Esta evolución significa inevitablemente que en pro de la causa pública se piden sacrificios a las empresas y a los ciudadanos individuales en la forma de cargas adicionales y restricciones de derechos y libertades civiles. Para poder protegerse contra esta contraofensiva común, las organizaciones criminales tratan a su vez de corromper a colaboradores de la policía, justicia y banca, así como también a quienes ejercen profesiones libres. Esto conduce a continuación a tener que introducir o agudizar normas de conducta éticas. El círculo vicioso que se ha puesto en marcha en torno al tráfico de drogas acarrea cada vez mayores gastos sociales. En algunas partes de los Estados Unidos, los gastos del sistema penitenciario afectan de tal modo al presupuesto estatal que con ello se amenaza tener que dejar relegadas otras previsiones públicas, como la enseñanza, por ejemplo. Según algunos críticos, los gastos de la política de la droga no estarían en proporción razonable con los beneficios. La encuesta parlamentaria que se lleva a cabo en la actualidad, entre otras cosas sobre la admisibilidad de los métodos que se aplican para localizar organizaciones criminales, se dirige asimismo en este sentido hacia ciertos efectos secundarios controvertibles de la política con respecto al narcotráfico.

La tercera complicación la constituyen los efectos internacionales de la política holandesa. La crítica a veces dura de gobiernos extranjeros sobre la política holandesa se basa en parte en insuficientes conocimientos de la materia. Como respuesta al respecto, tendrán que proyectarse mejor a nivel internacional los objetivos y efectos reales de la política holandesa de la droga. Asimismo la crítica proviene de una visión fundamentalmente diferente sobre la tarea de la autoridad con relación al consumo de sustancias arriesgadas por ciudadanos adultos. Esta clase de diferencias se manifiesta también en la política de las autoridades europeas con relación a la regulación de los mercados de bebidas alcohólicas y cigarrillos. Además, existen diferencias de parecer sobre los riesgos médicos de ciertas drogas. La opinión del legislador holandés, de que los derivados del cannabis acarrean menos riesgos para la salud que las drogas duras, y por tanto requieren otro enfoque, no se ve compartida tampoco totalmente en el seno de la Unión Europea. Unos informes extranjeros de fecha reciente, redactados por prestigiosos expertos en el dominio de drogas, apoyan la diferencia que hace el legislador holandés entre drogas blandas y drogas duras*. La crítica que procede de opiniones sobre riesgos sanitarios, acerca de las cuales no se puede encontrar más apoyo en la literatura científica, no ha de constituir, por supuesto, una base para adaptar la política holandesa. La reacción al respecto ha de consistir en programas de intercambio científicos y administrativos.

El carácter ideológico de una parte de la crítica extranjera no puede ocultar que en la política holandesa existan lados problemáticos con los cuales se ve enfrentado el extranjero. Con el comercio de ciertas formas de drogas, Holanda y los holandeses ocupan indiscutiblemente una posición más que proporcional. Según estimaciones de la policía, hay en Holanda unas cien organizaciones criminales activas y su mayor parte trafica también en drogas*. En las organi- zaciones criminales que se dedican también al comercio de drogas duras, los habitantes de origen extranjero que sostienen estrechos vínculos con organizaciones criminales en su propio país, están excesivamente representados. Las organizaciones a las cuales pertenecen principalmente holandeses autóctonos despliegan sobretodo actividades en el comercio de drogas blandas. En este respecto se trata sólo de una pequeña parte para abastecer el propio mercado doméstico. Los holandeses están implicados, además, en el tránsito y comercio internacional de drogas blandas. Holanda es a la vez un importante productor de anfetaminas y XTC.

Las causas de la implicación de Holanda en el tráfico de drogas coinciden en parte con la situación geográfica del país. Para muchos productos, Holanda es la principal Puerta de Entrada a Europa. Debido, entre otras cosas, a su carácter cosmopolita, Amsterdam, en particular, es también un punto de encuentro internacional. Como ya se observó en el informe 'Comunidad y Criminalidad' (1985), no puede evitarse totalmente que las infraestructuras existentes sean utilizadas también para el comercio de drogas. La administración pública holandesa realiza grandes esfuerzos para localizar y perseguir el narcotráfico internacional a través de los puertos marítimos y del aeropuerto de Schiphol (Amsterdam). La participación en investigaciones internacionales de localización será reforzada en los años venideros mediante la institución de un equipo nacional de policía judicial, entre otras cosas. Sin embargo, dado el volumen y rapidez de las corrientes de mercancías, no se logrará nunca que, por ejemplo, Rotterdam, ni ningún otro puerto mundial, quede completamente 'libre' de drogas.

Entre las autoridades de algunos países vecinos existe preocupación por los efectos internacionales de la política holandesa. Principalmente los precios relativamente bajos por los que pueden adquirirse en los últimos años algunas drogas duras en Holanda – y desde hace poco también en Bélgica – así como la exportación de existencias de drogas blandas compradas en coffeeshops holandeses, constituyen una especie de piedra filosofal.

Los precios bajos de la heroína en el mercado ilegal no pueden atribuirse sin más a la política seguida en Holanda con relación a la producción o transporte. A diferencia de lo que a veces se cree en el extranjero, en Holanda se localiza de forma intensa y se castiga con severidad el tráfico de drogas duras. La rápida ampliación de la capacidad de complejos penitenciarios da testimonio de ello. El factor crucial lo constituye la oferta agobiadora de drogas duras en los mercados internacionales, como se afirma también en los informes periódicos de las Naciones Unidas. El precio en el mercado de consumo se determina en parte por la demanda local de ciertos tipos de drogas. En Holanda, igual que en otros países, se viene observando en los últimos tiempos una fuerte disminución de la popularidad de la heroína, mientras que también se suministran sustitutivos en gran escala, como metadona a la población existente de viejos adictos. Cabe admitir que la disminución de la demanda de heroína ejerce un efecto que presiona los precios hacia abajo. Sin embargo, esto no quita que los precios bajos de las drogas duras atraigan al narcoturismo y que por tales motivos, en parte, constituyen un asunto inquietante. La intensificación de los esfuerzos de localización relativos principalmente a las drogas duras, con inclusión del XTC, es necesaria. En el capítulo V del informe se tratan con detalle las intenciones políticas en este asunto.

Los coffeeshops atraen, con seguridad en los municipios fronterizos, a clientes innegablemente extranjeros. Entre los países con una política de carácter diferente con respecto a la venta de bebidas alcohólicas u otros productos, como armas, se origina un tráfico fronterizo orientado específicamente hacia este efecto. Mientras existan diferencias en cuanto a la política seguida, no será posible evitar totalmente semejantes fenómenos de contrabando. Ahora que en el marco del tratado de Schengen se ha acordado respetar las diferencias existentes en la política nacional de los estados miembros con relación a la droga, es conveniente que estos efectos secundarios sean aceptados hasta cierto límite. Con el acuerdo de Schengen, sin embargo, el gobierno holandés ha aceptado la obligación de combatir todo lo posible con la ejecución de su propia política, los indeseables efectos secundarios internacionales*. De la administración pública holandesa puede exigirse que realice los esfuerzos necesarios para limitar a un mínimo la exportación de drogas blandas adquiridas en las 'tiendas'. El vecino mundo exterior responsabiliza con derecho y razón a Holanda en este respecto.

1.4 Puntos de partida para la política del futuro

Dados los resultados obtenidos, relativamente favorables, no existen razones a juicio nuestro para someter fundamentalmente a discusión la política holandesa sobre la droga, que va dirigida en primer lugar hacia un control de los perjuicios para la salud. Tampoco existen motivos para modificarla en el fondo. Con los cambios radicales se corre incluso el riesgo de ejercer un efecto contraproducente sobre la salud pública. Las tres complicaciones anotadas – la problemática de la molestia, la criminalidad organizada en torno al comercio de drogas y la crítica extranjera sobre determinados efectos externos – obligan a efectuar un minucioso análisis de los problemas que se presentan en la práctica de su ejecución y a una adaptación de los mismos a determinadas partes. En el programa de gobierno se ha acordado continuar el enfoque relativamente acertado del problema de la droga y que habrán de introducirse matices en el mismo y ensayar nuevos caminos. La lucha contra la molestia recibirá además atención especial.

Las adaptaciones de la política seguida son asimismo necesarias en relación con las circunstancias continuamente cambiantes, tanto por parte de la compra como de la venta en los diversos mercados narcóticos. Las modificaciones en la composición y en los trasfondos sociales de los grupos de consumidores y el surgimiento de nuevas drogas exigen nuevas medidas. La estabilización de la población heroinómana en Holanda tiene por consecuencia que la atención a los drogadictos haya de dirigirse hacia los viejos clientes con problemas físicos y psíquicos. Como se ha mencionado, la heroína ha perdido mucha popularidad entre los jóvenes, en tanto que el volumen de adictos primarios a la cocaína al parecer se mantiene reducido. Por el contrario, las drogas sintéticas, como el XTC, hallan más aceptación, tanto en las reuniones de las llamadas house parties como fuera de las mismas. Estas drogas exigen un nuevo enfoque.

Finalmente, parece ser que también ha cambiado la actitud de la población con respecto a los drogadictos. Por un lado se ha producido cierta habituación a determinadas formas de consumo de drogas. Por otro, la drogadicción se considera cada vez menos como una excusa para la causa de daños a otros. La tolerancia para la criminalidad, la molestia y otro comportamiento asocial de toxicómanos ha disminuido.

Precisamente con la política pragmática holandesa sobre la droga corresponde un alto grado de franqueza, sentido crítico y flexibilidad. Frente a las complicaciones que se producen y a las nuevas tendencias, tendrán que obtenerse respuestas adecuadas, es decir, realistas.

En los debates nacionales sobre las complicaciones que se presentan con la política holandesa sobre la droga se ha abogado por diferentes lados en favor de una legalización de gran alcance o incluso total de la venta de drogas blandas y drogas duras*. El gobierno ha reflexionado acerca de la conveniencia y posibilidad de las propuestas de legalización y ha llegado a las conclusiones siguientes.

De acuerdo con las opiniones holandesas sobre la nocividad de las diferentes formas de drogas, conviene, para empezar, hacer una distinción entre la legalización eventual de drogas duras y la de drogas blandas, respectivamente. La nocividad de las drogas duras trae consigo la existencia de objeciones esenciales contra cambios de política que pudieren conducir a un incremento del número de consumidores debido a los riesgos para la salud pública. Este inconveniente pasa fácilmente desapercibido entre los partidarios de la legalización. Aunque no existe seguridad al respecto, hay que temer, sin embargo, que la legalización, cualquiera que sea la modalidad que se escoja, proporcionará un aumento de la disponibilidad de las drogas en cuestión. Al mismo tiempo, la juventud lo interpretará como una señal de que la nocividad es menor de lo que se esperaba. De este modo se crea el peligro de que aumente el número de jóvenes que empiecen a consumir drogas duras para verse luego enganchados. El gobierno no está dispuesto a asumir este riesgo.

Todavía hay otras contraindicaciones. Después de cierta forma de legalización, los precios de las drogas duras en los mercados legales e ilegales restantes, según toda probabilidad, serán notablemente más bajos en Holanda que en los países vecinos. Ante tal situación será inevitable que aumente el inadmisible turismo narcótico que ya vienen condenando ahora los gobiernos de los países vecinos y los ayuntamientos holandeses. La molestia en conexión con los toxicómanos no disminuirá, sino que tal vez será incluso mayor.

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