- Introduccion
- Programas Sociales: Elementos
para su acepción - Programas Sociales, Reformas y
Evaluación en la Venezuela de la Década de
los Noventa. - Bibliografia
En el marco de las discusiones sobre política
social, en las ciencias
sociales, el debate
más trascendental se refiere al concepto de
programa
social. Este debate se ha
caracterizado por dos elementos, el primero en el ámbito
teórico, alude a la constante equiparación del
termino programa social con el termino política social. El
segundo elemento que promueve este debate es el que se refiere a
la débil definición sobre el alcance, los fines y
la metodología de estos programas.
En esencia, el trasfondo de esta discusión parte
de las diversas concepciones que en las ciencias
sociales se puede tener sobre la relación entre Estado y su
función
social. En este sentido han emergido dos grandes Tesis. La
primera inspirada en el concepto del "Estado de
Bienestar" y la segunda emergida de las duras críticas
realizadas al intervencionismo Estatal en lo social, que algunos
autores han llamado la tesis del
"Particularísmo".
Para Abordar el termino Programa Social, nos resulta
necesario dedicar, en estos momentos, algunas líneas al
concepto Política
Social. Esto debido a que todo programa social es
consustancial a una política social
estatal y por ende a un modelo de
desarrollo
especifico.
A manera de síntesis y
sin querer dar por terminado el tema, diremos que toda
Política Social debe ser entendida como aquella
acción estatal cuya normativa y direccionalidad esta
destinada a impactar a todos los segmentos de una sociedad. Este
impacto se descifra como todos aquellos cambios positivos que
puede sufrir las estructura de
una sociedad. El
significado semántico de social que posee este tipo de
política "pública" se refiere a que tiende a
privilegiar o atender específicamente las demandas,
aspiraciones y necesidades sociales no económicas
(Musto,1975 : 29).
Una visión macro de la Política Social
(Tesis del Estado de Bienestar) la identifica con el conjunto de
medidas y medios
estatales para alcanzar todos los objetivos que
promuevan al bienestar social, la justicia y la
paz social (Méndez C, 1992 : 117 – 119). Esta
visión señala que la orientación de la
Política Social esta dirigida hacia la búsqueda del
bienestar y la mejoría de las condiciones "materiales de
vida" de la sociedad. La política social será
entonces según esta tesis, llamada también
"Universal", acciones que
estarán íntimamente relacionadas con la distribución de recursos de todo
tipo en una sociedad determinada. Esta distribución se cumple a través de
la provisión de servicios
sociales, que para algunos sectores de la sociedad podrían
ser selectivos en el mercado. Estos
servicios
conciernen al área de la salud, seguridad
social, vivienda, recreación, área laboral etc.
(Musto,1975 : 31 / Méndez C,1992 : 135 / Uzcategui,1990 /
Stahl,1994 : 53 ).
En contra parte, una visión más
restrictiva sobre la Política social, la reduce al
conjunto de medidas tomadas en los sectores sociales, con un
criterio institucional y que intenta rápidamente y de
manera paliativa, responder las demandas de determinadas
poblaciones objetivos
(Tesis del Particularísmo). En esta visión las
políticas sociales serán
subordinadas y subsidiarias de las políticas
económicas. En tal sentido, es común observar que a
la aplicación de medidas de ajuste estructural (Neoliberalismo) le acompañan
políticas sociales y programas
sociales muy focalizados y remediativos que no buscan resolver el
"problema social" sino aminorar los efectos de las
drásticas medidas económicas. (Gonzalez, 1996 :
31 / Sthal, 1994 : 53-54).
Del compendio anterior, se podría deducir que en
un extremo se puede definir a la política social como
todas aquellas medidas destinadas a construir programadamente las
transformaciones de una sociedad, siempre y cuando dichas
transformaciones estén orientadas a elevar los niveles de
bienestar dentro de un modelo de
desarrollo
planificado y especifico. En el otro extremo la política
social podrá ser definida como un conjunto de acciones
públicas y privadas, destinadas a la asistencia directa y
de corto plazo, en áreas "… que en un momento
determinado la sociedad estima como problema social…".
(Sabino, 1996 : 71). En este sentido deseamos que se
comprenda en definitiva que las diferentes concepciones de
política social y los programas sociales, como veremos mas
adelante, están vinculados o asociados a modelos de
desarrollo estatal específicos.
Toda política social es una decisión
construida socialmente, donde convergen las capacidades
institucionales del Estado y las demandas y aspiraciones de la
sociedad que boga por un bienestar general. Esta decisión
está estrechamente determinada por el modelo de desarrollo
que planifica el Estado
mismo.
En resumen política social, serán aquellas
acciones públicas cuya finalidad explícita
será la de contribuir a elevar el bienestar social de la
población y a eliminar todas las trabas
sociales. Por otra parte, toda Política Social se expresa
en leyes, planes,
metas normas y
disposiciones estratégicas que reconocen los conceptos de
deuda social y derecho social de una población.
Programas Sociales: Elementos para su
acepción
Si aceptamos las nociones elementales sobre
Política Social que señalamos mas arriba, pasaremos
ahora a dedicarnos al estudio sobre los Programas Sociales. Como
señalamos anteriormente, la Política Social son los
grandes lineamientos estratégicos, de planificación y legales en el cual un
Estado revierte la esencia de su función
social, si esto es así, los programas sociales
serán entonces la instrumentación y operacionalización
sistemática de esas estrategias,
normas y
leyes en que
se expresa la Política Social estatal. Los
programas sociales son acciones concretas cuya finalidad es la
contribución directa (impacto positivo) sobre la calidad de
vida y el modo de vida de una población o sociedad.
Los programas sociales abordan a la calidad y el modo
de vida de una población por ser ellos indicadores
del bienestar social, en cuanto a la disponibilidad de servicio y
bienes como de
la satisfacción de las necesidades individuales y
sociales. (Musto, 1975 : 32-34 / Maingnon, 1992 : 11 /
Méndez,1992 : 156)
Programa Social como concepto, es un termino con limites
muy vagos y contenidos muy amplios al igual que el termino
Política Social. Tratar de establecer conceptualmente a
los programas sociales es una tarea titánica dentro del
contexto de las ciencias
sociales, esto es debido a que es un termino equivoco o de
difícil acepción.
No es uniforme la conceptualización sobre los
programas sociales, se observan diversas tendencias, algunas
amplias y otras restrictivas. Esta diversidad parte de que tanto
los programas sociales como la política social tiene que
ver con todos los ámbitos de la vida social, tales como el
laboral, lo
caritativo – asistencial, la beneficencia social, los derechos sociales, la
previsión social, la seguridad social,
las demandas sociales etc.
Las diferencias, que en la literatura encontramos para
definir el termino programa social, tiene que ver con lo que la
Política Social desea privilegiar, sea el objetivo (el
bienestar social) o la técnica para alcanzar ese objetivo. De
otra parte, si una política social desea privilegiar las
macro estrategias, los
objetivos que conlleven a una sociedad ideal (Estado de
Bienestar), los programas sociales serán entendidos como
acciones encaminadas a mejorar las condiciones materiales de
vida y el bienestar social de una población (Tesis
Universal). Por el contrario si una Política Social desea
privilegiar los medios y las
técnicas para alcanzar así dichas
metas (ahorro de
gastos,
localización de impacto etc.) entonces los programas
sociales serán apreciados como acciones que brindan las
oportunidades para que sea el mismo beneficiario el que
consecuentemente llegue a sus objetivos y solvente sus
necesidades. (Tesis del Particularísmo) (Méndez,
1992 : 139 / Maignon 1992 : 11, Gonzalez, 1996 :
13)
Sin embargo, podemos señalar, que en la
definición de programa social se encuentran dos posiciones
extremas, de por sí, dentro de las cuales se establece una
diversidad de conceptos y posturas ideológicas. Autores
como Franco –Cohen, Stahl, Maingon, Méndez C. entre
otros han definido estos dos extremos como la Tesis Universal y
la Tesis del Particularísmo. Esta distinción se
basa específicamente en el tipo de "IMPACTO" sobre la
población a beneficiar, que conlleva en su accionar un
programa social.
La tesis Universalista, entiende que los ciudadanos que
tengan cierta condición o cumplan ciertas características serán beneficiarios
del impacto del programa social. Debe entenderse aquí que
el beneficio esta dirigido a todos los integrantes de una
población que mantengan una o varias características especificas. Por su parte,
la tesis del Particularísmo se caracteriza por un aumento
de la selectividad de la población a beneficiar, esto
quiere decir que aunque exista una población con una
característica especifica (la pobreza
extrema, por ejemplo) no necesariamente los integrantes de esa
población serán en su totalidad atendidos. La
intención de la "focalizacion" del impacto de un programa
social, según esta tesis, está orientada a la
maximizar la utilidad social
neta del programa, es decir a la atención social con el mínimo gasto
posible y en tal sentido no es ilógico pensar que si se
atiende a menos usuarios debido a la focalizacion, mas alta
será esa utilidad social
neta.
En América
Latina, durante los últimos 5 lustros, ha existido una
tensión entre el "Universalismo" y el
"Particularísmo". En la realidad, en esta disputa
teórico practica, ha predominado ampliamente el
Particularismo sobre el Universalismo. Este predominio se
presenta en el caso Venezuela a
partir del segundo lustro de la década de los 80, como
producto de la
crisis
económica y presupuestaria del Estado Venezolano y la
posterior ejecución de medidas de ajuste económico.
Estas medidas de ajuste trajeron consigo una política
social orientada dentro de la tesis del Particularismo que
servirían de paliativo de las duras medidas
económicas que ejecutaba el Estado
Venezolano. Estas nueva orientación de la política
social, a ciencia
cierta, obligaba al estado a realizar una serie de duras
restricciones en los recursos
económicos destinados al área social y de por
sí a una reestructuración total de las instituciones
sociales públicas.(González, 1996 : 31 /
González, M. : 258)
En medio de esta "bipolaridad" y de esta tensión
entre la tesis Universalista y la tesis Particularista, existe
una gama extensa de conceptos que variará en cuanto al
objetivo y/o método de
los programas sociales. Esto nos lleva a pensar o deducir, que un
programa social es el resultado de una concepción
filosófica, ideológica, funcional y operativa de lo
que un Estado define como su "Función Social".
Sobre la base de los elementos anteriormente
dilucidados, analizaremos a continuación lo referente al
"método" de
los programas sociales, según la óptica
de estas dos tesis, El Universalismo y el
Particularísmo.
Comenzaremos con los programas sociales de corte
Universal. Como lo señalamos más arriba,
están asociados a los lineamientos del "Walfer States".
Comúnmente, en las ciencias
sociales, se asocia a estos programas sociales universales con
los sistemas
clásicos de seguridad
social, de previsión de salud, de dotación de
infraestructura social y en definitiva con los sistemas de
asistencia social y laboral de inspiración "bismarquiano".
(Stahl 1994 : 53 – 58 / González, 1996 :
17)
Las acciones de este tipo universal de programa, por lo
menos en teoría,
apuntan a la eliminación de las trabas sociales que se
detecten en la vía del desarrollo social
de una población. Son programas diseñados y
ejecutados cuya misión es
potenciar el crecimiento social a través del
funcionamiento de múltiples servicios sociales. Los
programas sociales universales, parten de la noción de que
su impacto afecte positivamente a las estructuras
sociales, a todos los estratos sociales o por lo menos a grandes
sectores sociales sin discriminación alguna. (González,
1996 : 15-19 / Méndez 1992: 156 – 157)
Concretamente estos programas resultaron ser, como en el
caso de Venezuela,
primero, una forma de garantizar la reproducción de la fuerza de
trabajo, segundo, el único mecanismo para elevar las
condiciones de vida (Calidad de
vida y Modo de Vida) de grandes sectores de la
población, para así incorporarlos a los procesos
productivos y al desarrollo general del país, por
último, los programas universales fueron vistos como la
vía para fomentar y fortalecer los servicios sociales
generales en áreas como salud, vivienda, recreación, laboral, etc.
Los programas sociales de corte Universal, se basaron en
un gasto social por parte del Estado. Este gasto está
destinado directamente a proyectos para la
atención del desarrollo y el bienestar
social según la demanda y/o la
prioridad social. (De Venanzi, 1995 : 85) Este gasto se
expresó en programas y proyectos de
subsidio directos e indirectos. En el caso de los subsidios
indirectos en el caso venezolano, hasta finales de los ochenta,
estaban destinados a la subvención de la producción de ciertos bienes y
servicios de utilidad directa para la sociedad, como productos
alimenticios, servicio
eléctrico, combustibles, transporte
escolar etc.
Por su parte, los Subsidios Directos, de relativo uso en
Venezuela antes de los 90, se trataron de entrega directa de
dinero o
bienes a un numero importante de personas, millones generalmente,
que se les considera en calidad de
carencia.
Como indicamos mas arriba, debido a la crisis
económica en América
Latina, en la década de los 80 y a la incapacidad de los
sistemas sociales tradicionales de revertir los efectos de esta
crisis, se propone una transformación del que hacer social
estatal (Distribución – Redistribución de la
riqueza). Así se implementan un tipo de política y
de programa social de corte "Particularista", que en Venezuela
tiene su máxima expresión con la ejecución
del VIII plan de la
nación,
mejor conocido como el Gran Viraje, durante el 2do gobierno del Sr.
Carlos Andrés Pérez.
Estos programas sociales son acciones destinadas a la
atención de los sectores más pobres de la sociedad,
es decir los tradicionalmente excluidos. Son programas de
carácter netamente paliativo,
asistencialista y compensatorios de los efectos
económicos. Estos programas tienen la finalidad de
amortizar los efectos perturbadores que los ajustes estructurales
económicos tienen sobre la población en la fase de
estabilización económica (Stahl 1994 : 58 /
Sabino, 1995 / Franco – Cohen, 1995 : 25 / González,
1996 : 31- 34)
Los programas sociales del "Particularismo" presentan un
alto grado de selectividad, es decir el una focalización
extrema de los beneficiarios a atender y del tipo de servicio a
prestar. Sin embargo, en Venezuela, aunque estos programas
estaban destinados a la atención de los pobres extremos,
no se hizo cargo de los llamados "nuevos pobres" (Stahl, 1994
: 50) que emergieron de los ajustes económicos, lo que
le restó legitimidad social a este tipo de
programas.
En el ámbito metodológico, los programas
del "Particularísmo" se basaron en el "subsidiarismo
directo" (Stahl, 1994 : 64). Esto significó la
utilización máxima de la transferencia directa de
bienes y dinero a la
población objetivo. De igual forma, los programas sociales
se manejaron sobre la idea de la inversión social, vista esta como la
asignación de recursos monetarios en áreas "… que
favorezcan las condiciones para que los problemas
sociales vayan superándose por la acción misma
de quien los padecen, asumiendo que ellos, naturalmente, desean
mejorar sus condiciones de vida e incrementar su bienestar"
(Sabino, 1996 : 22)
En Venezuela, al corto plazo están ceñidos
los programas sociales del Particularísmo, por eso
éstos no deben ser considerados como acciones que deban
realizar cambios estructurales en lo social ni cambios positivos
en los procesos
distributivos de la riqueza, pues de eso se encargara,
teóricamente, la libertad
económica, es decir la "Teoría
del Derrame" y la "Teoría de la Mano
Invisible".
A manera de síntesis,
la nueva tendencia del Particularimo en la política social
venezolana, plantea a los programas sociales como mecanismos para
hacer menos dolorosa una situación coyuntural social y no
como acciones para revertir problemas
estructurales o de mediano o largo alcance. (Sabino 1996)
Sin embargo, la búsqueda de máxima utilidad social
de una política a través de la reducción
drástica del alcance de la función social estatal,
sin un consenso social previo, conlleva el grave riesgo de hacer
un uso totalmente errado e inadecuado de los programas sociales y
por ende aumentar el desasosiego social, por la crisis
coyuntural, y esto en definitiva fue el error cometido en nuestro
país.
Hemos notado hasta ahora, que ni los programas sociales
del Universalismo ni los del Particularismo llegaron a cumplir
los objetivos del contexto en el cual fueron diseñados o
ejecutados. Ni mucho menos satisficieron las demandas ni las
expectativas de la sociedad Venezolana. Los primeros por
dispersos y poco eficientes y los siguientes por excesivamente
selectivos, paliativos y por fomentar alternativas de entrega
poco planificadas y eficientes de los servicios
sociales.
En definitiva, ambos tipos de programa presentaron en el
caso Venezolano, serias deficiencias, que sintetizaremos en los
siguientes puntos:
- Grandes niveles de discriminación hacia ciertos sectores de
la población a beneficiar, lo que conllevó a que
el acceso resultase segmentado. - Presentaron una débil delimitación de
sus objetivos y metas, esto nos permite deducir que los
sistemas de planificación para el área social
no estuvieron acordes con el escenario de crisis continua que
padecía la sociedad venezolana. - En ambos tipos de programas se observa un bajo nivel
de compromiso y de consenso con la sociedad
civil. - Estos programas fueron ejecutados dentro de un errado
concepto sobre gasto e inversión social. - Fueron diseñados y ejecutados dentro de una
gran precariedad institucional y gerencial
pública. - Fueron programas manejados por una gerencia
social desfasada y con poca aptitud para la adaptación a
las nuevas exigencias sociales. - Por último, y de gran importancia para esta
investigación, en ambos estilos de
programa social, no se contó con sistemas
técnicos confiables de diagnóstico de los indicadores
de la situación social venezolana. Esto quiere decir que
no se contó en las etapas de planificación,
diseño y ejecución de los
programas, con mecanismos de control,
supervisión, evaluación o medición del desempeño, mucho menos con sistemas de
medición del resultado y del impacto que
tuviera un programa sobre una población de
beneficiarios.
Programas Sociales, Reformas y Evaluación
en la Venezuela de la Década de los
Noventa.
Como lo hemos señalado más arriba, en
Venezuela para finales de los años ochenta y principios de los
noventa, se ejecutaron una serie de reformas económicas y
sociales de orientación neoliberal conocidas como "El Gran
viraje". Estas reformas pregonaban lo inconveniente de un
desarrollo de la sociedad fomentada por un Estado paternalista,
intervencionista, ineficiente, burocratizado y en quiebra. Se
ponía en tela de juicio la capacidad de respuesta y de
acción del Estado tanto en lo económico como en lo
social, al no poder contener
la creciente pauperización de la sociedad venezolana y al
permitir el continuo deterioro de todos los servicios
públicos, en especial los sociales.
Es, entonces, que tanto por cuestiones
ideológicas como pragmáticas, las reformas
parecieron necesarias y de urgente aplicación en el
país. Esto motivado a dos razones elementales: primero,
era "necesario" el desmantelamiento de las estructuras
sociales públicas por resultar ineficientes. La segunda
razón se basa en que debido a la reducción de los
recursos económicos para lo social (gasto e
inversión) se hizo imprescindible transformar a la
política y los programas sociales públicos
tradicionales en acciones eficientes, productivas, de gran
flexibilidad gerencial, de mucha transparencia operativa y que en
definitiva colocaran a la beneficiarios en primer lugar.
(Gonzalez,1996 : 13)
Por estas y otras razones, resultó necesaria la
aplicación de reformas en el área social
pública, que transformaran a la función social
estatal de clientelista, asistencialista y conciliadora a un
paradigma de
eficiencia y
eficacia
institucional y gerencial.
Sin embargo, la nueva gerencia
social y los llamados "Policy – Makers" del Particularismo,
sabían que la simple presentación teórica de
la recomendación de transformar el modo tradicional de
hacer política y programas sociales no tenía en si
el peso suficiente para enfrentar la resistencia al
cambio de la burocracia de la
gerencia tradicional.
En tal sentido, las reformas y la nueva gerencia del
Particularismo necesitaba con urgencia demostrar de alguna forma
lo ineficiente del que hacer de los programas sociales
tradicionales. Así que, para lograr mayor credibilidad,
les resultó imprescindible la utilización de
mecanismos de evaluación y medición del desempeño e impacto de los programas
"universales", para así exhibir, con cifras y hechos
ciertos, la ineficiencia, vulnerabilidad y ineficacia de los
mismos.
De esta forma es que la vinculación entre
reformas del "Particularismo" y los sistemas de evaluación
dejó de ser casual. Los sistemas de evaluación
ayudarían a las reformas a realizar una re –
evaluación de lo que hacían las instituciones
sociales públicas y a decidir si ellas deberían
continuar o no con el desempeño de sus actividades. Este
fue el mecanismo perfecto para que las reformas lograran reducir
la inherencia estatal en los servicios públicos y dar
así cabida a la participación ciudadana organizada
y a los sectores privados en el área social.
De igual forma, los nuevos sistemas de
evaluación, nuevos por que se aplicaron con cierta
regularidad y rigurosidad, permitieron a la nueva gerencia social
establecer los errores de procedimientos,
de financiamiento
y de técnica que acontecían en los programas
tradicionales y así poder
diseñar nuevos programas viables y eficientes o reformular
los programas ya ejecutados.
La evaluación y el monitoreo que se aplicaron
durante el periodo de las reformas, se continuaron aplicando
hasta que la nueva gerencia pública tuviera evidencia
clara que las reformas estaban dando resultados positivos y
logrando sus objetivos.
Como podemos apreciar, los sistemas de evaluación
pasaron de ser considerados simples procesos de descripción de procedimientos y
resultados de un programa, a ser percibidos como un aspecto
integral de la planificación en el área social, por
cuanto podrían ser utilizados para comparar las metas y
evaluar los progresos hacia el logro de las objetivos
planificados. (Cohen-Franco, 1989 : 1-5 / Sulbrandt, 1993 :
147-153)
En definitiva, la evaluación fue apreciada como
un sistema que
fomentaba la gestión
de la gerencia social moderna en Venezuela. Esto en razón
de que la nueva visión de las evaluaciones debía
impulsar y optimizar la eficiencia,
clarificar las decisiones y hacer más accesible y
pública la información sobre el desempeño del
programa social ejecutado o a ejecutar. Deberían de igual
forma, las evaluaciones, mejorar la elaboración de
políticas legislativas, financieras, de optimizar las
decisiones sobre el gasto y la supervisión del impacto que tiene el
programa, es decir medir la calidad del beneficio entregado y
medir el grado de satisfacción del usuario.
Para concluir este segmento diremos que, no es la
intención de esta investigación, señalar si en
definitiva, los nuevos sistemas de evaluación aplicados
junto a las reformas a principio de esta década en nuestro
país, ayudaron a optimizar a los programas sociales
ó a la gerencia social pública, pues esa respuesta
sería el resultado de otra investigación y en la
cual no está orientada este estudio.
Solo nos limitaremos a señalar que, efectivamente
estos nuevos tipos de evaluaciones (Monitoreo, Evaluación
Costo –
Beneficio, Sistemas de indicadores Sociales, Indice de desarrollo
Humano etc.) cumplieron cabalmente con la tarea que les fue
asignada: demostrar la ineficiencia operativa y el bajo impacto
que mostraban los programas sociales tradicionales.
A tales efectos, el análisis de los resultados de las
evaluaciones ejecutadas a los programas sociales tradicionales,
recomendaba ampliamente la reducción de la cantidad de
programas sociales que están en acción y el
"rediseño" los que se encontraban en la etapa de
formulación. (Musto, 1975 : 42-43 / Maignon,1992 :
70)
En un plano más profundo y en definitiva, las
nuevas evaluaciones ejecutadas en período de reforma en
Venezuela, estaban destinadas a medir el impacto, el resultado y
la relación costo beneficio
(monetario) de los programas tradicionales. Esto conllevó
a una tendencia técnica en la que los sistemas evaluativos
solo se dedicarían, en adelante, al análisis de los logros del programa
(incidencia) junto con al estudio las dificultades técnicas
financieras que deberían superarse durante su
ejecución. Es decir las evaluaciones se convirtieron en un
simple análisis económico, de presupuesto y de
eficacia
(nivel de ejecución alcanzado respecto a lo programado en
términos monetarios) de todo los programas
sociales.
Sin embargo, esta posición del "Particularismo"
limitó fuertemente la aplicación de otros métodos
alternativos de evaluación inspirados en las Ciencias
Sociales no económicas. Las evaluaciones se
convertían así en una revisión de los
sistemas técnicos, económicos y funcionales de los
programas y no en sistemas que estudiaran la acción y
comportamiento
de las diferentes instituciones, actores y grupos
sociales involucrados, junto con el Estado, en el diseño
y ejecución de un programa social. En tal sentido se
limitó, por ejemplo, evaluaciones sociológicas que
enfocaran el análisis a:
.- La interpelación entre los diferentes
actores sociales que revierten sus propuestas en el
diseño de los programas social.
.- Al proceso de
negociación entre los actores para
articular un programa.
.- Al análisis estratégico de las
debilidades, fortalezas, oportunidades y amenazas reales del
programa ante sus beneficiarios y ante el escenario donde se
ejecuta.
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