Curso de Derecho Administrativo 1 (Perú)

Hechos principales:

• La Municipalidad Metropolitana de Lima ha dispuesto la procedencia de un recurso de revisión a través de la Ordenanza N°290 que la faculta de revisar resoluciones emitidas en segunda instancia por las Municipalidades Distritales de la Provincia de Lima.

• El Defensor del Pueblo doctor Walter Albán Peralta ha interpuesto una acción de inconstitucionalidad contra la Ordenanza N°290 expedida por la Municipalidad Metropolitana de Lima por considerar que dicha norma transgrede el artículo 194 de la Constitución.

• El demandante sostiene que el recurso de revisión emitido en la ordenanza viola la autonomía municipal, dado que se amplía los supuestos de revisión establecidas en la ley orgánica de municipalidades N°23853, derogada, que junto al art 194 de la Constitución conforma un bloque de constitucionalidad.

• A criterio del demandante lo inconstitucional es que se haya establecido un recurso de revisión fuera de los alcances contemplados por la Ley Orgánica de Municipalidades.

• La Municipalidad Metropolitana de Lima alega que la inexistencia del recurso de revisión en el Procedimiento Administrativo Municipal lesionaría el derecho al debido proceso administrativo y los derechos a la pluralidad de instancias y a la defensa.

Hechos secundarios:

• El Tribunal Constitucional considera que el derecho a la pluralidad de instancias no es un contenido esencial del derecho al debido proceso administrativo pero si lo es del derecho al debido proceso judicial.

• El ordenamiento administrativo común, establece que el recurso de revisión (al cual remite el art. 1 de la ordenanza municipal N° 290, esto es el artículo 100 del Decreto Supremo N° 02-94-JUS, hoy regulado por el art. 210 de la Ley N° 27444) se ha sido configurado como un medio impugnatorio de carácter excepcional.

• El Tribunal considera que es inconstitucional que el articulo 1 y, por extensión, los artículos 2, 3 y 4 de la ordenanza N° 290, expedida por la Municipalidad de Lima Metropolitana, restrinjan derechos de acceso a la justicia en ausencia del art. 11 de la Ley Orgánica de Municipalidades derogada, que permitía el recurso de revisión con carácter excepcional y sobre materias de competencia compartidas.

• El Tribunal Constitucional considera, prima facie, que cualquier analogía que se haga del recurso de revisión (hoy regulado por el art. 210 De la Ley 27444) resulta inadmisible, dada su manifiesta irracionalidad y violación de la autonomía municipal.

• El Tribunal Constitucional reconoce que conforme al artículo 154 de la ley N°27972, que la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce jurisdicción, en las materias de su competencia, sobre las municipalidades distritales ubicadas en la provincia de Lima, y que, en concordancia con el artículo 161 tales competencias se refieren a la posibilidad que la municipalidad metropolitana conozca en vía de revisión, de los recursos impugnativos que se interpongan contra los actos administrativos de las municipalidades distritales de su circunscripción.

• El Tribunal Constitucional reconoce que el artículo 161 en concordancia con el artículo 124 de la Ley N°27972, son plenamente concordantes con el primer párrafo del artículo 194 de la Constitución, en tanto que se reconoce la autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia que tienen las municipalidades provinciales y distritales.

Identificación de los problemas jurídicos

• Análisis de validez de la ordenanza Nº 290 emitida por la MML la cual faculta a esta para efectuar el recurso de revisión respecto de las decisiones de Municipalidades distritales.

• Comparación entre el principio al debido procedimiento administrativo regulado en la LPAG y el debido proceso descrito en la Constitución.

• Estudio de la creación de la tercera instancia instaurada por la MML y su posible papel de barrera burocrática para el administrado de acudir ante el PJ

• Analizar si dentro de los principios del debido procedimiento instaurados en la LPAG se vulnera alguno debido a la creación de la tercera instancia por la MML.

• Analizar si la Municipalidad Provincial de Lima, por su condición de metropolitana, está por encima de las demás municipalidades distritales.

Análisis

Uno de los principios en los cuales se basa el procedimiento administrativo es el debido procedimiento; este principio está recogido en el artículo IV del Titular Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General y tiene la siguiente definición según esta Ley:

Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.

Ello refiere que en el debido procedimiento se deben de respetar los
derechos que el debido proceso implica para que haya un procedimiento fundado
en derecho y justo, que no vaya contra la Constitución. Sin embargo,
el debido procedimiento no debe entenderse que es igual al debido proceso, esta
es una garantía del debido procedimiento, pero no significa que todos
los derechos que aseguran al debido proceso se apliquen al debido procedimiento.
Así nos lo explica Danós Ordoñez:

Mediante la Consagración del principio al debido procedimiento administrativo se proyecta al ámbito administrativo el derecho al debido proceso que la Constitución y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos consagran fundamentalmente para los proceso que se siguen en el ámbito judicial, lo cual requiere su adaptación con ciertas matizaciones en el procedimiento administrativo, porque obviamente no todos los derechos y deberes de la función jurisdiccional contemplados en el art. 139 de la Constitución pueden aplicarse en todo procedimiento administrativo. […] La definición aportada por la Ley consagra las garantías mínimas indispensables del administrado que han de respetarse en el procedimiento administrativo: derecho de defensa, derecho a la prueba y derecho a obtener una decisión administrativa fundada, este último vinculado al deber genérico de motivación de los actos administrativos con el objeto de permitirle al administrado poder controlar las decisiones administrativas. (2001: pág. 41- 42)

Como señala el autor, hay derechos indispensables que deben de respetarse en el procedimiento administrativo, pero ello no significa que se deba de tratar de igualar al debido proceso y al debido procedimiento. Según el profesor Morón Urbina el debido proceso en el ámbito administrativo abarca los siguientes derechos: "1. A exponer sus argumentos (derecho a ser oído), 2. A ofrecer y producir pruebas, y 3. A obtener una decisión motivada y fundada en derecho." (2001: pág. 29-30). Por su parte, "BARTRA opina que el debido procedimiento está formado por los derechos: 1. A ser oído, 2. A conocer el estado del expediente, 3. A presentar pruebas, debiendo otorgarse un plazo prudencial para ofrecerlas y actuarlas, y 4. A una decisión fundada en derecho." ( 2002: pág. 71-74).

Se aplica el debido proceso en el ámbito del procedimiento en pro de la realización del fin del debido procedimiento, que consiste en que las personas puedan resolver sus problemas mediante una vía idónea, en la cual se respeten los derechos procesales de los administrados como el derecho a la defensa, y que al final de tal vía vean satisfecha su necesidad mediante una decisión justa fundada en derecho.

En relación a lo explicado, se presenta el tema del recurso de revisión que se interpone en tercera instancia, y la pregunta que surge es si es obligatorio que haya una tercera instancia en base al principio del debido procedimiento, previo a ello se debe analizar si la creación de esa instancia vulnera algún principio del procedimiento.

La posibilidad de interponer recurso de revisión podría presentarse sólo en los procedimientos administrativos sobre aquellos asuntos de competencia exclusiva del Gobierno nacional que por su naturaleza lo permitieran. Conforme a la enumeración hecha por el artículo 26° de la misma Ley de bases de la descentralización, nos estaríamos refiriendo a temas de banca y seguros, de tributación, comercio y aranceles; de regulación y gestión de la marina mercante, la aviación comercial y de la infraestructura pública de carácter pública y nacional; de regulación de los servicios públicos de su responsabilidad; y otros señalados por leyes específicas (Danós 1997: pág. 158).

La creación de una instancia es a través de una ley; sin embargo mediante una ordenanza municipal se estaba creando una tercera instancia; es decir las autoridades municipalidades estaban realizando un exceso de sus facultades con irrespeto a la Constitución y a la ley, lo cual violenta el Principio de legalidad.

El recurso de revisión es "excepcional" es decir se interponen cuando se impugnen actos o resoluciones administrativas expedidas por autoridades descentralizadas o desconcentradas dependientes de otra autoridad de competencia nacional. La ordenanza N° 290, emitida por la Municipalidad Metropolitana está dificultando la dinámica del procedimiento ;restringiendo que el proceso se desenvuelva normalmente ;por lo cual, se afecta al Principio de celeridad; ya que solicita un requisito más, sin que la Ley Orgánica de Municipalidad lo autorice a ello; encontrando entonces una limitación al derecho de acceso a la justicia .

Según la Ley Orgánica de Municipalidades, los gobiernos locales tienen cooperación entre si y se permite la revisión cuando es estrictamente necesario y en situaciones que se encuentran reguladas por ley (respecto a materias que eventualmente podrían incidir más allá del ámbito territorial de los distritos. Por ejemplo, en cuestiones de urbanismo, turismo, servicios públicos, determinación de los linderos de los distritos, etc.). Como vemos son ante situaciones excepcionales por lo cual existe una violación de la autonomía municipal, ya que lo que pretendía la municipalidad metropolitana de Lima era supervisar todas las actuaciones de los gobiernos locales de la provincia de Lima.

Entonces, el derecho de acceso a la justicia se ve limitado por el establecimiento de requisitos no indispensables para poder iniciar un proceso judicial

Tal como lo indica Danós "Ordoñez no todos los principios y derechos de la función jurisdiccional contemplados en el art°139 de la constitución pueden aplicarse en el procedimiento administrativo" (2001:41-42).

Así también el principio del debido procedimiento señala que la regulación propia del Derecho Procesal Civil, es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.

Lo que la demandada argumenta es que el derecho a pluralidad de instancias está recogido en el principio al debido procedimiento, lo cual es totalmente contrario a la opinión del Tribunal Constitucional; como lo indicó en su sentencia, "el derecho a la pluralidad de instancias no es un contenido esencial del derecho al "debido proceso administrativo" –pues no toda resolución es susceptible de ser impugnada en dicha sede administrativa–; pero sí lo es del derecho al debido proceso "judicial", pues la garantía que ofrece el Estado constitucional de derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos expedidos por los órganos públicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial y competente, sede ésta en la que, además, se debe posibilitar que lo resuelto en un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un órgano judicial superior." (Fundamento 3 del expediente 010-2001-AI-TC)

La creación de una tercera instancia en el caso, es una barrera burocrática, ya que les solicita a los administrados a recurrir a ella como un requisito anterior para poder acceder al poder jurisdiccional; es decir genera una demora e interfiere el agotamiento de la vía administrativa para acceder a la vía jurisdiccional. Siempre que el recurso de revisión se realice de manera extraordinaria y bajo los supuestos que la ley establece no se estaría generando ninguna barrera; pero una vez que se utiliza para todas las actuaciones desmedidamente sin cumplir los requisitos se genera una barrera burocrática.

Ahora se analizará de forma profunda si la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene competencia para revisar las resoluciones de las Municipalidad distritales:

Para ello, tomaremos en cuenta tanto las competencias establecidas en las normas que rigen la actuación de la Municipalidad Metropolitana, que se encuentran en la Ley Orgánica de Municipalidades. Así como los requisitos que determina la ley 27444 para contemplar el recurso de revisión dentro de un proceso administrativo. Además, examinaremos lo dispuesto por la Constitución Política de 1993 y la ley de bases de la descentralización.

La Constitución Política del Perú de 1993 dedica un capítulo completo (capítulo 14) a regular el proceso de descentralización. Así, en su artículo 188 están contenidos los lineamientos que debe seguirse para su implementación:

Artículo 188º: La descentralización es una forma de organización
democrática y a política permanente de Estado, de carácter
obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del
país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en
forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación
de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales.

Asimismo, en su artículo 194 consagra la autonomía política y económica de las municipalidades provinciales y distritales y, en el artículo 198, se le otorga a Lima, como capital de la República, un régimen especial.

Por su parte, la Ley de Bases de la Descentralización, establece:

Artículo 12°.- Procedimientos administrativos. Los procedimientos y trámites administrativos en asuntos de competencia de los gobiernos regionales y locales son sustanciados conforme a la ley de la materia, y se agotan en la respectiva jurisdicción regional o municipal.

Además, en su artículo 13 establece los tipos de competencia existentes: exclusivas (las correspondientes a cada nivel de gobierno), compartidas (asumidas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, con funciones asignadas por ley) y delegables (aquellas que un nivel de gobierno puede delegar a otros, bajo criterios legalmente establecidos).

Luego, entre los criterios de asignación de competencias entre niveles de gobierno, se establece el criterio de subsidiariedad. Según el cual, cuando un gobierno regional o local es más idóneo para ejercer una competencia por estar más cercano a la población, el gobierno nacional o regional no debe ejercer dicha competencia para evitar duplicidad (art. 14, Inc. 2).

En ese sentido, la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, establece las atribuciones propias de las municipalidades provinciales y distritales:

ARTI´CULO 50°.- Agotamiento de la Vía Administrativa y excepciones: La vía administrativa se agota con la decisión que adopte el alcalde, con excepción de los asuntos tributarios y lo estipulado en el artículo siguiente.

Así mismo, según el artículo 151 de dicha ley, el régimen especial otorgado a la Municipalidad de Lima le permite ejercer competencias específicas en el ámbito municipal y regional, de forma irrestricta. Por último, el artículo 154 faculta a la Municipalidad de Lima a ejercer jurisdicción sobre las municipalidades distritales, con las prerrogativas y limitaciones establecidas por ley.

La ley N° 23853 (ley derogada que regulaba la actuación de las Municipalidades) , en su artículo 135, Inc. 4, establecía un régimen especial para la Municipalidad de Lima, el cual le permitía dictar normas de alcance regional y metropolitano. Asimismo, el Inciso 4 del art. 135 facultaba al Concejo Metropolitano para dictar acuerdos y ordenanzas de alcance metropolitano.

Del análisis sistemático de las disposiciones mencionadas, podemos colegir que la Municipalidad de Lima, pese a contar con un régimen especial, no puede absorber aquellas competencias correspondientes a las municipalidades distritales, como no puede reemplazar al gobierno central en las materias en la que éste resulta competente.

En el caso que nos ocupa, el municipio capitalino afirma que le corresponde, en virtud al régimen especial de que goza, la atribución de crear una tercera instancia. Cabe resaltar que la Ley de Bases de la descentralización establece un tipo de competencias (competencias exclusivas) entre las que se encentra la de instituir recurso de revisión; esta potestad, como se verá más adelante, corresponde al gobierno nacional y a los entes especializados con alcance nacional, y no puede ser ejercida por ninguna municipalidad o gobierno regional. Existen, además, en la Ley Orgánica de Municipalidades, limitaciones en el sentido de considerar que las resoluciones expedidas por los alcaldes no pueden configurar, en ningún caso, una tercera instancia, tal como lo dictan los arts. 50 y 51.

En todo caso, dentro del título referido al régimen especial de la Municipalidad de Lima, no se contemplan disposiciones que la habiliten para supervisar de forma general a los municipios distritales, ni mucho menos para instituir un recurso extraordinario, a fin de revisar sus decisiones. El Tribunal Constitucional aborda desde una perspectiva similar el tratamiento de las dudas en torno a la asignación de competencias entre los distintos niveles de gobierno. En la sentencia recaída en los expedientes acumulados 0020-2005-AI 0021-2005-AI:

39.    El carácter descentralizado del Estado peruano, por otro lado, no es incompatible con la configuración de Estado unitario, desde el momento que si bien ella supone el establecimiento de órganos de poder territorialmente delimitados, a los cuales se les dota de autonomía política, económica y administrativa, sin embargo, su ejercicio debe realizarse dentro de lo previsto por la Constitución y las leyes marco que regulan el reparto competencial de los gobiernos regionales y municipales.

40. Tal como sostiene Ferrando Badía:

"La autonomía implica siempre competencias legislativas. Ser entidades autónomas no supone que sean soberanas, sino que presupone su integración en el Estado. De ahí que la actividad legislativa de los entes autónomos ha de estar de acuerdo con los principios de integración del Estado del que forman parte. (…). La autonomía es, en efecto, libertad, facultad de promulgar normas, pero con coordinación necesaria, respecto de una colectividad más grande. (Tribunal Constitucional 2005: Fun. Jur. 39 y 40)

Ahora bien, en el presente caso, la Municipalidad de Lima, mediante ordenanza N° 290, instituyó un recurso de revisión para los procesos administrativos en los que dicha comuna hubiera actuado como segunda instancia. Es necesario, por tanto, definir el concepto y alcances del recurso de revisión, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 210 la ley 27444, Ley del procedimiento administrativo general.

Comencemos por explicar qué entendemos por recurso administrativo. Al respecto, los profesores Cabrera y Quintana, señalan:

Que el recurso administrativo en la vía administrativa tiene por finalidad impugnar un acto administrativo, dando lugar a un procedimiento en sede administrativa. La administración pública revisa el acto emitido por ella misma y procede a ratificarlo, revocarlo o reformarlo (…) Los recursos: Son todos los remedios o medios de protección al alcance de los administrados para impugnar los actos y hechos administrativos, presuntamente ilegítimos de la administración pública. (Cabrera & Quintana 2011: 568-569).

El recurso de revisión se encuentra dentro de este género de medios impugnatorios propios del derecho administrativo. Sin embargo, presenta ciertos rasgos que lo distinguen de los demás recursos administrativos. Como explica el reconocido profesor Morón Urbina:

El recurso de revisión es el medio impugnativo excepcional procedente contra actos administrativos firmes emanados de las entidades descentralizadas del poder, que es interpuesto ante una tercera autoridad gubernativa encargada de su tutela, para que con criterio unificador revoque, modifique o sustituya el acto administrativo recurrido. Es oportuno denotar que su interposición no es optativa sino constituye un recurso indispensable para agotar la vía, cuando nos encontramos ante una estructura descentralizada sujeta aún a tutela estatal. (Morón Urbina 2009: 620).

El profesor Morón, avanzando en su análisis, aclara que son dos las modalidades en las que se lleva a cabo la descentralización: la territorial (que incluye a los gobiernos nacional, regional y local) y la institucional (donde se hallan las entidades especializadas con competencia nacional). "El recurso de revisión se enmarca dentro de la segunda vertiente, y corresponde a las sedes nacionales de los organismos especializados (Osiptel, Superintendencia de servicios de saneamiento, entre otros)". (Morón Urbina 2009: 622-625).

Como expresan los profesores Cabrera y Quintana, antes citados: "El fundamento de este recurso de revisión es el ejercicio de la tutela administrativa, que el ordenamiento jurídico de la nación encarga a ciertas entidades públicas sobre otras, reconociéndoles el poder de revisar, autorizar o vetar las decisiones de los órganos desconcentrados o descentralizados, con la finalidad de preservar y proteger el interés general, que es la base fundamental del derecho administrativo". (2011: 570-571).

El recurso de revisión, entonces, de acuerdo al artículo 210 de la ley 27444, es un medio impugnatorio que, a diferencia de los recursos de reconsideración y apelación, no se interpone a instancia de parte, sino que es obligatoria su interposición a fin de recurrir al órgano jurisdiccional. Este carácter extraordinario que lo identifica, debe tenerse en cuenta para comprender la imposibilidad de implementar dicho recurso por parte de la Municipalidad de Lima. El profesor Jiménez Vivas, comentando los alcances del recurso de revisión a la luz del proceso de descentralización y la interpretación errada de la Municipalidad Metropolitana de Lima, sustentada en la redacción imprecisa del artículo 100 de la Ley de normas generales de procedimientos administrativos, derogada por la ley 27444, afirma:

Tanto del texto del artículo 103° del Reglamento de normas generales de procedimientos administrativos como del artículo 100° del TUO LNGPA, 13 se desprendían dos conclusiones. La primera consistía en el carácter extraordinario del recurso de revisión, es decir, que el mismo no se limitaba a constituir una tercera instancia administrativa común y corriente, sino que la existencia de esta quedaba limitada para el caso de que las dos primeras instancias fuesen órganos sin competencia nacional. Una segunda conclusión era que, para la procedencia del recurso de revisión, no era suficiente que las dos primeras instancias administrativas carezcan de competencia nacional; era necesario también, que la instancia revisora si tenga dicha clase de competencia. Así, si la tercera instancia no gozara de competencia nacional, el recurso de revisión perdería su carácter excepcional, ya que nos remitiría a una tercera instancia diferente de las anteriores sólo por su jerarquía. (Jiménez Vivas 2003: 22-23).

Conclusión

En conclusión, consideramos, de acuerdo a lo expuesto, que la implementación de un recurso de revisión por parte de la Municipalidad de Lima no está autorizada por la ley 27444, ni por la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. En todo caso, dicho recurso, por sus características y ámbito de aplicación, no resulta idóneo para ser aplicado en un municipio que no ostenta un control jerárquico (el cual existe, por ejemplo, entre el Concejo Directivo del Instituto de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual (Indecopi) y sus oficinas regionales) y que, por lo tanto, está impedido de controlar, de forma general, las resoluciones que adoptan las municipalidades distritales en un proceso administrativo. Su ordenanza lo que hace es vulnerar el derecho de acceso a la justicia y algunos principios del procedimiento, sin fundamento alguno, tal como se ha evidenciado, y por ende debe ser derogada.

Bibliografía

BARTRA CAVERO, José.

2002 Procedimiento administrativo. Editorial Huallaga, 6ª edición, Lima.

CABRERA; M. & QUINTANA, R.

2011 Derecho administrativo & Derecho procesal administrativo. Lima: Ediciones legales.

DANOS ORDÓÑEZ, Jorge

1997 "Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo". Ius et Veritas, Revista editada por los estudiantes de Derecho de la PUCP, año IX, N° 16, p. 158.

2011 Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General.

En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general: Ley

No. 27444. Lima: ARA

JIMÉNEZ VIVAS, Javier

2003 "El recurso de revisión: Su nuevo ámbito y su futuro. A propósito de la Ley del procedimiento administrativo general y del proceso de descentralización regional y local". Revista Ratio Legis, N° 2, pp. 19-30.

MORON URBINA, Juan.

2001 Comentarios a la nueva ley del procedimiento administrativo general.

Gaceta Jurídica S.A., Lima.

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ

2005 Expediente Nº0020-2005-AI 0021-2005-AI. Lima, 27 de septiembre de 2005.

Constitución Política del Perú

Ley del Procedimiento Administrativo General. Jurista Editores, Lima.

Autor:

Améquita Leslie

Aparco Eva

Begazo Sofía

Medina Sheilla

Pariasca Nathaly

Ponte Diego

CURSO: Derecho Administrativo I

PROFESOR: Alberto Cairampoma

AÑO: 2013