La responsabilidad patrimonial del estado por error judicial (Bolivia)

RESUMEN

Es moneda corriente que la diversa, ampliada y compleja actividad estatal ocasione daños o genere perjuicios al conjunto de administrados o particulares.

El presente trabajo, analiza las diversas modalidades de responsabilidad reconocidas o incluidas en el texto constitucional boliviano de 2009 y desarrolla, a partir de las bases constitucionales, convencionales y comparativas, el marco jurídico que contribuyan a la configuración de una importante y necesaria institución jurídica en Bolivia: la responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial.

Palabras clave: Estado, responsabilidad patrimonial, error judicial. Bolivia.

Evolución del concepto de responsabilidad del estado

La problemática de la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios públicos, conjuntamente con la protección administrativa y jurisdiccional de los administrados, constituyó uno de los puntos esenciales del derecho administrativo del siglo XX[1]Hoy el problema se constituye en una preocupación y problemática con matices propias de la modernidad. Concretamente, el problema renace con Estado de Derecho.

Héctor Jorge Escola, nos recuerda que durante muchísimo tiempo prevaleció la noción de que el Estado era irresponsable, no concibiéndose que nadie pudiera pretender responsabilizarlo con motivo de los prejuicios que le hubieran resultado de una actividad estatal. Esa irresponsabilidad no fue sino un resultado o un corolario necesario de la idea de soberanía, ya que el soberano, fuera quien fuese, era omnipotente, gozaba de infalibilidad y sus decisiones no podían causar perjuicio[2]

Así, nos recuerda, que en Grecia, ya fuera bajo los regímenes monárquicos, aristocráticos o democráticos, el soberano de turno solo respondía ante la divinidad, de la que aparecía como una emanación.

En Roma, durante la primera época, la irresponsabilidad del Estado fue también total, y nunca se llegó a pensar que los perjuicios ocasionados por el Estado o por sus agentes pudieran dar lugar a una indemnización a favor quien los hubiera sufrido.

Este periodo ha sido denominado por la doctrina como Estado de policía, al reconocerse al soberano un poder ilimitado en cuanto a los fines que podía perseguir y los medios que podía emplear. En esos momentos el derecho administrativo se agota en un único precepto: un derecho ilimitado para administrar; no se reconocen derechos del individuo frente al soberano; el particular es un objeto del poder estatal, no un sujeto que se relaciona con él[3]

En aquel Estado de policía se hablaba de un "poder de policía," que era un poder estatal jurídicamente ilimitado de coaccionar y dictar órdenes para realizar lo que el soberano creyera conveniente, un instrumento jurídico no fundado conceptualmente y que frecuentemente desemboca en abusos.

Así, Agustín Godillo, identifica algunos rasgos jurídico-políticos del poder absoluto en el Estado de policía:

• a) La indemandabilidad del soberano, es decir, el soberano no podía en el Estado de policía ser llevado ante los tribunales como un litigante común.

• b) La irresponsabilidad del soberano, es decir, el Rey "no podía dañar," esto es, no cometía daños desde el punto de vista jurídico y por lo tanto era irresponsable por los daños materiales que causara.

• c) Los actos del príncipe, es decir, el acto del príncipe era como un acto de Dios, por encima del orden jurídico; su versión en el Estado constitucional fue la teoría de los "actos de imperio," primero y de los "actos de gobierno" o "institucionales," después.

• d) La doble personalidad del Estado, es decir, en la época de las monarquías absolutas, en que el rey era indemandable, irresponsable, etc., se ideó la teoría del "Fisco," que venía a constituir una especie de manifestación "privada" del soberano, colocada en un plano de igualdad con los particulares; de este modo se atemperaba en parte el rigor de la concepción soberana del rey.

En esa misma línea, nos recuerda Escola, por ejemplo, que el desarrollo de la "teoría del fisco"[4] permitió concretar algunos avances hasta la formalización de la responsabilidad del Estado, pero sin que de ninguna manera se llegara a aceptar, de forma sistemática y orgánica, esa posible responsabilidad, ya sea que el soberano, que ejercía y representaba la soberanía, no podía ser, como tal, responsabilizado.

Durante la larga etapa medieval la situación se mantuvo sin reales variantes: los monarcas y príncipes fundaban su poder en el derecho divino, y el Estado desmembrado en numerosos feudos, no respondía por los desmanes y tropelías que se cometían en su nombre, estando amparados los reyes y príncipes por los privilegios e inmunidades que les correspondían, dentro de la estructura política y social establecida.

En este sentido, Escola nos advierte, que la teoría de la "impecabilidad o infalibilidad del soberano" no contribuyó, tampoco, a mejorar las cosas, pues en su virtud se debía reconocer que el soberano siempre elegía bien sus representantes, sin que pudiera presumir que la acción de estos llegara a constituirse en fuente de algún daño, y, por tanto, de alguna responsabilidad. El rey, en efecto, nunca podía errar o equivocarse.

Esta concepción de soberanía, de raíz teológica, que obliga a considerar al monarca como omnipotente y omnisapiente, fue poco a poco resquebrajándose, ante la evidencia, cada vez más palmaria, de que el rey o el príncipe no eran representantes de un origen divino, y de que, por otro lado, no solo no lo sabían todo, sino que frecuentemente erraban y se equivocaban en sus decisiones[5]

Ese resquebrajamiento de una soberanía irresponsable, nos dice el autor argentino, estuvo vigente incluso con posterioridad al advenimiento de la Revolución Francesa de 1789, permitió ir vislumbrando el nacimiento de una efectiva responsabilidad del Estado, mediante el reconocimiento de que los actos ilegales o injustos de los funcionarios y empleados públicos, que causaban perjuicios a los administrados, justificaban que los perjudicados pudieran reclamar la correspondiente indemnización[6]

Fue León Duguit el precursor de la tesis de la irresponsabilidad del Estado, señalando que si se consideraba al Estado con el atributo de soberano no se puede admitir que sea responsable y si es responsable no puede ser soberano, "Miradas de cerca, dice, soberanía y responsabilidad son nociones que se excluyen. Es pues, agrega, el Estado soberano quien crea el derecho, y siendo así no se puede admitir que pueda ser responsable. El Estado soberano no puede ser responsable con ocasión de la ley, expresión misma de la soberanía".

Sin embargo, como señala Marienhoff: "Tratábase de ideas equivocadas: pretender que la soberanía implica infalibilidad es un absurdo. "Nunca soberanía puede ser sinónimo de impunidad. Soberanía significa el ejercicio de poderes superiores pero siempre dentro del derecho, dentro de normas legales o constitucionales que fijan la conducta a observar por los funcionarios del Estado; todo acto realizado al margen de la Constitución o de la ley será un acto inválido, no pudiendo en ninguna forma invocarse para su validez la soberanía del Estado". "El sistema de la irresponsabilidad era el sistema regaliano, dando a la idea de soberanía un alcance inadmisible". Si soberanía no implica "infalibilidad", menos aún trasunta "impunidad": de ahí la posible responsabilidad estatal por sus diversos comportamientos[7]De ahí que la responsabilidad del Estado esté íntimamente ligada al Estado de derecho.

Con el advenimiento del Estado de derecho, el Estado mismo queda sometido y regido por el derecho que él mismo había estatuido, sin dejar de ser, por ello, soberano. "Su poder, para ser válido y aceptable, debe ser jurídico, y como tal limitado y ceñido a respetar el justo derecho de todos sus habitantes"[8].

El "Estado de Derecho" presupone, entonces, una autolimitación de los poderes del Estado que permite, frente a él, un ensanchamiento de la esfera jurídica del administrado, ensanchamiento que incluye la responsabilidad estatal por actos o hechos que le sean jurídicamente imputables[9]Pues, no es concebible un Estado de Derecho "irresponsable". Lo contrario implicaría un contrasentido. "Estado de Derecho" y "responsabilidad" son, en este orden de ideas, conceptos correlativos. Tal responsabilidad existe cualquiera sea el órgano estatal Legislativo, Ejecutivo o Judicial causante del agravio, pues cualquiera de esos órganos, al actuar, lo hace en nombre del "Estado", a cuya estructura pertenece[10]

Concluye Escola, que nace así la responsabilidad amplia y directa del Estado, generada por su sola actividad, y sin que sea preciso, para obtener la compensación o indemnización pertinente, que se demuestre que ha mediado culpa del Estado o de sus agentes. Bastará, pues, la actividad del Estado, la ausencia de responsabilidad personal del perjudicado, y la existencia del perjuicio, para que el Estado pueda ser constreñido a indemnizar.

Dicho en palabras de Marienhoff, "La aceptación de la responsabilidad del Estado, cuando éste desarrolla su actividad en el ámbito del derecho público, fue de tardía aparición en la historia. Pero así como originariamente la "irresponsabilidad" del Estado constituía el "principio", en la actualidad dicha "irresponsabilidad" constituye la "excepción". Tan grande fue la evolución conceptual en esta materia!"[11].

Se advierte entonces, que la responsabilidad del Estado, en el proceso histórico, pasa de la completa irresponsabilidad del Estado hacia una responsabilidad limitada a sus agentes públicos; de la responsabilidad limitada hacia una responsabilidad amplia, diferenciada y directa del Estado, y de esta, como veremos más adelante, hacia sus servidores públicos mediante una nueva figura, "la acción de repetición".

¿Responsabilidad del estado o responsabilidad del funcionario público?

Agustín Gordillo, nos habla del viejo dogma de las responsabilidades del Estado y de la vieja utopía de la responsabilidad de los funcionarios públicos en el siguiente sentido:

"Cuando el Estado dictaba un acto antijurídico, existía la posibilidad de impugnarlo primero en sede administrativa, en el procedimiento administrativo o luego en el judicial, por el derecho procesal administrativo. En la hipótesis de fracaso de la tutela judicial que evitara la consumación del daño, se pasaba a la etapa de reparación pecuniaria de la actividad antijurídica. Era allí necesario que la sociedad, a través del Estado, indemnizara el perjuicio ocasionado al particular. Ya se trataba, como se advierte, del perjuicio derivado de la acción administrativa con más el efecto sinérgico de la inacción judicial para detenerla. Era responsabilidad por acción administrativa y omisión jurisdiccional. Sólo quedaba reparar el daño que ningún órgano de control había sido eficaz en impedir. El antiguo principio latino fue casi siempre desconocido: melius est intacta iura servare quam vulneratæ causæ remedium quærere[12]Ese disfuncionamiento del sistema perdura pero se avizora un cambio.

En ese sentido, (…) El problema de la responsabilidad del Estado no debe considerarse separadamente del problema de la responsabilidad de los funcionarios públicos. Lamentablemente han sido muy pocos los casos en que el actor ha hecho efectiva esa responsabilidad en forma conjunta (las cursivas son nuestras).

Así, señala que la responsabilidad de los funcionarios públicos debe plantearse juntamente con la del Estado, a fin de destacar la necesidad no sólo de indemnizar el daño, lo que puede hacerlo tanto uno como el otro y generalmente lo hará el Estado, sino también de castigar al verdadero responsable de aquél, que es en la generalidad de los casos el funcionario que lo cometió, a fin de contribuir a evitar su repetición. La inexistencia de responsabilidad civil de los funcionarios públicos significa, en la práctica, otorgarles impunidad para seguir cometiendo los mismos daños, y de ahí la fundamental importancia que tiene para la vigencia de los derechos individuales. El ahogo fiscal se viene combatiendo con mayores impuestos y reducción del gasto público; parece no alcanzar. Hay que llegar hasta el hueso y efectivizar la responsabilidad civil del funcionario que compromete irregularmente la responsabilidad y el patrimonio colectivos.

En ese sentido, si en un inicio, era regla general el principio de la irresponsabilidad del Estado y de sus agentes públicos (funcionarios y empleados), con posterioridad, y de manera paulatina, se fue aceptando la responsabilidad del agente público, no así la del Estado. Para al final aceptar la de ambos (Estado y funcionario), y finalmente la del Estado en forma directa.

No obstante que todo comportamiento o conducta estatal es obra de un funcionario o empleado público ("agente público"), el Estado es responsable por las consecuencias dañosas de tal comportamiento o conducta. Esa responsabilidad es "directa", no "indirecta", a pesar de que el perjuicio se haya producido por la actuación de un agente público (funcionario o empleado). La responsabilidad extracontractual del Estado es, pues, "directa", vale decir presupone un hecho o acto propiamente suyo[13]

Esto bajo el razonamiento de que los funcionarios públicos (o empleados) no son mandatarios, ni representantes del Estado, sino "órganos" propios, integrados a la estructura misma del Estado. De ahí que la conducta, acción o comportamiento de tales órganos (funcionarios o empleados) le sea directamente imputable al Estado, al extremo de que tal conducta, acción o comportamiento valen como si fuesen del Estado mismo.

Siguiendo a Marienhoff, "sería un contrasentido hablar aquí de responsabilidad "indirecta", pues los expresados "órganos" (funcionarios y empleados) no son terceros respecto al Estado, sino partes del mismo, como que son sus propios órganos a través de los cuales debe inexcusablemente obrar, pues es a través de ellos que el Estado expresa su voluntad y su acción. La actividad estatal sólo se concibe a través de acciones u omisiones de sus órganos (funcionarios y empleados)".

Por tanto, solamente es posible hablar de responsabilidad "indirecta" cuando a un sujeto de derecho le sean imputables las consecuencias de hechos o actos de otro sujeto de derecho; por ejemplo, responsabilidad del patrón, persona física o individual, por el hecho o acto de su dependiente. Pero esto no ocurre en materia de responsabilidad estatal, dado que los agentes públicos (funcionarios y empleados), no son sujetos distintos al Estado, sino, por el contrario, constituyen partes del mismo, en calidad de órganos propios.

La responsabilidad extracontractual del Estado es, pues, "directa". Tal es, también, la opinión de la doctrina dominante. Algunos autores estiman que, en ciertos casos, la responsabilidad extracontractual del Estado es simplemente "refleja" ("indirecta"); pero al sostener esto se olvida que el agente público es específicamente un "órgano" del Estado (no un mandatario o representante), con sus correlativas consecuencias[14]

• I. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN PERSPECTIVA COMPARADA.-

En perspectiva comparada, la responsabilidad patrimonial del Estado se ha consagrado en los textos constitucionales, superando de esta manera aquella clásica visión civilista de la responsabilidad. Miguel Pérez López en un importante trabajo denominado "La responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución Política de los Estados Unidos de México"[15], nos señala que las Constituciones de la República Portuguesa (1976) y de la Monarquía Española (1978) aparecieron como los ejemplos a seguir en materia de responsabilidad patrimonial estatal, que instituyeron el derecho fundamental de obtener una reparación por los daños causados en los bienes y derechos de los gobernados. Asimismo, describe aquella evidencia a través de la revisión de diferentes constituciones que señalamos a continuación:

La Constitución de la República portuguesa (Constitución lusitana) encontramos que en su parte I, dedicada a los derechos y deberes fundamentales, el artículo 22 está dedicado a la responsabilidad de los entes públicos, prescribiendo de forma amplia que "el Estado y los demás entes públicos son civilmente responsables, solidariamente con los titulares de sus órganos, funcionarios, o agentes, de las acciones u omisiones practicadas en el ejercicio de sus funciones y por causa de dicho ejercicio, de los que resulte violación de los derechos, libertades y garantías o perjuicio de terceros."

La Constitución de la Monarquía Española, dentro de su título IV "Del Gobierno y de la Administración, encontramos que la responsabilidad patrimonial estatal está situada en el artículo 106.2, conforme a los términos siguientes: "Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos." Ambas disposiciones constitucionales inauguran una ruta en la que se ha encarrilado el derecho constitucional latinoamericano.

En la Constitución de la República de Brasil tenemos, en primer lugar, la responsabilidad patrimonial estatal por error judicial. La fracción LXXV del artículo 5°, establece que como parte de las garantías de los brasileños y de los extranjeros residentes en dicho país, respecto a la inviolabilidad del derecho a la vida, la libertad, la igualdad, la seguridad y la propiedad, el Estado indemnizará al condenado por error judicial así como al que permaneciere en prisión más allá del tiempo fijado en la sentencia.

En segundo término, dentro de los principios y condiciones a los que deberán sujetarse los servicios e instalaciones nucleares, los cuales constituyen un monopolio estatal federal, que la responsabilidad civil por estos daños no depende de la existencia de culpa, o sea, que es objetiva (artículo 21, fracción XXIII, inciso c)).

Finalmente, el artículo 37 de la Constitución del Brasil, depósito de los principios rectores a los que deben someterse las administraciones públicas del sistema federal brasileño, prevé que las reclamaciones relativas a la prestación de servicios público serán reguladas en ley (artículo 37, numeral 3) y que tanto las personas jurídicas de derecho público como las de derecho privado prestadoras de servicios públicos responderán por los daños que sus agentes, en esa calidad, lleguen a causar a terceros, asegurando el derecho de repetir contra el responsable en los casos de dolo o culpa (artículo 37, numeral 6).

Las previsiones del artículo 37 de la Constitución brasileña conducen a la responsabilidad patrimonial del Estado de forma solidaria (incluyendo los casos de los concesionarios de servicios públicos), aunque de lo expuesto resalta la permanencia de la responsabilidad de tipo subjetivo, al hacer referencia a la existencia de dolo o culpa, sin hacer mención expresa a la responsabilidad objetiva. Destaca el derecho de repetición que el Estado puede enderezar contra los causantes del daño, a fin de evitar que el pago de indemnizaciones provoque distorsiones presupuestales.15

El artículo 38 de la Constitución Política de la República de Chile instituye que cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, sus organismos o municipalidades, podrá formular el respectivo reclamo ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario causante del daño.16

La Constitución Política de Colombia determina que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, y de resultar condenado a la reparación patrimonial de tales daños, en caso de que éstos hayan sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente estatal, el Estado tiene el deber de repetir contra éste (artículo 90).17 Es de apreciarse que la Constitución colombiana fija el imperativo de la repetición contra los agentes estatales, en lugar de plantearlo como un derecho, que más bien, atento a lo que dispone la teoría del Estado, se trata de una facultad.

En el régimen constitucional cubano tenemos el reconocimiento del derecho de que toda persona que sufriere daño o perjuicio causado indebidamente por funcionarios o agentes del Estado con motivo del ejercicio de las funciones propias de sus cargos, tiene derecho a reclamar y obtener la correspondiente reparación o indemnización en la forma que establece la ley (artículo 26o. de la Constitución de la República de Cuba). Se aprecia la falta de previsión respecto del tipo de responsabilidad (directa o subsidiaria, subjetiva u objetiva), remitiendo a la ley secundaria para su desarrollo.

El artículo 22 de la Constitución Política de la República del Ecuador, de agosto de 1998, reducía la responsabilidad patrimonial del Estado a la derivada del error judicial, por inadecuada administración de justicia o por los actos que hayan producido la presión o su detención arbitraria. En el artículo 24 de dicha Ley Fundamental se previó el derecho del Estado de repetir contra el juez o funcionario responsable.

La nueva Constitución de la República del Ecuador, de noviembre de 2008, resulta prolija en materia de responsabilidad patrimonial del Estado. El artículo 11 de la Constitución ecuatoriana enumera los principios que rigen el ejercicio de los derechos fundamentales y en el numeral 9 de dicho artículo se establece que el más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar dichos derechos, y a continuación establece las siguientes previsiones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado: "El Estado, sus delegatorios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad pública, estarán obligados a reparar las violaciones a los derechos de los particulares por la falta o deficiencia en la prestación de los servicios públicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y funcionarios y empleadas y empleados públicos en el desempeño de sus cargos. "El Estado ejercerá de forma inmediata el derecho de repetición en contra de las personas responsables del daño producido, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales y administrativas.

"El Estado será responsable por detención arbitrara, error judicial, retardo injustificado o inadecuada administración de justicia, violación del derecho a la tutela judicial efectiva, y por las violaciones de los principios y reglas del debido proceso. "Cuando una sentencia condenatoria sea reformada o revocada, el Estado reparará a la persona que haya sufrido pena como resultado de tal sentencia y declarada la responsabilidad por tales actos de servidoras o servidores públicos, administrativos o judiciales, se repetirá en contra de ellos."

La procedencia del reclamo es amplio, sin embargo, la disposición constitucional es imprecisa respecto al tipo de la responsabilidad patrimonial: directa o subsidiaria, subjetiva u objetiva. En cambio, es precisa en materia de responsabilidad estatal por error judicial y en materia de repetición contra los servidores públicos.

Por otra parte, aunque de forma imprecisa, los artículos 396 y 397 de la nueva Constitución ecuatoriana prevén la responsabilidad por el daño ambiental. El último precepto prescribe que el Estado repetirá contra el operador de la actividad productora del daño las obligaciones que conlleve la reparación integral, en las condiciones y con los procedimientos legales, de lo que se desprendería que el Estado sufragaría la reparación. Además, el citado artículo 397 constitucional prescribe que la responsabilidad recaerá sobre las servidoras o servidores responsables de realizar el control ambiental.

El artículo 106 de la Constitución de la República de Paraguay tiene como epígrafe "De la responsabilidad del funcionario y del empleado público", y de forma terminante establece que ningún funcionario o empleado público estará exento de responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, los funcionarios o empleados públicos serán personalmente responsables sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de éste a repetir el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto. Como se nota, en Paraguay será necesario reclamar previamente la responsabilidad del agente público, antes de pedir la respectiva reparación al Estado.

Primeramente, el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución de la República de El Salvador establece que en el caso de revisión en materia penal, el Estado indemnizará conforme a la ley, a las víctimas de los errores judiciales debidamente comprobados.

El artículo 245 de la Constitución salvadoreña prevé que los funcionarios y empleados públicos responderán personalmente y el Estado subsidiariamente, por los daños materiales o morales que causaren, como consecuencia de la violación a los derechos consagrados en dicha Ley Suprema. Correlativo a este precepto, el artículo 244 de la misma Constitución prevé que las responsabilidades civiles o penales en que incurran los funcionarios públicos, civiles o militares, a quienes se les impute la violación, la infracción o la alteración de las disposiciones constitucionales, no admitirán amnistía, conmutación o indulto durante el periodo presidencial dentro del cual se cometieron.

La Constitución de la República de Honduras intitula su Capítulo XIII como "De la Responsabilidad del Estado y sus servidores" y sus artículos 324 y 327 se dedican a fijar los extremos de la institución resarcitoria estatal. En el primer precepto encontramos que si el servidor público en el ejercicio de su cargo infringe la ley en perjuicio de los particulares, será civil y solidariamente responsable con el Estado o con la institución estatal a cuyo servicio se encuentre, sin perjuicio de la acción de repetición que se ejerza contra los servidores responsables, en los casos de culpa o dolo. Se aprecia que hay cierta similitud con la regulación constitucional brasileña, antes expuesta. El precepto citado aclara que la responsabilidad civil no excluye la deducción de las responsabilidades administrativa y penal contra el infractor.

El artículo 327 impone la reserva de la ley tratándose de la responsabilidad "civil" del Estado y la responsabilidad civil, penal y administrativa de los servidores del Estado hondureño.

En la Constitución Política de la República de Panamá son ausentes disposiciones dedicadas ex profeso a la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, en el conjunto de las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia se aprecia que dicho tribunal tiene radicada la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de la prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos, y en consecuencia, de ser procedente la reclamación intentada, restablecer el derecho particular violado (artículo 203, numeral 2).

El artículo 24 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay dispone que el Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y en general, todo órgano del Estado, serán "civilmente" responsables del daño causado a terceros en la ejecución de los servicios públicos confiados a su gestión o dirección. Es de presumirse que la responsabilidad patrimonial estatal sería directa, mas nada indica que sea objetiva. El artículo 25 de la Ley Fundamental uruguaya prevé la facultad de repetir contra los funcionarios respecto de lo pagado por concepto de reparación, cuando el daño haya sido causado en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio, si es que obró con culpa grave o dolo. Nótese la reiteración del esquema de la facultad de repetir en algunos de los modelos estudiados, en cuanto a condicionar la acción de repetición en los casos en que el causante del daño haya operado con culpa o dolo.

Lo que sería más bien propio de la legislación secundaria, en el artículo 312 de la Constitución oriental se instituye que la acción de reparación de los daños causados por los actos administrativos se interpondrá ante la jurisdicción que la ley determine y sólo se ejercerá por quienes tuvieren legitimación activa para demandar la anulación del acto administrativo. El actor tiene la opción de impetrar la anulación del acto o la reparación del daño causado por el acto. Si agota el primer supuesto y obtiene sentencia anulatoria, podrá demandar luego la reparación ante la sede correspondiente. En cambio, resultará improcedente pedir la anulación si es que se ejerció la acción reparatoria, independientemente del contenido de la sentencia que le recaiga. Además la Constitución uruguaya prescribe que si la sentencia confirma (sic) el acto, "pero se declarara suficientemente justificada la causal de nulidad invocada, también podrá demandarse la reparación".

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela resulta dilatada en materia de responsabilidad patrimonial del Estado. En primer término, su artículo 25. asienta que todo acto dictado en ejercicio del Poder Público es nulo cuando viole o menoscabe los derechos garantizados por dicho ordenamiento fundamental y la ley; de tal manera que los funcionarios públicos que lo ordenen o ejecuten incurrirán en responsabilidad penal, civil y administrativa, sin que la emisión de órdenes superiores les sirvan de excusa.

El artículo 30o. de la Constitución Bolivariana obliga al Estado a indemnizar de forma integral a las víctimas de violaciones de los derechos humanos que le sean imputables o a sus "derecho habientes", con inclusión del pago de daños y perjuicios. A dicho efecto, el Estado adoptará las medidas legislativas y de otra naturaleza para hacer efectivas las indemnizaciones establecidas en el citado artículo. Se observa que el objeto de la responsabilidad, en el régimen venezolano, abarca expresamente al pago de perjuicios.

El artículo 49o., numeral 8, de la Ley Fundamental de Venezuela instituye la responsabilidad del Estado debida a error judicial, retardo u omisión injustificados en actuaciones judiciales y administrativas, causantes de una situación jurídica lesionada, dejando a salvo el derecho del particular de exigir la responsabilidad personal de los juzgadores, así como el "derecho" del Estado de actuar contra ellos.

El artículo 259o. de la Ley Fundamental venezolana está dedicado a la jurisdicción contencioso administrativa, depositada en el Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración

Pública; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.

El artículo 27-1 de la Constitución de esta nación antillana que los funcionario y empleados del Gobierno son directamente responsables conforme a las leyes penales, administrativas y civiles por llevar a cabo sus actos en violación de derechos. En tales casos, la responsabilidad civil se extiende hacia el Estado también.

De la anterior exposición, concluye el autor, se puede considerar válidamente que existe un amplio movimiento constitucional hispanoamericano que trata de colocar la responsabilidad patrimonial del Estado en el capitulado de las leyes fundamentales, con una clara tendencia por instituir la responsabilidad directa y objetiva, así como tratar de fijar el derecho de repetir contra los funcionarios y empleados públicos, a fin de que cubran los montos de las indemnizaciones pagados por su causa.

Formas y modalidades de responsabilidad en la constitución boliviana

Debe advertirse, inicialmente, que la Constitución Política del Estado (CPE) vigente, utiliza indistintamente términos como "obligación", "deber" y "responsabilidad", lo que a más de una mala aplicación de técnica normativa, supone un potencial conflicto interpretativo sobre el peso jurídico contenido en los preceptos constitucionales[16]

Sin embargo, pasando por este aspecto de no menor importancia, nos interesa incidir sobre otro aspecto de importancia mayor. El diverso, indefinido y disperso régimen de responsabilidades estatales reconocidas por la Constitución, es decir, el texto constitucional hace referencia a una diversidad de formas en la que el Estado es responsable, no define ni ofrece pautas sobre lo que debe entenderse por "responsabilidad" y estas formas de responsabilidad se encuentran dispersas en diferentes articulados y en diferentes ámbitos de regulación.

En ese sentido, encontramos formas o modalidades de "responsabilidad" que van desde la administrativa, ejecutiva, civil, penal, financiera, solidaria, disciplinaria, de formulación de política y gestión, por vulneración de derechos fundamentales.

Por ejemplo, cuando señala que: "La Contraloría está facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa"[17], se hace expresa referencia a la responsabilidad en diversos órdenes de la vida estatal.

En cuanto a la responsabilidad financiera, señala por ejemplo, que: "La educación constituye una función suprema y primera responsabilidad financiera del Estado, que tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla[18]

Otra modalidad reconocida, se establece cuando señala que: "El Órgano Ejecutivo está compuesto por la Presidenta o el Presidente del Estado, la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado, y las Ministras y los Ministros de Estado. II. Las determinaciones adoptadas en Consejo de Ministros son de responsabilidad solidaria[19]

También infiere una forma de responsabilidad disciplinaria cuando dicta que: "El Consejo de la Magistratura es la instancia responsable del régimen disciplinario de la jurisdicción ordinaria, agroambiental y de las jurisdicciones especializadas; del control y fiscalización de su manejo administrativo y financiero; y de la formulación de políticas de su gestión. El Consejo de la Magistratura se regirá por el principio de participación ciudadana[20]

Cuando se establece que: "El Estado será responsable de las riquezas mineralógicas que se encuentren en el suelo y subsuelo cualquiera sea su origen y su aplicación será regulada por la ley. Se reconoce como actores productivos a la industria minera estatal, industria minera privada y sociedades cooperativas[21]se entiende la responsabilidad del Estado con la actividad minera tiene que ver con ese cambio de condición de la estatalidad y el empoderamiento de la sociedad plural. En este marco, el artículo establece una reserva legal que deberá regular la aplicación de la responsabilidad del Estado sobre las reservas mineralógicas[22]

Por último, prevé una forma de responsabilidad por vulneración de derechos fundamentales, cuando expresa que: "La vulneración de los derechos constitucionales hace responsables a sus autores intelectuales y materiales[23]

Asimismo, la CPE también se refiere a la responsabilidad en una dimensión axiológica. Es decir como valor constitucional. En ese sentido, el Artículo 8. I. de la norma fundamental señala que: "El Estado asume y promueve como principios ético-morales de la sociedad plural: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble). II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien" (las negrillas son nuestras).

La jurisprudencia constitucional ha desarrollado algunos de los principios ético-morales de la sociedad plural[24]sin embargo, aún no se ha advertido el desarrollo jurisprudencial de los valores en los que sustenta el Estado y con ello la administración pública, principalmente el lo referente a la responsabilidad como valor, principio y norma, ya que "la supremacía de la Constitución normativa que fundamenta la validez de todo el sistema jurídico plural de normas que la integra (art. 410.II de la CPE), no es per se (un mero asunto de jerarquías y competencias-pertenencia formal) sino porque está cargada de normas constitucionales-principios que son los valores, principios, derechos y garantías plurales que coexisten, que conviven como expresión de su "base material pluralista" y se comunican entre sí como expresión de su "base intercultural" y son los que informan el orden constitucional y legal, sin renunciar a su contenido de unidad (art. 2 de la CPE). De ahí que la Constitución de 2009, si bien es norma jurídica, no puede ser comprendida únicamente sólo de manera formal. Esto significa que no puede ser concebida sólo como un conjunto de normas (modelo descriptivo de Constitución como norma), a partir de un "concepto de Constitución (como norma) simplemente documental", con las denominaciones de "constitución formal" o incluso de "constitución en sentido formal", cuya primacía simplemente se sustente y esté distinguida de las otras leyes por alguna característica formal (por ejemplo, los procedimientos más complicados de producción, revisión y derogación). Por cuanto, lo que esencialmente diferencia a las normas constitucionales de las otras leyes, es que las primeras son prevalentemente normas constitucionales-principios (entiéndase por ello a la pluralidad de valores supremos, principios constitucionales, derechos fundamentales y garantías constitucionales) y supletoriamente normas constitucionales-reglas[25]

Sea como fuere, la responsabilidad, desde el entendimiento del artículo 8 de la CPE, puede entenderse como el valor que rige tanto los objetivos del Estado, como su estructura, y el accionar de las servidoras y servidores públicos. Se trata de valores que impregnan toda la estructura general del Estado, desde sus instituciones, hasta las políticas que elaboren[26]

Ahora bien, aceptada la responsabilidad del Estado en los diversos ordenes señalados, surge la cuestión de ¿cuál es su "fundamento"? o ¿cuál podría ser el fundamento de la responsabilidad del Estado en general y de la responsabilidad patrimonial en específico?. Al respecto es interesante considerar los cuatro criterios señalados por Marienhoff que podrían servir de directrices, sin perjuicio de que existan otros criterios igual o mejor calificados.

a) Un primer criterio considera que la responsabilidad del Estado por los daños que éste ocasione halla su fundamento en los "riesgos sociales", lo cual implica excluir la "culpa" estatal como fundamento de su deber de resarcir los daños que se produzcan por los hechos o actos que le sean imputables.

La existencia de ese riesgo es exacta. Al respecto hoy ocurre todo lo contrario a lo que acontecía antaño con la actuación del Estado liberal, cuya intervención dejaba casi libre la esfera de actividad de los administrados, circunstancia que entonces explicaba la tolerancia de la idea de "irresponsabilidad" del Estado.

Los expresados "riesgos sociales", aun existiendo, podrán ser la "causa" de los respectivos daños y perjuicios, pero en modo alguno constituyen el "fundamento" de la responsabilidad estatal (obligación de resarcir al damnificado). La específica "teoría del riesgo" queda absorbida por las consecuencias del "Estado de Derecho", cuyos principios, en definitiva, fundamentan la responsabilidad del Estado, en el campo del derecho público, según lo pondré de manifiesto en un parágrafo próximo. Va de suyo que los comportamientos y conductas del Estado de Derecho han de hallarse plenos de juridicidad.

b) Un segundo criterio, como fundamento de la responsabilidad del Estado, exige la existencia de una ley formal que expresamente la reconozca. Cuadra aclarar que Bielsa nunca sostuvo que al Estado debía tenérsele por "irresponsable": lo único que sostuvo fue que, para reconocer tal responsabilidad, era menester que esto surgiera de una ley formal.

La expresada tesis de Bielsa, y de quienes la compartieron, fue certeramente objetada por Fiorini y también por Colombo. Para Bielsa, la responsabilidad del Estado carece de un fundamento jurídico propio.