Participación ciudadana y prevención del delito en la ciudad de México (página 2)
16. Delitos contra el servicio público cometidos por particulares, (promoción de conductas ilícitas, cohecho y distracción de recursos públicos, desobediencia y resistencia de particulares, oposición a que se ejecute alguna obra o trabajo públicos, quebrantamiento de sellos, ultrajes a la autoridad, ejercicio ilegal del propio derecho),
17. Delitos en contra del adecuado desarrollo de la justicia cometidos por servidores públicos (denegación o retardo de justicia y prevaricación, delitos en el ámbito de la procuración de justicia, tortura, delitos cometidos en el ámbito de la administración de justicia, omisión de informes médico forenses, delitos cometidos en el ámbito de la ejecución penal, evasión de presos),
18. Delitos cometido por particulares ante el ministerio público, autoridad judicial o administrativa, (fraude procesal, falsedad ante autoridades, variación del nombre o domicilio, simulación de pruebas, delitos de abogados, patronos y litigantes, encubrimiento por favorecimiento),
19. Delitos cometidos en el ejercicio de la profesión (responsabilidad profesional y técnica, usurpación de profesión, abandono, negación y práctica indebida del servicio médico, responsabilidad de directores, encargados, administradores o empleados de centros de salud y agencias funerarias, por requerimiento arbitrario de la contraprestación, suministro de medicinas nocivas o inapropiadas, responsabilidad de los directores responsables de obra o corresponsables),
20. Delitos contra la seguridad y el normal funcionamiento de las vías de comunicación y de los medios de transporte (ataques a las vías de comunicación y a los medios de transporte, delitos contra la seguridad del tránsito de vehículos, violación de correspondencia, violación de la comunicación privada),
21. Delitos contra la fe pública (producción, impresión, enajenación, distribución, alteración o falsificación de títulos al portador, documentos de crédito públicos o vales de canje, falsificación de sellos, marcas, llaves, cuños, troqueles, contraseñas y otros, elaboración o alteración y uso indebido de placas, engomados y documentos de identificación de vehículos automotores, falsificación o alteración y uso indebido de documentos),
22. Delitos contra el ambiente y la gestión ambiental (delitos contra el ambiente, delitos contra la gestión ambiental),
23. Delitos contra la democracia electoral,(Delitos electorales)
24. Delitos contra la seguridad de las instituciones del distrito federal (rebelión, ataques a la paz pública, sabotaje, motín, sedición)
A los anteriores, es necesario añadir los del fuero federal contemplados en el Código Penal Federal, contenidos en los títulos primero al vigésimo sexto del Libro Segundo:
Delitos Contra la Seguridad de la Nación,
Delitos contra el derecho internacional,
Delitos Contra la Humanidad,
Delitos Contra la Seguridad Pública,
Delitos en Materia de Vías de Comunicación y Correspondencia,
Delitos Contra la Autoridad,
Delitos Contra la Salud,
Delitos contra el libre desarrollo de la personalidad,
Delitos con respecto a la revelación de secretos y acceso ilícito a sistemas y equipos de informática,
Delitos Cometidos por Servidores Públicos, Delitos cometidos contra la administración de justicia,
Delitos relacionados con la responsabilidad Profesional, Delitos de Falsedad,
Delitos Contra la Economía Pública,
Delitos contra la Libertad y el Normal Desarrollo Psicosexual,
Delitos Contra el Estado Civil y Bigamia,
Delitos en Materia de Inhumaciones y Exhumaciones,
Delitos Contra la Paz y Seguridad de las Personas,
Delitos Contra la Vida y la Integridad Corporal,
Delitos Contra el Honor (derogados),
Delitos sobre la privación Ilegal de la Libertad y de otras Garantías,
Delitos en Contra de las Personas en su Patrimonio,
Delitos relacionados con Encubrimiento y Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita,
Delitos Electorales y en Materia de Registro Nacional de Ciudadanos,
Delitos Contra el Ambiente y la Gestión Ambiental,
Delitos en Materia de Derechos de Autor.[33]
1.2 LA SEGURIDAD
La seguridad es la garantía que da el Estado a través de sus instituciones y servicios destinados a asegurar a la población la cobertura de sus necesidades básicas, de su vida, de sus propiedades y de sus bienes.
El concepto segundad proviene del latín securitas, que a su vez se deriva del adjetivo securus, el cual está compuesto por "se" que quiere decir sin y "cura", que se refiere a cuidado o procuración, lo anterior significa entonces "sin temor", despreocupado" o "sin temor a preocuparse". Si bien la seguridad es una construcción permanente de la vida cotidiana, su término ha generado algunas polémicas debido a los múltiples conceptos prevalecientes e interrelacionados (seguridad nacional, pública, integral, humana, ciudadana, jurídica).[34]
La connotación habitual del término seguridad es la de estar libre de peligro, o más ampliamente, libre de ansiedad, preocupación o temor, ahora bien, su significado en la investigación socio-política dependerá del adjetivo que lo modifique. Como citan Richard C. Rockwell y Richard H. Moss: "… Así, hablar de seguridad personal implica estar libre del temor a ser atacado; seguridad alimentaria, estar a salvo del temor a la malnutrición; y de seguridad económica al no tener preocupación por el bienestar económico individual o colectivo."[35]
En general, se aborda el tema de la seguridad de un Estado desde dos vertientes: la seguridad nacional y la seguridad pública.
La seguridad nacional se enfoca más a las amenazas externas. La estructura del sistema internacional obliga a los estados a velar por sus intereses y a protegerse de la posibilidad de que las acciones de otros estados, independientemente de su buena o mala intención, los puedan perjudicar. De esta manera, el análisis tradicional de la seguridad nacional se concentra en los preparativos militares o en acciones relacionadas con otros estados, aun cuando no presenten una amenaza directa de agresión.
Antonio Cavalla Rojas, al analizar lo concerniente a un sistema de seguridad nacional, considera que es "…la organización de una nación para posibilitar su desarrollo con pleno ejercicio de su soberanía e independencia."[36]
Por lo mismo, como señala Sergio Aguayo Quezada los sistemas de seguridad nacional tienen como uno de sus objetivos "…actuar con firmeza y anticipación, a fin de evitar todo acto externo o interno que pueda convertirse en una amenaza a la seguridad nacional"[37], sin embargo, como aclara, esta definición involucra no sólo una definición amplia de una nación segura, sino que define la posición de un país expansionista, es decir, amplía a todo el globo terráqueo la seguridad nacional de los Estados.
De esta manera, por ejemplo, Estados Unidos justifica su intervención, en otros países y regiones, porque su seguridad estaba peleándose allá, no estaba en juego solamente en su territorio. En otro orden de ideas, la definición que se comenta, implica, en ese "actuar con firmeza y anticipación", dos aspectos de suma importancia: la información sobre lo que está pasando y su análisis para prevenir el riesgo; y por otro lado el actuar con base en esa información procesada, surgiendo entonces los dos campos básicos en los que se mueven los sistemas de seguridad nacional: la información, que absurda e irreflexivamente se acostumbre designar como inteligencia aunque sus miembros nada tengan que ver con el raciocinio y la operación.
Los servicios de inteligencia están íntimamente relacionados con el aparato de seguridad y ambos se justifican por la posibilidad de que aparezcan amenazas internas o externas; para enfrentarlas, los gobiernos que tienen el monopolio legítimo de la violencia, crean instituciones especializadas en defender la seguridad de la nación. Algunas de estas instituciones, como el ejército y la marina, se especializan en el uso de la fuerza, mientras que otras lo hacen con la llamada inteligencia.
Los servicios de inteligencia tienen la misión de reunir información, enormes cantidades de información, la que, después de ser procesada, permite anticipar o explicar la magnitud, características y origen de las amenazas a la nación. Los documentos que se preparan con esa información (la inteligencia) son uno de los sustentos con que los gobernantes toman decisiones entre las que puede estar la utilización de la violencia.
El objeto, la materia de trabajo y los procedimientos de los servicios de inteligencia plantean un dilema muy serio a la sociedad: son necesarios para defender la seguridad pero el poder que adquieren los puede transformar en una de las amenazas más peligrosas a la seguridad. El secreto que exigen para ser eficaces les da un amplio margen de discrecionalidad que pueden utilizar aprovechándose de la información privilegiada que manejan. La información es poder y su manejo sin controles puede lastimar a la sociedad o a alguno de sus miembros; el riesgo aumenta si los servicios de inteligencia tienen operatividad (es decir, si tienen grupos especializados en el uso de la violencia para combatir las amenazas).
En los países totalitarios o autoritarios aumenta el riesgo porque el aparato gubernamental goza de bastante impunidad, en parte porque una de las funciones más importantes del aparato de seguridad es controlar a la población. Su obediencia y su lealtad están con los gobernantes de donde les viene poder y privilegios con frecuencia excesivos. Esto lleva a que los criterios con que se define a un enemigo de la nación sean intencionalmente vagos, y es frecuente que los métodos que utilicen se salgan de la legalidad o de la legitimidad. Podrán servir con eficacia al gobernante pero se degradan los servicios de inteligencia que terminan siendo policías políticas dedicadas a violar los derechos de los ciudadanos para defender los intereses de un pequeño grupo.
En las democracias políticas modernas los servicios de inteligencia y seguridad se organizan, funcionan y establecen su agenda de acuerdo con marcos legales y administrativos claramente establecidos y delimitados. Llegan a un equilibrio entre la eficacia y el control de los abusos de autoridad lo que los legitima ante la sociedad. Después de revisar los casos de varios países (entre otros, Canadá, Estados Unidos, Alemania, España, Italia, Inglaterra e Israel) se presentan seis requisitos que idealmente deben cumplir los servicios de inteligencia:[38]
1) El más importante es el establecimiento de mecanismos sociales de supervisión y control. El encargado de implementarlo es el poder legislativo por ser el representante de la sociedad. La experiencia muestra que la su-previsión debe concentrarse en dos momentos neurálgicos: cuando se autorizan los presupuestos de estos organismos y exigiéndoles que sometan a la aprobación del legislativo aquellas acciones que afecten los derechos de un ciudadano o la soberanía de otro país (espionaje telefónico y de comunicaciones digitales o acciones encubiertas de desestabilización).
2) Las funciones de inteligencia y operatividad deben estar separadas. La institución que produce la inteligencia no debe ser la responsable de enfrentar operativamente las amenazas.
3) Los servicios deben dividirse entre los que trabajan en asuntos internos y externos. El propósito es limitar la concentración de poder y alentar la especialización.
4) Establecimiento de mecanismos e instancias coordinadoras que limiten la dispersión (y la ineficiencia) de las instituciones de inteligencia y seguridad.
5) Es necesario que sean funcionarios de carrera. La especialización y el profesionalismo mejoran la calidad de la inteligencia y fortalecen el principio de que están al servicio del Estado y la nación, no del gobierno o del mandatario en turno (es obvio que para que estas ideas tengan sentido debe existir la posibilidad de alternancia en el poder.
6) Finalmente, como es muy posible que los servicios de inteligencia abusen de su autoridad y violen derechos ciudadanos, los afectados deben tener instrumentos legales, y deben existir las instituciones que les permita defenderse.
Es evidente que estos requisitos no resuelven todos los problemas, pero son los que mejor garantizan la difícil combinación de servicios de inteligencia eficaces y al servicio de la nación. Por esa razón se presentan como un ideal al que deberían aspirar los servicios de inteligencia de cualquier país.
En Estados Unidos los asuntos externos los conduce la Agencia Central de Inteligencia (CIA) y los internos la Oficina Federal de Investigaciones (FBI)
Se puede definir la seguridad pública como el conjunto de acciones promovidas y organizadas por la autoridad política para guardar el orden, la credibilidad y confianza en los actos de la vida pública y particular, garantizando la protección a la integridad física de las personas y al conjunto de bienes morales, materiales particulares y colectivos así como el resguardo de los principios éticos, jurídicos, culturales, políticos y sociales de la comunidad.
Por orden público se entiende el estado de coexistencia pacífica entre los miembros de una comunidad, esta idea también está asociada con la idea de paz pública que es el objetivo específico de las medidas del gobierno y la policía.
En otras palabras, la seguridad pública es el estado de cosas en que los ciudadanos pueden ejercer sus derechos sin que se vean menoscabados, limitados o violados y en caso de que esto ocurra los órganos de cumplir con la ley puedan investigar, identificar o sancionar a quienes hayan infringido la ley.[39]
De tal manera que ante esta situación se demanda la necesidad de contemplar a la segundad pública como un derecho humano propio de las democracias, mismo que se puede enmarcar dentro de los derechos humanos de la segunda generación.
Sí bien estos derechos tienen como finalidad superar las diferencias entre los diversos sectores sociales, también es cierto que dichos lineamientos son los requerimientos
Previo al uso del concepto de seguridad pública, se utilizaba el de orden público, cuyas técnicas de intervención en la esfera de la libertad de los particulares se efectuaban para tutelar una seguridad concebida en un sentido muy amplio y vinculado a la seguridad del Estado. Este concepto de orden público se ha ido desechando por su connotación policial, debido a que las tareas de mantenimiento del orden quedan siempre a cargo de los cuerpos policiales, cuya actuación responde tradicionalmente a la mera constatación de la adecuación de conductas a normas. Dicho concepto está ya superado por el de seguridad pública.[40]
En un Estado democrático y progresista, la seguridad es un factor coadyuvante del bienestar social y de la calidad de vida. El desenvolvimiento de una nueva cultura y concepción de la seguridad no debe estar circunscrita únicamente a la prevención o persecución del delito, sino orientada a promover la salvaguarda y garantía de todos los derechos humanos.
La seguridad actualmente experimenta un nuevo desarrollo. Es un "estado social", un sentimiento colectivo, frágil y difuso, pero con fuertes y profundas raíces en el quehacer diario, en la forma en la que se desarrolla la convivencia humana en un determinado hábitat social. Tiene todas las características de un derecho humano: es universal, posee un contenido y es exigible frente al Estado, responsable de las medidas de protección en este ámbito.
Así pues, con la consolidación del Estado democrático, la seguridad y el orden públicos se complementan con la salvaguarda de los derechos humanos, como principal función y razón de ser de la actividad policial, de tal manera que la tutela del orden público no quiebre nunca el necesario respeto a los derechos proclamados por la Constitución. La noción de seguridad pública juega en este aspecto un papel importante, en tanto que los componentes de la misma brindan resguardo jurídico a la tranquilidad ciudadana y al pacífico disfrute de los derechos. Aún más amplia es la noción de seguridad pública que en un Estado social y democrático de derecho no puede circunscribirse al puro orden o tranquilidad de la calle, sino que debe abarcar todas aquellas medidas que tienden a asegurar el normal funcionamiento de las instituciones.
La noción de seguridad pública refleja aquella parte de la actuación administrativa que consiste en un aseguramiento preventivo o en una realización urgente y sin demora del ejercicio del derecho; y esta función le corresponde al Estado de modo exclusivo e irrenunciable.
La función de la seguridad pública supone un verdadero resguardo de los derechos como premisa indispensable de su pleno ejercicio y no se predica como el resultado de acciones específicas, sino como componente final de un proceso colectivo que se conforma con una multiplicidad de acciones. Es el sentimiento de protección jurisdiccional, de garantía jurídica, de proximidad policial, de confiabilidad en las instituciones y en sus responsables, entre otros aspectos, lo que da lugar a la seguridad pública.
Miguel Ángel Mancera destaca que "la seguridad pública es una función del Estado en todos sus ámbitos de gobierno, es decir, tanto en el federal, como el estatal y el municipal, que tiene como objetivo el prevenir, investigar y dar seguimiento a las infracciones o delitos, e imponer las consecuencias jurídicas que resulten, todo ello a fin de que los habitantes de los espacios territoriales convivan con la certeza de que sus derechos, libertades y bienes se encuentran seguros"[41].
En todo caso: "la seguridad pública no puede entenderse sólo como un espacio de represión y actuación frente el hecho consumado, frente a la situación de flagrancia, por el contrario, ésta exige su programación, dirección y posicionamiento gradual de una forma inteligente"[42].
Como función del Estado, la seguridad pública es el mecanismo idóneo para la realización de ese valor supremo del derecho que es la seguridad en su concepción genérica. Así, el Estado, mediante la coordinación de actividades, como prevención, investigación, sanción de delitos y reinserción del delincuente, salvaguarda la integridad y derechos de las personas, preserva las libertades y mantiene el orden y la paz públicos.
En efecto, en un principio era dable identificar la seguridad pública y el orden público, éste entendido como un estado de legalidad normal en el que la autoridad ejerce sus atribuciones y los gobernados obedecen sin protesta. Sin embargo, esta concepción ha resultado insuficiente, por lo que actualmente el concepto de seguridad pública, además de garantizar el orden público, debe garantizar el ejercicio de los derechos y las libertades de la colectividad.
1.3 PREVENCIÓN E INVESTIGACIÓN DEL DELITO
Para consolidar la seguridad pública surgen dos actividades prioritarias, la prevención y la investigación del delito.
El término prevenir de acuerdo con la Real Academia de la Lengua Española tiene las siguientes acepciones útiles para el tema de este reporte: "Preparar, aparejar y disponer con anticipación lo necesario para un fin. Prever, ver, conocer de antemano o con anticipación un daño o perjuicio. Precaver, evitar, estorbar o impedir algo. Anticiparse a un inconveniente, dificultad u objeción. Disponer con anticipación, prepararse de antemano para algo"[43].
En este orden de ideas, la prevención del delito es la preparación y disposición que se hace anticipadamente para evitar o ejecutar el delito.
CONCEPTOS DE PREVENCIÓN DEL DELITO
AUTOR | CONCEPTO | ||
Naciones Unidas sobre prevención del delito y justicia penal. (2011) | Engloba las estrategias y medidas encaminadas a reducir el riesgo de que se produzcan delitos y sus posibles efectos perjudiciales para las personas y la sociedad.[44] | ||
Martínez Bastida, (2007) | Se basa en intervenciones no penales sobre delincuentes potenciales orientadas a atenuar su propensión criminal, sustentándose en las teorías clásicas de la etiología del delito, según las cuales la acción criminal se explica por la existencia de diversos factores (familia, escuela, amigos, pareja, empleo, drogas, alcohol, etc.).[45] | ||
González Placencia. (2008) | Cualquier medida que a través de la intervención en situaciones contingentes, por medio de programas sociales o de organización comunitaria tienen como finalidad auxiliar a la víctima de un delito o evitar ser victimizados.[46] | ||
Ceccaldi. (1971) | Política de conjunto que tiende a suprimir o al menos a reducir los factores de delincuencia o inadaptación social.[47] | ||
Peñaloza. (2009 ) | Es la intervención ex-ante, antes que el delito se produzca, evitar que suceda.[48] | ||
Chapa Koloffon. (2014) | Las políticas que atienden factores de riesgo presentes en el individuo, en la familia, en los espacios públicos, en la comunidad, para evitar que se traduzcan en actos criminales. En pocas palabras, implica actuar antes de que se infrinja la ley y se lastime a una persona o grupo de ellas.[49] | ||
Manzanera (2003) | Prever, conocer de antemano un daño o perjuicio, así como preparar, aparejar y disponer con anticipación las cosas necesarias para un fin. | ||
Rotman E. (1998) | Conjunto de estrategias para dificultar el alcance de los objetivos delictivos.[50] | ||
Prevenir la delincuencia consiste en tomar medidas sobre sus causas, ya sea reduciendo las oportunidades para que los delincuentes ocasionales cometan delitos o afrontando las situaciones económicas y sociales que generan la criminalidad, existen varias corrientes doctrinarias sobre la prevención del delito, entre las que se encuentran dos principales vertientes: la primera que habla de la prevención penal, esta corriente señala, que la prevención es una función propia de las leyes penales sustantivas y que siempre está vinculada al derecho punitivo, sólo es posible, afirma, la prevención con la existencia del derecho penal.[51]
Los criminólogos y especialistas la dividen en prevención general y especial y además, en prevención primaria, secundaria y terciaria. La general, es la que se da antes de que se produzcan las conductas delictivas, considerándola también como prevención primaria. Ésta consiste en la expedición de normas generales que contemplan los tipos penales, es decir, es abstracta y no se refiere a casos concretos.
La prevención especial, por el contrario, es la que se aplica cuando ya se produjo la conducta antisocial, también es conocida como prevención secundaria y terciaria, está dirigida a la persona que cometió el delito.
La prevención penal es una función que le compete exclusivamente al gobierno, a través de los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, mediante la creación de normas generales y abstractas se da la prevención primaria.
Con la aplicación de penas mediante las sentencias penales condenatorias, se da la prevención secundaria y, por último, con la ejecución de las penas individualizadas y concretas, se da la prevención terciaria. Todos los tratadistas coinciden en que la prevención penal debe ser el último recurso aplicable y además debe de estar limitada por los principios rectores de legitimación y legalidad. La segunda fase importante de la prevención, es la prevención social o no penal; este tipo de prevención se ubica en el mundo de la instrumentación de las políticas de desarrollo integral que debe aplicar el Estado a favor de los individuos y de la sociedad para evitar obviamente todas las conductas delictivas.[52]
Es posible que esta prevención, no penal, funcione con o sin el derecho penal, la política de esta teoría, es la de no intimidar o atemorizar al individuo, con la aplicación de las normas penales, sino por el contrario el de anular las condiciones sociales que propician a los individuos a la comisión de conductas antisociales.
Peter Lejins habla de tres modos de prevención:
a) Prevención punitiva que se fundamenta en la intimidación, en el desistimiento por medio de la amenaza penal.
b) Prevención mecánica. Trata de crear obstáculos que le cierren el camino al delincuente.
c) Prevención colectiva. Trata de detectar y eliminar si es posible, los factores criminógenos en la vida; se trata en una forma no penal la predelincuencia.[53]
Canivell considera que existen tres formas de prevención del delito:
1. Prevención primaria. Toda actividad de carácter general que tiene un fin de saneamiento social que se espera evite o reduzca la incidencia de fenómenos delictivos y de los que producen riesgos a la comunidad.
2. Prevención secundaria. Es la que se ejerce sobre las personas de las que se pueda afirmar la posibilidad o la probabilidad de cometer delitos o adoptar un género de vida que las pueda hacer especialmente peligrosas.
3. Prevención terciaria. Es la que se propone evitar que personas que ya han delinquido o incurrido en actividades especialmente peligrosas, persistan en su conducta socialmente nociva.[54]
Por su parte Farrington y Welsh, consideran que hay muchas maneras posibles de clasificar los programas de prevención del delito.[55] Un esquema influyente distingue cuatro estrategias principales:[56]
Prevención del desarrollo: se refiere a intervenciones diseñadas para prevenir el desarrollo del potencial criminal de personas, especialmente los dirigidos a factores de riesgo y protección en los estudios de desarrollo humano.[57]
Prevención comunitaria se refiere a intervenciones diseñadas para cambiar las condiciones sociales y las instituciones (por ejemplo, familias, compañeros, las normas sociales, clubes, organizaciones) que influyen en la delincuencia en comunidades residenciales.[58]
Prevención situacional se refiere a intervenciones diseñadas para prevenir la ocurrencia de delitos reduciendo oportunidades y el incrementando del riesgo y la posibilidad de delinquir.[59]
Prevención de la justicia penal se refiere a las estrategias tradicionales de disuasión, incapacitación y rehabilitación operadas por aplicación de la ley y las agencias del sistema de Justicia Penal.[60]
La Organización de las Naciones Unidas, señala que la función de la prevención del delito, la función principal de la prevención de delito, le corresponde a la esfera de la justicia social, que debe ser un aspecto de la política social general y debe integrarse en la planificación general del desarrollo de un país, esta es una opinión internacional.[61]
La prevención no penal va dirigida a conocer tres elementos esenciales de la sociedad y de las conductas antisociales que son los siguientes: en primer lugar, la antisocialidad consiste en conocer plenamente las acciones u omisiones antisociales y el sector de la sociedad de donde provienen los individuos que las cometen.
Como segundo elemento, deberá de conocerse los factores que la propician, conocer las causas de donde provienen las conductas delictivas, siendo las más comunes, primero las bióticas, o sea, las aberraciones cromosomáticas o de las glándulas endocrinas, segundo las síquicas, las enfermedades mentales conocidas normalmente como neurosis; las sociales o sea, los desequilibrios socioeconómicos, producidos por las crisis de estructura y las ambientales como son el clima, las estaciones, el día, la noche, etcétera, estos factores pueden variar según cada sociedad, cada sector y cada individuo.
Como tercer elemento, se debe conocer y definir perfectamente bien las medidas para combatir las conductas delictivas. Aquí es necesario realizar un programa que combata los factores que propician las conductas antisociales, con la finalidad de inhibirlas, mediante la aplicación de medidas idóneas para eliminarlas o neutralizarlas, lo cual se logra directamente de tres formas: uno, mayores fuentes de trabajo; dos, prestación de suficientes servicios públicos, y tres, participación organizada y efectiva de la sociedad civil. En el tercer nivel, se trata de reforzar los procesos rehabilitatorios del individuo, que desafortunadamente ya cometió una conducta antisocial y que, a pesar de los dos anteriores niveles, no se logró inhibir la conducta delictiva.
La amplia experiencia adquirida y estudios académicos han precisado al menos tres tipos de prevención del delito que han resultado eficaces para reducir los índices de delincuencia de manera independiente, o utilizados en combinaciones. Estos son: la prevención social, la prevención comunitaria y la prevención situacional del delito.[62]
Las estrategias de prevención social del delito tienen la finalidad de acrecentar el bienestar del grupo objetivo. Al aumentar el acceso a bienes sociales como la salud, un entorno seguro y sano, el empleo y la educación, los objetivos de prevención social del delito reducen los factores que impelen a los ciudadanos marginados a recurrir al delito como oportunidad de carrera viable.
La prevención comunitaria del delito se orienta a cambiar las condiciones de vida de los vecindarios que sufren privaciones y bajos niveles de cohesión social, en que son altos los riesgos de que se involucren en el delito o sean sus víctimas.
La prevención situacional del delito tiende a reducir las oportunidades e incentivos para los transgresores, maximizando los riesgos de que sean atrapados y minimizando los beneficios del delito mediante técnicas como el diseño ambiental satisfactorio de los espacios públicos y la vivienda y la prestación de asistencia a las víctimas.[63]
Respecto a la investigación de los delitos, conviene destacar que en esencia, la investigación de delitos es el proceso por el cual se descubre al autor de un delito, cometido o planeado, mediante la reunión de hechos (o pruebas), si bien también puede suponer la determinación, ante todo, de si se ha cometido o no un delito. La investigación puede ser reactiva, es decir, aplicada a delitos que ya se han perpetrado, o proactiva, es decir, encaminada a evitar cierta actividad delictiva planeada para el futuro. Hay dos enfoques básicos de la gestión de la investigación de delitos. En algunos sistemas, caracterizados por jurisdicciones con tradición de derecho romano, el encargado de la investigación es un fiscal o un funcionario judicial, por ejemplo, un juez de instrucción. En estos casos, los investigadores trabajan bajo la dirección del fiscal o del juez de instrucción y, en realidad, puede incluso existir un organismo especial encargado del cumplimiento de la ley denominado "policía judicial". En el segundo enfoque, que suele encontrarse en jurisdicciones de tradición de common law, las investigaciones las lleva a cabo la policía de manera más o menos independiente de los fiscales hasta que el caso, y el sospechoso acusado, pasan a manos de la fiscalía ante los tribunales.
Sin embargo, dentro de estos dos sistemas básicos hay muchas variaciones. Por ejemplo, en muchas jurisdicciones de common law, los fiscales colaboran estrechamente con los investigadores policiales, por lo menos con respecto a ciertos tipos de delitos. Pero independientemente del sistema, los principios fundamentales siguen siendo los mismos: establecer quién cometió el acto ilícito y reunir suficientes pruebas para asegurar su condena. En muchos modelos de derecho romano, suele haber dos fases en el proceso de investigación: la fase previa a la investigación o de reunión de inteligencia y la investigación propiamente dicha. Por lo común, la policía es enteramente responsable de la etapa previa a la investigación (en que se procura determinar si realmente se ha cometido un delito y reunir la información básica) tras lo cual el caso pasa a manos del fiscal.
En otros países, incluidos los que siguen el modelo del common law, el proceso no se divide en etapas; el término "investigación" se aplica a todo el proceso a partir del momento en que se recibe la primera información sobre la comisión de un delito. La definición de qué constituye una falta o un delito puede variar. En muchos países se establece una categoría aparte para las faltas tales como el exceso de velocidad o el uso de un transporte público sin boleto, con el nombre de infracciones o faltas, que se incluyen en un código aparte o en una sección aparte del código dedicada a estos delitos leves. En otros países se considera que estos actos son de carácter "administrativo" y no se incluyen en el código penal. Por consiguiente, estos actos ilícitos no están sujetos a investigación penal ni son de la competencia de un fiscal, sino que se ventilan en tribunales administrativos de menor categoría. Sin embargo, en términos gen erales, la definición de qué es lo que constituye un delito grave será básicamente la misma y reconocible en cualquier país, aun cuando los detalles concretos puedan variar.
Por ejemplo, la expresión "robo con escalamiento" o "robo con allanamiento de morada" puede referirse, en un país, solo al hecho de entrar en una casa con intención de robar. En otros, la expresión puede incluir la intención de causar daños o de cometer una violación, pero el acto ilícito de entrar en una casa con la intención de cometer un delito es común a todas las jurisdicciones.
Otra cuestión que ha de tenerse en cuenta es que en el caso de ciertos delitos puede existir un tiempo límite o plazo dentro del cual se puede acusar a una persona de haber cometido ese delito; es lo que se entiende por "prescripción". En algunos países, incluso algunos delitos graves no pueden llevarse ante la justicia una vez que han prescrito por ley. Sin embargo, en otros países, especialmente los delitos graves, nunca prescriben; de este modo, es posible acusar a una persona de la comisión de un delito años después, cuando salen a la luz nuevas pruebas.
Cualquiera sea el sistema de investigación de delitos que se haya desarrollado o adoptado, existe un principio universal que debe preservarse en cualquier sistema de justicia penal: la premisa de que los sospechosos son inocentes hasta que se pruebe su culpabilidad. Los investigadores deben cerciorarse de que sus sospechas se basen en una evaluación objetiva de los hechos y de que no hayan manipulado los hechos para ajustarlos a sus sospechas. Para investigar un delito de manera eficaz, el investigador necesita facultades amplias. Entre otras, las de:
Detener a un sospechoso;
Incautar bienes como elementos de prueba;
Hacer registros de locales y personas en busca de pruebas;
Interrogar a sospechosos (y, al hacerlo, cuestionar su honradez y carácter, que en algunos países podría, por lo demás, considerarse un acto de difamación, lo cual constituye un acto ilícito);
Exigir la entrega de muestras; por ejemplo, huellas dactilares y ADN, y sacar fotografías;
Practicar procedimientos de identificación;
Entrevistar a testigos, incluidas las víctimas;
Hacer preguntas a miembros del público;
Obtener y mantener información personal y confidencial;
Usar métodos de vigilancia técnica y personal y de otros medios intrusivos para observar a ciertas personas;
Hacer trabajo encubierto (es decir, hacerse pasar por otra persona) o recurrir a informantes;
Proteger y reubicar a testigos;
Emprender actividades que en otras circunstancias serían ilícitas, como la posesión de sustancias prohibidas, el porte de armas, la entrada en locales mediante el uso de la fuerza o el seguimiento de tráfico ilícito en Internet.
Cada vez es más frecuente que un investigador necesite también recurrir a la asistencia internacional a fin de seguir la pista de actividades de delincuentes a través de fronteras internacionales. Normalmente existen organizaciones internacionales y acuerdos bilaterales que pueden ofrecer apoyo, pero es preciso que estos mecanismos sean accesibles y viables para cualquier investigador que trabaja a nivel local.
Se concluye en este primer capítulo que la prevención y vigilancia constituyen la parte más importante del sistema de seguridad porque implica atacar las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales, así como formular políticas, y realizar programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos. En una antigua visión de la función de seguridad pública el Estado centraba sus acciones en los aspectos de vigilancia y protección contra la delincuencia, actividades que aun cuando son imprescindibles están enfocadas únicamente a los efectos y no a las causas de la criminalidad a las cuales debe darse mayor interés; entre estas causas destacan: educación, cultura, valores, vivienda, distribución de la riqueza, empleo y entorno social y familiar.
La delincuencia es resultado de un problema mayor que padece todo el orden social, problema que debe atenderse de manera integral. No es posible tratar el tema de seguridad pública si atiende en exclusiva el índice delictivo, porque el número de delitos cometidos a diario en una ciudad indican las condiciones existentes en diversos campos.
Es ahí donde se necesita un análisis de fondo y solucionar los problemas para evitar la comisión del delito. Por lo tanto, existe una titánica tarea por realizar en los ámbitos social y económico. Seguramente en una sociedad en que sus miembros encuentren satisfechas sus necesidades fundamentales habrá menor tendencia a la comisión de delitos. El planteamiento de que a la delincuencia sólo se le puede combatir si se reprime y sanciona a los delincuentes es atacar el problema por sus consecuencias más obvias, pero no es la solución.
Esta función de prevención y vigilancia, en principio, la realizan los cuerpos policiacos, implica el patrullaje cotidiano, con el objeto de generar las condiciones necesarias para evitar la comisión de ilícitos, o para detener a los autores de conductas antisociales, que al hacerlo alteran la tranquilidad, paz y orden públicos que deben imperar en cualquier sociedad. Sin embargo, esta acción no es exclusiva de los cuerpos policiacos, es indispensable la integración de la ciudadanía. El ciudadano es hoy factor fundamental de la sociedad actual, es importante percatarse de que se está ante una ciudadanía más fuerte, más participativa, más crítica, más preparada y politizada, que exige seguridad pública, pero también exige participar en esta función del Gobierno.
Sánchez Galindo advierte que "debemos prevenir antes que castigar: las sociedades del futuro deberán establecer métodos de prevención tablas de predicción de tal suerte eficaces y valiosas que, aplicadas a tiempo hagan que las prisiones, sean humanas y científicas, que sean – objetos del pasado".[64]
Como predijo Ferri: "Creemos que la represión tendrá un papel sin importancia en el futuro. Creemos que cada rama de la legislación llegara a preferir los remedios de la higiene social a aquellos remedios sintomáticos y que los aplicara de día a día. Y así es como llegamos a la teoría de la prevención del crimen. No debe olvidarse, en materia de prevención, la célebre sentencia de Nicéforo: aun manteniéndose en estrecho contacto con cada innovación o con cada progreso de la ciencia, la criminología se abstendrá de cultivar falsas ilusiones: la desaparición de! delito no puede ser más que una de tales ilusiones, porque existirá más bien transformación que desaparición, y más bien atenuación (en este o aquel periodo) o desaparición, todo a través de ciclos de exaltación y de depresión de la actividad criminal."[65]
CAPÍTULO II
Marco teórico y conceptual: la participación ciudadana
Como se mencionara en el capítulo anterior, los tratadistas le prestan gran importancia la participación ciudadana en la prevención comunitaria del delito, la cual se orienta a cambiar las condiciones de vida de los vecindarios que sufren privaciones y bajos niveles de cohesión social, en que son altos los riesgos de que se involucren en el delito o sean sus víctimas.
En este apartado del informe de práctica profesional se hace una revisión de la particular forma que ha ido evolucionando la participación ciudadana en lo general y en lo particular en la prevención del delito.
2.1 DEFINICIÓN
Desde la perspectiva normativa, el término de participación ciudadana puede restringirse a aquellos casos que representan una respuesta, individual o colectiva, de la sociedad a una convocatoria realizada por parte de las autoridades gubernamentales en aquellos espacios institucionales que éstas designan o crean. La participación ciudadana se entiende como toda forma de acción colectiva que tiene por interlocutor a los Estados y que intenta, con éxito o sin él, influir sobre las decisiones de la agenda pública.
Una de las nociones más frecuentes es la que distingue dos formas de participación, por una parte, "una que se refiere a la posibilidad de intervenir en la toma de decisiones" y por otra, la "que enfatiza la toma de posición de un individuo, independientemente de su poder de intervención en las decisiones públicas".[66] De acuerdo con esta noción, existe una clara separación entre dos formas de participación: en una se tiene la posibilidad de intervención y en otra no, sin punto medio.
Por ejemplo, desde la perspectiva que privilegia la relación entre la participación y el estado, Alicia Ziccardi afirma que uno de los principales problemas con los que se topa el concepto de participación ciudadana es que "pretende abarcar todo un universo de asociaciones o agrupaciones del ámbito social, independientemente de que tengan o no como objetivo incidir en el espacio público estatal"[67]. Para esta autora, la participación implica forzosamente una vinculación entre las organizaciones civiles o ciudadanos y el Estado, que permita una participación efectiva.
Desde otra perspectiva, Silvia Bolos hace referencia a dos formas básicas de participación; una que implica decisiones de los ciudadanos en asuntos de interés público, como las elecciones, el plebiscito o el referéndum, y otra que implica las prácticas sociales que responden a intereses, muy particulares, de los distintos grupos que existen en toda sociedad. Lo importante para Bolos es que "ya sea para tomar decisiones, para gestionar o para obtener respuesta a problemas particulares, la participación debe ser vista como un proceso que incluye dos actores centrales: el gobierno y la sociedad"[68]. Dicho de otra manera, esta autora considera que las actividades de los grupos sociales remiten a dos formas de participación; la que se realiza con fines e intereses específicos, sin que incluya una demanda o una relación hacia las instancias de gobierno (asociaciones tipo padres de familia, grupos juveniles, grupos de autoayuda, grupos de salud alternativa, etc.), y toda una gama de asociaciones y organizaciones agrupadas alrededor de demandas de diversa índole así como el conjunto de Organizaciones no Gubernamentales (ONG), que pueden o no tener relación con las instancias de gobierno y los partidos.
Una tercera posición sostiene que la organización de grupos e individuos que busca influir en las políticas públicas debe por definición considerarse participación política. En este sentido, Fernanda Somuano afirma que todo esfuerzo realizado por los ciudadanos que busque influir en las decisiones de políticas públicas y en la distribución de bienes públicos, sin importar el medio, "puede considerarse participación política, independientemente de que quienes detenten el poder la acepten o no". Somuano define la participación ciudadana más por la intención y los mecanismos utilizados por la sociedad civil que por los instrumentos que el Estado ofrece para ello.[69]
Cabe mencionar que las anteriores definiciones no son exhaustivas, ya que su objetivo es brindar un panorama concreto sobre el concepto de participación ciudadana. Sin embargo, vale la pena aclarar que términos como transparencia y acceso a la información, organizaciones de la sociedad civil y mecanismos de democracia participativa (o semidirecta), como el referéndum, el plebiscito, la iniciativa y la consulta popular y la revocación de mandato, son indispensables para entender la participación ciudadana en los sistemas políticos contemporáneos.
Alicia Ziccardi[70]señala que la participación es un componente esencial de la democracia, como forma de organización social y de gobierno. En las ciudades existen diferentes formas de participación: social, comunitaria, ciudadana, política. Todas son necesarias para hacer de los individuos que la habitan ciudadanos con derechos y obligaciones sociales, políticos, urbanos.
La participación permite concretar el ejercicio de la ciudadanía en sus diferentes dimensiones: la ciudadanía civil asociada a derechos propios de la libertad individual (igualdad ante a la ley, libertad de palabra, de pensamiento, de religión, de propiedad); la ciudadanía política que se sustenta en los principios de la democracia liberal y que supone el derecho de participar como elector y elegido, a través del sufragio universal y la ciudadanía social que refiere a los derechos a la salud, la educación, la seguridad social, la vivienda que debe garantizar el Estado al conjunto de la ciudadanía. Dentro de estos últimos deben incluirse también el derecho al empleo, a la seguridad física, a los servicios básicos, a la protección del medio ambiente y del patrimonio histórico y cultural sobre el que se construye la identidad.
Para ejercer estos derechos los ciudadanos participan en diferentes organizaciones sociales y civiles, en partidos y asociaciones políticas, y vecinales o territoriales. Por ello, es en el ámbito local donde el ejercicio de la ciudadanía tiene mayores posibilidades de ser efectiva. Es en el barrio, en la colonia, en los municipios que forman parte de la ciudad, donde los individuos acceden, en condiciones diferenciadas, a bienes y servicios. Todo ello forma parte de la dimensión social de la ciudadanía e indica la calidad de vida que ofrece la ciudad a quienes en ella habitan.
Desde hace varios lustros la creciente preocupación por la democracia habitualmente ha encontrado su reflejo en un aumento de los elementos participativos en el discurso institucional. Como ya planteó Dahl las tendencias en las sociedades con una democracia representativa asentada muestran una inclinación a problematizar las instituciones vigentes con el objetivo de profundizar la democracia mediante la ampliación de los cauces participativos.[71] Para Amartya Sen la posibilidad del desarrollo económico, por ejemplo, tiene que ver con un "uso más efectivo de la comunicación y las políticas participativas", lo que él mismo denomina en su teoría económica "una mayor práctica de la democracia".[72]
En términos generales la desafección pública sirve como motor de reflexión y análisis de una situación en la que si aparentemente la ciudadanía parece desvincularse progresivamente de la política, ha motivado reformas continuas en las diferentes administraciones o gobiernos, inclinados a aumentar la presencia ciudadana en la formación de la voluntad política mediante procedimientos participativos. Incluso Sartori, acérrimo enemigo de cualquier transformación de las instituciones representativas, partiría de esa problemática y desvinculación, notando eco del incremento de las acciones participativas. Sus apreciaciones sobre la política persiguen así el fortalecimiento del desarrollo institucional contemporáneo, haciendo de la crisis política un elemento motivador.
En cierta manera, desde el punto de vista de los gobiernos, surge un escenario en el que además de buscar una legitimación del sistema político, se plantea directamente el problema que supone un ejercicio político basado en la desvinculación de la ciudadanía de la política y el espacio público. Desde aquí se contemplan medidas diferentes que hablan siempre de "aproximar", "estrechar" y "vincular" el sistema político y la ciudadanía, en definitiva, de articular la pluralidad social, las relaciones contingentes (relaciones micropolíticas) y el sistema político.
En este sentido hay una significativa inclinación a profundizar la democracia desde al menos el último cuarto del siglo XX, lo que ha sido un fenómeno igualmente significativo en el desarrollo institucional de las diferentes administraciones políticas durante los últimos lustros. La administración municipal, la que siempre emerge como la más próxima y cercana desde la subjetividad individual (recogido en las encuestas de opinión pública), es la que concentra y hacia la que se extienden con más fuerza los mecanismos participativos configurados. En principio podría pensarse que además de la cercanía y proximidad de dicha administración, también se considera la complejidad más reducida de la misma, directamente vinculada a su marco constitucional, mucho más reducido (en términos de competencia) que cualquier otra.
Esto no implica que en los otros niveles de gobierno no se implanten procesos orientados a profundizar la democracia ni que haya ni exista una reflexión al respecto, aunque quizás sí haya diferencias ostensibles en el nivel de profundización y alcance de los procesos emprendidos.
En términos generales actualmente existe en el discurso institucional la confianza y el deseo en mejorar la eficiencia y la calidad democrática de las Administraciones, lo cual se ha interpretado desde la posibilidad de incorporar la ciudadanía a los sistemas de gestión pública, hasta cierto punto atribuyendo a la participación una dimensión semántica nueva. Se puede decir que estos procesos han tenido una fuerte motivación en el deseo de aumentar la legitimidad de las decisiones administrativas, aumentando su representatividad mediante mecanismos de participación que cualificaran las decisiones tomadas. No obstante, se asiste a un segundo proceso de la participación, históricamente hablando, protagonizado por la emergencia de nuevos mecanismos de participación ciudadana que se solapan con mecanismos de participación tradicionales.
Las diferencias con anteriores procesos de participación son importantes. Se nutren en gran medida de las consideraciones que la Administración[73]hace en torno al cambio social contemporáneo, a partir del cual los tradicionales esfuerzos administrativos inclinados a fomentar la participación consultiva e informativa se dirigen ahora también hacia procesos de participación en la toma de decisiones. De alguna manera se vindica una mayor actividad ciudadana en todas las etapas del proceso político de toma de decisiones.
Así diferentes instituciones públicas de carácter internacional como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2001)[74], el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2002)[75], el Comité de Ministros del Consejo de Europa (CMCE, 2001)[76] o el Banco Mundial (BM), durante los últimos años han incentivado y recomendado la adopción de medidas de participación encaminadas a implicar la ciudadanía en la gestión pública. En todo ello hay una serie de objetivos comunes:
1) acrecentar la legitimidad de las instituciones públicas y las Administraciones;
2) aproximar las Administraciones a la ciudadanía implementando mecanismos informativos, consultivos e implicativos; y
3) profundizar la democracia, desde la concepción de una ciudadanía activa, como parte del desarrollo humano.
Como señalara el informe del PNUD sobre desarrollo humano del año 2002 no se plantea ya la vinculación entre desarrollo y democracia a partir de una secuencia causal lineal, mediante la cual sólo se concebía la posibilidad de los procesos democráticos sobre condiciones económicas e institucionales previas. Es decir, ante la idea muy defendida por la teoría económica de la democracia de que la democracia emerge sólo en contextos económicamente desarrollados, se cuestiona la certeza de la secuencia establecida. En su lugar se habla de una correlación más dinámica y menos lineal entre economía y democracia, acentuando la influencia positiva que las instituciones políticas democráticas tienen, en este sentido, sobre el desarrollo económico. Invertir en la democratización no es sólo, como dice Amartya Sen, un buen hacer político, sino que con ello se impulsa el desarrollo humano y económico de una comunidad.
El informe de desarrollo humano realizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo lo expresa como sigue: "La libertad política y la capacidad de participar en la vida de la propia comunidad son tan importantes para el desarrollo humano como la capacidad de leer y escribir o de disfrutar de buena salud (…) Ser capaz de participar en la vida de la propia comunidad –obteniendo el respeto de los demás y teniendo voz en las decisiones es fundamental para la existencia humana".[77]
El proceso señalado por el PNUD cristaliza la emergencia de un nuevo espíritu que abraza la participación de la ciudadanía de un modo renovado. En este sentido, la Recomendación elaborada por el Comité de Ministros del Consejo Europa (en adelante CMCE) a sus miembros en el año 2001 es muy significativa. En el año 1998 encomendó al Comité Director para la Democracia Local y Regional (CDLR) realizar un estudio que analizara la participación ciudadana en la vida pública, haciendo especial hincapié en la vida pública local. A partir de ese estudio se elaboró la Recomendación (2001) basada en algunas preocupaciones consideradas comunes y relacionadas con el cansancio de los ciudadanos y la dificultad de implicar a la ciudadanía en la gestión pública. La Recomendación se sumaba a una línea de actuación iniciada ya en 1981. Entonces se insistía en la necesidad de:
1) intensificar la comunicación entre los ciudadanos y sus representantes;
2) mejorar las posibilidades de participación;
3) incrementar la influencia de la ciudadanía en la planificación municipal; y
4) favorecer la participación de los residentes extranjeros.
La redacción de este documento parte de un diagnóstico basado en la desafección pública y la progresiva desvinculación de la ciudadanía de lo público, lo cual se concreta para el Comité en tres puntos:
1) Declive del interés público y un sentimiento de hastío hacia la política,
2) Dificultad de implicar a la ciudadanía mediante formas populares de consulta participación y
3) Debilidad de las instituciones representativas locales, lo que disminuye la eficacia, la transparencia y la responsabilidad.[78]
La identificación de tales fenómenos no conduce, sin embargo, a una conclusión negativa. Para el Comité de Ministros la regularidad de tales fenómenos a lo largo de los años evidencia por el contrario un posible cambio de cultura política, manifestado mediante el alejamiento de la ciudadanía de formas políticas posiblemente sentidas como obsoletas. De este modo el diagnóstico señalado abre para el Comité el camino a considerar nuevos elementos en la vida política y pública, relacionados con aquellos que son propios de las sociedades contemporáneas.
Para comprender la latitud del giro que se realiza el Informe Citizens as partners escrito por la OCDE en el 2001 ofrece claves esclarecedoras. El Informe acentúa la necesidad que sus países miembros tienen, y van a tener en el futuro, de implantar medidas políticas inclinadas en esa misma dirección, siempre y cuando se quiera preservar la democracia y la eficiencia administrativa. De este modo, el Informe puede resultar hasta rotundo, planteando unos objetivos que quieren explícitamente tomar distancia respecto a las acciones hasta ahora habitualmente emprendidas para implicar a la ciudadanía en la gestión pública.
Quizás por su carácter tradicionalmente económico, la redacción de un Informe que asocia la participación a la implicación directa de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones políticas, más que en la mejora de provisión de los bienes públicos, señale en buena medida la importancia adquirida por este segundo proceso participativo:
"La relaciones entabladas entre los gobiernos y los ciudadanos mayoritariamente se concretan en frecuentes contactos en la provisión y consumo de servicios públicos. De hecho, los esfuerzos para construir una administración responsable en los países miembros de la OCDE se han centrado por mucho tiempo en mejorar esta relación fundamental –una que sigue siendo igualmente importante hoy. La reciprocidad entre ciudadanía y provisión de servicios públicos aporta una fuente importante de información a los gobiernos, pero los ciudadanos también están buscando otras formas más directas de recibir información sobre y participar en los procesos de toma de decisiones políticas".[79]
La OCDE problematiza los cambios sociales teniendo como referencia la aplicación de las políticas participativas a escala de las naciones-estado y no a escala local. Compartiendo esa misma necesidad de fortalecer las relaciones entre el Estado y la ciudadanía, la OCDE acentúa además el carácter universal de la participación y no tan solo su dimensión corporativa (asociativa). En este caso, la participación individualizada de los ciudadanos se inserta en el centro de la discusión, aunque al igual que se señala con relación a la mejora de la provisión de bienes públicos, la participación corporativa sigue considerándose un elemento importante en los procesos de democratización del sistema político.[80]
Esto genera, de acuerdo con la OCDE, responsabilidades para el gobierno, como la de compartir la formación de la agenda política, además de la obligación a comprometerse políticamente con los resultados generados conjuntamente con la ciudadanía. Las razones por las cuales se puede considerar el interés por fortalecer la participación ciudadana activa en los procesos de toma de decisiones políticos se concretan en tres fenómenos:
1) Los desafíos a los que actualmente se enfrentan todos los países exige la utilización de todos los recursos de la sociedad (capital humano e ideas políticas) y no sólo aquellos meramente gubernamentales. Desde este punto de vista, la inversión en políticas participativas deja de ser observada al margen de los marcos de eficiencia administrativa, para constituirse con sus costes y beneficios en un valor a considerar en la programación administrativa;
2) Los ciudadanos demandan cada vez más una mayor participación en definir las políticas que afectan a sus vidas y un papel más amplio en la dirección de los asuntos públicos, lo que sitúa a la Administración frente a un escenario heterogéneo que es más complejo y requiere de otras formas de interrelación, entre ellas, la de participación activa;
3) El papel del gobierno paulatinamente se va inclinando a establecer los cauces generales de la política, dentro de los cuales los ciudadanos individual y colectivamente pueden organizar sus propias actividades y relaciones en la sociedad civil y el mercado.[81]
De esta manera el papel del Estado muchas veces desbordado por decisiones condicionadas por y tomadas en escenarios internacionales, tiene que inclinarse a compartir decisiones a menudo difíciles y controvertidas que sólo a partir del diálogo público podrán ser tomadas eficientemente. El objetivo perseguido por el Informe de la OCDE es fomentar que las Administraciones y los gobiernos adopten nuevos mecanismos de gobierno a partir de una nueva matriz relacional en la que la ciudadanía ocupa un papel privilegiado. Por un lado la globalización sitúa a los gobiernos nacionales en una zona ambigua, con algunas de las competencias tradicionalmente propias en manos de procesos de índole internacional. Las nuevas tecnologías no sólo han aumentado la capacidad gubernamental para operar, sino que también han elevado las expectativas ciudadanas sobre los objetivos, la calidad y la respuesta del gobierno.
En este sentido las políticas cada vez más tienen que contextualizarse en escenarios interdependientes en los que los gobiernos son presionados para desarrollar políticas integrales y más horizontales. Al contrario de lo que cabría esperar el aumento de complejidad no puede ser una razón, según la OCDE, para hacer innecesaria la información o limitar el debate público, sino todo lo contrario, "los gobiernos deben hacer todo el esfuerzo para proveer a los ciudadanos con información clara y entendible sobre las opciones políticas posibles, mientras se evita el riesgo de la sobresimplificación".[82]
Igualmente, se plantea el desafío que supone un escenario social en el que el interés público se fragmenta crecientemente y en el que habrá que considerar como elemento significativo las relaciones entre las organizaciones ciudadanas y la ciudadanía individual con el objetivo de tratar la formación colectiva de la voluntad política en un medio heterogéneo, en el que la ciudadanía individualmente emerge como actor a ser considerado. Tanto las instituciones internacionales como las Administraciones han prestado especial atención a los procesos participativos desde hace al menos dos o tres décadas.
Las iniciativas emprendidas o manifestadas han planteado la necesidad de establecer mecanismos participativos con el objeto de complementar el ejercicio electoral periódico. Sartori lo confirma al pensar la centralidad de la opinión pública en la democracia representativa, donde para él residen las condiciones sustantivas de la democracia, es decir, precisamente las condiciones mediante las cuales tiene lugar el debate sobre la política.[83]
Ahora bien, la extensión de las relaciones contingentes plantea también serios problemas alrededor de la relación representativa entre las decisiones políticas y las necesidades (heterogéneas) de la sociedad, problema que se traslada a la agenda política: de qué manera es representada la heterogeneidad en la agenda política, hasta qué punto es fielmente representada mediante las elecciones o cómo es objeto de la distribución derivada de las decisiones políticas. Es lo que Bobbio denominaba el problema de la ingobernabilidad[84]pero que, en definitiva, es una forma de cristalizar también los problemas de invisibilidad de poder (por qué y cómo se decide algo, en qué razones está basada la decisión) y la privatización de lo público (todo ciudadano encuentra legítimo que sus necesidades sean atendidas en razón de igualdad que la de los otros por los poderes públicos).
Las medidas implementadas por las Administraciones desde los años ochenta del siglo XX tienen como objetivo atajar la tensión provocada por los problemas apuntados por Bobbio. Se persigue aumentar la transparencia y la responsabilidad política, además de incrementar la vinculación entre las necesidades y las políticas públicas. Con ello se persigue estrechar la percepción ciudadana sobre la arbitrariedad política y relacionar la política con las necesidades ciudadanas de acuerdo a la existencia siempre de recursos limitados.
Estos impulsos se desarrollaron fundamentalmente en dos direcciones:
1) La mejora de la Administración, mediante la implementación de mecanismos propios del sector privado (la Nueva Gestión Pública) y
2) la mejora de los procesos informativos y consultivos a la ciudadanía.
Sin embargo, desde no hace mucho más de dos lustros, las Administraciones empiezan a desarrollar nuevos mecanismos de participación ciudadana, que si bien se desarrollan dentro de los límites de las instituciones representativas, abren una tercera dirección inclinada a abrazar mecanismos asociados a la participación directa de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones.
El camino iniciado no está exento de obstáculos y a menudo estos son expuestos como obstáculos reales a la implantación de políticas participativas. Antes de ver los mecanismos de participación implantados y su evolución se citarán dos importantes nudos sobre los que descansan muchas de estas reticencias:
En efecto, los cambios pueden dibujar una nueva configuración apoyada en una relación más horizontal dentro del Estado y entre éste y la sociedad, en la que se requeriría una mayor participación e implicación tanto de individuos como de grupos sociales. Este escenario presupone a su vez la emergencia de un espacio público en el que puede tener cabida un diseño corporativista, pero también una configuración alrededor de intereses generales.
Como recuerda Santos este espacio público, no estatal, sería el escenario contemporáneo de la lucha política, donde se dirime y dirimirán los límites de la democracia. Si el Estado pierde en cierta manera su capacidad de regulación social en términos absolutos obtiene en cambio control sobre la "metaregulación" de dicho espacio, es decir, su poder quedaría encarnado en la selección, coordinación y regulación de aquellos agentes no estatales que operan subsidiariamente en el espacio público: "La naturaleza, el perfil y la orientación política del control sobre la meta-regulación se constituyen así en el principal objeto de la actual lucha política"-[85]
En este escenario el Estado y la Administración aparecen como un componente más, sin ejercer monopolio sobre el interés general, lo cual induce a adoptar nuevas funciones encaminadas a regular dicho espacio público. El hecho de que emerja ahora una tendencia a implantar e incrementar mecanismos participativos (tanto tradicionales como nuevos) evidencia una acción política destinada a regular ese espacio en torno a la formación de la voluntad política. No sólo esta nueva configuración presupone de suyo un espacio público, sino que la Administración adquiere responsabilidades para su organización, facilitando los medios y procedimientos que permitan una inclusión de la ciudadanía. Esto ofrece igualmente una idea de la importancia que adquieren los procesos de diálogo, entre otras cosas por el deseo de incrementar la capacidad de operar de las políticas públicas ante el aumento de la complejidad y la escasa fuerza argumentativa de los mecanismos tradicionales.
Cabría preguntarse en este contexto, con Santos, si en un escenario en el que el Estado desempeña, respecto a las políticas de bienestar, progresivamente un papel de coordinación más que de producción directa, hasta qué punto los mecanismos representativos podrían aisladamente asegurar una relación democrática entre los recursos obtenidos y su uso y distribución. En este sentido los mecanismos participativos no parece que subrayen una transformación radical de las instituciones representativas, pero sí un complemento a aquellas en un nuevo escenario político en el que la formación de la voluntad política se vuelve un problema a resolver. En este sentido, la participación no se contempla sólo de forma tradicional, ni tan siquiera como un simple "juntar" a la ciudadanía para que se pongan de acuerdo sobre aspectos concretos[86]
Los nuevos instrumentos de participación plantean un uso racional de los recursos y los tiempos, lo que significa que su desarrollo exige gastos y organización para que los procesos emprendidos puedan alcanzar sus objetivos, plantean así una regulación del espacio público. En todos los casos son procesos impulsados por las Administraciones, lo que ya subraya que no se trata de subvertir los límites institucionales, sino complementarlos o articularlos con la participación.
Así, la participación ciudadana es un concepto amplio y que puede analizarse desde varias perspectivas. Sin embargo, concretamente la participación ciudadana en el gobierno, y se entiende como la posibilidad de la sociedad de contribuir e influir en las decisiones gubernamentales que le afectan, sin necesidad de formar parte de la administración pública o de los Poderes Legislativo o Judicial.[87] Lógicamente, lo anterior impacta en las tareas de seguridad pública, primordialmente, en el caso de este trabajo, en la prevención del delito.
2.2 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA PREVENCIÓN DEL DELITO
En el sector de la seguridad pública, en lo que respecta a la prevención del delito, la participación ciudadana consiste "en sumar esfuerzos y trabajo de la sociedad a las funciones que desempeña el Estado en materia de seguridad pública, pasado así de una administración centralizada y unilateral a otra abierta y democrática con la colaboración de la ciudadanía (….)."[88] Dicha participación se da principalmente en las políticas de prevención del delito.
De acuerdo con Liliana Alejandra Corona Aguirre: esto parte de la idea de que la seguridad pública es tarea no sólo del Estado sino de todos los sectores sociales incluyendo la participación de la comunidad en general, vislumbrándose una sociedad más participativa, critica pero sobretodo demandante de sus derechos ante el evidente fracaso del Estado en materia de seguridad pública.[89]
Sin embargo, la concepción del Estado paternalista ha impedido la participación de otros sectores, entre ellos la sociedad en funciones que actualmente sólo le corresponde al Estado, contrario a lo que sucedía en las culturas del México antiguo, donde la comunidad era la más comprometida en la resolución de conflictos. Sin embargo, a lo largo de la historia se ha ido despojando a dicha comunidad de funciones que poco a poco fue absorbiendo el Estado, pero que actualmente reclama la sociedad.
Luis Armando González Placencia y Ricardo Rodríguez Luna explican que La inquietud generada por la inseguridad relacionada con los delitos ha posicionado el problema, en los últimos quince años, como uno de los temas de primer orden en la agenda pública en prácticamente todas las ciudades de occidente. En Europa, Estados Unidos y América Latina, la cuestión ha sido planteada como una de las prioridades de alcaldes y síndicos, y forma parte de las políticas de sus programas de gobierno, incluso desde el momento en el que son todavía parte de sus plataformas electorales.[90]
De hecho, los programas gubernamentales que más difusión han logrado en el combate y la prevención del delito son de origen local: salvando la diferencia de enfoques, tal es el caso del proyecto neoyorquino Cero tolerancia del alcalde Rudolph Guilliani, el de Palermo, Italia: Cultura de legalidad impulsado por el alcalde Leoluca Orlando[91]y "Bogotá para vivir" del alcalde Antanas Mockus.
Según ha sido demostrado con experiencias recientes en diversos contextos urbanos, el involucramiento de la ciudadanía en las tareas de seguridad puede resultar sumamente provechoso. Sin embargo, es necesario distinguir al menos, entre dos formas de participación. Por un lado, está aquella que es impulsada desde la ley y que se materializa en la constitución de comités de seguridad basados en la capacidad de representación territorial. Aun cuando estas agrupaciones cuentan con el reconocimiento inmediato de la ley y de los organismos de gobierno, lo cierto es que, dado el origen o las vinculaciones partidistas que suelen tener, carecen de la base social necesaria para legitimarse.[92]
Por sus mecanismos de constitución y de funcionamiento, esta forma de participación tiene los siguientes inconvenientes:
• Fomenta la atomización de la sociedad civil en la medida en la que, al privilegiar un trato vertical "personalizado", no permite una acción horizontal entre los representantes de los ciudadanos y de facto, entorpece naturalmente una atención igualitaria.
• Al hacer abstracción de los individuos, no considera que una franja importante de personas no puede o no quiere participar debido a que la mayor parte del día la destina a otras actividades productivas o bien, a disfrutar su escaso tiempo libre en actividades familiares, sociales o personales, lo que con frecuencia alimenta un sentimiento de frustración entre quienes sí participan, así como, en casos extremos, el condicionamiento de la respuesta institucional por una relativa ausencia de representatividad.
• Dado que se centra en la participación de los ciudadanos como individuos, omite la posibilidad de que otros actores sociales actúen como colectivos capaces de aportar ideas y hasta financiamiento. Tal es el caso de empresas, instituciones académicas y organizaciones civiles de distinta índole (clubes sociales y deportivos, por ejemplo).
Por el otro lado está la participación más o menos espontánea de individuos en el seno de organismos no gubernamentales y otras agrupaciones de la llamada sociedad civil.
Dado que la espontaneidad es una característica de estas agrupaciones, la posibilidad de que el criterio de convergencia lo constituya, en efecto, la necesidad de poner en el debate público problemas por ellos detectados, garantiza el interés en la participación. Por su naturaleza y por su cercanía con la cotidianeidad, estas agrupaciones se benefician de la experiencia de viejos y jóvenes de ambos sexos que aún no ingresan o ya han sido excluidos del mercado laboral.
En tanto que actores relevantes en su comunidad, la confianza y la colaboración de la mayoría no participante con ellos se facilita notoriamente. Dada la tendencia a la comunicación horizontal entre grupos de la sociedad civil, se facilita también la construcción de redes cuya representatividad y fuerza de negociación política les permiten una interlocución más eficiente con la autoridad.
El diagnóstico en torno a la participación ciudadana debe, entonces, discriminar entre estas dos formas de participación, para estar en posibilidad de comprender mejor sus interacciones. En el análisis centrado en las agrupaciones civiles distintas a los comités institucionales debe ponerse atención a la evaluación de su capacidad de gestión, su potencial para integrarse a redes de comunicación, y su representatividad territorial. En lo que se refiere a los comités de origen institucional, resulta conveniente explorar su funcionamiento efectivo, los mecanismos de negociación y sus resultados, incluyendo la reacción de sus representados. También es conveniente explorar las posibilidades de colaboración de empresas y organismos locales, sobre la base de la convergencia de intereses, de manera tal que, pensando en la seguridad de sus trabajadores y socios, de sus bienes y servicios, participen directamente en la detección de riesgos, el diseño de programas preventivos y la puesta en práctica de experiencias piloto que beneficien a toda la comunidad.
Estas acciones contribuyen de manera decisiva al ejercicio de poder de la sociedad que en la medida en la que se desarrolla y madura, se hace capaz también de corresponsabilizarse en las tareas de protección. En este sentido, la devolución de potestades a la sociedad civil se convierte en un mecanismo eficaz para garantizar sus derechos, sobre todo los de segunda generación, pues el gobierno local se convierte así en un interlocutor válido con el empresariado y en un importante propulsor de las llamadas instituciones del tercer sector, y de los organismos sociales de segundo nivel, en los que la participación organizada de los habitantes de un municipio se vuelve un motor fundamental en la planeación, puesta en marcha y evaluación de las políticas públicas municipales.[93]
En todo caso, es imprescindible evitar cualquier tentación para promover o permitir el involucramiento de la sociedad civil en tareas que son de responsabilidad indubitable de los gobiernos (concretamente la persecución de delitos, la administración de justicia y la ejecución de penas).
Particularmente importante es desalentar intentos destinados a convertir al ciudadano en policía o a avalar agrupaciones sociales que se tomen la justicia por propia mano, o que impulsen o sugieran a otros conciudadanos la necesidad de tomar medidas violentas contra la delincuencia. La ruptura del Estado de derecho y la diseminación de la venganza privada pueden ser las consecuencias más relevantes de una política errónea de encumbramiento social.
El nivel de la participación queda referido al grado de intervención del individuo en la toma de decisiones públicas. Diversos autores coinciden en señalar que la participación se da, en un primer nivel, a través de la información; un segundo nivel es el de la consulta, en donde los actores sociales tienen la posibilidad de expresarse respecto de las decisiones públicas; posteriormente, en un grado mayor de participación, la opinión del gobernado forma parte de la decisión que se tome, y finalmente el ciudadano participa en la ejecución de la actividad o prestación del servicio, ya sea, a través de la gestión o de la cogestión de dicha tarea.
2.3 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL
En México se parte de la idea de que la seguridad pública es una función del Estado en todos sus ámbitos de gobierno, es decir, tanto en el federal, como el estatal y el municipal, que tiene como objetivo el prevenir, investigar y dar seguimiento a las infracciones o delitos, e imponer las consecuencias jurídicas que resulten, todo ello a fin de que los habitantes de los espacios territoriales convivan con la certeza de que sus derechos, libertades y bienes se encuentran seguros. Claro que esta aplicación efectiva de las consecuencias jurídicas no debe estar basada sólo en la idea del castigo, sino más bien en una dirección de restablecimiento del orden jurídico vulnerado y de las normas en las que se confía.[94]
El sistema nacional de seguridad pública atendiendo a la concurrencia que la Constitución mexicana le asigna a la función de seguridad pública, se integra por distintos órganos pertenecientes a todas las esferas de gobierno, a saber: Consejo Nacional de Seguridad Pública, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y conferencias nacionales de Procuración de Justicia, de Seguridad Pública, del Sistema Penitenciario, de Seguridad Pública Municipal, y los consejos locales e instancias regionales de coordinación.
El Consejo Nacional de Seguridad Pública, distinto en composición y funciones al CSN, está presidido por el Titular del Ejecutivo Federal y se integra, por parte de la Federación, por los secretarios de Gobernación, de la Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad Pública y por el Procurador General de la República; por parte de las entidades federativas, por los Gobernadores de los Estados y por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal actualmente Ciudad de México y, finalmente, por el Secretario Ejecutivo del sistema nacional de seguridad pública, quien depende directamente del Presidente de la República y se encuentra formalmente adscrito a la Secretaría de Gobernación.
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