La política holandesa de la droga (página 3)

El número de personas que por su consumo de cannabis solicita ayuda a los consultorios para alcohol y drogas (CAD) ha aumentado en los últimos años. En 1993 se hallaban inscritas en estos consultorios 1749 personas debido a problemas por el consumo de cannabis. Esto equivale al 3% del total de clientes inscritos de la asistencia a drogadictos. Se estima que se trata de 1 a 2 por ciento de los consumidores intensivos de cannabis, es decir, de quienes usan cannabis diez o más veces por mes.

El total de hechos y circunstancias de consumo conocidos actualmente da lugar a la conclusión de que los riesgos del consumo de cannabis no se califican de por sí ya como 'inaceptables', a diferencia de los riesgos que se refieren al consumo de drogas duras, como la heroína.

Sin embargo, con respecto al consumo de cannabis hay que tener cuidado. El cannabis es popular entre los jóvenes, es decir entre los consumidores que se encuentran en una fase de vida en la cual los riesgos se exploran en forma activa. La presión social actual sobre el adolescente para realizar una buena actuación en la escuela o en el trabajo es grande debido a que cada vez se imponen mayores exigencias de formación. Por otro lado, para algunos grupos, las perspectivas de un empleo duradero y del correspondiente nivel y relaciones sociales son inseguras. En este contexto, las probabilidades de un consumo excesivo de cannabis son también mayores.

Especial atención merece el efecto que ejerce el cannabis en los escolares. Verdad es que existe el convencimiento de que un consumo incidental ocasiona pocos problemas, pero también que el consumo de cannabis a diario dificulta realizar una buena actuación en la escuela. Sería conveniente que se dispusiera de mayores conocimientos sobre las experiencias de las escuelas con el uso de drogas blandas por parte del alumnado. Los inconvenientes que se dan al respecto son el temor de la dirección y juntas directivas de las escuelas por la reputación de su centro docente y de los padres y educadores por el quebrantamiento de la intimidad de los alumnos implicados. Conviene que haya más apertura.

Como continuación a las actividades ya existentes se tratará de reunir más información acerca del volumen e índole de los problemas en torno al consumo del cannabis por los alumnos y sobre la efectividad de medidas correctivas y preventivas. También se intensificará la información acerca de los riesgos del consumo frecuente e intensivo del cannabis.

4.2 El volumen del mercado de drogas blandas en Holanda

Sobre el volumen del mercado nacional de drogas blandas se han hecho varios cálculos. Según un cálculo reciente, el consumo anual de los holandeses expresado en dinero ascendería a unos 500 millones de florines (unos 300 millones de dólares). La totalidad del volumen de ventas del interior (valor de consumo) inclusión hecha de la venta a narcoturistas, ascendería a unos 800 millones de florines (ñ 480 millones de dólares). Este mercado de consumo ha ofrecido probabilidades a la criminalidad organizada*. La mitad del cannabis consumido se refiere a varias clase de hashis procedentes de Asia, el Oriente Medio y Africa septentrional y a una pequeña parte de marihuana, en especial de Colombia. El hashis marroquí toma casi tres cuartas partes del volumen por su cuenta; existen indicios de que una parte del hashis importado es exportado de nuevo. El método de explotación de estas organizaciones de exportación dirigidas a menudo por holandeses es sumamente profesional y está orientado hacia la continuidad.

En 1994 se decomisaron más de 43 toneladas de hashis y casi 195 toneladas de marihuana. La cantidad de plantas de marihuana holandesa hallada y destruida ascendió a 558.000. De un número de partidas de cannabis intervenidas en el extranjero se pudo establecer que estaban destinadas a Holanda. A pesar de estos acertados descubrimientos, el mercado de abastecimiento en Holanda continúa siendo amplio.

La cuota del mercado de la marihuana holandesa ascendería en el ínterin a la mitad del total del consumo nacional de drogas blandas. Las técnicas de mejoramiento y hortícolas que poseen los holandeses desde antiguo ha contribuido a la conquista de esta cuota de mercado. La marihuana holandesa es considerada como un producto de calidad y por eso es popular entre la gente joven.

las cifras de ventas anuales relacionadas con el transporte, la comercialización nacional, la (re)exportación y el comercio de tránsito de drogas blandas ascenderían en total aproximadamente a 6,5 mil millones de florines (3,9 mil millones de dólares). Por último cabe mencionar todavía que los holandeses también están involucrados en otros lugares del mundo en especial en el comercio de drogas blandas*. Esta última actividad pertenece en primer lugar a la jurisdicción de la justicia en los países en cuestión.

4.3 Reglamentación de los coffeeshops

La venta de pequeñas cantidades de drogas blandas que al principio sólo se permitía en centros de jóvenes en grandes partes del país, poco a poco ha pasado a manos de explotadores comerciales. Debido a ello, el comercio minorista de drogas blandas experimentó un alto vuelo en los años ochenta y noventa.

Los coffeeshops, como se ha manifestado en la introducción, han demostrado que pueden contribuir a la deseada separación de los mercados del comercio minorista en drogas blandas y drogas duras. Los de por sí valiosos coffeeshops han aumentado, sin embargo, tanto en cantidad como en molestia. Una parte de los mismos se halla, además, bajo la influencia de organizaciones criminales.

En algunos municipios, los vecinos del barrio se quejan de la molestia que causan estos establecimientos debido a los clientes que merodean, al ensuciamiento que se origina y por la animación del tráfico*. Los coffeeshops situados en los centros urbanos dan como se comprende menos motivo de quejas que los de los barrios. La molestia se produce principalmente en los municipios fronterizos a causa de la clientela extranjera, que no pocas veces se conduce con agresividad e intimidación.

Existe mucha crítica sobre el establecimiento en la vecindad de escuelas e instituciones de jóvenes. De vez en cuando se originan quejas sobre la venta de drogas duras dentro o en la vecindad de esas 'tiendas'. La venta de drogas duras se opone diametralmente a la política que lleva el gobierno, como quedó establecido en la directiva sobre coffeeshops del ministerio Público, en 1994.

Contra este estado de cosas, el ministerio Público actuará con mayor dureza. Las altas concentraciones de coffeeshops en algunos municipios causan no sólo molestias, sino que fomentan además la venta de drogas duras. Debido a estas concentraciones, el producto del comercio de drogas blandas resulta demasiado pequeño para realizar una explotación rentable. Las altas concentraciones son también indeseables por este motivo. La imagen de las cosas que tienen algunos informadores extranjeros de que en los coffeeshops holandeses también se venden regularmente drogas duras, es por lo demás contrario a la verdad*.

La política del derecho penal – como fue expresada en octubre de 1994 en la directiva 'Política de investigación criminal concerniente a los coffeeshops, Boletín Oficial del Estado 1994, núm. 203, por los procuradores generales, va orientada a apoyar la política establecida en la deliberación tripartita local con respecto a los coffeeshops. Bajo condiciones estrictas – ninguna publicación, ninguna venta de drogas duras, ninguna molestia, ninguna venta a jóvenes menores de 18 años de edad y ninguna venta mayor de treinta gramos por transacción, por persona – no se actuará para penalizar a personas que se ocupan de la venta de drogas blandas en establecimientos de hostelería 'secos' (ningún alcohol) sobre los cuales se ha alcanzado concordancia en la deliberación tripartita. El punto de partida en este respecto es que únicamente puede entrar en consideración para ello la hostelería seca.

A pesar de la directiva del ministerio Público existe todavía una gran diversidad de locales que venden drogas blandas. El coffeeshop en el sentido estricto es un establecimiento de hostelería que no vende bebidas alcohólicas ni tiene máquinas tragaperras. En la práctica también se venden drogas blandas en bares, videotecas, gimnasios y viviendas. El número de semejantes sitios de venta ilícita se estima en 1100 a 1200. En cuanto a carácter, los coffeeshops tolerados varían desde tiendas orientadas a la venta en masa situadas en las ciudades, barrios o establecimientos de jóvenes en donde los visitantes asiduos vienen a jugar al fútbol de mesa, hasta apartados locales borrosos. La venta por motivos ideales no se da más que en unos pocos municipios.

En muchos municipios, se aspira entre tanto, en colaboración con la policía y la justicia, a un saneamiento y mejor dominio del fenómeno del 'coffeeshops'. Dicho en otros términos, la política tolerada se agudiza. Los municipios se hallan en diversas fases en cuanto a la formulación y mantenimiento de esta nueva política sobre los coffeeshops. En muchos municipios se desea reducir drásticamente el número de estas 'tiendas', por ejemplo, hasta la mitad de la cantidad actual, durante los próximos años. Por nuestra parte, apoyamos esta aspiración, en especial porque de esta manera será posible dominar mejor el fenómeno del 'coffeeshop'.

Con el instrumentario administrativo que las autoridades locales tienen a su disposición, es posible, si se maneja consecuentemente, dominar y retener una gran parte de la molestia causada por el consumo y comercio de drogas blandas. De este modo es posible negar* que se establezcan coffeeshops en la vecindad de escuelas o de calles en donde no son deseables en vista de la situación de tránsito o la función residencial.

Pueden adoptarse medidas reguladoras sobre el establecimiento de comercios a base de ordenanzas sobre molestias, por el Decreto de hostelería relativo a la ley sobre actividades molestas, por ordenanzas locales sobre hostelería 'seca', ordenanzas de la policía y ordenanzas sobre el medio ambiente. A través del plan urbanístico municipal es posible contrarrestar el establecimiento de coffeeshops en sitios inaceptables (enfrente de escuelas, clubes o casas de barrio). Es asimismo posible adoptar medidas reguladoras para la explotación de empresas por analogía con la Ley sobre Bebidas y Hostelería, a través de las ordenanzas locales de hostelería seca y de la policía. En algunos municipios se han concertado a la vez convenios con gerentes de coffeeshops.

Con ayuda del instrumentario mencionado es posible llegar a una norma con respecto a los coffeeshops. Luego, han de mantenerse por supuesto las normas municipales y hay que actuar de forma efectiva contra la venta de drogas blandas al exterior del circuito de los coffeeshops. Esto requiere acuerdos concretos entre las municipalidades, el ministerio Público y la policía en la deliberación tripartita. Los objetivos de esta política consisten en la terminación de la venta de drogas blandas en cafés (bares) que despachan bebidas alcohólicas y la reglamentación estricta de los coffeeshops en lo que se refiere a ubicación, horario de apertura, instalación, retretes, aparcamiento y molestia de ruido.

Al formular le pregunta de si se originará molestia, también desempeña un papel la fuerza de atracción que el establecimiento ejerce en los elementos criminales. De ahí que sea igualmente importante que puedan imponerse exigencias a las calidades y antecedentes de quienes explotan el coffeeshop. En el caso de un coffeeshop, es posible en virtud de una ordenanza local de hostelería seca, por analogía con la ley-ordenanza sobre el régimen de las bebidas alcohólicas y hostelería, y del Decreto que exige una conducta moral en virtud de esta ley. Además, la aspiración no apunta sólo a establecer una serie de exigencias de calidad, sino también a rechazar el permiso y la licencia de molestias respectivamente, si el administrador o explotador en cuestión tiene antecedentes o actúa como hombre de paja para una organización criminal.

En especial en el marco de la prevención administrativa de la criminalidad organizada, se tendrá que ver, al hacer la revisión total de la Ley sobre Bebidas y Hostelería, de qué modo pueden aumentarse las posibilidades para los municipios para rechazar o retirar licencias. En la elaboración ulterior se tendrá que prestar también atención al deseo de evitar posibles efectos negativos en la imagen del resto de la hostelería.

La política integral administrativo-judicial que aquí se esboza para la normalización de los coffeeshops no significa que el municipio haya de tolerar la presencia de uno o más puntos de venta. La municipalidad puede adoptar la decisión de no permitir ningún coffeeshop. Esto requiere por supuesto tratar el asunto en la deliberación tripartita con el jefe de policía y el fiscal. A medida que exista una demanda local y real de cannabis, se da el riesgo de que para comprar drogas blandas los jóvenes hayan de depender del circuito criminal. Además, la venta puede desplazarse hacia las casas de drogas, bares o a la calle, cuyos efectos secundarios evocan problemas. La posibilidad de mantener semejante política debe tenerse también en cuenta. La mayor parte de los municipios prefieren por eso tolerar algunos puntos de venta que sean relativamente seguros. El gobierno apoya esta línea, siempre que la norma por la cual se decida se vea continuada también por un mantenimiento concienzudo. Si en la deliberación tripartita se elige por la opción cero, el ministerio Público procederá según el derecho penal contra la presencia de los 'shops', también en el caso de que por lo demás se atengan a las directrices.

Una política clara de mantenimiento significa que hay que invertir capacidad en la vigilancia y control de licencias y cumplimiento de la directiva del ministerio Público, así como de las ordenanzas locales. Contra las infracciones de las normas establecidas deberán asociarse consecuencias. A los municipios y al ministerio público se solicitará que vigile al efecto con mucho cuidado. Para el saneamiento y normalización del coffeeshop, una vigilancia estricta de los límites impuestos constituye un requisito primario. En este orden de cosas, el gobierno indica la ampliación de la fuerza de policía, acerca de lo cual se adoptado una decisión en el programa del gobierno. Se justifica la esperanza de que puedan reducirse los esfuerzos de control y mantenimiento después de haber alcanzado el saneamiento previsto.

Los explotadores de coffeeshops están sujetos al pago de impuestos sobre sus ingresos y son gravados en este concepto. Las corrientes de dinero que van emparejadas con las ventas reales de los coffeeshops que se atienen a las condiciones impuestas por la justicia, no se calculan como transacciones inusuales en el sentido de la ley sobre la 'Comunicación de Transacciones Extrañas'.

Consideramos de gran valor el enfoque coherente local para la lucha contra las molestias relacionadas con coffeeshops. La ya mencionada Unidad Especial Interadministrativa se encargará de fundar una oficina de peritación que tendrá la misión de apoyar a los municipios, la policía y el ministerio público en el manejo de una combinación de recursos administrativos y de derecho penal para la normalización de los coffeeshops y para desarrollar aún más las posibilidades administrativas. Esta oficina se encargará a la vez de asesorar sobre la política municipal a seguir con relación a otros aspectos de la problemática narcótica.

4.4 Los coffeeshops y la criminalidad organizada

Un coffeeshop que disponga de un buen surtido ofrece la posibilidad de elegir entre diversas clases de marihuana, hashish y marihuana holandesa. Se estima que más de la mitad de la cifra de ventas actual consta de marihuana holandesa. El tenedor de un coffeeshop adquiere su mercancía de comerciantes al por mayor o de personas que han salido de vacaciones y han traído cannabis o productos derivados del cannabis.

Desde el surgimiento de la marihuana holandesa, algunos tenedores de coffeeshops han procedido al cultivo de esta marihuana por su cuenta o a sostener relaciones con diversos cultivadores de quienes la adquieren. De este modo, toda la cadena producción y la cadena comercial pueden permanecer libre de la influencia de las organizaciones criminales.

En las investigaciones judiciales, sin embargo, se han encontrado repetidamente organizaciones criminales que se dedicaban a la importación, cultivo, comercio mayorista y distribución de cannabis, así como a la explotación de coffeeshops y también de otros establecimientos hosteleros. Se invierte en bienes inmuebles y en empresas legales, entre otros en el sector sexual y en el ramo de las máquinas tragaperras. En semejantes organizaciones, los tenedores de coffeeshops no son a menudo más que hombres de paja.

Existen indicios de que se llevan a cabo como una actividad de organizaciones criminales tanto cultivos interiores y exteriores de marihuana holandesa en gran escala, como cultivos profesionales interiores en pequeña escala. Sin embargo, en su forma general, el cultivo de marihuana holandesa no está dominado por organizaciones criminales.

La influencia de la criminalidad organizada constituye una importante piedra de toque al juzgar la política relativa a los coffeeshops. El papel que desempeñan las organizaciones criminales en el suministro de drogas blandas a los coffeeshops tiene que ser reducido todo lo posible, especialmente en conexión con la separación que se tiene prevista de los mercados. Si los coffeeshops se hallan al alcance de organizaciones criminales, existe una gran probabilidad que se vendan drogas duras y que de este modo tengan lugar también actividades criminales dentro de los coffeeshops. Al margen de ello, hay que ofrecer a las organizaciones criminales el menor número posible de probabilidades para ganar dinero en la venta tolerada de cannabis por los 'shops'. Un objetivo importante de nuestra política es reducir la influencia de la criminalidad organizada en el ramo de los coffeeshops. En el capítulo quinto de este informe se profundiza acerca de la política de derecho penal con respecto al suministro de drogas blandas a los coffeeshops.

4.5 Narcoturismo y coffeeshops

Los coffeeshops atraen sobre todo clientela en las zonas fronterizas de los países vecinos con gran disgusto de las autoridades cuya propia política sobre la droga va dirigida, al menos en teoría, hacia la venta ilegal también de raciones para autoconsumo de cannabis. Los habitantes de las ciudades fronterizas holandesas sufren, además, como ya se ha dicho, mucha molestia por ello.

Como solución al problema del narcoturismo se ha propuesto prohibir la venta a extranjeros, acogiéndose al Acuerdo de Schengen. Sin embargo, la prohibición de hacer una descriminación entre compradores holandeses y extranjeros de cannabis desconcierta con la Constitución y es por lo demás muy difícil de mantener. Si se hace una diferencia, se recurrirá a holandeses como intermediarios.

La política exterior no va dirigida primeramente hacia el consumo en el lugar de cannabis en los coffeeshops, sino contra la importación de cantidades que puedan considerarse como existencias. El criterio de 30 gramos que señala el límite entre infracción y delito ha sido deducido de la realización de la Ley del Opio de 1976 de la legislación de los Estados Unidos en la cual se descriminaliza la tenencia máxima de una onza de cannabis. Esta norma ha sido mantenida también porque sería una cantidad con la cual podían arreglárselas durante unas dos semanas los consumidores que compartían su tabaco con otros. Con esta cantidad, estos consumidores podrían permanecer todavía por debajo del régimen de infracción. Al debatirse la Ley del Opio de 1976, ya se trató en la Segunda Cámara que este criterio encerraba el riesgo de un desarrollo hacia un tráfico más profesional.

De una cantidad de 30 gramos de cannabis pueden liarse, por ejemplo, unos 50 hasta 100 cigarrillos (porros). En los coffeeshops, el cliente medio compra raciones de 3 gramos a lo sumo por un valor de f 25,- (unos 15 dólares). En las zonas fronterizas las cantidades que se venden a los extranjeros, mayores que unos cuantos gramos, se destinan casi con toda seguridad a la exportación. En los fines de semana, en muchos municipios, dos tercios de las ventas de coffeeshops corren a cargo de narcoturistas*. Existen indicios de que las cantidades confiscadas durante los controles fronterizos al detener a narcoturistas contrabandistas, son mayores desde que se han abolido las fronteras.

La disminuida penalización para cantidades de treinta gramos o menos no es válida para la importación o exportación. Es natural que la política holandesa no haya tenido nunca la intención de que los coffeeshops funcionaran para abastecer el exterior. Según la Ley holandesa concerniente al opio, la exportación de drogas blandas es un delito, cualquiera que sea la cantidad. Para un tenedor de un coffeeshop, la venta de drogas blandas a un extranjero o a un intermediario holandés equivale a tomar parte directa en la exportación, es decir, a un delito, también para cantidades menores de treinta gramos.

En la directiva del ministerio público, la norma legal para la tenencia de una existencia para consumo propio de treinta gramos a lo sumo se ha aplicado también a la venta de cannabis por parte de los 'tiendas' toleradas. Según nuestra opinión, la molestia que se viene dando en las zonas fronterizas y la crítica que viene del extranjero, constituyen un motivo para reconsiderar esta norma para la venta. La venta tolerada a cargo de los coffeeshops se reducirá a 5 gramos por cliente. Esta adaptación de las directrices del ministerio público no pone en peligro el objetivo central de la política, es decir, la protección de consumidores del mundo de drogas blandas. En algunos establecimientos que no persiguen fines lucrativos, se venden también ahora sólo raciones de 3 o 5 gramos a lo sumo. Los holandeses de 18 y más años de edad que quieren consumir drogas blandas pueden seguir yendo para ello a los coffeeshops. A la vez rige todavía que la tenencia de sólo una existencia para consumo propio hasta 30 gramos a lo sumo no obtendrá prioridad de localización. Sin embargo, a los visitantes extranjeros se les hace más difícil adquirir una existencia para su exportación. Para los jóvenes extranjeros esto tendrá seguramente un efecto disuasivo.

El mantenimiento de la norma de los cinco gramos para la venta no es de por sí más complicada que la norma actual de treinta gramos. Los establecimientos que comercialicen regularmante raciones mayores de 5 gramos se conocerán de inmediato como tales. Donde ya se control sobre el criterio de los treinta gramos, el mantenimiento de la norma de los cinco gramos no tiene por que disponer de capacidad adicional. El mantenimiento de la norma de cinco gramos constituirá una parte del control más estricto y mantenimiento que tendrá lugar de todos modos en relación con los establecimientos que queden después de efectuado el saneamiento. Si el narcoturismo extranjero no disminuye se realizarán, para acentuar la nueva política, localizaciones periódicas y directas en relación con la exportación de las existencias de cannabis adquiridas en coffeeshops o en otros lugares por narcoturistas extranjeros. A tal efecto se solicitará asistencia donde fuere necesario de las autoridades policiales interesadas en el extranjero, acogiéndose para ello a los convenios concertados al respecto en el marco del Acuerdo de Schengen en 1990.

Al establecer un máximo a las raciones de cannabis que se venden en los coffeeshops, Holanda satisface el acta final del convenio ejecutivo de 1990 con relación a la obligación aceptada en el Acuerdo de Schengen de contrarrestar en lo posible los efectos internacionales de una política eventualmente diferente sobre las drogas blandas. Mediante esta adaptación se elimina una parte de la crítica del interior y del exterior sobre los coffeeshops, sin que quede afectada la función social primaria de la misma, es decir, la separación de los mercados de consumo de drogas blandas y drogas duras. El ministerio público incorporará esta norma en su directiva y se encargará del cumplimiento de la misma.

Un escollo para los explotadores de coffeeshops lo constituye el hecho de que es verdad que se tolera la venta de pequeñas cantidades de drogas blandas, pero no la posesión de las existencias comerciales de drogas blandas que se necesitan para ello. En la práctica del mantenimiento factual de la ley y el orden, este problema no desempeña un gran papel. La directiva del ministerio público se adaptará de suerte que no tenga lugar una persecución directa si los explotadores de coffeeshops se atienen a las condiciones municipales y de derecho penal y, en relación con ello, el coffeeshop en cuestión mantiene una existencia de algunos cientos de gramos a lo sumo.

5. El mantenimiento de la Ley del Opio

5.1 Averiguación y persecución del narcotráfico
Heroína

La heroína que se descubre en Holanda procede principalmente del suroeste de Asia. En la mayor parte de los casos se estableció la complicidad de organizaciones criminales turcas. La participación de grupos chinos en el contrabando de heroína ha disminuido.

El contrabando tiene lugar a menudo en camiones. Los países de Europa Central y Oriental desempeñan un papel cada vez mayor en el almacenamiento y distribución de heroína. Desde los almacenes de esos países se hace cada vez más uso de automóviles particulares para hacer el contrabando. Entre los departamentos europeos de investigación criminal existe una buena cooperación en el enfoque del contrabando a través de la ruta de los Balcanes por la vía de Europa Oriental y Alemania, así como de Grecia e Italia. En Turquía se halla estacionado un enlace holandés.

Cocaína

La cocaína que se comercializa en Holanda procede principalmente de Colombia y Venezuela. Varios países de la América del Sur, Centroamérica y la zona del Caribe, entre ellos las Antillas Neerlandesas y Aruba, desempeñan un papel en la exportación de esta droga. Organizaciones colombianas, generalmente de Cali, controlan la mayor parte de los envíos que se destinan a Europa. También con respecto a la cocaína, parece ser que varios países del este y centro de Europa juegan un papel importante.

Drogas sintéticas

Holanda es, como se ha dicho, un importante país productor de anfetaminas*.El 75% de las anfetaminas que se confiscaron en Alemania en los primeros meses de 1994 procedían de Holanda. Para los compuestos derivados del XTC, el porcentaje ascendió a 90. Holanda se vio enfrentada con vertidos ilegales de residuos procedentes de laboratorios de drogas. Uno de los laboratorios desmantelados tenía una capacidad de aproximadamente medio millón de pastillas de XTC por día*.

El número de investigaciones contra los productores de drogas sintéticas ha aumentado en los últimos años. Uno de los cinco equipos seleccionados que se formaron para la averiguación de la criminalidad organizada se dedica especialmente a combatir la producción y el comercio de drogas sintéticas.

5.2 Resultados de las averiguaciones

Holanda no es inferior a otros países europeos en lo que se refiere al decomiso de narcóticos por la aduana, policía y otros servicios de investigación criminal*. El cuadro que figura a continuación ofrece un resumen comparativo de las drogas ilícitas que fueron confiscadas.

Resumen comparativo de drogas ilícitas confiscadas*

Las cantidades de drogas confiscadas no constituyen por supuesto una medida correcta de los esfuerzos de localización realizados y de los éxitos conseguidos, pero los datos holandeses ponen claramente en evidencia que la policía y la aduana holandesas no permanecen inactivas. El desarrollo de métodos analíticos para un control eficaz por parte de la aduana de los contenedores, por ejemplo, que se transportan a los puertos marítimos y de los pasajeros que entran al país a través de los aeropuertos, arrojan sus frutos. En 1994, las cantidades de drogas confiscadas por la aduana aumentaron en un 58% con respecto al año anterior. En los primeros siete meses de 1995 se han intervenido de nuevo cantidades de drogas considerablemente mayores que en el mismo período de 1994. Con las autoridades de las Antillas Neerlandesas se deliberará acerca de la posibilidad y la forma en que puede intensificarse el control de las exportaciones de drogas en la ruta aérea hacia el aeropuerto internacional de Schiphol (Amsterdam).

5.3 El papel de la criminalidad organizada
Holanda

Según cálculos de la policía* basados en informes del servicio de 'Inteligencia Criminal', existen en Holanda aproximadamente cien organizaciones criminales activas, 80% de las cuales también trafica o comercia únicamente en drogas*. Según la policía, el volumen del tráfico de narcóticos habría permanecido más o menos igual comparado con 1993. Desde ese año, se han desmantelado 33 grupos criminales super organizados, 27 de los cuales traficaban en drogas. En total fueron detenidas más de 100 personas que estaban consideradas como miembros principales/jefes. Sin embargo, también hay nuevos grupos que se muestran activos. Casi la mitad

de las comunicaciones que se cursaron al llamado 'Centro de Comunicación de Transacciones Inusuales' (Meldpunt Verdachte Transacties), como operaciones de carácter sospechoso se refiere a transacciones relacionadas con el tráfico de drogas*.

Las organizaciones a las que pertenecen principalmente holandeses despliegan actividades sobre todo en el comercio de drogas blandas. Las ventas en el mercado de consumo holandés de drogas blandas se estiman en 800 millones de florines (unos 480 millones de dólares), la mitad de las cuales se refieren a marihuana holandesa (cannabis). Por otra parte, los holandeses están implicados en el comercio de tránsito, así como en el comercio internacional de drogas blandas y de XTC. Esta última clase de comercio se desarrolla en parte importante al exterior de Holanda.

De los 100 grupos superorganizados, tres cuartos de ellos desempeña como actividad principal el comercio en drogas duras y casi la mitad el comercio en drogas blandas (varios grupos despliegan varias actividades principales.

Más de la mitad de los grupos que se dedica principalmente al tráfico de drogas duras, comercia también en drogas blandas y la mayor parte de los grupos que trafica en drogas blandas, trafica a la vez también en drogas duras. La separación de los mercados a la que se aspira al nivel de los consumidores, parece pues que apenas exista en el terreno de la criminalidad organizada.

Criminalidad organizada en Europa

Dentro de la Unión Europea no se dispone de una imagen sinóptica de la criminalidad organizada en conexión con las drogas y demás. Se carece de una definición uniforme o lista de criterios para la confección de semejante sinopsis. A nivel nacional hay grandes diferencias en la disponibilidad de material estadístico relevante en este terreno. Holanda, Italia, el Reino Unido y Alemania van a la vanguardia en la descripción del fenómeno debido a lo cual se origina una imagen torcida. En el marco de la Cooperación Jurídico- Administrativa de la Unión Europea hay un grupo de trabajo que en aguardo de un sistema europeo para reunir y analizar la información trata de establecer un método eficaz para evaluar la criminalidad organizada dentro de la Unión Europea. En este grupo de trabajo Holanda desempeña un papel activo.

Con la reserva necesaria en relación con los mencionados inconvenientes puede establecerse con respecto a todos los países que el fenómeno de la criminalidad organizada ha logrado anidarse sólidamente y que el tráfico y el contrabando de drogas para los grupos criminales en el seno de la Unión continúa siendo una actividad principal. En muchos casos las organizaciones trabajan a nivel internacional. No se limitan tampoco a una sola clase de delito, sino que están involucradas en un abanico de actividades criminales. Se mencionan de manera particular el contrabando de personas y la prostitución, el tráfico de armas, la extorsión, delitos de violencia, robo y comercio de automóviles, delitos de falsedad, fraude, transformación ilícita y vertido de residuos, corrupción, fraude y blanqueamiento de dinero, así como amenazas, por ejemplo, a la policía y testigos*.

Entre los grupos existen formas de cooperación (internacional). Como se ha dicho con anterioridad, resulta que la función de nudo de enlace de Holanda en el transporte internacional de mercancías legales crea una infraestructura que se utiliza también para la importación y tránsito de drogas ilícitas y para los preparativos al respecto. En los próximos años se combatirá activamente este abuso.

La lucha penal contra el narcotráfico en Holanda

Coma ya se ha observado antes, la policía, la aduana y el ministerio público de Holanda combaten enérgicamente la importación y el comercio de estupefacientes. Los funcionarios de la policía judicial y de la aduana y los fiscales vienen realizando al efecto grandes esfuerzos en los últimos años. La nueva metodología de averiguación del análisis criminal se halla en Holanda fuertemente en desarrollo y ha conducido a una búsqueda más sistemática de organizaciones criminales, para lo cual se hace uso también de la información que se recibe a través del 'Centro de Comunicación de Transacciones Inusitadas' y demás. En estrecha cooperación con el 'Servicio de Información Fiscal'(FIOD) se utilizan en medida creciente las nuevas posibilidades legales que se ofrecen para investigar, congelar y confiscar fortunas adquiridas ilegalmente. Que se ha acertado en el enfoque de las organizaciones criminales, se pone de manifiesto, entre otras cosas, por la detención que tuvo lugar en los últimos dos años de los jefes de unas treinta organizaciones criminales superorganizadas.

Los esfuerzos de la policía y justicia contribuyen a que las drogas sigan siendo relativamente caras para los consumidores y que no puedan ser comercializadas abiertamente. En coherencia con la probada separación de los mercados de drogas blandas y drogas duras se contribuye de este modo a la reducción del número de consumidores principiantes de drogas duras. Debido a los grandes esfuerzos que se requieren para obtener suficiente dinero para adquirir drogas duras se contribuye por la lucha penal probablemente también a la terminación de la drogadependencia de una parte de los adictos de más edad.

El enfoque penal del comercio no ha conducido tampoco en Holanda a reducir permanentemente el transporte y la oferta de drogas duras. La oferta en los mercados internacionales continúa existiendo y las ganancias potenciales son tan grandes que las plazas de los traficantes detenidos y las organizaciones criminales desmanteladas suelen ocuparse generalmente por otros. En este último aspecto se vislumbran pocos éxitos permanentes. También conviene tener a la vista el peligro de que las redes nacionales e internacionales de organizaciones criminales van adquiriendo gradualmente cada vez más poder económico y financiero. Según unos cálculos, la venta anual de drogas en el mundo asciende a 500 mil millones de florines (unos 300 mil millones de dólares)*. La problemática del crecimiento de la criminalidad organizada, que se muestra activa en el tráfico de drogas y otras cosas, se da en grandes partes del mundo y es objeto de la máxima atención por parte de los estados miembros de las Naciones Unidas, según pudo deducirse de las conferencias de jefes de gobierno y ministros celebrada en Nápoles en 1994.

En los próximos años el gobierno holandés contribuirá activamente a la toma de conciencia y discusión acerca de esta problemática de amplitud mundial que es considerada por algunos como la consecuencia inevitable de la prohibición penal sobre el consumo de drogas.

El gobierno holandés considera inexacto, sin embargo, la opinión que se difunde de que el único remedio contra la problemática de la droga consistiría en una legalización total de todos los narcóticos y que una política diferenciadas y orientada hacia el control carece de sentido. La lucha penal y administrativa de la criminalidad organizada relacionada, entre otras cosas, con el tráfico de drogas, será continuada enérgicamente.

5.4 Actualización del plan de enfoque de la criminalidad organizada

Para una descripción del enfoque de la criminalidad organizada hasta los años transcurridos, se remite en primer lugar a la nota La criminalidad organizada en Holanda; imagen amenazante y plan de enfoque, así como los informes de progreso que siguieron a continuación, el último de los cuales fue enviado a la Segunda Cámara el 16 de mayo de 1995 (informe de progreso sobre criminalidad organizada del 16 de mayo de 1995; documento parlamentario 1994-1995 22838 núm. 14). De estos informes se desprende que la búsqueda de organizaciones criminales por equipos especializados empieza a tener éxito. En el ministerio público se ha creado una unidad autónoma que coordina el enfoque policial y judicial de la criminalidad organizada bajo la dirección de un Fiscal jefe.

El anunciado equipo nacional de policía de investigación criminal será operativo este año. Se dedicará particularmente a la búsqueda financiera y a prestar su colaboración a las investigaciones de averiguación que se han iniciado desde otros países. Por tal motivo se ocupará principalmente de la localización de organizaciones criminales que operan a nivel internacional. El resultado de ello es que puede prestarse asistencia adecuada en las investigaciones iniciadas en el extranjero en conexión con el tráfico de drogas.

Cae de su peso que los resultados y conclusiones de la encuesta parlamentaria determinarán en parte la toma de decisiones ulterior si existe motivo para ello. Se tiene establecido de antemano que en los años venideros se intensificará la búsqueda de organizaciones criminales. Tan pronto como se conozcan los resultados de la encuesta parlamentaria, los ministros de Justicia y del Interior presentarán a la Segunda Cámara un plan de enfoque actualizado para la criminalidad organizada.

Las posibilidades para la búsqueda financiera, como es conocido, han sido ampliadas considerablemente. El gobierno holandés considera alentadora la colaboración de la banca, el mundo de los negocios y las profesiones libres relevantes en la lucha contra las ganancias criminales reinvertidas. En especial por las actividades nacionales y regionales desplegadas por la llamada 'Plataforma Nacional del control de la criminalidad' – una relación de cooperación entre la industria y comercio, las profesiones libres y los poderes públicos bajo la presidencia del ministro de Justicia – existe una evidente situación de estado de alerta y defensa con relación a la infiltración sigilosa por organizaciones criminales. También algunas municipalidades adoptan medidas para reducir a un mínimo las probabilidades para las organizaciones criminales. En el plan de enfoque actualizado se dedicará también amplia atención al planteamiento administrativo de la criminalidad organizada.

5.5 Cooperación internacional en la lucha contra las drogas

El tráfico ilícito de narcóticos tiene un carácter internacional. Los países de producción y los países de consumo están diseminados por el mundo entero y los traficantes ilegales andan buscando continuamente nuevos mercados de consumo. La realización y mantenimiento de rutas de transporte no sólo exige una constante organización de 'empleados' en los países de producción y de consumo, sino también en los países en los que se hace escala durante el camino. Si en la lucha de este tráfico ilícito el acento recae en la localización de las rutas de transporte y en la perturbación de los transportes y la búsqueda de mensajeros, en los países de consumo esto se desplaza hacia el desmantelamiento de toda la organización. Estas actividades sólo pueden verse coronadas por el éxito si las entidades nacionales de localización en los países en cuestión cooperan de forma eficaz e intensiva.

La necesidad de esta cooperación ya existe desde hace tiempo y se ve expresada en los tratados que se han concertado especialmente con miras a evitar y combatir el tráfico ilícito de drogas. A nivel mundial, la base jurídica se ha establecido en tres tratados de las Naciones Unidas, a saber, el Tratado Simple concerniente a narcóticos de 1961, como modificado por el protocolo en 1972, el Tratado concerniente a Sustancias Psicotropas de 1971 y el Tratado de las Naciones Unidas concerniente al contrabando de estupefacientes de 1988.

Por su carácter mundial y el alto grado de ratificación, estos tratados ofrecen una buena base para una cooperación penal entre los países de producción y de consumo. En la colaboración entre los países de consumo se hace uso también de estos instrumentos, pero a la vez se ha puesto de manifiesto que la eficacia de esta cooperación se fomenta estableciendo regulaciones adicionales. Así, en el marco del Consejo de Europa, se llevó a cabo el Tratado para el cumplimiento del artículo 17 del tratado de las Naciones Unidas de 1988 mencionado antes, que prevé una regulación de cooperación para la actuación fuera de las aguas territoriales contra los barcos de unos y otros que se dedican al contrabando de drogas, mientras que en el convenio ejecutivo de Schengen se dedicó un capítulo aparte a narcóticos. Por otra parte, el Tratado relativo a la Unión Europea contiene disposiciones concernientes a la lucha contra el tráfico ilícito de drogas, y en el marco de la UE se han desarrollado actividades, tales como las ya mencionadas ordenanzas y directrices acerca de precursores y a la fundación de la Unidad Europol de Drogas como precursora de la Europol.

En algunas ocasiones también se procede a una relación convencional a base bilateral. De este modo se concertó un convenio en 1989 entre el Reino de los Países Bajos y la República de Venezuela en cuanto a la represión del abuso del tráfico ilícito y la prodcción ilegal de narcóticos, sustancias psicotropas y los productos químicos que guardan relación con ello.

Si se añaden estas regulaciones específicas a la cadena de tratados generales acerca de la cooperación internacional en el terreno del derecho penal (extradición, asistencia jurídica en procesos penales, transmisión y transferencia de persecución penal y ejecución de sentencias condenatorias respectivamente, confiscación de productos obtenidos por delitos), así como los tratados sobre asistencia administrativa en el dominio aduanero, que están en vigor en Holanda y en los países vecinos, puede afirmarse que se dispone de un considerable instrumentario para la localización internacional y la persecución de delitos de drogas y de las asociaciones organizadas a nivel internacional que operan en esos países y apuntan hacia ello. Tampoco se aspira en primera instancia a completar el instrumentario de tratados.

Sin embargo, es deseable aumentar aún más la eficacia en el terreno de la cooperación internacional. Esto puede conseguirse mediante un profundo análisis de los aspectos internacionales del tráfico de drogas y de las organizaciones implicadas en ello. Importantes son también en este respecto la formación y mantenimiento de redes internacionales de policía, aduana justicia a fin de que la coordinación en la localización y persecución pueda desarrollarse en concreto de manera eficaz y observando el derecho nacional de cada cual, y pueda entrar en juego óptimamente el instrumentario que ofrecen los mencionados tratados.

Dentro de Europa aumenta el número de peticiones de asistencia jurídica concerniente a la localización y persecución de casos de droga como resultado de la intensificación de la cooperación. Esto obliga a simplificar los procedimientos nacionales e internacionales. Con la entrada en vigor del Acuerdo Ejecutivo de Schengen se han simplificado notablemente numerosos procedimientos entre los estados miembros, entre otras cosas porque es posible intercambiar mutuamente solicitudes entre policía y ministerio Público directamente.

En Holanda, el aumento del número de solicitudes ha conducido a una noción de que la tramitación de las mismas por la policía, el ministerio público y el ministerio de justicia tiene que mejorarse en su aspecto cualitativo. Ahora que el carácter incidental ha cedido su lugar a una corriente continua de solicitudes, se ha hecho imprescindible la necesidad de disponer de una organización estructural para el despacho de solicitudes por todas las partes relevantes. Tanto en el ministerio de justicia como en el ministerio público, los procedimientos se han mejorado o se optimizan con ayuda de la automatización. Con ello se presta a la vez atención al ajuste recíproco y al intercambio de información. En el dominio policial será pronto operativo, como se ha expuesto, un equipo de policía de investigación criminal.

A fin de evitar el abuso de productos químicos para la elaboración ilícita de narcóticos, entró en vigor, el 1 de julio de 1995, una Ley al respecto (Ley contra el abuso de productos químicos), que contiene normas con respecto a la fabricación y al comercio de precursores, que por lo demás se utilizan de manera legal en un 90%. Mediante esta ley Holanda cumple con sus obligaciones en virtud del tratado contra el comercio de contrabando de narcóticos y sustancias psicotrópicas de 1988 y las ordenanzas y directrices basadas en el mismo de la CE. En el caso de infringir la ley, además de imponer una pena privativa de libertad y una multa, se puede privar a uno también de la ventaja financiera.

La regulación internacional en este terreno se extiende a contrarrestar las corrientes comerciales ilícitas de precursores por el mundo entero. La vigilancia sobre el cumplimiento de las disposiciones de esta ley corresponde al Servicio de Control Económico (ECD) que en virtud de otras tareas de vigilancia mantiene ya contactos con la industria química. Por la División de Información de Investigación Central y el ECD se establece un lugar de comunicación central en el ECD, que ofrece una idea de la corriente de precursores.

Bajo la presidencia de la Comisión Europea se han adoptado iniciativas en deliberación con los estados miembros a fin de lograr una cooperación más amplia en el aspecto internacional, por ejemplo con los EE.UU, los antiguos países de la CEI (Comunidad de Estados Independientes) y los países de la ASEAN.

5.6 El cultivo de marihuana holandesa

Como se ha expresado en el capítulo de introducción, las obligaciones derivadas de los tratados se resisten a una regulación legal del suministro reglamentado de productos derivados del cannabis a los coffeeshops (ver anexo II). Hay que temer, además, que semejante regulación puede conducir a precios más bajos y a una confirmación de la imagen 'agradable a la droga' que se le ha dado a Holanda, debido a lo cual aumentaría el narcoturismo. A causa de las obligaciones derivadas de los tratados, la adopción de tal regulación es tan sólo posible, según la opinión del gobierno holandés, si los demás países relevantes también se deciden a hacer otro tanto. En el ínterin, la situación por parte de la oferta del mercado de productos derivados del cannabis ha cambiado drásticamente en Holanda debido al surgimiento de la marihuana holandesa. La acelerada popularidad de que goza el cannabis del propio suelo crea una nueva problemática. Holanda amenaza en convertirse por una parte en un país exportador del cannabis que se cultiva en el propio país. Esto ha de evitarse a toda costa.

El cultivo de la marihuana holandesa suministra de por sí grandes problemas de mantenimiento para las autoridades holandesas. El cultivo puede tener lugar en pequeña escala y con discreción dentro de casa, debido a lo cual resulta difícil de localizar sistemáticamente. Tampoco en los Estados Unidos ha logrado la justicia reducir el cultivo del cannabis, cuya venta representa al año un valor de 18 mil millones de dólares*. Para la policía y justicia holandesas es imprescindible establecer determinadas prioridades en el tratamiento del cultivo ilícito. Por lo demás, es conocido que aparte de los Estados Unidos, también se cultiva ilegalmente cannabis en Bélgica, Alemania y Europa oriental.

En 1994 se intervinieron en Holanda 323 viveros ilegales (237 en 1993). La cantidad de plantas confiscadas ascendió de 194.000 en 1993 a 558.000 en 1994. Además, se confiscaron 600 kilos de marihuana holandesa. La mayor parte de los casos se trataba de pequeños cultivos interiores, tanto para autoconsumo y comercio al por menor como para el comercio mayorista. Menos del 10% concernía a cultivos externos y más del 20% cultivos de invernadero o cultivos en tinglados. Se estima que actualmente hay varias docenas de miles de cultivadores caseros.

El fenómeno del cultivo casero en pequeña escala de cannabis sitúa al gobierno ante un dilema. Por una parte puede constatarse una evolución en la que las 'tiendas' de confianza adquieren su mercancía de cadenas de cultivadores caseros no criminales. Debido a ello se origina para las tiendas la posibilidad de no tener que entablar contactos con organizaciones criminales. Esta tendencia puede considerarse positiva, dado el objetivo que se persigue de ofrecer el menor espacio posible a la criminalidad organizada. En principio es posible que 35.000 cultivadores caseros – cifra que según los cálculos ha de ser demasiado elevada – cada uno de los cuales cuenta con un cultivo muy modesto de sólo algunas plantas, puedan cubrir la demanda nacional de cannabis*. En tal caso no existiría la necesidad de recurrir a transportes criminales. Por otra parte, existe el riesgo de que al menos una parte de los cultivadores caseros se vea anexada por organizaciones criminales, tal como ahora (incidentalmente) ha sucedido.

Es evidente que en la política holandesa de localización y persecución relativa al cultivo de marihuana holandesa sea de importancia decisiva su posibilidad de mantenimiento. De la deliberación con los procuradores generales ha resultado que la averiguación de cultivos caseros en pequeña escala es de hecho muy difícil en vista de su visibilidad reducida. El establecimiento de prioridades dependerá en parte de las circunstancias locales y de los desarrollos que tengan lugar. El foro propio para decidir al respecto es la deliberación tripartita local. La política establecida será apoyada con un instrumentario administrativo. El cultivo a cargo de menores no será tolerado bajo ningún concepto.

Existen indicios de que los cultivadores holandeses de cáñamo logran de forma incidental aumentar el contenido de THC (tetrahidro cannabinol) de las plantas cultivadas dentro de casa, debido a lo cual se intensifica el efecto psicotropo. En 1994, el Laboratorio Judicial examinó 183 muestras de cáñamo cultivadas en muchos casos en casa para comprobar el contenido de THC. Este porcentaje no difiere del que se encuentra generalmente en los cáñamos extranjeros. En un caso se encontró, en 1994, un contenido de THC del veinte porciento en una muestra holandesa de cáñamo. El consumo de cannabis con un alto contenido de THC puede ocasionar una sobredosis y ataques de pánico en los consumidores. Nos encargaremos de fomentar que el Laboratorio Judicial investigue regularmente el contenido de THC en el cáñamo de cultivo holandés. Si existiere motivo para ello, se solicitará al ministerio público que proceda en justicia enérgicamente contra el cultivo y venta en especial de cannabis con un alto porcentaje de THC, por ejemplo teniéndolo en cuenta en la imposición de la pena.

En la localización y persecución conviene que se conceda la máxima prioridad al cultivo de cannabis destinado a la exportación y/o como forma de criminalidad organizada. Hay que evitar que Holanda se convierta en un país de producción y exportación de drogas blandas, a fortiori si éstas ocasionan riesgos inaceptables debido a su alto porcentaje de THC. Desde un punto de vista de salud pública y ante una gran crítica que cabría esperar por parte del extranjero, sería irresponsable dejar que esta evolución siguiera su curso.

Para poder actuar mejor contra el cultivo en gran escala, existe por parte del ministro de Justicia la intención de proponer que para el cultivo de marihuana se aumente la pena legal máxima que rige ahora de dos años y 25.000 florines de multa a cuatro años de pena privativa de libertad y una multa de la quinta categoría.

En este marco hay que adoptar a la vez un punto de vista con relación a la regulación legal del cultivo de cannabis para fines lícitos. El cultivo de cáñamo como medio para contender el viento en la agricultura y horticultura o destinado claramente a la obtención de semillas o fabricación de fibras (cuerda) no cae bajo la Ley del Opio, según la disposición del 18 de octubre de 1976 (Boletín Oficial del Estado 509) para el cumplimiento del artículo 3a, primer apartado de la Ley del Opio. Este cultivo se da en Holanda sólo en escala modesta. La superficie destinada al cultivo de fibra es de 1.000 hectáreas aproximadamente. Se trata de unas 100 explotaciones agrícolas. En el futuro tal vez sea diferente. El cultivo destinado, entre otras cosas, a la industria del papel parece ofrecer posibilidades. En los Estados Unidos existe un movimiento de 'retorno a la naturaleza' en el cual es muy popular la ropa y otros productos que tienen por base el cáñamo. En el marco de la Unión Europea es posible obtener una subvención para el cultivo de razas de cáñamo permitidas, según el anexo B de la disposición CEE, núm. 1164/89 (con un porcentaje muy bajo de THC).

La dispensa concedida para el cultivo destinado a los fines antes mencionados puede ser motivo, al actuar la policía en virtud de la Ley del Opio, de problemas de prueba si el cultivador de presuntas clases de cáñamo psicotropas se acoge a la posición excepcional que rige para los cultivadores de fibras y semillas de cáñamo. Sobre todo en una frase temprana del cultivo no existe siempre una claridad completa sobre el carácter del producto. En los años transcurridos también se persiguió judicialmente con respecto a los cultivadores que pueden acogerse a la excepción de la explotación de semillas o fibras, por concepto del artículo 87 de la Ley sobre Semillas y Material de cultivo, que para el cultivo en cuestión exige la afiliación al Servicio General Holandés de Inspección para semillas agrícolas y productos de siembra de plantas agrícolas (NAK).

Se ha estudiado si sería sensato introducir un sistema de licencias para el cultivo del cáñamo para fines agrícolas y hortícolas*. Pero existen algunos inconvenientes al respecto. En primer lugar la necesidad de una estructura administrativa para un número reducido de licencias y luego los problemas de control prácticos porque se requieren conocimientos muy especializados para determinar si lo que crece en el campo corresponde al producto para el cual se ha concedido la licencia. El enmascarar el cultivo ilícito, por ejemplo, orillándolo al cultivo legal, no es inconcebible.

Es mejor pensar en una reducción de la excepción del decreto mencionado con anterioridad del 18 de octubre de 1976 sobre el cultivo al aire libre de razas toleradas de cáñamo. De esta manera queda excluida la duda de que el cultivo en invernaderos, cualquiera que sea la índole de las plantas, está siempre en pugna con la Ley del Opio.

En deliberación con el ministro de Agricultura, Naturaleza y Pesca, nos encargaremos de fomentar la adaptación del decreto del 18 de octubre de 1976, en el sentido de que pueda combatirse mejor el cultivo interior en gran escala y el cultivo de las razas no permitidas.

6. Conclusiones y propósitos de gestión

En la política holandesa de la droga que se ha seguido en los últimos veinte años, la importancia de la salud pública ha figurado siempre en primer lugar. Si se mide según este fin, esta política puede considerarse acertada. La despenalización por la posesión de cantidades de drogas blandas para uso propio y la presencia de centros de venta que son tolerados bajo determinadas condiciones no ha dado lugar a un nivel de consumo inquietamente alto entre la gente joven. Los consumidores de drogas blandas, por lo general, no están dispuestos, además, en concordancia con la intención de la llamada política de separación de mercados, a experimentar con el consumo de drogas duras, como heroína o cocaína. El consumo de heroína o cocaína se da muy poco entre los holandeses menores de edad y, además, en medida descendente. Esta evolución resalta favorablemente frente a la de la mayor parte de los países europeos. En esta diferencia debe buscarse tal vez también la explicación para la divergente composición del debate público en Holanda y en algunos otros países. En Holanda, el problema de la droga no se experimenta más en primer lugar como una inmediata amenaza para la salud pública, sino como una fuente de molestia. En la definición y experiencia holandesa actual del problema encaja mejor un enfoque más pragmático y administrativo.

La política fuertemente orientada hacia la prevención y atención con respecto a los drogadictos ha contribuido a que la situación sanitaria de los adictos residentes en Holanda resalte también de manera favorable frente a la de países vecinos. La infección con el virus VIH entre los drogómanos está menos extendida en Holanda que en otras partes y va disminuyendo. La mortalidad entre los drogadictos holandeses es baja y no aumenta como en muchos otros países de Europa. En los resultados alcanzados hasta la fecha, el gobierno holandés ve motivos para continuar, en sus rasgos característicos, la política pragmática que ha seguido hasta la fecha y que va orientada hacia el control del perjuicio de la salud.

Entre tanto, sin embargo, se han manifestado algunas complicaciones desfavorables que obligan a introducir adaptaciones en algunas partes. La molestia criminal y otras clases de molestias, causadas por drogadictos holandeses y extranjeros, ha traspasado el límite crítico en muchos municipios y por tal motivo tiene que ser disminuida. Debido a estos efectos secundarios se mina, además, la base social de la política orientada hacia la integración social de los consumidores. La política holandesa de la droga seguirá apuntando en los años venideros hacia la lucha contra las consecuencias desfavorables del consumo de drogas para la salud pública, pero a la vez tendrá por objeto reducir la molestia social que viene causando.

También la fuerza de atracción que ejerce el mercado holandés de drogas sobre consumidores de los países vecinos y la crítica que en parte evoca por ello en otros países la política holandesa calificada de tolerante, exigen que se introduzcan adaptaciones. Por último, la creciente implicación de organizaciones criminales en el transporte y venta de narcóticos tiene preocupados a muchos tanto en la propia Holanda como en el exterior. El creciente poder económico de la criminalidad organizada constituye en Holanda también un problema grande y urgente.

Al margen de estas complicaciones, en la política seguida debe tenerse en cuenta que la problemática de la droga cambia continuamente de carácter. Entre los jóvenes, la heroína ha adquirido una imagen de perdido y el consumo de drogas sintéticas como el XTC está desarrollándose fuertemente. Estas últimas drogas pueden causar también graves daños a la salud, según el grado y contexto en que se tomen. Por tal motivo se las califica como drogas duras. El enfoque de estas drogas solicita por lo demás un tratamiento específico. Otra tendencia con importantes implicaciones políticas es el consumo intenso de drogas blandas y duras dentro de grupos sociales marginados en la sociedad. Con este grupo meta la atención que se dedique a la drogadependencia sólo puede resultar efectiva si forma parte de un enfoque de mayor envergadura, dentro del cual se procure a la vez mejorar el estado de la instrucción y la situación laboral. La política de las grandes ciudades, que apunta también a la integración de los jóvenes que amenazan con descarriarse bajo el aspecto social, ofrece buenas posibilidades para ello.

La discusión sobre la legalización

Desde hace algún tiempo, en la sociedad holandesa se oyen voces que piden la despenalización total de la producción y venta de drogas. De este modo, se dice, bajarán fuertemente los precios de las drogas, debido a lo cual las organizaciones criminales perderían su fuente de ingresos más importante. Al mismo tiempo, los toxicómanos ya no necesitarían cometer más delitos patrimoniales para disponer de dinero para la compra de drogas ilícitas.

El gobierno es de opinión que si se autoriza la venta libre de drogas duras, existe el peligro de que un mayor número de jóvenes que se encuentran en circunstancias socialmente vulnerables pasarán a consumir tales drogas, con todos los riesgos correspondientes para la salud. El gobierno considera que estos riesgos constituyen ya de por sí un motivo suficiente para rechazar tal opción de gestión. El número gratamente reducido y cada vez más pequeño de drogadictos menores de 21 años de edad no debe ponerse en juego. El número reducido de drogadictos menores de edad que se da en las ciudades holandesas constituye pues un importante logro de la política holandesa de la droga.

Con respecto a las drogas blandas, la situación es algo diferente. Las experiencias holandesas con respecto a los coffeeshop han demostrado que una mayor disponibilidad de estas drogas no ha producido de por sí un aumento inadmisible del consumo. Estos bares-tienda desempeñan para los jóvenes una función social útil como válvula de seguridad frente al escenario criminal que existe en torno a las drogas duras. Así, pues, cabe preguntarse si no se debería proceder a la legalización del transporte de drogas blandas a estas 'tiendas'. Una liberalización sin más, es decir permitir que se comercialice en forma total el tráfico de drogas blandas, lo consideramos indeseable. El consumo ha de ser desalentado, entre otras cosas por medio de la información. Se podría pensar en la introducción de un monopolio estatal o un sistema de licencias. Esto tendría seguramente sus ventajas. El papel de las organizaciones criminales con los coffeeshops podría reducirse. Sin embargo, contra esta opción se oponen complicaciones y obligaciones que emanan de tratados internacionales a los que Holanda se ha comprometido.

La organización de un sistema de licencias acarrea grandes cargas de ejecución y control. De una legalización eventual del cultivo y/o comercio de drogas blandas se originaría probablemente una fuerza de atracción debido a lo cual aumentaría la molestia causada por los narcoturistas extranjeros. Con formas de legalización que se limiten a Holanda habrá de tenerse en cuenta, además, que continuará existiendo la criminalidad organizada orientada hacia el tránsito a otros países y que habrá de ser combatida, pues, de igual forma.

Para el gobierno holandés las desventajas pesan más que las ventajas prácticas. Los inconvenientes eventuales en torno a los coffeeshops pueden solucionarse mejor dentro de las posibilidades existentes en los tratados de estupefacientes mediante adaptaciones de la política de enjuiciamiento criminal del ministerio Público, en combinación con una regulación administrativa.

El gobierno habrá de esforzarse para participar del modo más eficaz posible en los debates europeos e internacionales relativos a la política de la droga. En este orden de cosas tiene alta prioridad el suministro de información factual acerca de los trasfondos y resultados de la política holandesa. Sin embargo, según la opinión del gobierno holandés, el espacio para la influencia de la discusión europea es más reducido de lo que a menudo se suele pensar. Las consideraciones normativas, que se han determinado cultural e ideológicamente, desempeñan en esta discusión inevitablemente un gran papel.

La contribución holandesa a la discusión internacional y europea, considerada conveniente por el gobierno, sobre las ventajas y desventajas de la legalización de drogas blandas ha de efectuarse con prudencia y con una adecuada relativización de las propias opiniones. El enfoque habrá de consistir, entre otras cosas, en entablar contactos con socios estratégicos en el extranjero.

Representantes del mundo empresarial holandés que se inquietan por las consecuencias económicas de la política seguida por el gobierno de Holanda pueden contribuir a esta discusión internacional.

Enfoque integral

El gobierno holandés opta por mantener el rumbo iniciado en los años setenta con algunas adaptaciones. Acerca de la problemática de los drogadictos se reaccionará igual que en el pasado, dentro de un marco adaptado de prevención, atención sanitaria, tratamiento y sancionamiento penal de la conducta criminal. No obstante, será necesario colocar en este marco algunos acentos nuevos.

La prevención primaria tendrá que orientarse, por una parte y en mayor medida que hasta ahora, hacia el consumo recreativo de drogas nuevas como el XTC y, por otra, hacia el uso más de índole problemática de drogas entre los grupos socialmente vulnerables. Para el suministro de información, el fomento de los conocimientos y el desarrollo de la gestión en el terreno de la prevención de la droga, se realizará una función de apoyo a nivel nacional.

La oferta de atención será mejor ajustada. En este respecto se trata, entre otras cosas, de una mejor relación de las diferentes formas de atención, como el suministro de metadona y proyectos con respecto a instrucción, trabajo y vivienda. En mayor medida que en el pasado, se ofrecerá a los drogadictos una oferta integral a medida, de la cual además de derechos también resulten obligaciones. En este orden de cosas se dedicará más atención a lo que se ha dado por llamar case management.

La necesidad de disponer de una oferta de prevención y atención más flexible e integral significa a la vez que es necesaria una estrategia de gestión y financiamiento más clara. En vista de ello, el gobierno holandés ha decidido investigar si el enfoque actual y regional de la atención ambulatoria a drogadictos a través de 23 centros municipales puede ser continuada también después de la terminación de la 'Ley Temporal de Estímulo de la Renovación Social' ('Tijdelijke Wet Stimulering Sociale Vernieuwing') a partir del 1 de enero de 1997. Con miras al monitoreo necesario de la problemática de la drogadependencia, nos encargaremos también de adoptar una regulación legal para establecer la obligación de participar en el suministro de información nacional.

Lucha contra la molestia

Para poder hacer frente a los problemas que han surgido de molestia y criminalidad, se requiere un enfoque integral en el cual todas las partes – el estado, las administraciones municipales, el ministerio Público, la policía, el servicio de reinserción social, el sistema penitenciario y la asistencia a toxicómanos – contribuyan de una manera sincronizada. Con respecto al consumo de drogas duras, los esfuerzos de la administración local, la policía, el ministerio Público y asistentes sociales, tendrán que orientarse hacia la forma de acondicionar el comportamiento de los drogadictos. El hecho de que el consumo de drogas no sea de por sí punible, no significa carta blanca para la criminalidad adquirida, agresividad o un comportamiento molesto. Los toxicómanos que sean culpables de ello serán llamados al orden.

Mantener estos fenómenos marginales del consumo de drogas dentro de los límites aceptables requiere una sincronización intensiva entre las entidades interesadas. Sin el deseo de hacer a los drogadictos inaccesibles a la prestación de ayuda, consideramos necesario que también en el trayecto asistencial hay que dedicar la debida atención a socializar el comportamiento de los drogadependientes. Para ello se necesita un enfoque encadenado. En primer lugar es importante fortalecer el planteamiento preventivo. Los anunciados programas de acción de las grandes ciudades para el enfoque integral de la problemática social de la juventud colocan los cimientos necesarios para ello. Fortaleciendo las perspectivas de los jóvenes socialmente vulnerables se logra abordar los problemas por la raíz. A continuación conviene que la atención de la toxicomanía sea accesible y diferenciada. También para los clientes de la atención de la drogadicción es esencial la creación de una perspectiva social, entre otras cosas en forma de instrucción y trabajo. Al mismo tiempo, se tendrá que actuar de manera correctiva contra los toxicómanos que siguen extraviándose en comportamiento molesto y criminal. Por último, como cierre de la cadena se dispondrá de suficiente capacidad carcelaria para castigar a infractores obstinados y, entre ellos, también a infractores de las ordenanzas municipales sobre conducta molesta.

Evitar y combatir la molestia causada por las drogas constituye una parte explícita de los convenios de seguridad en la política de las grandes ciudades. Para poder realizar esta política, el gobierno ha puesto a disposición fondos adicionales para los cuatro años siguientes (en total 375 millones de florines – unos 225 millones de dólares – para habitabilidad y seguridad). En este marco se ha acordado que las cuatro ciudades mayores tomen la iniciativa en la organización de una dirección central más ajustada a nivel local a fin de realizar un enfoque consecuente e integrado. El sector asistencialista, la policía, la justicia y la reinserción social están directamente implicados en ello. El presupuesto para renovar las ocupaciones dirigidas a disminuir la molestia causada por las drogas asciende en 1995 a 37 millones de florines (más de 20 millones de dólares) y a partir de 1996 será aumentado con 12,5 millones de florines (49,5 millones de florines estructuralmente).

Para asegurarse de la ejecución adecuada de los propósitos de gestión de la autoridad estatal y de las autoridades de las ciudades mayores con relación a la seguridad y las molestias causadas por los toxicómanos se crea una entidad que se ha denominado 'Unidad Especial Interadministrativa de Seguridad y Atención de la Toxicomanía'. Esta Unidad, que consiste en coordinadores con mandato del estado y de los municipios, tiene la misión de vigilar el pronto cumplimiento de los propósitos políticos establecidos en este informe con relación a la molestia y asesorar a las municipalidades y gobernantes interesados en donde se produzcan demoras en tareas del estado o municipio.

A imitación de la acertada operación policial Victor que tuvo lugar este año en Rotterdam, la capacidad concerniente a policía y detención queda reservada permanentemente para la localización de toxicómanos holandeses y extranjeros que causan molestias. Los toxicómanos extranjeros detenidos por haber cometido actos criminales, serán expulsados directamente si fuere necesario, también en el caso de ciudadanos de la UE. En los países vecinos se intensificará la cooperación con las autoridades policiales y judiciales. Asimismo en el marco de la UE se fomentará el mejoramiento de la atención de la drogadicción en países relevantes, de suerte que los jueces holandeses obtengan más posibilidades para colocar a toxicómanos extranjeros en clínicas de drogadicción y afines en su país de origen.

El ministro del Interior presentará una proposición de ley para ampliar las posibilidades para los municipios con el objeto de cerrar las viviendas desde las cuales se trafica en drogas. A imitación del ejemplo amsterdamés, se establecerán en varios lugares del país centros de comunicación de conductas molestas por las drogas provistos de funciones intermediarias y de información.

La atención intramural ha estado hasta la fecha casi totalmente bajo el signo de la aspiración a la abstinencia (a estar y permanecer completamente libre de drogas por parte del cliente). Para la mayoría de los toxicómanos, esto es casi imposible, por lo menos a corto plazo. También la atención intramural tendrá que optar con más frecuencia por un mejoramiento del grado de adaptación social como objetivo secundario o incluso como objetivo principal. Donde fuera necesario y fuese posible se tendrá que emplear para ello un título de derecho penal.

En 1966 se inaugurará una clínica forense para drogadictos. Esta clínica está destinada a toxicómanos que han cometido delitos graves y necesitan una atención intensiva. La clínica dispondrá finalmente de 70 plazas.

En el marco de la política ya iniciada, dirigida hacia la disminución de la molestia, se creará a la vez más espacio para los llamados proyectos de coacción y presión que tienen por objeto utilizar la amenaza de la detención como estímulo para iniciar un tratamiento intramural o también ambulatorio para los toxicómanos que hayan cometido delitos relativamente graves. Las formas de seguimiento intensivo por parte del servicio de reinserción social con control sobre el cumplimiento de las condiciones impuestas, empalman con ello. El ministro de Justicia en deliberación con el ministerio Público destinará a tal efecto 500 de las celdas extra de que se dispondrá en 1996.

En el marco de la política de las grandes ciudades se realizará uno o más ensayos con la colocación de drogadictos en una situación de vigilancia, los cuales por haber cometido una serie de delitos leves (patrimoniales) y/o debido a una conducta agresiva causan grandes molestias. En el marco de esta situación de vigilancia se trabajará en su reintegración social. La 'Unidad de Seguridad y Atención de la Toxicomanía' mencionada con anterioridad se encarga en parte de realizar este cometido. Una colocación en este establecimiento para la acogida de drogadictos tendrá lugar, por de pronto, a base de una condición en la suspensión de la detención preventiva.

Con el objeto de crear una base jurídica apropiada para este enfoque, el ministro de Justicia presentará una proposición de ley para la medida penal acerca de la acogida de toxicómanos, en parte por analogía con la colocación penal en un establecimiento estatal de trabajo para mendigos y vagabundos, que ha caído en desuso. Esta acogida forzosa podrá ser aplicada por el juez por un período mínimo de tres meses y máximo de uno o dos años. Los municipios se encargarán del programa de formación y experiencia laboral. Las municipalidades de las grandes ciudades han prometido prestar toda su cooperación a la realización de estos planes. Las municipalidades de Rotterdam y Amsterdam se han declarado también dispuestas a participar en la financiación. Se empezará con un experimento en el municipio de Rotterdam con 100 plazas aproximadamente. La mencionada unidad de seguridad y atención a la toxicomanía preparará propuestas para una ampliación hasta 300 plazas, 100 de las cuales se pondrán a disposición de Amsterdam.

Experimento con el suministro de heroína

El gobierno ha tomado con aprecio conocimiento del dictamen del 'Consejo de Sanidad' sobre el suministro de heroína y otros opiáceos por prescripción médica. Nos pondremos en contacto con las municipalidades interesadas en ello acerca de la ejecución de uno o más experimentos a pequeña escala a una base estrictamente médica. El objeto de este suministro es mejorar las condiciones médicas y sociales de los toxicómanos. Los efectos positivos sobre la problemática de la criminalidad y las molestias que emanan de ello han de considerarse como elementos secundarios altamente deseables. En la evaluación se dedicará igualmente atención a estos aspectos. Se empezará con un estudio piloto con respecto a 50 toxicómanos como máximo.

Lucha penal del narcotráfico

El tráfico en drogas duras se seguirá tratando enérgicamente bajo el aspecto del derecho penal. Se intensificará la cooperación con el extranjero. El equipo nacional de policía judicial obtendrá también la tarea de prestar ayuda a las investigaciones de localización extranjeras. Los objetivos de este planteamiento penal consisten en mantener lo más alto posible los escalones financieros y sociales para el consumo de drogas duras y combatir la implicidad de Holanda y de los holandeses en el comercio internacional de estas sustancias tóxicas. La venta de drogas duras a escolares será castigada severamente. Se concederá más prioridad a la localización de las figuras dirigentes que actúa tras el comercio local en drogas duras (el llamado nivel medio).

El planteamiento penal de la criminalidad organizada exige grandes sacrificios por parte de las autoridades holandesas y de la sociedad holandesa en general. Dada la gravedad de la situación actual, el gobierno considera inevitable que se hagan estos sacrificios. Los ministros de Justicia y del Interior enviarán a la Segunda Cámara lo más pronto posible, una vez concluida la encuesta parlamentaria, un plan de enfoque actualizado para la criminalidad organizada.

Coffeeshops

A base de una directiva del ministerio Público, la venta de drogas blandas en ciertos establecimientos de hostelería (secos) no tiene prioridad de localización. Los coffeeshops de confianza han demostrado que contribuyen a la protección de los consumidores de drogas blandas contra el mundo de las drogas duras. Por consiguiente, la política de tolerancia penal será continuada. La práctica ya existente de hecho de que los explotadores de estas 'tiendas', que se atienen a las condiciones impuestas, no han de temer que sean perseguidos por la posesión de algunos cientos de gramos de cannabis para la venta en su establecimiento, será formalizada en la directiva del ministerio público.

La venta de drogas duras dentro de estas 'tiendas' está diametralmente opuesta al objetivo central de la política sobre los coffeeshops. Por consiguiente, se actuará contra ello con dureza en virtud del derecho penal y administrativo.

La institución de los coffeeshops necesita que sea mejor intercalada dentro del aparato administrativo. Dada la responsabilidad por el orden público y la seguridad, la administración local ha de encargarse de que, estos sitios estén ubicados y sean explotados en tal forma que causen la menor molestia posible a los ciudadanos. La posibilidad de llevar a cabo una política local de mantenimiento del orden público radica en la limitación a una categoría determinada de sitios, a saber a establecimientos de hostelería donde no se vendan bebidas alcohólicas y no tengan máquinas tragaperras. Por lo demás, conviene contar también con una reglamentación (local) ulterior a fin de poder agudizar la comprobación preventiva de establecimientos, tanto por lo que se refiere a instalación como a empresario, gerente y administrador. Las personas con antecedentes penales no entran en consideración para ello.